吏治改革

当顺治皇帝和济尔哈朗一起动员起一部分满洲贵族对付那些曾经是多尔衮死党的贵族之时，顺治本人又开始了一项认真的工作，旨在整饬吏治，他声称吏治的腐败在多尔衮摄政后期就已存在。顺治的这一努力一方面确实以较为正规的行政体制，甚至以明制，代替了多尔衮摄政时期的权宜之制；另一方面，它又使得顺治显示出极具儒家气质的改革派君主的姿态，这反过来吸引了满汉官员对他的支持，他们认为清朝的长治久安，有赖于它能否在民众眼中维持住它的仁德形象。④皇帝本人在 1651 年 3 月 27 日一道长篇敕谕中，向吏部明确指出了这一点。敕谕表示了他对所报告的官吏贪污腐化现象的忧虑，那些报告提醒顺治，除非进行改革，否则朝廷很可能失去人心。① 想到实际上利用职权胡作非为的高级官员可能会将责任转嫁给下属，这些低级官员将因此受劾被罚，皇帝特别忧心忡忡。②顺治命令吏部调查这一可能性并严格条例，他还将几个部的尚书互换职位，特别将谢启光从户部调任刑部尚书。③次日，顺治斥责户部滥征商税、使商旅裹足不前的作法。皇帝敕责的结果，是在 5 月 29 日又下诏令，罢免不胜任的吏部官员。④

在接下去的几天里，顺治皇帝审阅了所有大臣的人事档案。⑤ 1651 年 4

月 7 日，他向吏部宣布检查结果。至少对他来说，那些官员是令人失望的。皇帝既已亲政，就要求手下官员洗心革面，“克己奉公”。但他们仍然作弊如故，“未能洗涤肺肠”，“遂致挂欠漕粮三百余万石”。例如谢启光在户部任职七年中，从未彻底核算账籍。税粮账目中存在着巨大赤字，总额达白

④ 萧一山认为，因为当时与复明分子斗争已不是紧迫的大事了，所以清廷才有可能着手整肃行政法规。浙江和福建已经平定，郑成功部队和永历拥立者手下的兵卒是剩下仅有的主要反清武装。萧一山：《清代通史》第一卷，第 361 页。顺便一提，1651 年 4 月 9 日，孔有德克梧州，这标志着对广东永历武装的一次重

大胜利。张其昀编：《清史》，第 48 页。

① 官吏靠常俸无法度日。一个一品官年俸白银 180 两，外加禄米，而一个七品县官年俸则只有白银 45 两。但平均起来，每位品官光雇佣书手佣人，每年就得花上好几百两银子。京城官吏不像各地行省官，有机会从下属攫取“暮夜之金”，就只有要么依靠不时由各省送来的“常礼”，要么依靠受贿。因为常礼主要是送给大臣们的，所以最会贪污的常常是那些低级官员。吏部（它用抽签来注授官职的制度是可由人随意操纵的）、户部（它可以在量衡器具上弄虚作伪，更改税入的计量）、刑部（它可以改变司法程序，以使有利于某一方，而不利于另一方）和兵部（它可以提前给将领们晋级），受贿的机会最多。吕元骢：《1644—1660 年清初中国的腐化现象》，第 3— 5、27—28、33、38—39 页。在雍正皇帝下诏给官吏养廉金之后，18 世纪县官平均的年俸达白银 1000 两左右。侯继明和李国祁：《清末地方政府的财政》，第 573 页。

② 《世祖实录》第五十四卷，第 3—4 页。因为起初清政府对贪官污吏的惩罚是有区别的（品官犯贪污罪通

常会被放逐或处死，而胥吏则仅监禁数月），所以当一起贪污案子东窗事发后，常由属吏承揽罪责，被监禁一段时间，出狱后再化名重新跟随旧主为吏。顺治了解到这种情况后，在 1655 年下诏规定，对贪污罪的

惩罚须依罪行的轻重而定，而不应依罪犯身份量刑。吕元骢：《清初中国的腐化现象》，第 25 页。

③ 《世祖实录》第五十四卷，第 4 页。党崇雅则反过来从刑部调到户部，另外还有几个部曹的尚书互相对调，包括金之俊从工部调至兵部，刘余祐从兵部调至刑部。最初，顺治皇帝对于贪官污吏特别严厉，1651 年，规定贪污为不赦之罪。顺治在位时间很短，但他处理的贪污案比康熙时期还要多。康熙在位的时间比顺治长五倍。吕元骢：《清初中国的腐化现象》，第 53、65 页。

④ 张其昀编：《清史》，第 48 页。

⑤ 同上书，第 3786 页。

银 3000 万两之多。①谢启光还屡屡不顾关税原有定额，滥派差役，加倍索求，任意徇私，从而威胁了商人的生计。由于这种违法乱纪的行为，谢启光被朝廷罢职，永不叙用。②

接着，清廷还罢免了其他一些官员，包括内院的人员，但是在 4 月 7 日被罢免的、官秩最高的那位，不是别人，正是多尔衮的忠实伙伴、大学士冯铨。顺治皇帝复审了 1645 年吴达弹劾冯铨的奏章，虽然他对那些指责并不肯定，但却由此推断冯铨“殊失大臣之体”，是一个追求私利的溜须拍马的家伙，他在重要问题上始终回避表态，以便稳保官职。敕书说冯铨“七年以来，毫无建白”，并补充说：“毫无争执！”除了趋炎附势外，冯铨还被谴责结党营私，特别是与李若琳“朋比为奸”。这种结党的目的没有详细说明，但这种指责就已严重得足以导致朝廷罢免这两人了。③

据正史载，“（冯）铨既罢，代以陈名夏”。④事实上，罢黜冯铨的诏书就是陈名夏替顺治皇帝起草的。对陈名夏这一行为，冯铨绝不会忘记。① 因为实际上，陈名夏取代了冯铨。在罢黜冯铨当天，顺治下诏授陈名夏为弘文院大学士。②几天后，1651 年 4 月 10 日，顺治还任命大学士洪承畴管都察院，为左副都御史，又任命了另一南方名士陈之遴为礼部尚书。③这样，作为一个区域性团体，这三人取代了北方大臣冯铨、李若琳和谢启光。此时，南方人士以及顺治皇帝本人都显然将自己视为改革者的一员，他们将纠正官僚政治中的一些弊病，这些弊病是由他们的前任在多尔衮松松垮垮的统治期间

① 造成这些财政亏空的主要原因之一，是江南地区长年拖欠赋税。1648 年，巡抚土国宝上奏说，没有足够的经费来运输苏州、松江和常熟的税粮；1649 年他又奏请增加江南田赋。这两道奏章，多尔衮均未同意。这样，想要按既定税额征集钱粮或增加税额的地方官员，得不到朝廷的任何支持。多尔衮显然不愿意与江南缙绅阶级在这个问题上交锋。郑克晟：《多尔衮对满族封建化的贡献》，第 9 页；郭松义：《江南地主

阶级与清初中央集权的矛盾及其发展和变化》，第 132 页。

② 《世祖实录》第五十四卷，第 13 页。关于清初私派的例子，见李华：《清代前期赋役制度的改革》，第

100—101 页。

③ 《世祖实录》第五十四卷，第 632—633 页。

④ 张其昀编：《清史》，第 3786 页。

① 谈迁：《北游录》，第 389 页。

② 张其昀编：《清史》，第 3788 页。

③ 同上书，第 48 页。吴伟业的女婿陈之遴，是著名的海宁陈氏的子孙。海宁位于杭州与江浙边境的中间。从 1500 至 1900 年，陈氏家族出进士 31 人，举人 103 人，贡生 74 人以及秀才千人。陈氏子孙在科场出人

头地，是以其雄富的家产为基础的。在 16 世纪，陈氏靠榷盐制度积攒了大量财产。当时这个家族最著名的

成员是陈与郊，他仕途亨通，官至提督四夷馆，但接着在 1605 年，就因他的儿子参与私盐贩子与巡搏斗哄事件而入狱并被罢黜，以致陈氏财运中衰。不过，陈与郊的兄弟陈与相又努力重建了家业。然而，真正使陈氏子孙屡屡出任清廷要员的，则是陈与相的孙子陈之遴。陈之遴投降满洲时年仅 40，他可以盼望自己有个光明的未来，与新朝共享好运。他的家族中有 13 人官至三品以上，而大学士就有三人，包括他自己在内。

到 18 世纪末叶，民间普遍传说乾隆皇帝本人实际上就是陈氏子孙，这部分原因在于乾隆特别喜爱陈宅著名的花园一隅园。陈之遴本人在清廷官运亨通，1645 年降清后，即授秘书院侍读学士。1648 年，除礼部侍郎。次年，加右都御史。他的夫人徐灿是著名的女诗人。《贰臣传》第九卷，第 10—13 页；高阳：《明末四公

子》，第 57 页；恒慕义：《清代名人传略》，第 96—97 页；傅路德和房兆楹合编：《明代人名辞典》，

第 180—190 页；《多尔衮摄政日记》，第 59 页。

种下祸根的。④

多尔衮摄政的最初二三年经历了清朝第一次制度改革的高潮。现在，1652

—1655 年就要经历第二次改革高潮。改革措施几乎又全部是由六部的明朝旧臣提出的，顺治现在认识到了这些人的才干，同意他们提出的改良机构的建议。①当时付诸实施的最重要的改革措施之一，是彻底检修帝国水利系统。② 关于黄河水利以及对大运河与淮河堤防系统的管理，在顺治初年是由工部负责的。在明朝，运河区例如徐州这样的州郡，其官吏确由工部指派，每三年左右为一任。然而，对运河区管理的实际控制长期以来并不在工部手中。自1450 年以来，明朝政府就委任了一名帝国运河专员，兼运河区总督，这个运河区包括长江以北七个主要都府（徐州、淮安、扬州等等）。16 世纪后半叶起，倭寇开始践踏长江流域，并沿江北和山东沿海到处烧杀，运河专员还同时兼提督军务，负责这一地区的海防。因此，总起来说，运河专员权职甚重，他与工部几乎平起平坐，工部委派在这一地区的挂名官员实际上要向他汇报。事实上，除负责东北地区防务的帅臣外，这是明朝外官中最有权势的职位。所以，明廷除授这一重要职位的官员任期都很短，平均一任只有两年，决非偶然。①

随着清政府将注意力转向水利和漕粮问题——这当然是关系到清统治安全的最关键领域之一，于是就决定扩大负责这方面行政事务的官员的职权，让其独立于六部之外，完全与工部及中央有关水利的各官衙分开。这一改组在王永吉指导下进行，他是最有能力的一个贰臣。②

④ 谈迁：《北游录》，第 362 页。

① 有些改革虽然在经济上产生过极重要的影响，但其建议者则不易考详。譬如，清代中前期手工业的发展，在一定程度上就是由于匠役制度的改革所促成的。另一方面，北方手纺织业的发展，则是既受到清初河北与山东棉花种植业扩展的刺激，同时又受到关外纺织品市场开放刺激的缘故。片冈芝子：《明末清初华北地区的农业经营》；顾琳和周锡瑞：《从封建主义到资本主义》，第 409—410 页。明朝后期，政府设置有

19 个官营机坊，雇用世袭匠人织造，或由匠人出银招人代役。清廷削减了官营机坊数额，在南京、苏州和杭州（1645 到 1651 年间，杭州织造处的布机进行了整修）设立了三个织造中心，改用“买丝招匠”之制，即按市价购买生丝，以计件制支付匠人佣金。关于对江南纺织业的合理化改革，见彭泽益：《清代前期江南织缫的研究》，第 91—96 页。虽然在 1697 年之前，清廷仍在向手工匠人征敛特殊的赋税班匠银，到了

1726 年，赋税中这一特殊项目则已摊入地亩，世袭人户的劳役制已经废除。见侯继明和李国祁：《清末地

方政府的财政》，第 566 页。景德镇官窑的经营大致也发生了相同的演变。明朝官窑主要由宦官监管，在清朝，世袭工匠制被逐渐废除，匠人按工种付酬。据认为，由于匠役的废除进一步刺激了工匠的生产积极性，由于保证了匠人几乎所有剩余的纺织品及瓷器等投入市场，清政府促进了社会生产。尤其到了 18 世纪，经济得到发展。彭泽益：《清代前期手工业的发展》，第 1— 6、11 页。

② 17 世纪水利系统所遭受的破坏面远不如元明时期那样大。在元末明初，河流的外堤和主要的堤坝都毁坏

了。而且，在 14 世纪，受破坏最严重的地区简直杳无人烟。而在 17 世纪 40—50 年代，水利系统的总体结构完整无损，动乱时期的幸存者得以从早先较为安全的避难地返回原居。斐宜理：《起义者和革命者》，第 13 页。

① 黄仁宇：《明代大运河》，第 44—51 页。

② 顺治年间，工部不是一个十分重要的部门。汉人尚书是张凤翔（山东人氏），他仕途多舛。天启年间，曾任兵部侍郎、保定巡抚。魏忠贤专权期间，他因与东林党有牵连而被夺职。接着，在崇祯年间官复原职以后不久，又因由他监制的一些兵器质量极差而被捕入狱，后复任兵部侍郎。李自成攻陷北京时他在城内，遭到拷掠追赃。后回老家堂邑，接着又南下参加了福建的南明唐王政权。唐王任命他为浙江及南直隶总督。

王永吉是这样一批官员的很好的典范：他们在明朝晚期以专长于财政、刑法和灾荒赈济而声名卓著，到了清朝，他们找到了良机来推行自己早先曾受到挫折的改革措施。王永吉系江南人氏，1625 年进士及第，曾任明朝地方的督邮，在知杭州期间最负盛名。当时他主持了一个庞大的工程：修建一道高大的海塘，同时还修建常平仓赈济灾荒。降清以后，经顺天巡抚宋权推荐，授大理寺卿，1647 年，擢工部右侍郎，1651 年，改户部右侍郎。③在户部任上，王永吉首先致力于检查各卫所屯地。不过不久他就转而负责改革黄河与大运河管理的计划。清廷因此组建了一个特别机构来经管两河事务。这个新机构既不隶属于工部，也不隶属于户部，而是直接向皇帝负责。它的长官为河道总督，河道总督统兵 2000 人，另有船工、丁夫等人。河道总督衙门驻济

宁（山东），有属员 29 人。此外，还在黄河、大运河沿岸置管河道官员 30 人。①

到了下个世纪，河道总督衙门的置立就会被证明是清朝在行政方面的一个成功之举了。有明一朝，中央的工部与地方上实际管理徭役（或至少掌握着役钱）的官员之间的联系已极为薄弱。结果是水利的管理从总体上看已近乎全面崩溃。清廷从前朝继承而来的水利系统本身一片混乱。在清朝统治的头 10 年中，每三年就有两次以上的河道大决口，造成严重水灾。②新政府不去徒劳地试图重建地方官与京城的联系，而是英明地决定创设一个中间组织，它越过中央有关部门，建立起自己管理地方水利的机构，这些机构的管河道长官能够与州县官员进行直接联络。于是，在河道总督的主持下，这个机构有能力协调庞大的水利系统，它对京城经济的复苏，做出了很大的贡献。而且，它也唤起了水文学家们的热情。早在明朝的时候，这些人就曾呼吁中央政府支持地方，但却一直未能鼓起明廷的劲头来。③尤其是在康熙初年，清

当清军攻陷福建时，他就投降了满人，任户部侍郎，后迁工部尚书。这主要是一个荣誉性职位。《贰臣传》第九卷，第 1—2 页。工部实际由侍郎叶初春（1628 年江南进士）掌管，他是由州府衙吏出身，而后应荐入流的那种极少数官员之一。在北京陷落时，叶初春为工部侍郎，他的命运与陈名夏相同，被南京的南明政权入从贼案，不得不到北方逃命。但他很快复任工部原职，颇著政绩，直到 1652 年调任兵部侍郎。《贰

臣传》第十二卷，第 37—38 页。关于 17 世纪 40—50 年代清朝水利系统的重建，参见裴宜理：《起义者和

革命者》，第 276 页。

③ 这一时期任户部左侍郎的是范文程的长子范达礼。谈迁：《北游录》，第 376 页。

① 河道总督衙门系储才之地，它能够将原先作为通才培养的文人学士训练成理财专家。例如，陈名夏中进士时的同年，也是江南同乡吴国龙曾为总督蔡士英属官，后来在鳌拜摄政期间，吴国龙在精简工部管理程序中发挥了重要作用。黄之隽等：《江南通志》第一五○卷，第 22 页。参见《贰臣传》第八卷，第 24 页；

恒慕义：《清代名人传略》，第 845—846 页；胡昌度：《清代的黄河治理》，第 505—507 页。王永吉的

儿子王明德还是一名法律专家，在 1674 年他印行了一部讨论刑法的名著《读律佩觿》。

② 米勒：《派系斗争》，第 142—143 页。17 世纪 50 年代初以及 1670 年中国北方两次出现洪水泛滥，灾

情严重。韩素瑞：《起义背后的联系》，第 444 页。

③ 清初主持水利工程最得力的人员之一是朱之锡（1646 年浙江进士），他最初是应大学士刚林和范文程之荐出仕的，初授弘文院学士，1657 年，除河道总督。在这第二年就发生一场灾难，黄河在山阳（江苏）决口，洪水从开封向南泛滥，经徐州，至宿迁与大运河合流，顺流至清江浦，再度决堤泛滥，直至朝东北方向入海。这是中国历史上黄河的第五次改道，在 1855 年前黄河河道一直维持这个状态，于是修整新河床就成为朱之锡的职责。他不仅致力于扫除弊政，以保证对建筑新河堤的人丁物资供应，而且还认识到淮河淤泥对洪泽湖东堤造成的威胁，因而建议修造了两条渠道，将多余的湖水向东南排到其他湖里，由此，减轻

廷开始修建庞大的水利工程。1686 年修冲鹤运河，1688 年疏浚黄河口，1699 年加固江苏高家堰一段重要的堤坝。①这样，在明末严重失修的黄河下流重新疏通了。此后 60 年内，黄河没有发生过一次大水灾，这对河北平原和淮阴地区的百姓造福无穷。②

另一组重要的建议是关于政府税收制度的。如上所述，清政府继承了一套完全过时的赋役簿籍，其中 40％以上的田主已经下落不明。在明朝绝大多数时间里，登录在赋役簿籍上的土地数量平均约为 7 亿亩。①到 1645 年，这个数字降到仅仅 4.05 亿亩。②1648 年，清政府决定通过恢复里甲旧制，来努力使赋役簿籍反映最新的土地占有状况。③这与清政府另一项关于仿效前明建立世袭职业户籍（兵、匠、民），分别承担赋役义务的政策正好相合。尽管明朝世居其业的各类人户早已互相混杂，而且一条鞭法通过赋役合并和田赋

了运河本身的压力。朱之锡一直担任河道总督之职，1666 年，卒于官任。沿何州郡均立祠祀之。运河流域的百姓称他为“朱大王”。清廷后来封赠给他一个谥号。恒慕义：《清代名人传略》，第 178—179 页；吕

元骢：《翰林院》，第 100 页。

① 这些庞大的建设工程，绝大多数是由一个关键性的人物勒辅主持的，靳辅系奉天人氏、隶汉军镶黄旗。他在出任河道总督以前，曾供职于翰林院，当过安徽巡抚、兵部尚书。靳辅招徕了一批出色的幕僚，其中包括著名的治水专家陈潢。靳辅任河道总督的时间为 1677 年到 1692 年。《江南通志》第一一二卷，第 38

页。参见米勒：《派系斗争》，第 144—145 页。黄、淮流域水情的演变，最终落入了与明朝相同的循环模式：初期是重建河堤水坝，继而向这一地区移民，各种水利事业得到了发展。但对易受水灾地区的控制不够，私坝日多，以致人口与水利之间出现了不平衡，到 18 世纪末，水情的危机达到顶峰。接着是在半个世纪以后，由于太平军入侵对地方造成的破坏，促发了近乎于全面的崩溃。不过，清朝的这个循环也有不同之处，那就是它的人口在以前所未有的速度增长，以及在我们所讨论的这个阶段的大部分时间里，有一套运转得特别有效的行政管理体系。威尔：《中国水利》，第 278 页。

② 胡昌度：《清朝的黄河治理》，第 508 页。不过到了 19 世纪，将黄河与大运河交由同一个官衙负责的体

制，可能已经妨碍了清政府取得最佳效益。到了那时候，黄河水利已从属于保持大运河畅通的工作。这样，清廷就尽全力治理黄河淤塞，防止河水泛滥，生怕那条被视为帝国命脉的大运河因此不能保持贡粮运输的畅通。所以，黄河沿岸的灌溉工程便遭到了轻视，结果损害了农业生产。而且，清初河道总督的强有力的管理制度渐渐松驰起来，地方政府对漕运的财政负担加重了。士兵漕卒船工人数激增，漕粮的散失和被窃日益严重。到 19 世纪中叶，对大运河的管理几乎如同对盐课的管理一样不可收拾，漕粮的浪费严重到每一石实际运到京城的大米的成本四五倍于市价。然而，清廷既然在建立黄河与大运河的联合管理上投入了如此巨大的努力，以致干脆就不接受改用海运的意见。顺治、康熙年间最初的那些成就的重大影响，加之他们不愿更改“祖宗家法”，都使得嘉庆和道光等皇帝对放弃已经变得代价极高的内河航道犹豫不决。这条航道已耗尽了江南的财源。詹姆斯·蒙特尔·波拉切克：《19 世纪初中国文人政治中的文人团体》。

① 1578 年，中国在册人口 16692856 口，耕地总数 7130976 顷。郭松义：《清初封建国家垦荒政策分析》，

第 115 页。

② 奥克斯南：《马背上的统治》，第 218 页。1647 年，山西巡抚上奏说有荒地 75525 顷。同年，湖南巡抚报告说当地田宅荒废，城镇空寂；在四川，野兽漫游街市，夜入村落。1647 年一年，某县有 42 人丧生虎口。郭松义：《清初封建国家垦荒政策分析》，第 112 页。

③ 米勒：《派系斗争》，第 72 页。里甲制十户为一甲，十甲为一里。里长每年应由不同的户主担任。里长职在“敦促”其他户主由里长经手向政府交纳赋税，不过里长常常成为政府向这一组人户征取赋税的人质。到明朝末年，里甲制度逐渐被地丁合一的赋税所取代，后者直接分摊于地亩，而不是向介于个体纳税家庭与国家之间的“里”这类中介体征收。沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第 51—53 页。关于 1644 年

重编赋役簿的最早建议，见李华：《清代前期赋役制度的改革》，第 102 页。

征银的条规，消除了赋役之别，清政府还是决定命令全国各州县道以明朝旧籍为准，重编赋役册。这些簿册由里长汇总，上报本县，再由县官上报巡抚和总督，这样层层上报，直至户部。④于是，就如控制地方的里甲制最终应归总于兵部一样，与其相应的赋役簿册在理论上也得一直上报到户部。①

这种利用里甲制来使赋役簿册反映最新的土地占有状况的尝试没有成功。1649 年 6 月 3 日，内三院得一上谕，它焦虑地谈到，一方面有大量土地完全没有编入地方赋役簿册，另一方面又有许多流民濒于饿死的惨境。皇帝因此下诏户部和都察院，令其通知地方官员务必努力将未入籍的“流民”登录到赋役簿中。这样，一旦认定了哪些是有主荒地，另外的无主荒地就能够分配给其余的“难民”了，这是此前正式颁布的土地开垦制的一部分。②最后，通过鼓励这种流民的定居垦荒，清政府就不仅仅能开垦出荒地来耕种，而且还可以将地产再次列入政府的赋役簿册，不过这是后话了。③18 世纪中叶，虽然有记载说被开垦地达 7.1 亿亩，但是在 1662 年，官府赋役簿册中所列

耕地仅 5.5 亿亩。①很清楚，想要提高官府税收的效率，暂时还必须想一些别

④ 《赋役全书》估计是 1646 年汇编成书的。它包括各省田赋役钱额、耕地总数、服役丁数，以及上供钱物数。它的副本依令发往各州县供地方官参考，同时还在各地的孔庙存放一本，以便儒生查阅。所有这一切事实都意味着除加派外，各地仍应用万历旧额征敛赋税。实际上，有时户部命行省按万历旧额征敛赋税外，仍加派“辽饷”。这就是说，天启、崇祯年间的加派虽未开征，而万历年间的加派却已开征了。根据 1649 年江西巡抚王志佐的一份奏章说，江西民户因赋敛过重，遗弃田地。他声称江西省的荒废土地已达半数以上。多尔衮因此下令罢辽饷之征，其时在 1649 年 8 月 22 日。故宫博物院明清档案部编：《清代档案史料

丛编》第一辑，第 152—153 页。参见萧公权：《农村的中国》，第 84—85 页。

① 闻钧天：《中国保甲制度》，第 201—208 页；唐棣：《略论清代的地丁制度》，第 47 页。由于中国乡

村地方结构极为复杂，可以预见，这两种理想的制度到 1670 年已互相融合，成为一种统一的却又互相区别

的地方组织：北方的“里社”及旗地的“庄”，南方的“图长”或“牌头”。到 18 世纪初叶，至迟在 1709 年，这种新的统一的制度干脆就被称为保甲制。它同时兼有治安和财政两种职能，将控制地方（每户公开悬挂印牌）与征敛赋税结合在一起。咸丰以后，保甲制越来越表现为一种财政组织而不是治安组织，地方警察机构地保局则在替政府维护法制、维护地方秩序方面取代了保甲，地位日重。沃特：《作为社会政治制度的衙门》，第 58 页；《中国地方行政的理论与实践》，第 356—365 页；闻钧天：《中国保甲制度》，

第 262 页；唐棣：《略论清代的地丁制度》，第 46—50 页。

② 《世祖实录》第四十三卷，第 509 页，1649 年 6 月 3 日诏。根据以前的法令，无主荒地应免费分给农民

垦种（山东、湖南除外，那儿名义上仍收地价银）。例如四川，每户可分耕地 30 亩，旱地 50 亩，交换条件是垦户须入籍。政府保留土地所有权，耕地三年，旱地六年，待产权过渡后才开征田赋。参见郭松义：

《清初封建国家垦荒政策分析》，第 115 页。

③ 仅在 1652 年一年，由于土地荒废，全国各省（包括北直隶）损失的田赋就超过银 400 万两。郭松义：《清

初封建国家垦荒政策分析》，第 113 页；《江南地主阶级与清初中央集权的矛盾及其发展和变化》，第 132

页。

① 顺治年间共开垦土地 164263 顷，即每年约 9125 顷。康熙年间共开垦 273671 顷（每年 4561 顷）。不过，顺治年间开垦的大部分土地都变成了军屯地，农民成为屯户，被迫耕种这些屯田。另一方面，由于政府提供减税优惠，鼓励土地所有者自己开垦田地，仅 1658 年开垦土地的总数就高达 98259 顷。郭松义：《清初

封建国家垦荒政策分析》，第 133—135 页。总的来说，新政府在登记明朝藩王所占土地方面，远比开垦另

外的荒地或隐匿的地产来得成功。到 1646 年，上报本县明朝藩王土地总数，已经成了县官们最平常的政务，

有时清廷就籍没这些土地，赋民收租，以充军费。见故宫博物院：《清代档案》第四辑，第 150—152 页。

的办法。②

1651 年 8 月 1 日，刑科给事中、著名御史魏象枢就如何改进政府预算程序，提出了几项建议。③魏象枢注意到，中央政府对各行省官员所征集的财赋数额并未做精确的统计，而对地方经费开支，也没有详细的清单。因此他呼吁由各省布政使对征集的钱物，以及对每一项主要的行政经费开支，每年做一完整的统计。这些财政统计报告应编入黄册，呈送总督，并由总督上奏中央审核。黄册一到朝廷，就应彻底核查，编成清册，以便确定中央政府的收支，以及例如盐利这样的额外税入。④次年，即 1652 年，这一新制付诸实施。尽管此制并不意味着赋役簿籍问题的解决，但稍后，它确实使清政府得以发现哪儿将出现最严重的财政短缺，因此，就可以及时地予以弥补。①

除了建议改善财政统计程序外，魏象枢作为一个御史，还以他的正直无畏而闻名。他对官场腐败的抨击，其中一部分就是针对都察院本身的。据当时的奏章反映，受命出访的御史常常将自己的公事开支摊到地方官府头上，接受其他官员的帮助，为自己的起居开销索取过多的补助，并且随意接受贿赂。②顺治皇帝对这些奏章尤感震惊，从这些奏章看来，似乎他自己的“言官” 并不值得信任。1651 年 5 月 5 日，他在一道诏书中表达了自己的某些忧虑。

③因此，尽管他自己已于 1651 年 5 月 22 日离京去热河围猎，随后由陈名夏、洪承畴及陈之遴召集的讨论改革都察院制度的会议，无疑是经他敕准的。④

② 黄汉良：《中国的地税》，第 58—60 页。

③ 魏象枢，山西人氏，满清首榜进士，1646 年会试、殿试及第。恒慕义：《清代名人传略》，第 848—849

页。

④ 《世祖实录》第五十七卷。第 19—20 页。魏象枢并不是唯一提出实行这种改革的臣僚。从 1651 年农历八月开始，江南臣僚就不断上奏，指出江南登录田地中的不法现象。据了解，富豪人家通过贿赂官吏，千方百计地使他们的土地逃避登录，已开垦的土地也未被登记入册。因此有人提议要进行广泛而准确的土地测量。西村元照：《清初的土地丈量》，第 425—426 页。

① 马德林·H·齐林：《火耗归公》，第 7 页。

② 1648 年，六位按察使和御史被革职或贬秩。1649 年，按察使周石可以受贿论死。吕元骢：《清初

（1644—1660）的御史、摄政王和皇帝》，第 84—85 页。

③ 《世祖实录》第五十五卷，第 13 页。

④ 张其昀编：《清史》第一卷，第 49 页。