四 税收制度的变革和税收概况

辛亥革命以后，前清税收系统大都遭到破坏，南方各省对前清的苛捐杂税大加减免撤废，后来由于财政困难，才逐渐予以恢复和重建。至二次革命以后，袁世凯倾全力整顿旧税，推行新税，苛捐杂税层出不穷。

一、海关税海关税包括海关税和距海关五十里内的常关税，均归总税务司经征。税务处作为中国国家机关掌管海关税收，但实权操在外国人掌握的总税务司之手。辛亥以前，总税务司只是按照税则，切实核计应收税钞数目， 对于所收税款，均交与各地海关道，税务司没有直接管理之权。武昌起义之后，各地税务司均扣留税款，拒绝向当地革命政府交出，各国公使以关税备抵外债和赔款为由，迫使前清政府承认关税由总税务司征收后交在沪各国银行保管的办法，并为此设立了各国驻沪银行委员会，于是，海关税进一步陷入了列强的控制之下。

海关税收在辛亥革命之后，很快就恢复和发展起来，超过了前清的收入， 但欧战以后，此项税收大为减少。

由于 1902 年订立的《通商进口税则》十年期满，从 1912 年 8 月开始， 北京政府即与列强商议改订税则，希望把税则由值百抽五提高到值百抽一二·五，同时免除内地厘金，既可以增加财政收入，又可以便利商品流通。鉴于十年来商品价格上涨颇多，即使不提高税则，只要从实核定商品价值， 确实做到值百抽五，也可以大大增加关税收入。然而，由于列强一再拖延， 直到欧战爆发，始终没有能达成协议。欧战之后，连谈判都搁置下来。

1912 年—1916 年关税收入如下①（单位：关平两）

二、盐税前清盐法，头绪纷繁，弊病百出。辛亥革命中，“引岸之制” 多遭破坏，各地截留税款，甚至动用军队强运，以筹军饷。民国以后，关于盐政改革问题，虽经一再讨论，但因盐政过于繁杂，难以下手，因而议而不决，迄无结果。

鉴于拟议中的善后借款行将成立，而盐税为预定的抵押品，袁世凯于

① 《申报》，1915 年 8 月 25 日。

① 据《关税纪实》编列，海关总税务司公署统计科 1936 年版。

1913 年 1 月 6 日发布命令，自是年 1 月份起将盐务收入各款专款存储，“无论何事，概不得挪移动用，庶几内巩财政，外昭国信”②，实际上准备把盐税拱手交与列强管理。善后借款成立后，按照合同成立了盐务署，以财政总长为督办，财政次长为署长，聘洋员为顾问。下设稽核总所，以次长兼总办， 聘洋员为会办。各地设立分所，设华经理一员，洋协理一员。盐税交由五国银行团存储，遂为列强控制，“名为归诸中央，实已不能活动。”①

盐务署顾问及稽核总所会办丁恩就任后，为确保盐税增收，以备抵还善后借款等外债，主张“将商人运售盐觔之引权一律取消，改行自由贸易之制， 以期上益政府，下益人民”。②这个主张是企图采取资本主义的方法来改造封建性极强的盐政，结果遭到盐商的强烈反对。袁世凯也认为“此事不宜采用激烈手段”。③因此，盐务的改革只是逐步采取在产盐地方征收盐税（就场征税）的改革办法，并规定每百斤抽二元五角，这样既可以增加税率，又可使各地高低悬殊的税率逐渐趋于平均。这项改革办法虽在 1913 年 12 月 24 日公布的《盐税条例》中作了规定，但事实上也没有全面实行。丁恩对此在报告书中指出：“夫专卖之制度废除，则盐价必落，而搀和杂质之弊亦可祛除， 价廉物美，则用之者必多，销路既广，税收不患不旺⋯⋯不图竟为保全一班专商之利益起见，而置无数贫困小民于不顾⋯⋯事与愿违，一切希望均成泡影。”④尽管如此，盐税收入还是大大增加了。

历年五国银行团所收盐税净款表⑤（单位：元）

三、田赋田赋历来是中国政府的主要税收。前清田赋征收凌乱无章，弊病百出。辛亥以后，对前清旧制有所改革，大体说来有以下几项：

（一）地下、漕米改征银元。前清币制不统一，各地征银征钱各不相同， 辗转折合，官吏从中贪污。漕米等项系征收实物，十分烦琐。辛亥以后，江浙等省首先改折银元。如江苏省议会议决，地丁额银一两改征银元一元五角， 漕粮每石征收四元。浙江在辛亥后曾一度将清粮裁免，后又恢复，但改为抵补金，每米一斗改征银元三角。财政部于 1912 年 12 月 28 日通电各省：“凡民间定纳丁课税厘并发放俸饷官款及一切出纳事项，概以银元计算。”①于是各地逐步改征银元。至 1916 年，只有少数内地省份尚未改征。

（二）征收田赋附加税。前清田赋旧制，正额以外例有平余、火耗、串费、票钱等项名目，纷繁复杂。辛亥后，各省改良征收方法，改为附加税， 如江苏地丁额银一两附税三角，漕粮每石附税一元，使田赋的征收趋于简明。

（三）准备清丈。前清田赋鱼麟册经过历次内乱，散失无存，征收田赋缺乏确凿根据。甚至有的有田无粮，有的有粮无田。“官无可考之粮籍，吏

② 《政府公报》，1913 年 1 月 7 日。

① 财政部通电，《政府公报》，1913 年 11 月 2 日。

② 《改革中国盐务报告书》，第 52 页。

③ 《改革中国盐务报告书》，第 68 页。

④ 《改革中国盐务报告书》，第 172 页。

⑤ 《改革中国盐务报告书》，第 52 页。按：元以下数略。上述数仅指解入五国银行团的盐税净款，盐税的实际收入当超过此数。

① 北洋财政部编：《田赋案牍汇编》上册，1914 年。

有私藏之秘册。”②隐瞒飞洒，百弊丛生。民国成立，朝野人士都主张实行清丈。但是，由于当时的政治体制不健全，各地都不敢贸然进行，只是用一些比较简单的方法稍作改良，以期增加财政收入。如浙江“先从清厘户粮、整理旧册入手，以为将来清丈之预备”③，只是对现行的实际征收情况进行登记整理，而不丈量田亩。1914 年 12 月，袁世凯政府设立了经界局，“先由京兆区域筹办清丈”。①但经界局缺乏经费，而各地阻力重重，且屡起反抗清赋、清丈风潮。1916 年春，经界局虽在涿县、良乡两县试办，但因袁世凯政府摇摇欲坠，害怕发生风潮，遂于 1916 年 5 月 24 日下令“将近畿清丈及清查田亩各事宜暂行停止，各省有奉前令举办清丈、清厘田赋者，亦着一律缓办”。

②仅江苏宝山县由当地士绅集款，完成了清丈。

由于中国工商业不发达，只有田赋是最普遍的税源，袁世凯政府为增加财政收入，一直在想方设法从土地上增加税收。1914 年 11 月间，山东巡按使蔡儒楷向袁世凯条陈加赋，认为：“现在田赋虽未减轻，然按亩计算，少者仅数十文，多亦不过数百文。查各国征收地租，皆取地亩时价及收获所得以为标准，若以吾国税率与现时地价收益相较，则取于民者实属微乎其微， 不独视各国为极轻，即按古者什一之税，尚不逮远甚。纵使照现额加倍征收， 在人民不难负担，亦非厉民之举。”③但几经筹议，当局耽心各地反对，不敢实行。在事实上，各地已用多种方法变相加赋。如江苏自 1914 年起，地丁每两增加省附加税三角。湖北用“划一丁漕折价，以期增加于无形之中”。④ 湖南则举办随粮特捐，“每正额银一两，带收钞一串文”。⑤直、鲁两省更以濮阳工款紧要为名，举办亩捐，也就是借水利工程为名来进行搜括。1915 年底袁世凯又通令将亩捐推向各省，并列入民五预算。

因当时体制混乱，田赋收入没有统计数。民三预算收入七千九百多万元， 民五预算增至九千七百多万元。1915 年 1 月到 6 月，各省报告的田赋收入， 总数为三千七百二十九万五千余元，其中缺四川、吉林、奉天、热河、归绥、川边六处的数字。

四、厘金厘金是在商品流通过程中征收的一种苛税，由于层层设卡，厘卡人员敲榨勒索，严重地妨害了商品流通，阻碍着资本主义的发展。前清时就一再酝酿废除厘金，有的地方稍作改革，改为统捐，以减少关卡。辛亥以后，江浙等地曾一度废撤厘卡，但不久浙江改征统捐，江苏苏属改征产销说， 湖北则改为过境销场税。由于税率减低，税局归并，厘卡减少，收入锐减， 且各省“办法既不一致：收入亦漫无稽考”。①如江苏苏属地区，旧时厘金比额为二百八十九万余元，而 1912 年 5 月 11 日—1913 年 5 月 10 日仅收二百三十三万五千余元，短收约五分之一。浙江厘金在前清宣统三年，预算为四百三十九万七千余元，而民国元年仅收二百三十六万五千余元，民国二年也

② 《民国财政史》上册第 2 编，第 91 页。

③ 《田赋案牍汇编》中册。

① 《政府公报》，1914 年 12 月 12 日。

② 《政府公报》，1916 年 5 月 25 日。

③ 《申报》，1914 年 11 月 16 日。

④ 《段芝贵密呈》（1915 年 1 月），中国第二历史档案馆藏北洋政府主计局档案。

⑤ 《刘心源、何思澄致财政部电》（1915 年 3 月 12 日），中国第二历史档案馆藏北洋政府财政部档案。

① 《民国财政纪要》。

只收三百十六万四千余元。②

裁厘加税问题，由于列强拖延关税谈判，一直未能达成协议。政府当局担心单方面裁撤厘金后，关税加税谈判将更加困难，而若关税不加，厘金裁撤后财政收入又无从弥补。因此，所谓裁厘问题，仅于 1914 年秋由财政部通饬各省将原有厘金改办产销税，为裁厘之预备。为了增加财政收入，在 1914、1915 年间，当局用提高税率及对征收官严加考核的办法，使厘金收入大幅度

增加，至 1916 年，核定比较数高达四千七百四十七万余元。

五、常关税沿江沿海五十里内常关归海关管理，属财政部管辖者分三种： 一是内地常关，一是沿江沿海五十里外常关，一是京师、左右翼及各边关。前清旧制，仅京师、左右翼及各边关直隶中央。五十里外常关及内地常关均由各省经征。民国以后，各地截留税款。至 1913 年春，中央政府派出各地海关监督兼管五十里外常关。1913 年底至 1915 年间，又先后将内地各关收归财政部直辖，常关税遂为中央直接收入。

从 1914 年秋开始，各常关调查物价，改定税率，照海关半税之例，值百抽二·五，并且革除陋规，严定比较，以增加税收。1913 年常关税收入银五百五十余万元，1914 年为六百二十余万元，1915 年增至七百七十三万余元。

①民五预算且定为七百八十万余元。

六、验契和契税验契并非税收，而是基于政权的更换，新政权承认公民不动产时收取的手续费（当时套用日语称手数料）。袁世凯政府之所以急于推广验契，是因为“民国成立一载有余，而财政困难达于极点，海关备抵赔款，盐税另款存储，若无补救之方，难资挹注之用。各省军队林立，饷糈缺乏，哗溃堪虞”。②1913 年 6 月 3 日，财政部通电各省《划一契纸章程》九条，规定呈验不动产旧契，收纸价一元，注册费一角，不动产价格在三十元以下者只收注册费，令各省筹议举行。

1913 年 8 月至 11 月间，各地先后举行，而以山东推行最猛，收入也最多。泰安县知事冯汝骥、寿光县知事徐德润为此受到嘉奖，山东各县遂雷厉风行。乐安县知事王文域实行告发倍罚的办法，激起群众团聚抗验，王本人被杀。山西盂县群众抗验，则遭地方当局镇压，被杀四十多人。鉴于各地风潮迭起，财政部不得不通电各地慎重办理。

验契收入甚旺，成为 1914—1915 年间袁世凯政府弥补财政亏空的重要手

段，自开办至 1914 年 12 月止，收入总数达三千二百余万元，1915 年全年复收一千六百余万元，合计达四千八百余万元。①

契税在前清宣统三年规定税率为：卖契收税 9％，典契收税 6％。由于税率过重，人民隐匿不报，税收锐减。1914 年 1 月颁布的《契税条例》，仍规定卖九典六税率，另收契纸费五角。但一则税率过重，二则和验契冲突，事实上不便推行。因此，财政部电令各省体察情形，自定税率。由于税率减轻， 虽然仍受验契影响，但收数仍然增加，1914 年 4 月—9 月半年收数超过民二收入六十余万元，民三财政年度（1914 年 7 月—1915 年 6 月）全年收入（川、

② 北洋政府财政部编：《厘金案牍汇编》中册。

① 《民国财政纪要》。

② 北洋政府财政部编：《验契及契税案牍汇编》第 2 页，1914 年。

① 《民国财政纪要》。按：《民国财政史》民三收入为三千一百八十二万余元，民四为一千六百五十四万余元，稍有出入。

吉、奉、归绥、川边缺全年数，京兆、察哈尔、热河缺半年数）达八百六十三万六千九百七十八元，距一千一百零九万余元的预算数相差不大。②其中， 契税增收部分自 1914 年起属于中央专款。

七、印花税印花税系对财物成交所有各种契约簿据可用为凭证者用贴印花票的方法征税。印花税在欧美被认为是良税，前清时即酝酿多年，但未能推行。民国成立后，即拟推广印花税作为大宗财政收入。1912 年 10 月 21 日，

《印花税法》经参议院议决公布，后定于 1913 年 3 月 1 日起自京师开始实行。各地接到印花票后也相继推行。1914 年 8 月又公布《人事证凭贴用印花条例》，对人事证书征税。

《印花税法》公布时，适在京召开工商会议。会议代表胡瑞霖上书要求“先宣布裁厘计划，再行实施印花税，以恤商艰”。他认为“处此国民经济沉滞之际，商民对于固有租税之负担已属勉力，骤添新税，势实难于推行”。

①但因厘金难于抵补，当局没有采纳。印花税法初定十元以上起征，贴印花一

分，以成交额累进至一元五角止。至 1914 年底，为推广印花税税额，规定十元以下一律贴用印花一分，旋又定为一元起征。由于征收苛细，加上警察有权检查罚款，引起商界强烈反感。广东等地要求取消一元起征的规定，甚至酝酿罢市。全国商会联合会在上海上书财政、农商两部，强烈指出：“各省商会代表提出，印花税苛细扰民⋯⋯目前所最不便者，发票须贴印花，甚至乡民入市，担柴尺布，亦遭苛罚，以本厂或本栈之货物，运至本店发卖，沿途经过亦被拘罚。良税成为怨府，言之殊堪痛惜⋯⋯其弊之所由生，则由授警察以检查之权。”②但袁世凯政府一意孤行，仍强制推广。

然而，印花税的收入并不理想。民二仅收五万余元，民三收入四十五万余元，民四也只达到三百多万元。尚未成为重要税源。

八、烟酒税、烟酒牌照税和烟酒公卖烟酒税在清末即作为专税设立，但各地各自为政，名目繁多，错综复杂，税率亦不一致。民国后并无多大变革， 往往通过强加税率、税种以增加收入。民三预算，除原有税款外，又划出烟酒税增收，作为中央专款。1913 年冬，财政部以烟酒税作为大宗奢侈性消费税，税率尚轻，为弥补财政亏空，筹议加税。但因烟酒税十分复杂，不敢轻易更张，遂设立烟酒特许牌照税。1914 年 1 月 11 日公布《贩卖烟酒牌照税条例》，规定烟酒营业无论整卖零卖，均需领取牌照，每年按经营规模交纳税款。财政部为筹集大宗税款，于 1915 年又仿照外国的税收办法，筹办烟酒

公卖，于 5 月间设立烟酒公卖局（后改全国烟酒事务署，独立于财政部）， 公布《全国烟酒公卖简章》。烟酒公卖采取官督商销的办法，按烟酒价值外加公卖费，其费率轻重则由各地酌定，互不相同，当局预计年收可高达二千余万元。烟酒税、烟酒牌照税则照样征收，但由公卖局统一管理。由于税法复杂繁苛，往往重复征收，小贸小贩甚至被迫停业，引起商界的不满。

九、当税和牙税当税和牙税为典当和商行的营业税，领取营业凭证（帖） 时尚需缴纳帖捐，均系前清旧税。但前清并无普遍推行的营业税。民国后， 原议设立特种营业执照税、普通商业牌照税，但均议而未行，只有当税和牙

② 《民国财政纪要》。按：《民国财政史》民三收入为三千一百八十二万余元，民四为一千六百五十四万余元，稍有出入。

① 北洋政府财政部编：《印花税案牍汇编》第 1 辑，第 85 页。

② 《申报》，1916 年 1 月 14 日。

税经整顿推行。鉴于当税和牙税历来各地经征情况互不相同，故政府当局于1914 年 3 月令各地自定章程，视不同情况，分别等级，交纳税捐，并将前清旧帖改换新帖。据不完全统计，民国三年度当税收入为五十七万余元，牙税收入为一百三十八万余元。①

十、其他捐税除上述各税外，尚有糖税、矿税、茶税、渔业税、牲畜屠宰税等等，年收入各有几十万、上百万不等。

此外，地方上还有各种名目繁多的苛捐杂税，如木税、渔业税、斗税、包裹税、驴税、牛税、花布税、房税、船税、油税、货捐、火车货捐、车捐、船捐、戏捐、妓捐、花生捐、瓜子捐、猪捐、羊捐、粮米捐、商捐、码头捐， 等等。这些苛捐杂税，各地名目不一，花样百出，往往激起社会风潮。如广东的品茗捐、牛皮捐，江西南城县的人丁捐，都曾激起抗捐风潮。福建“创办轿捐、屠兽捐，几酿变故”；“龙溪县知事陈家栋，捐例尤酷，民间买牛一只，捐洋一元。此外小猪有捐，大猪有捐，猪肉又有捐，羊也悉是。大概每只猪、羊须上捐三、四次。现在米捐已办，又议粟捐。余如笋丝捐、火柴捐、竹叶捐、道士捐、和尚捐、妓女捐，亦正在筹拟进行”。②该县“近两月以来，箔工、竹工，均因捐重罢市歇业”。①

更为恶劣的是，袁世凯于 1915 年 4 月 29 日任命蔡乃煌充江苏、江西、广东禁烟特派员，事实上这个禁烟特派员，却是一个卖烟特派员。他先增加鸦片税，使烟禁松驰，9 月底又亲到广东，实行鸦片专卖，由鸦片商每箱报效银四千五百元，预计可筹款二千七百余万元作为帝制运动费，从而使民国以来的禁烟运动功亏一篑。其不择手段，一至于此。

对于袁世凯政府的苛捐杂税，张謇于 1916 年 4 月 20 日愤懑地写信告诉梁士诒说：“惟时间商民以新税之复杂繁苛，奔走诉其哀怨而已⋯⋯商之于税，重可忍而烦不可忍；官之于民，信可谅而欺不可谅！”②由此可见，资产阶级对于袁世凯政府已经完全失去了希望。