第三节 财政和税收 一 财政体制和财政方针

唐绍仪内阁成立后，熊希龄出任财政总长。1912 年 4 月 6 日陈锦涛交卸

了部务，南京临时政府财政部宣告结束。熊于 5 月 6 日接收了北京度支部事务，不久即解散了度支部，另行成立财政部筹备处，以王璟芳为总办，章宗元为帮办，揉合南北新旧部员办事。

当时，财政危机十分严重。一方面，由于战争破坏，经济萧条，税收减免，体制紊乱而使收入锐减；另一方面由于军队膨胀而使支出剧增。尤其是中央财政，几乎没有收入。除了要各地厉行裁兵节饷之外，“惟以输入外债， 以救急需”。①尽管财政如此困难，但在革命思潮高涨的形势下，国务总理唐绍仪在规划财政时，仍强烈地希望以振兴实业来促进民族的复兴。他在与银行团接洽借款时，提出了五年内借款六千万英镑以整理财政、振兴实业的计划，准备在偿还外债之外，其余的款项以 80％用于实业，20％用于军政及教育方面。然而这个计划，由于列强提出了监督中国财政的要求而未能实现。面对着列强干涉中国财政的图谋，各派之间在财政方针上出现了严重分歧。孙中山、黄兴主张在国内筹集资金，通过提倡国民捐、发行不兑换纸币来解决财政问题。同盟会由黄兴出面提出的国民捐方案，规定财产在五百元以上累进征收，工薪在十元以上者，捐纳十分之一，以三个月为限，带有强迫性质，并非自愿认捐。同盟会的方案得到国务总理唐绍仪的同情。但是，袁世凯、熊希龄以及共和党、统一党等都不赞成。中国银行正监督吴鼎昌（熊派） 认为，强迫国民捐和不兑换纸币是行不通的。他说：“试观现时全国殷富巨室，大都以就近租界为护符，以外国银行为库藏，内地所余不过日用零星之现货，与土地房屋等之不动产而已。若以强迫之力，夺其生活之资，恐中下社会人民势必相率迁入租界，全国骚然，大祸立至矣。”②袁世凯在参议院正副议长进谒时明确表示：“唐总理拟行勒捐及不换纸币，仆不谓然。苟行其说，全国骚然，危亡立见，与仆建设民国、确定共和政体之初心大背。闻前日唐总理亲以此意商诸贵院诸君，故仆今日亦为诸君言之，聊表区区之意耳。”①在袁世凯主持下，熊希龄和后任财政总长周学熙，实行单纯依赖外债的政策，使民国元、二年间的财政，不能不为列强所牵制和操纵。

1912 年 6 月，为了整理财政，增加中央收入，建立中央集权的财政体系， 财政部提出了在各省设立国税司（后改称国税厅）的计划。国税司由财政部直接领导，司长由部委派。财政部打算“从北方入手，先行整理北方税务⋯⋯ 渐行推及于南方”。②但一方面，中央集权还是地方分权的问题没有解决，要把地方的财权收归中央，在事实上还做不到。另一方面，国家税和地方税如何划分的问题也在争论之中，没有解决。江苏都督程德全主张“如地税之属于直接者，应归地方收入”③，“各省有此经常之费，可以兴办实业，可以推

① 唐绍仪在参议院的演说，《政府公报》，1912 年 5 月 16 日。

② 《政府公报》，1912 年 6 月 4 日。

① 《申报》，1912 年 5 月 14 日。

② 财政委员刘颂虞说明，《参议院第二十一次会议速记录》，《政府公报》，1912 年 6 月 25 日。

③ 《程雪楼先生书牍》上卷，第 44 页。

广学校，可以整顿警察，不数年间，地方行政气象一新，民生既因之发荣， 税源亦随之展拓”。④而奉天都督赵尔巽则认为：“中国以农立国，各省地丁钱粮，占全国收入之大部分，一经整理，可以岁增巨款。乃因土质肥瘠不同， 税率高低不一，拟全数划归地方，国家失此可靠之税源，势必益形支绌。”⑤ 财政体制问题意见纷歧，一时难定。

由于当时政争激烈，熊希龄任内，在财政方面并无多大建树。随着唐阁倾倒，熊也于 7 月间辞职。旋由周学熙出任财政总长，于 8 月 19 日就任。周学熙曾任直隶工艺总局总办，是袁世凯任直隶总督时期经办新式工业的主要助手。他出任财政总长，能直接贯彻袁世凯的理财方针，在其任内奠定了北洋财政体制的基础。

周学熙一上任，即撤销了熊希龄的财政部筹备处。他按照国务院官制， 在部之下设立总务厅，派赵从蕃署理，又设盐务筹备处，任汤寿枬为总办。他选择赵椿年为财政部次长（旋改齐耀珊），改变了熊希龄南北部员兼用的方针，起用前清旧吏，排斥南京部员。周学熙改变了熊希龄原拟设立三司（即会计司、赋税司、财务司）的方案，在财政部中设立五司，即：赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司。财政部官制经参议院通过后，于 1912 年

11 月 2 日由袁世凯命令公布。

周学熙着重注意的问题是统一财政。为此，他于 9 月间成立了调查委员会，以王璟芳为会长，并向各省派出财政视察员，考察各省财政状况，与各省都督协商财政事项。当时，财政部要和各省都督商量的主要是两件事：第一是要求各省都督支持财政部向六国银行团借款；第二是要求各省赞成成立国税厅筹备处，以期划分国家税和地方税。1912 年 12 月 11 日，山西都督阎

锡山首先通电表示赞成，各省都督也陆续表示同意。1913 年 1 月 10 日，袁世凯利用参议院活动停滞的机会，未待参议院通过，即擅自批准了财政部拟定的成立国税厅筹备处章程，由国税厅筹备处“掌监督及执行关于国税事务”

①，并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。财政部调查委员会也改为国税厅

总筹备处。

国税厅的设立，是加强中央集权的措施。按照前清的财政体系，虽然财权名义上属于中央，但事实上由各地督抚负责征收，然后按一定的数额解送中央，地方拥有财政实权。而民国成立之后，财权完全掌握在地方手里。国税厅的设立，就是要由中央直接经管原由地方征收的国家税，把财权收归中央。在税目的划分上，将十七种重要税目（一、田赋，二、盐课，三、关税， 四、常关，五、统捐，六、厘金，七、矿税，八、契税，九、牙税，十、当税，十一、牙捐，十二、当捐，十三、烟税，十四、酒税，十五、茶税，十六、糖税，十七、渔业税）列为国家税。仅将田赋附加税、商税等十九种不重要的税目，列为地方税。

各省都督表面上不反对国税厅的方案，但在实际上消极抵制，对新设的国税厅，拖延不交有关国税案卷，全案交出者寥寥无几。江西都督李烈钧通电主张：“应从元年度出纳闭锁，二年度开始之期，为国家、地方出入一律划清，接收案卷，分报机关，厘订税则，组织金库，同时并举，方能一致办

④ 《程雪楼先生书牍》下卷，第 25 页。

⑤ 《中华民国新文牍汇编》第 6 卷，第 39 页。

① 《政府公报》，1913 年 1 月 11 日。

行。”①江苏都督程德全和苏省士绅一再主张地税划归地方税，因而苏省的田赋也迟迟不交。程德全对财政部中央集权的做法十分不满，“以部中事事独立，不顾地方艰难，颇多抑郁”。②财政部不得不放慢步骤，“令（各省筹备处）暂缓接收，先行筹备。所有应办之事，均令会商财政司办理”。③

周学熙在签署善后大借款之后，因受到舆论的抨击，被迫于 1913 年 5 月间辞职。5 月 16 日由梁士诒任财政部次长，暂时代理部务。在梁士诒任内， 首次运用铁路借款的名义来筹措军费，显示了交通系在财政上的实力。在财政方针上，梁认为“统一主义之实行，尤以财政为唯一之根本”。④而治标之策则为：一、励行裁兵节饷主义，二、励行减政主义，三、增加新税，四、整顿旧税。此外，在梁主持下，财政部编订了民国二年度预算案。

先是，临时政府北迁后，参议院议员认为，“预算者乃人民监督政府最要之点”①，“使国民晓然于政府之措置，以坚其信用之心”②，所以咨催政府提交预算甚急。同时，按照民主体制，政府设立审计处，任陈锦涛为总办。因陈未到任，由王璟芳署理，于 1912 年 9 月 28 日开始任职，以监督财务行政的执行。当时正值战乱之后，各地簿据不全，预算迟迟不能草定。财政部仅编制了中央 1912 年 8 月至 12 月和 1913 年上半年收支的临时预算，而审计处也形同虚设。唯善后借款成立后，审计处的外国顾问对善后借款的支出， 监督颇严。民国成立后，参议院和行政当局大体上倾向于以 7 月 1 日至翌年

1. 月 30 日为财政年度。至梁接任财部，民国二年的财政年度即将开始，而国

会也已召开。于是，梁于 7 月下旬匆匆将预算案编定，交国会审核。由于政局变化，民二预算旋被撤回，由后任财长熊希龄加以修正。事实上，民二预算既未经国会通过，也没有执行。后来，民国三年度只有概算，并未交立法机关讨论。1915 年 4 月，因“实际分配经费，均以年份计算”③，7 月 1 日开始的财政年度成为累赘，便更改财政年度与历年制相同。1915 年底，袁世凯“欲以办理帝政之经费责国民负担”④，匆匆交参政院通过民五预算，号称“中国预算第一次正式成立”。⑤实际上，袁世凯的统治摇摇欲坠，所谓预算制度始终徒有虚名。至于审计制度，虽然于 1914 年 6 月 16 日公布了《审计院编制法》，规定审计院直隶大总统，并采事后审计的办法，仅审定国家岁入岁出的决算。但事实上，“内外官署大率不照审计手续，即遵照矣，亦依式填注，类多虚伪之事”。①袁世凯统治时期，始终没有办成决算，审计更无从说起。

袁世凯本人从 1913 年底起，就开始直接控制财政事务。他在接见进京的各省都督时，就要他们向中央解款，着手解决财政问题。熊被迫向袁请辞财

① 《申报》，1913 年 2 月 22 日。

② 《张一麐致程德全哿电》，江苏都督府秘书处密电密件室抄存件。

③ 《政府公报》，1913 年 4 月 5 日。按：财政司系各省都督属下财政机构。

④ 《代理财政部部务梁次长财政会议演说稿》，《政府公报》，1913 年 9 月 6 日。

① 《参议院第四次会议速记录》，《政府公报》，1912 年 5 月 14 日。

② 《参议院咨大总统文》，《申报》，1912 年 5 月 19 日。

③ 《大总统申令》，《政府公报》，1915 年 4 月 21 日。

④ 吴贯因：《中国预算制度雏议·自序》。

⑤ 北洋政府财政部编：《民国财政纪要·关于预算编制事项》，1915 年石印本。

① 贾士毅：《民国财政史》上册第 1 编，第 242 页。

长职时，袁世凯表示：“中国财政困难，君等皆不愿担任，说不了自今以后， 我竟不能不分一部分之精神，照料财政。”②熊希龄于 1914 年 2 月辞职后， 周自齐署财政总长，而“所有每月行政经费之分配，大率由总统自行决定”。

③

1914 年 2 月间，袁世凯召集财政会议，由各省、各部和财政部代表以及袁世凯选派的代表参加，着手全面建立北洋的财政体制。会议讨论了当时的财政状况，确定支出概算方针，削减各省原开预算，财政收支有余的省份承认了中央解款数目。5 月 26 日，袁世凯发布命令：“此次核定三年度各省概算，军政、行政各费业经限定支数，不准逾越范围。”④

记者黄远庸评论说：“自熊内阁以前，可谓吾国财务行政之理想时期。综言之，即照各国成规，用预算设审计，以国税厅独立于各地方长官之外， 为中央特派之官，划分国税与地方税，财政权一切集权于中央之办法是也。而以财政支绌，解款不符于预计之故，乃遂群归咎于新制度之不善。其（第一）有联想而起者，即谓欲整理中国财政，必须规复原有税额，欲规复原有税额，则必规复前清原有之制度，及以前清有经验之官员为经理税务机关。盖此皆应同时发生之联想也。”①

1914 年 5 月，袁世凯实行总统独裁制，除财政部外，政事堂下设主计局， 职掌筹议财政、稽核预算事项。6 月 1 日，袁世凯又批准了周自齐的呈文， 取消国税、地方税名目。先是，各省国税厅筹备处于 1913 年底相继成立，然而这一体制没有成效。国税厅设立后，“各该行政官多疑赋税等项一经解厅， 即为中央之专款，不得自由取支，或委延不交，或既交之后于督促概不出力， 任其短绌”。②至此，遂取消了两税的划分，采取了地方解款中央的体制。

但是，与前清不同，袁世凯加强了中央集权。6 月 11 日，袁世凯公布了

《财政厅办事权限条例》，规定各省财政厅长由大总统任命，直隶财政部， 受财政部指挥，并奉特别命令，“受巡按使之监督，在规定范围内，受巡按使之指挥”。③而巡按使关于财政事务，“一切当受成于本部（财政部）”。

④袁世凯终于完成了财政的统一体制。体制的这一变化，是要地方上尽量腾挪

款项，以供中央之需，同时也给地方上较多的支配收支的灵活性。所以，袁世凯对各省说：“现在国家税、地方税业已取消，岂乏腾挪余地，移缓就急， 自当力任其难。”并要求各省除认解外，另行“妥筹的款若干，作为筹解”。

⑤

同时，袁世凯谕令“以后对于收税各官之赏罚，必须分明，以重国课”⑥，并于 1914 年间制定了一系列考成条例，以厉行奖惩制度，强化赋税的征收， 一方面整顿旧税，一方面推行验契、印花税、烟酒牌照税等新税。欧战爆发

② 《熊总理辞职后之财政进行观》，《申报》，1914 年 2 月 18 日。

③ 《申报》，1914 年 3 月 28 日。

④ 《政府公报》，1914 年 5 月 27 日。

① 《远生遗著》卷 4，第 22 页。

② 《大总统命令》，《政府公报》：1913 年 12 月 24 日。

③ 《政府公报》，1914 年 6 月 12 日。

④ 周自齐呈，《政府公报》，1914 年 6 月 10 日。

⑤ 引自屈映光呈，中国第二历史档案馆藏北洋政府主计局档案。

⑥ 《周氏视事后之民国财政谈》，《申报》，1914 年 2 月 19 日。

以后，外债来源断绝，袁世凯任梁士诒为内国公债局总理，靠发行内国公债来弥补财政的不足。袁世凯认为：“在人民一方面，希望减轻负担，本属恒情；即政府亦非不欲轻徭薄赋，与民休息。但若经费不继，无以维持秩序， 则人民必将受其痛苦；或信用丧失，牵动外交，益复不可思议，而人民之受痛苦恐将百倍于今日。”①于是，袁世凯政府就用加强国内搜括的办法，使财政紧张的局势得以缓和下来。《申报》评论袁世凯的财政方针说：“以前之计划，所谓蚀国之计划，以国易财，国将为财所尽矣。今日之新计划，所谓蚀民之计划，于民取财，民将为财所尽矣。”②

1915 年 3 月 5 日，袁世凯任周学熙署理财政总长，起用皖系，来压抑势力膨胀的以梁士诒为首的粤系，部署称帝。但周学熙在筹办帝制经费方面， 不能满足袁世凯的需要，因而“以筹款维艰四字，受不知大体之申斥”。③ 而梁士诒则积极为袁世凯筹划帝制经费，得以东山再起。然而，超强度的搜括，最终导致了袁世凯政府的财政崩溃。