二 1912—1913 年间的财政状况

南京临时政府时期，财政就十分拮据，不能不靠借债度日。南北统一后，财政状况并未缓解，库空如洗。新任财政总长熊希龄接任时，“南京库储仅余三万，北京倍之，不及六万”。④按照前清财政体制，中央的主要收入来源于各省的解款。据前清宣统三年所作四年预算，中央岁入为一亿八千九百七十三万余元，而其中中央解款则达一亿七千四百九十万余元，占总收入的百分之九十二强。然而，自武昌起义以后，各省不仅截留了原应解归中央的税款，连在前清时期不敢耽误的“赔款”（庚子赔款）、“洋款”（外债）也截留不解，中央政府几乎没有收入。尽管中央政府一再向各省呼吁解款，但应者寥寥。鉴于外债难借，湖南都督谭延闿首先于 1912 年 5 月 28 日通电表示拨银三十万两接济中央，粤督胡汉民接着表示拟拨百万解京，各省也纷纷担任解款。但事实上，各省财力不支。江苏都督程德全讥评说：“无如考其实陈，或则移缓就急，或则挖肉补疮，甚且有长于肆应者，一面维持中央，一面增发纸币。”①因此，各省承担的解款多数落空。1912、1913 年间，中央政府从国内征集到的财政收入，为数不多。

根据不完全的资料，1912—1913 年间，中央政府除外债外，收入状况大致如下：

（一）各省解款：从 1912 年 5 月到 1913 年 10 月，收入二百六十余万元。

②（1912 年 10 月以前为一百七十多万两。③）

（二）国民捐：至 1913 年 6 月，收入三百零五万余元（其中 1912 年为

① 《总统致财政会议委员训词》，《申报》，1914 年 5 月 14 日。

② 冷：《财政新谈》，《申报》，1914 年 5 月 21 日。

③ 《时报》，1916 年 5 月 1 日。

④ 《民立报》，1912 年 5 月 27 日。

① 《程雪楼先生书牍》卷下，第 23 页。

② 熊希龄：《政府大政方针宣言》，1913 年单行本，第 3 页。

③ 《财政部致江苏都督冬电》（1912 年 10 月），江苏都督府秘书处密电密件室抄存件。

二百五十五万余元）。④

（三）崇文门、张家口、杀虎口、左右两翼等税务收入：这几个由中央直接经征的常关税收，按“宣统四年”预算约为一百七十七万余元，两年收入估计总在三百五六十万元左右。

（四）盐税：除各地截留盐税不计外，长芦、山东、河东、奉天、两淮等地盐税，1912 年 5 月到 1913 年 6 月，解款共四百七十八万余元。①

（五）交通部路航邮电收入：1912—1913 年间，交通部代财政部拨款二百五十八万余元。②

（六）其他：如新辟印花税 1913 年间收入五万元，华侨爱国捐几十万元，等等，为数不大。

（七）国内银行垫款：银行借垫，在 1912—1913 年间，一般为短期往来

性质，但中国银行、交通银行的一些垫款也属有借无还。据孙多森呈，至 1913 年初，财政部已向中行借垫一百多万元。③不过，这一时期，中、交银行的垫款还不算多。

上述各项收入，在一年多的时间内，不过二千万元左右，远远不能满足军政各费的需要。因此，1912—1913 年间，中央政府的主要财政收入来源于外债。

1912—1913 年间，用于军政费用的外债收入，除南京临时政府结束时期的比国借款一百二十五万英镑和善后借款垫款规元银三百一十万两不计外，主要是 1912 年 5、6 月间善后借款三次垫款共规元银九百万两（约合一千一百九十万余元），1912 年 9 月到 1913 年春的克里斯浦借款五百万英镑（实

收约合银元三千八百三十四万余元），以及 1913 年 4 月达成的二千五百万英镑的善后借款（其中，1913 年 12 月底以前用于军政各费的数目为六千五百三十一万余元，1914—15 年间为二千四百二十万余元）。三项合计，1912— 13 年间军政费支用的外债为一亿一千五百五十五万余元。除上述借款之外，

中央政府还四出谋求小借款。财政部于 1913 年 3 月 1 日与德商瑞记洋行达成了三十万英镑借款，4 月 10 日又由瑞记洋行经手与奥国公司达成了两笔分别为一百二十万英镑和二百万英镑的借款。这三笔借款都以购买军火为条件， “所付现款，仅得半数”。①两笔奥国借款，在 1913 年内，“已交者只一百万（英镑）”②，约合一千万元。而民国元、二年间，中央各部的零星借款约有二百二十万元。③估计上述几笔外债用于军政开支的部分，约达一千五百万元左右。

善后借款成立后，列强在实业借款方面，放弃了垄断的政策，改为自由竞争。中国政府遂以出卖路权为代价，签订铁路借款合同，挪作军政用费。

④ 《政府公报》，1913 年 3 月 17 日、8 月 9 日、11 月 29 日。此外，当另有华侨爱国捐没有统计在内。

① 《善后借款告罄后之中央财政》，《申报》，1913 年 11 月 16 日。

② 《交通部开本部欠付各款》，中国第二历史档案馆藏北洋政府财政部档案。按：1912 年路政营业收支盈余一千四百七十三万余元，1913 年盈余一千八百一十八万余元。但交通部为偿还外债，整顿路政，仍然入不敷出。邮电路航四政收支属特别会计，单独核算，这里仅指挪作军政经费部分。

③ 《政府公报》，1913 年 6 月 30 日。

① 《民国财政史》下册第 4 编，第 46 页。

② 《申报》，1913 年 12 月 14 日。

③ 参见《袁世凯统治时期北洋军阀政府所借外债表》，《中国近代外债史统计资料》。

早在 1912 年 9 月签订的陇海铁路借款，第一期债票发放四百万英镑，财政部

就挪用五十五万八千余英镑④，约合五百五十八万元。至 1913 年 7 月，二次

革命爆发，袁世凯急需战争经费，遂于 7 月 22 日签订了《同成铁路借款合同》，条件是法比公司承认“至迟在合同签字之第十八日，交付中国政府一百万英镑，如不交此款，合同即行作废，并无效力”。⑤这笔约合一千万元的垫款，全部挪作财政经费。连同前项，总共约一千五百五十八万元。

总之，1912—1913 年间，用于中央军政开支的外债约达一亿五千万元左右，而 1912 年间所耗外债费用不超过三千六百万元，1913 年间所耗外债即达一亿一、二千万元之巨。袁世凯政府有这些外债输血，就着手镇压革命。民国中央政府的财政支出，赔款和外债是一笔沉重的负担。本来，在前

清时期，关税是国家财政收入的主要来源之一。武昌起义以后，列强把中国的关税控制起来，由税务司存入列强在华银行，以备抵付赔款和历年所欠的外债。但关税收入拨付之后，仍不足以偿清外债。二千五百万英镑的善后借款，其主要用途也是清偿赔款和历欠外债。按照善后借款甲、乙、丙三号附件，清还 1912 年底到期赔款约二百万英镑；清还到期的前清中央政府和各省

借款本息，以及 1912 年的银行团历次垫款和比国借款本息共约六百七十八万余英镑（其中银行团垫款和比款本息为三百二十二万八千英镑），共计约合八千七百八十余万元。其余一些无确实担保的外债，因为无力偿还，只好与债权人商量付以国库证券，延期清还。中国政府为了借债还债，蒙受了巨大的财政损失。如克里斯浦借款优先权取消时，中国即被迫赔偿了十五万英镑。而 1912—1913 年间，大小借款利息、扣用、汇水、贴费损失竟达六千万元左右①，真是一笔惊人的负担。当然，这些都不得不在借款项下拨付。

南北统一时，民国财政的另一沉重负担，是军费支出的膨胀。当时无论南北都扩张了军队。就陆军部直辖军队来说，北洋方面增加了拱卫军、备补军、武卫前军，相当于三个加强师。南京方面，留守府所辖军队，完全之师即达十六师之众，总计兵额达二十余万人。“月需经常费三百六十余万元，即军队额给一项，已占三百零六万余元。”②南北两方军饷合计，据财政总长熊希龄声称，每月为七百万两①，约合九百七十余万元，较宣统四年中央军费平均每月二百一十六万余元之数膨胀达四倍多。为了裁兵，必须清还欠饷，发给恩饷，又是财政的一大负担。留守府军队迅速裁遣后，一部分划归江苏整理，中央军费才得以大大减轻。据预算，1912 年 8—12 月四个月，经费每月为三百零九万七千余元②；1913 年 1—6 月，该项经费每月增至三百八十万六千余元。③而民二预算，中央陆军经费每月达四百八十三万二千余元（其中经常费据 12 月份支付概算书为三百五十七万六千余元）。④当南方裁军之际，

④ 曾鲲化：《中国铁路史》下册，第 496 页。

⑤ 《法比公司上中国政府密函》，《中外旧约章汇编》第 2 册，第 915 页。

① 财政部沁电（1913 年 10 月），《政府公报》，1913 年 11 月 2 日。

② 《黄兴集》，第 216 页。

① 《黄兴集》，第 219 页。按：北方军队指陆军部直辖各师，南方则指留守府所部。

② 据北洋政府财政部编《中华民国二年一月至六月预算总册》所列增加数推算。

③ 《中华民国二年一月至六月预算总册》，此数中新增湖北兵工厂、上海制造局、南京第一军及第一团属官等单位。

④ 《民国财政史》上册第 1 编，第 49 页。

北洋军费却在扩充，收入的外债主要用于军费。仅在《政府公报》公布的垫款、克里斯浦借款、国民捐和大借款所支出的九千二百八十八万余元中（到1913 年底），军费即达五千余万元，其中陆军各师费用达四千五百多万元，

占支出总数的一半。在 1913 年 7 月以前，支付的遣散费一项达四百七十九万余元。同时，地方上也因军费支出庞大，感到财政困难。袁世凯为控制地方计，1912—1913 年间，协助各地方达一千四百万元之多⑤，其中主要也是用于军费，而最主要的是用于江苏地区裁军之用。截至 1913 年初，中央补助江苏都督程德全的费用即达五百万元，补助第一军军长柏文蔚百万元（第一军有两师驻在江苏境内）⑥，补助扬州第二军徐宝山约百万元，遣散无所属的驻徐州的三十九旅二十五万元。①

镇压二次革命的战争费用，是又一笔沉重的财政负担。虽然大借款规定了具体用途，但由于列强对袁世凯的支持，这笔借款中规定的裁兵费项下被挪作战争的经费，据说达一千九百万元。②至于其他来源的经费，难以查考。

至于行政经费，则十分拮据。除必不可少的支出，诸如举办实业、推广教育、司法行政诸费外，大多落空。据估计，1912 年 3 月—1913 年 3 月间， “中央政府每月政费约须五百万元，其中最占多额者为陆军部之经费三百万元⋯⋯自去年三月至今一个年间，经常支出每月五百万，即六千万元，与临时支出约三千万元余”。③行政经费每月经常费只有二百万元。1913 年春，国会召开，袁世凯为对付革命党人，收买议员，各项政费膨胀。1913 年 5 月，中央军政费用支出一千四百零七万余元，6 月支出一千三百四十九万余元。④ 因此，财政更困难。中央政府于 7 月间不得不实行减政主义，裁汰冗员，裁

并不重要的各司和中央直辖机关，并实行减俸。自 1913 年 8 月份起，薪饷搭放公债票，旋改有利国库券。11 月后军务告竣，停止搭放，改为凡在京立法、司法、行政各机关人员，月俸自二百元以上至三百元者暂减一成，三百至五百者减二成，五百以上者减三成的办法。⑤熊希龄任总理兼财政总长时，中央政府“每月仅仅开支六百万元”。⑥扣去军费，行政费仍然只有二百多万元。

1912—1913 年间的中央财政危机，根源于地方财政危机。辛亥革命当中，独立各省纷纷减免田赋，废除厘金，停征苛捐杂税。由于革命情绪高涨，人民不再如前清时被迫纳税。虽然独立各省因财政困难，不久即恢复赋税的征收，但是新的财政体制的建立相当缓慢，因而各省的财政收入，远远达不到前清的目标。浙江都督朱瑞报告说：“上年光复后至今年三月无丝毫入款，三月以后，赋税稍稍收入⋯⋯以言开源，则生计凋敝，民气嚣张，向来应纳各税捐尚多观望，遑论加增负担，另辟税源。”①苏督程德全也报告说：“辛亥年忙漕至今尚未扫清，本年忙银则解数尤属寥寥。推原其故，人民疲玩成

⑤ 《政府大政方针宣言》，第 3 页。

⑥ 《柏文蔚致陆军部青电》，中国第二历史档案馆藏北洋政府陆军部档案。

① 《政府公报》，1912 年 11 月 14 日。

② 《申报》，1913 年 10 月 9 日。

③ 《中央政府之罗掘策》，《申报》，1913 年 3 月 11 日。

④ 《申报》，1913 年 9 月 20 日。

⑤ 《政府公报》，1913 年 11 月 6 日。

⑥ 《减政主义将次实行矣》，《申报》，1913 年 12 月 7 日。

① 《申报》，1912 年 11 月 22 日。

习者有之，官厅征收不力者亦有之。”②在这种情况下，各省财政体制都十分混乱，税收自然得不到保证。

这时的地方各项支出，特别是军费支出，大大超过前清。粤督胡汉民说： “改革以来，税入虽不逮前时，而行政经费少于前清时代者不止倍万，复无赔款之负担，何以困阨至此，皆因兵额骤加，遂至军需浩大。”③据 1912 年

月间的统计，各省兵额由清末的陆防四十八万五千五百七十人（不包括旗兵、绿营）扩充到一百零八万七千六百八十人，增加六十万二千一百一十人，
月饷由三百六十七万四千七百两，扩大到六百九十四万零五百两又二百四十九万四千元，增加五百四十一万零六百两。④这些数字虽然不免夸大，但军饷远远超过前清新军、绿防各营年饷五千八百四十九万余两（月平均约四百八十七万余两）之数，则是没有疑问的。到 1912 年底，各省裁军大体就绪，合计全国陆军人数仍达九十五万九千八百零八人，年饷一亿一千二百七十五万余元（相当于八千一百一十八万两），而饷额尚不到定制的三分之二。①因此，各省财政状况也异常拮据。