三 1914—1915 年间的财政状况

1914 年初的财政局面，基本上尚未改观。1913 年 10 月 5 日签订的中法

实业借款一亿法郎，要到 1914 年 2 月以后才能发行债票。新历年关，熊希龄

靠中法实业银行于 1913 年 12 月 30 日提供的二百万元垫款勉强度过。旧历年关接着降临，原拟的二三百万元垫款，中法银行临时变卦，不肯交付。虽然各省解款有一百十万元，五国银行团通融了短期垫款一百万元，但短缺尚多。而历来作为财政挹注的京奉、京汉两路收入，“交通部声称，将以供给支付借款本利及保险费之用，不肯通融”。②熊希龄内阁由于难度年关而倒台，袁世凯直接经管财政事务。

当时，大借款只剩尾数，是年用于军政开支的部分仅为八百六十万四千零七十五元。虽然达成了几笔外债，可以挪作军政用费，但为数无多。其中， 中法实业借款一亿法郎，挪作政费部分为四千二百万法郎（约合一千六百五十三万五千余元）。1 月 21 日签订了钦渝铁路借款条约，财政部获得了三千二百十一万五千五百法郎垫款，实收二千九百五十九万三千法郎（约合一千二百八十六万六千余元）。4 月间海军部达成了第三次奥国借款五十万英镑， 用以购买军火，实收十九万二千一百三十六英镑（约合二百十一万二千余元）。上述外债收入总计约为四千零十一万七千余元。此外，为了清还以苏路作抵的太仓洋行借款（南京临时政府所借），于 2 月 14 日向中英公司借款

三十七万五千英镑，以债还债。1913 年 12 月 31 日，驻英公使刘玉麟与比利时证券银行签订的借款条约，未经财政部批准，允许比行发售民国元年八厘

② 《江苏都督咨送江苏省征收地税暂行章程由》（1912 年 12 月 11 日），《田赋案牍汇编》中册。

③ 《申报》，1912 年 6 月 13 日。

④ 中国第二历史档案馆藏北洋政府陆军部档案，未扣去中央直辖各师。元、两折算有误差，似应为增加七百三十九万二千七百元，合四百九十二万八千四百六十六两。

① 据《民国财政史·国防费》，未扣去中央直辖各师。

② 《远生遗著》卷 4，第 11 页。

军需公债票，一则损失太大，二则招致银行团的抗议。为了结束这笔债务①， 1914 年 8 月 7 日遂向狄思银行借款四十万英镑。1913 年 10 月间，由熊希龄和德、英、法三国银行代表开始举行的一千万英镑币制借款的谈判，几经周折，未能达成协议。一直拖到欧战爆发，欧洲金融市场吃紧，谈判不得不宣告终止。中国政府从欧洲市场上获得资金的希望也就破灭了。

由于外债靠不住，袁世凯直接掌管财政后，力图从国内筹措财政费用， “誓不复借外债”。②于是，一方面整顿旧税，推行新税，以期增加收入，一方面实行减政，压缩军政费用。

在增加收入方面，首先将常关税收划归中央，加强了中央的直接收入。自 1913 年底起，各省举办验契以及印花税、烟酒牌照税，契税增收、烟酒税增收等作为中央专款，直解中央。当时，因刚刚开办，没有具体数目规定， 但其中验契收入颇丰。

其次，在财政会议上，核实了各省收支实数，命各省将收支盈余解归中央。袁世凯在批复“财政部呈酌拟各省认解洋赔各款及京饷处分条例，请准施行一案”时，强调说：“环视各省秩序大定，财力渐充，所有以前应解京饷、洋赔各款，除向盐关两项拨解之数外，自应如数照解。”③根据民国三年度概算，核定各省解款总数为二千九百七十三万七千零十三元。①

第三，强向交通部筹款。交通部经管的铁路系统，是当时最重要的国家资本主义企业。据叶恭绰说：“自项城听某某之言，强迫接济政费”②，于是， 责成该部每月筹拨五十万元，“一俟库款稍裕，再由财政部如数筹还”。③

第四，筹办内国公债。1914 年 3 月间增设筹办公债所，印刷民国元年六厘公债票，预备发行。但民元六厘公债期限长达三十五年之久，难以发行。故债票仅印刷二千万元，“酌发各处抵付欠款约四百余万元，并按期认付利息外，并未实在发售”。④至欧战爆发，遂于 1914 年 8 月 3 日发布《民国三年内国公债条例》，总额一千六百万元，九四折，六厘息，十二年还清。由于发息还本比较可靠，用途较广，期限较短，而资产阶级也支持袁世凯“维持治安，巩固邦基”⑤，因而发行顺利，增额甚多。于是至年底又增加发行额八百万元。1914 年 10 月又成立新华储蓄银行，发行有奖储蓄票一千万元。

此外，盐税经整顿后，收入不断增加。只有关税一项自欧战后收数下降， 影响了财政收入。

1914 年上半年，袁世凯政府因为有各地解款、验契和常关收入，及银行团拨还盐税余款，月收渐达七百万元以上，财政情况北洋政府财政部档案。开始好转。1914 年 1—6 月间，各省收入国税达六千六百零三万七千零四十

① 此笔借款经过复杂，当时又称贺尔飞借款。

② 《大总统申令》，《政府公报》，1915 年 7 月 7 日。

③ 《财政部致内务总长文》（1914 年 3 月 30 日），中国第二历史档案馆藏

① 《民国财政史》上册第 1 编，第 50 页。

② 叶恭绰：《交通救国论》，某某当指梁士诒。

③ 《交通部开本部欠付各款》（1915 年），中国第二历史档案馆藏北洋政府财政部档案。

④ 《民国财政纪要》。按：元年公债后来曾不断贱售和抵押，至 1915 年 7 月止发售额为一千二百二十九万余元。

⑤ 参见周金箴演说，《申报》，1914 年 9 月 3 日。

八元。①1914 年下半年虽因欧战，关税减少，影响到盐税余款的拨还，但袁世凯政府于 1914 年 7 月间，“主计局复核民三预算，以恢复宣三旧额为标准”

②，一再通电各省整顿，规复税率，增加收入，节省政费，接济中央，因此各

省解款比较踊跃。再加上公债收入足以应付支出的需要，赔洋各款也得以偿清。据《申报》记载，除盐关两税外，7—11 月五个月国税收入总计达四千四百六十八万六千五百四十八元。③据不完全资料统计，1914 年中央收入列表如下：

袁世凯直接经管财政后，对支出亲自核定和分配，并将北洋军队分布到南方就地筹饷，这使中央军政费用得以减缩下来。1914 年 3 月，袁“批军费定三百万元，政费二百二十万元⋯⋯是月军费仅支银二百九十九万余元，较原请之数实减五十七万余元；政费仅支银二百九十万余元，较原请之数，实减六十五万余元。全年约略推算，可减银一千二百余万元”。⑥但内外债支出费用巨大，民三概算近一万万元。瑞记借款等到期款项，到年底因无力偿还， 不得不签订延期偿付合同。此外，平定白朗暴动的临时支出，也十分可观。据估计，自 1914 年 1 月 1 日到 6 月 15 日共支军饷九百余万元，其中，中央四百余万，陕西二百余万，鄂、豫一百余万，甘、川一百余万。①

由于欧战和自然灾害的影响，1914 至 1915 年收入没有达到预定的目标。而支出方面，各省军费没有完全核减下来，中央“各部出款，列数过少，迨

① 《申报》，1914 年 7 月 28 日。

② 《贾士毅致吴廷燮函》（1914 年 7 月 30 日），中国第二历史档案馆藏北洋政府主计局档案。见《民国财政史》上册第 1 编。

③ 《申报》，1915 年 1 月 6 日。按：累计数与分计数略有出入。

⑥ 周自齐报告，《民国财政史》上册第 1 编，第 218 页。

① 《专电》，《申报》，1914 年 6 月 21 日。

实支时间有超过原数者”。②总起来看，财政形势大体上稳定了下来。

即使如此，财政形势仍然不容乐观。1914 年底，财政部就民四（1915 年）财政进行概算，不敷达五千万元以上。袁世凯令在京谒见的湖北将军段芝贵“回鄂后，赶紧筹款拨解，以济急需”。③国务卿徐世昌等致函各省将军、巡按使，要求各省“凡有可兴之利，可筹之款，不辞劳怨，不拘文法，并进兼营，切实举办”。④1915 年 1 月 3 日，徐等又恐“函到稍迟”，复致电各省，指出：“财政部编订四年概算，应支项下，计长期外债共银元一万二千四十七万三千八百余元，短期内外债必须应付之款共一千九百三十三万九千余元，分期应付之款一千六百四十四万余元，中央概算应支八千三百三十四万九千余元，总共二万三千九百六十万零二千八百余元，核计四年岁入可指抵之款约一万四千七百四十万元。待整顿增加之款，验契、税契、烟酒、牧畜、印花等税及变卖官产约共三千九百万元，总共一万八千六百四十万元。出入相抵，约不敷银五千三百二十万零二千八百余元。来日大难，殊深焦灼”， 要求各省“将筹办情形电复”。⑤

各省奉命之后，纷纷提出筹划增加收入的办法，尽力搜括。中央政府则于 1915 年 4 月 1 日公布《四年内国公债条例》，募债二千四百万元，至 1915

年 9 月如数募足。

由于财政收入和支出的分配、核算都是按历年制进行的，于是，中央政府离开预算，与各省重新商定中央解款和中央专款的数额。各省共认解款二千一百七十八万元，专款一千八百九十八万九千六百六十四元。①

1915 年 5 月 28 日，袁世凯批准了《中央解款考成条例》，严加奖惩，

因此各省解款比较积极。随着财政形势的好转，袁世凯在 1915 年 7 月 6 日发布的申令中说：“自上年春间，誓不复借外债以供消耗，迭由财政部督饬经征官吏整顿旧税，推行新税，近来颇有起色，外债得以支付，国中秩序亦勉可保持，危亡之忧，庶几获免。

人民爱国程度日高，踊跃输将，深堪嘉尚。”②事实上，1915 年的收支也确实比较平衡，岁入实收银元一亿三千零六十七万八千一百二十七元，支出银元一亿三千九百零三万六千四百五十四元。③财政赤字不大，可以不依靠外债而获得财政自给了。

袁世凯的财政措施虽然取得了如许成绩，使他沾沾自喜，但实际上财政紧张的局面并未根本改善，更说不上充裕。中央和各省的财政方针，只能是勉强维持局面，政费开支只能压缩在近乎无所作为的水平。虽然教育经费未便大事核减，但资产阶级所迫切希望的振兴实业的经费却无从筹措。

而且，哀世凯政府的苛捐杂税，不但增加了人民的负担，还严重地阻碍了商品的流通，引起了资产阶级和其他阶层的强烈不满。各地一再发生争论甚至冲突，如广东反对赌饷，上海反对加赋，广东、湖北、上海等地反对印花税的苛征，以及南北各地频频发生抗捐抗税的风潮。结果，“搜括之效绩，

② 《民国财政史》上册第 1 编，第 52 页。

③ 《段芝贵密呈》（1915 年 1 月），中国第二历史档案馆藏北洋政府主计局档案。

④ 中国第二历史档案馆藏北洋政府主计局档案。

① 《民国财政史》上册第 1 编，第 52—53 页。

② 《政府公报》，1915 年 7 月 7 日。

③ 《民国财政史》上册第 1 编，第 60—66 页。

除稍加少额入款外，则为商民对于国家观念增加极高之冷度而已”。①袁政府的信用正在迅速堕落。而袁世凯毫无自知之明，其帝制自为的活动，对财政更增加了新的巨大压力。1915 年 12 月底，财政部匆匆将民国五年度预算交代行立法院通过，袁世凯即于 1916 年 1 月 1 日予以公布。根据民五预算，中央解款增加到四千二百三十万余元，中央专款达六千四百六十二万余元。这些沉重的负担，促使人民对袁世凯政府愈加不满。