第十章 国家的经济活动
杰雷米·边沁,当可记得,曾一度主张把一切济贫法的工作都交给一个国民慈善会。①作为一个十八世纪的唯理主义者,他认为特定政府可能是既无能而又腐败的。作为一个爱好自由的哲学家,他的原理是“一切政府本来就是一种巨大的弊害”。②但是他认为不论这种有害的东西剩下来多么有限, 也都应该合理地组织起来,得到很好的服务,了解各方面的情况,注意于如何把它的一切材料供由公众任意使用,始终不渝地同各种垄断相对抗,并留意于国民健康。他的内阁各部的方案考虑得那样确切,以致二十世纪面临同一问题的一个委员会独立地得出了一个极其类似的结果。③(方案中自然包括一个为防止而不是为治疗疾病的卫生部。)向大臣汇报的视察员,其统计结果公布周知的户籍吏以及各有专长的中央文官等,都是典型的边沁式官吏。当六十年代埃德温·查德韦克和华尔特·白哲特因为铁路的垄断性质而倾向于不同形式的铁路国有化时④,这都没有出乎边沁的传统以外。
从他刚刚没有能活着看到的 1832 年的胜利时起,直到 1854 年取消高利
贷法和 1855 年创办文官考试时止①,每一项大改革,不论是破坏性的还是建设性的,都带一点边沁的色彩。无疑他对于每一项新事物都会有所批评。例如,文官考试并没有同他所建议的经济办法结合起来,让他们竞相提出申请,以便国家可以了解他们谁的工作将会是最低廉的。②但是他未始不认识, 甚或高估他自己的触感,正如当他的主要敌人埃耳登的伙伴改革刑法,制订警察新管辖范围时,他欢喜把“皮尔师傅”看作是一个“模范少年”,或者就其他意义来说以学生自居。③的确没有任何东西比“皮尔派”更投合他的口味了,因为在他看来,安全是幸福的首要条件,平等还不过是次要的。
国家已经放弃了某些旧章程和旧职能,或是在逐渐放弃的过程中。但是
① 参阅上卷,第 390—391 页。这一观念不是原来的。一世纪以前就曾经以各种形式加以讨论。参阅查尔斯·德维南特:《论如何使一个民族在贸易平衡中成为获利者不同的可能方法》(Charles Davenant’s Essay upon the Probable Methods of making a People Gainers in the Balance of Trade),第 3 节。
② 引证于莱斯利·斯提文:《英国的功利主义者》(Leslie Stephen,The English Utilitarians)(1900 年版), 第 1 卷,第 287 页。
③ 《政府机构委员会报告书》(Report of the Machinery of Government Committee)(1918 年),敕令第9230 号;另参阅韦伯夫妇:《英国济贫法近百年史》(Webb,S. and B.,English Poor Law History:The Last Hundred Years)(1929 年版),第 816—817 页。
④ 本卷,第 246 页。
① 第一次文官考试是审查资格而不是择优取录的。有效的竞争在 1870 年方才开始。参阅摩莱:《格拉德斯通传》,第 1 卷,第 509—512 页;第 2 卷,第 314 页。
② 莱斯利·斯提文:前引书,第 1 卷,第 286 页。
③ 同上,第 1 卷,第 226—227 页;穆勒:《自传》(J.S.Mill,Autobiography),第 99 页。
在头部和肢体方面——在国会、文官、自治市和济贫法监理员等方面——都有了改革。国家因改革而更加强有力了。一面靠了扩大,且有时是违反随时随刻要援引边沁原则的那些人的意愿去扩大它的活动范围,一面又靠了另设新机关的办法,它不超过边沁的圈圈就愈益变得强有力了。便士邮政的成功,肯定地提高了它的威望。④它最后开始公布贸易、航运以及矿产的准确统计数字。虽然没有可靠的农业统计,虽然对于计量制造品的生产也没有作过任何努力,但是在 1851 年的人口调查时却完成了一项非常有雄心大志的全国统计报告——那样的有雄心大志,以致在后来几次人口调查的年份中, 很多最有价值的经济章节都无以为继。它设有出生、死亡和婚姻的登记员、互助会的登记员以及股份公司的登记员。它设有济贫法视察员、纺织厂视察员、铁路视察员和度量衡及矿山的视察员。在苏格兰,它设有渔业视察员, 由他们给上市的青鱼加盖火印并把十九世纪的视察职权同十八世纪的视察职权结合起来。为了风化、安全或健康起见,它禁止妇女在矿山工作,甚至对男矿工的劳工合同都稍稍加以过问①,它制订轮船的建造和操作规程,并且它已经开始订立卫生法典,以便在保健医官和各式各样视察员的帮助下予以强制执行。它为了安全起见,刚刚命令英格兰每一个出生的儿童不但必须登记而且必须施种牛痘(维多利亚,第 16、17 年,第 100 章),对自由横加干涉。②它已经恢复并加强了禁止以实物给付工资——但并非一切工资的给付——的古代法律。它制订了这样一套法典,把海员看作“仿佛只是儿童一样”③,根据这项法典,在船舶到埠二十四小时以内,凡上船要求水手在他那里投宿的人,均得予以处罚。④ 它规定了“国会”铁路旅行的价格,虽则已经放弃了面包定量定价章程。在今后几年之内它还将会对煤气的出售, 虽然并非对于煤气的价格作出规定。
工业界已经变得非常错综复杂并且愈来愈带有危险性。工人的思想和觉悟比他们的祖辈更加敏锐了。他们为他们自己,并在他们对政府有影响力时,更为人民,要求祖辈所不曾想到的一种广泛而又专门化的安全。洗炼精粹的、见闻更加广博和配备更加妥善的国家,能以两代以前几乎意想不到的准确性贯彻自己的决定了。不管关于它影响立法活动的适当范围的自觉或半自觉原则是什么,比较强健而有效的国家有机体都未始不会,甚或无可避免
④ 1861 年以后邮局储蓄银行的成功更加提高了它的威望。
① 参阅上卷,第 704—705 页,工资不得在酒馆等等地方给付。
② 《推广和强制种痘条例》(An Act to extend and make compulsory the practice of vaccination),1853 年。适用于苏格兰和爱尔兰的条例在十年之后方始继第二项英格兰条例而出现,英格兰之所以有制订第二项条例的必要是因为第一项比较不成功。
③ 杰文斯:《国家和劳工的关系》(1882 年版),第 69 页。杰文斯引证了正文中所提到的大多数的“干涉”。所参考的是 1910 年赫斯特的第 4 版,该版的页数和第 1 版有所不同。
④ 参阅本卷,第 519—520 页。
地变得更加活跃。在往往以其无关重要和无党派性的投票决定国家活动的立法者之间,有一些人还不认为国家应该听任对外贸易和航海事业自由发展; 另一些人确认国家在促进卫生、安全和幸福生活方面的作为还远远不够;还有少数人则附和边沁的主张,认为还有一个顽强的垄断权尚待猛攻——即土地的垄断权连同它的土地法。①这些集团都准备在适当时刻利用政府机器来达到各自的目的。在国会以外和选民团体以外还有更加有准备的待机而动的人们。
相当满意于一种有限制的自由制度下的财富增长并以自己国家的经济领导地位自豪的平均立法者,即一个有产的人,既反对反动的过激手段,也反对改革的过激手段。直到七十年代后期的困难时期,他似乎才倾听一下双方的主张,甚至在那时也不是热衷倾听的。他的领袖们既不是左倾的过激主义者,也不是右倾的过激主义者。在他所欢呼的那两个卓越的国会斗士之中
②,一个已经从经验和传自他的皮尔师傅的遗产之中发展成为经济自由主
义:在格拉德斯通的知识和道德构成中没有一点边沁的气息。具有一个外国天才者的超俗见解并能迈出他的时代而从旁观察的另一个人,则只承认适合于那个时代并对他的党有用的某些经济自由主义。这些都不是原则而是权宜之计,而且是为期短暂的那种性质的权宜之计。但就目前而论,这些却是有用的。
在狄斯累利逝世的那一年,当代最具有观察力和最敏锐的经济学家把政府事实上对经济事务的一般态度(如果就成文法加以判断的话)写成了文字。斯坦莱·杰文斯写道蔽,“我们必须从我们思想中铲除掉这样一种观念, 即认为在社会事务中还有抽象权利、绝对原则、难以破除的法律和任何天经地义的事物”。又说,“我们既不可顺着准军人的口风把政府的职能张大到极端,也不可依从最最著名的哲学家的理论把它们缩小到尽头。我们必须学会就事论事地加以判断。”们很可能是杰文斯心目中最最著名的哲学家的赫伯特·斯宾塞,在 1884 年发出人对国家这个最后的大声要求。既意识到国家权力的日增,又由于职业的关系而习知欢迎这种发展的那些思想家的观点,他提出了除其他抗议外,对公共图书馆条例的抗议,“根据这一条例, 大多数人得为购买书籍而向少数人征税”。里他迟了一步,甚至赶不及了。这个挑衅来自一个改良主义的哲学家是否适当,实不无可疑。原始马的三个后足趾合并成为马的一个蹄,即使这个马还用它踢人,难道就应该抱怨吗?
① 参阅沃颇耳·斯宾塞爵士:《二十五年史》(1904 年版),第 1 卷,第 39 页及以下。
② “那里靠近议长席次,
蔽 之,
们 体育大师。”
里 德·布朗特:
无论如何,政治家和立法者并不是斯宾塞的经常读者。
想来他们至少是读过穆勒的,穆勒却是政治经济学的代表。在 1848 年
和 1886 年之间,谁要援据,攻击或保卫政治经济学,如果意有所指的话, 一般就是指穆勒。年自命的学者仍然是以穆勒为依据,或照他的思想去调整自己的思想的。①现在穆勒在他的国家论中已经给了象杰文斯那种谨慎小心的经验主义的改革家以他们所需要的论据,并且给了比较激进的改革家以充分的鼓励。特别是对于少数希望改革土地法和土地持有习惯的人,他的书自始就是圣经和神甫。
土地既是“全族的原始遗产”,土地的使用在他看来就“完全是一般权宜的一个问题”。②不管财产能有什么“神圣性”,它并不“同样为地产所有”。立法机关得“任便把全体地主变成基金持有人或年金领受人”。而更加教条式的说法是——“在任何一个国家中,一旦土地所有人一般地说不再是土地改良者,政治经济学对于那里既经确立的土地所有权就再无一词可为置辩。在任何健全的私有财产的理论中都从来没有把土地所有人设想为仅仅是住在土地上的一名闲员。”使现有地产形式成为正当理由的那些条件“甚至在英格兰都没有充分实现”。在爱尔兰,除开一些“非常可敬的”个别例外,它们是“完全不符合的”。关于爱尔兰的这篇坦率的演讲和在它背后的那个皮尔的爱尔兰土地调查委员会报告书③是四十年代至此后几十年中的一笔知识遗产。当 1870 年已有别人的许多建议和实验之后,格拉德斯通提出在爱尔兰土地立法上开十九世纪后期之新纪元的那项限制性的,但远非革命性的法案时① ,穆勒是跟约翰·布赖特等通过论文和演讲力主征购地主的土地——“而把他们变成基金持有人”——并立即建立农民所有权的那一小批公共事务家站在一起的。②正如另一个合逻辑的个人主义者塞叶神甫在很久以前曾经说过的那样,他不想取消财产权,而只是要改变一下所有主。
年 表》。
① 《国家和劳工的关系》(1882 年版),第 6 页。
② 同上,第 171 页。
③ 《人对国家》,第 10 页。
① 参阅例如腊斯金对穆勒的《到了这个最后时期》(Unto this Last)(1860 年版)的批评;既高贵而又乖张,有时甚至于愚蠢。
② 正如在亨利·西季威克的《政治经济学原理》(Henry Sidgwick’s Principles of Political Economy )(1883 年版)的引言中。并请与 1873 年 5 月 17 日《经济学家周刊》中显然是华尔特·白哲特所写的下述一段文字作一比较:“这段文字的著者久已习惯于自称为前穆勒时代的最后一人。 此后一切学者就开始同穆勒的意见一致了。 他们都用穆勒的眼光来看整个问题。”艾尔弗雷德·马夏尔正在拟具他的原则,在1879 年同马夏尔夫人合写的《工业经济》(the Economics of Industry)已开始讲述,他的思想正影响着学生和学者,但是在八十年代早期在公共事务中还不成其为一种力量。参阅凯恩斯:《纪念艾尔弗霍德·马夏尔》(J. M. Keynes’InMemoriam. Memorials of Alfred Marshall )(1925 年版)。
在遗产和遗赠的法律和税课这个夹杂在财产及其分配问题中的另一项国家的事务上,穆勒直到 1873 年逝世时止依然只是一个高举大旗的哲学家
——集合在那面旗帜之下的人甚至在他死去十二年之后,还为数寥寥。至于激烈的改革,他的确认为时机尚未成熟,而且不会很快。(一直没有暗杀行为使时机成熟,象在爱尔兰那里一样,一位讽刺者未始不会这样说。)遗赠权他认为是任何私有财产权的必然附带物,国家必须加以保护。但是遗产则又当别论。在他的所有各版之中,他的旗帜是和这样一项铭文一起飘扬的—
—“如果我能按照在我看来本来是最好的办法制订一部法典而不顾及现有的看法和情绪,我宁愿加以限制的,不是遗留下来的东西,而是准许通过遗赠或遗产而取得的东西。”③他是豁达大度的。他绝不是一个心怀妒忌的平等主义者。他愿允许一个人继承“一笔能维持舒适独立生活的财产”。在所有这一切问题上,不论他是否认清了这一点,他都是在默默地为国家工作着。这样一种制度的有效管理需要什么样的权力和知识呢?办不到地那样大的权力,他这样说,“除非是公共情绪能积极主动地顺从”法律。即使公共情绪如此,我们不妨补充说,所需要的权力也还是非常之大的。
虽不指望这样一种法律能成为眼前可能的事情,他仍把它作为他这种主张的根本思想而应用到他的赋税论中。在这方面他坦率地制订了国家在他逝世前二十五年事实上所要走的路线。“我认为超过一定数量的遗产和遗赠是课税最最适合的对象:征自这两者的税收可以尽量抽征而不致产生⋯⋯象无法加以适当查核的那类税收的逃漏。(所谓)累进原则⋯⋯在我看来,如应用于遗赠和遗产税似乎是既公平而又方便的。”①
甚至为了“减轻财富的不平等”② ,穆勒也向不赞成把累进原则适用于财产税或所得税。并不是因为他对于国家减轻不平等的作法有丝毫嫌厌之处,而是因为他生怕打击了赚钱和储蓄的行为。所以在他幻想的国家中,他要把差别税,连同其减轻不平等的效果一并集中在财富继承方面。他以一种假设之词和附有很多保留条件的方式讨论了一种并非累进的而只是差别的所得税——“对一切遗产收入设一种划一的税率,而对必然随着个人生命的结束而终止的收入则另设一种(较低的)划一税率”。③
在他的第一版中,他把“在目前公共道德低落的状态中”无法求出人民
③ 第 2 编,第 2 章,第 6 节。
① 所谓得文调查委员会:《关于爱尔兰土地占用的状况和习惯英王陛下调查委员报告书》,1845 年(第
19—22 卷)。
② 它只承认了爱尔兰佃权的习惯,主张以佃户的改良设施作为佃户的财产,并为在不公正的夺佃场合下所受的损失作了安排。参阅洛克—兰普森:《十九世纪爱尔兰状况的考察》(Locker-Lampson,G.,A Consideration of the State of Ireland in the Nineteenth Century)(1907 年版),第 339 页。
③ 参阅他的《爱尔兰土地问题的演讲和短文》(Speeches and Chapters on the Irish Land Question)(1870
年版)。
的真正有多少收入这一点,看作是任何所得税的一种“不可克服的”障碍。“不可克服的”一词在随后几版中不见了,但是在他逝世以后,却仍然会被引证作为下述论点的根据:“所得税原则的公平属性既无法求诸实践方面, 所以所得税“应该保留作为大量增加税收的必要性驾凌于一切反对意见之上的国家非常时期的一个额外税源”① ,一句话,保留作为战时的税源。国家既已发展到那样强大,那样见闻广博的程度,他没有料到还有更进一步的发展,也没有料到握在股份公司手里的和从根本上就那样应该征税的财富还有平行的发展,而这种发展势必使这些反对之词在下一代人听来是出奇地陈腐。
由穆勒加盖上一个经济学家核准印记的另一项财政政策也要求政府有许多活动——即对于得自土地所有权的收入的未来增益的课征或汲取。“这并不是真正从任何人手里夺取任何东西,而不过是不允许由环境造成的财产增殖变成一个特殊阶级的财富的不劳而获的附加物,而把它用之于社会公益而已。”②他在 1848 年散播了这个爆炸性的种籽,任其在政治气候和土壤上, 在荆棘丛生和岩石嶙峋的地面上去自生自灭。
穆勒的土地原则,一种严格的边沁学派和李嘉图学派的发展,构成为十九世纪早期的激进主义和后期的社会主义的知识桥梁。他对于社会主义是有浓厚兴趣的。③他对于当代一些社会主义所作的讨论在他的第一版问世以后,虽然变得比较同情却还是抱着毫不客气的批评态度,这种讨论并不适用于后来称作国家社会主义的那些发展了的原则;但是在他对于共产主义的简明讨论中,他却接触到了很多主张以“土地和生产工具”为“社会、社团和政府的”财产这类制度的一般有效论证。对于这样一种制度他并没有什么经济上的担心。对于它受人们欢迎的原因,他也深抱同情。“如果⋯⋯要在共产主义连同它的一切机会和目前社会状况连同它的一切苦难及不公平这两者之间进行抉择⋯⋯共产主义的一切大大小小的困难将只不过是天平上的一点尘埃而已。”但是在人的方面他却抱有杞忧,深怕“每个人对全体的绝对依存,和全体对每个人的监督”会“把所有人都碾磨成为一种思想、感情和行动的驯顺一致”,从而使“现存社会的”一个主要和“明显的弊恶”变本加厉,而“在现存社会中,离心力却是一个遭受责难的问题”。①
鉴于私有财产法“还不曾符合私有财产所据以被认为有正当理由的那些原则”②,在财产的最后地位能以决定之前,依然有许多破坏性和建设性的工作有待国家进行。穆勒自始就以科学的谨慎和完全个人的公正态度去研究
① 第 2 编,第 2 章,第 4 节。
② 第 5 编,第 2 章,第 3 节。
③ 同前节。
① 第 5 编,第 2 章,第 4 节。
② 第 5 编,第 3 章,第 5 节。
这一问题。他认为先要有一个试验时期。“我们对于无论个人行为的最好形式还是社会主义的最好形式所能成就的究竟是什么,太不了解,所以没有资格去判断这两者之中哪一种将是人类社会的最终形式。”③如果他再加进“或合二为一的形式”一词,那么他就预见到这两种形式的主张者由于经验而改取科学的谨慎态度时,一直谈说到今天的一切一切的真谛了。
在穆勒看来国家所必须作的最迫切的工作之一,就是鼓励财产分散的立法。因而他支持农民所有权,支持有限责任制、各种形式的合作社、比较有伸缩性的合伙法,以及有助于使小资本家倍长增多的一切法律改革运动。在讨论合伙制的时候,他一面假工业社会主义者以援手,一面重申他的这样一种“信念,即把社会绝对地分成为两部分,一部分工资给付者,一部分工资领受者,前者以千计而后者以百万计的这样一种工业经济,是既不宜于、也不可能无限期实行的”。①他的意愿并不是生产手段的公有或国有,而是财产的分散和合作所有制。虽然他对于国家既没有很大的信心,对于共产主义的精神专制又极端厌恶,但是他的影响却助长了政府在他那一代中的权势和活动,在他的后一代中更变本加厉。赫伯特·斯宾塞要把只有通过其本身的决定和立法试验才能决定“人类社会的最终形式”的那种制度诬蔑为对人的讽刺,那是徒劳的。
尽管穆勒的书多次再版,尽管有他的公认威权和对思想家的影响,但是直到七十年代——实际上直到更晚的时候,正如杰文斯对任何绝对的政治经济学的大力驳斥所表明的那样——依然有这样一种见解广泛流传着,认为国家无为而治的永恒法则是科学规定了的,一如某财神的讲坛所认定的那样。当穆勒力辩 1870 年的爱尔兰土地法案远不够彻底时,重要人物却攻击它违背了政治经济学的法则;甚至穆勒的一个学生在就任教授的演讲中都感到有必要详细地说明一下何以“照目前的构成而论,社会的经济现象是否总能自发地自行安排得有利于公益,是没有保证的”。② 着重点是放在“照目前的构成而论”一词上。克恩斯既不是社会主义者也不是父权主义者。如有怀疑即听其自然,乃是他的格言。但是象穆勒一样,他十分确信在很多问题上都
③ 第 5 编,第 2 章,第 5 节。
① 他因为忽视那些早期的英国社会主义者而有时受到批评,而那些人的著作自从福克斯韦耳教授为门格尔的《劳工对全部产品的权利》(Menger’s Right to the Whole Produce of Labour )一书所写的著名引言问世(在1899 年)以来,一直是人们纷纷讨论的。无疑是有一些忽略;但是他原只自认是要讨论社会主义“最普通形式的原则”的。他同《财富的分配》(The Distribution of Wealth)的著者威廉·汤普森很熟识(《自传》, 第 125 页),但是显然认为他的原则不是“普通的”。当福克斯韦耳写道(前引书,第 78 页)“他(穆勒) 应该从他父亲那里听到过霍奇斯金并从边沁那里听到过和他有很多共同之点的汤普森”时,他忽略了《自传》中的这一段。
② 第 2 编,第 1 章,第 3 节,论共产主义的那一段。“如果要进行抉择”云云那一段不见于第一版。
没有怀疑的余地。他对于美国的奴隶制曾作过一番透辟的研究①,他又在柏林和果耳韦讲授过政治经济学。他是那样急切地要把他的科学同有产者的那种愚蠢而褊私的自由放任主义分解开来,以致他力称它是超然于它的很多早期大师所会摈斥的任何特别制度(不论是个人主义的还是共产主义的)以外:“它超然于一切之上⋯⋯并且在它们中间是绝对中立的。”②
在这期间,另一位爱尔兰人已开始攻击穆勒的师傅李嘉图的全部方法并宣传很多德国学者对它所抱的那种不信任态度③,杰文斯则在一部文笔很漂亮但显然不公正的书中提出了对价值的基本经济分析的修正。①到了八十年代,“关于特定原则的争论”似乎已渐渐扩大成为“讨论经济问题一般方法的比较根本的争论了”。②这些都是专家们的争论。一知半解的外界慢慢懂得了经济学家并不总是从一个讲坛来教导严格的自由放任主义,他们差一点要认为他们不知道自己所教导的是什么了。当某一位经济学家对 1881 年格拉德斯通的爱尔兰土地法案进行批评而回到严格的原则上去的时候,格拉德斯通在一句插话中说他“完全象是在为土星或木星上的居民建议立法”。③ 把政治经济学放逐到木星上去变成了一句格言。在 1883 年,另一位政治经济学家写下了他的这样一个印象:“有影响力的工匠对于传统政治经济学” 的敌视并没有减少;而“只不过是从褊执的不信任或多或少地变成为理直气壮的轻蔑而已”。①正是在这种不友好的气氛中,杰文斯着重指出了研究国家措施的那种科学的和“就事论事”的方法——一种良好的,但有落后于行动之虞的方法。
国家的范畴迄今还没有大事扩展。铁路国有化曾经有少数人谈论过,但旋即作罢。②不列颠地租的改革还没有超过 1883 年条例对习惯法所作的非常轻微的侵犯。③工厂法和安全法的推广继续进行。未接触到一切实质的济贫
① 第 2 编,第 1 章,第 3 节,这段见第一版。
② 同前节。
③ 第 5 编,第 9 章,第 5 节。
① 克恩斯:《政治经济学和自由放任》(Cairnes,J.E.,Political Economy and Laissez-faire)(1870 年), 见《政治经济学论文集》(Essays in Political Economy)(1873 年版),第 250—251 页。克恩斯补充说, “我们在讨论爱尔兰土地法案时听到了什么呢?一再诉诸政治经济学,仿佛它曾经反对那项措施一样。”
② 《奴隶国》(The Slave Power)(1862 年版)。
③ 前引《论文集》,第 251 页。
① 克利夫·莱斯利:《政治和道德哲学论文集》(T. E. Cliffe Leslie,Essays in Political and Moral Philosophy)
(1879 年版)。这部论文集包括 1870—1879 年。
② 《政治经济学的理论》(The Theory of Political Economy)(1871 年和 1879 年版),参阅杰文斯的批判, 见凯恩斯:《纪念艾尔弗雷德·马夏尔》,第 23 页。
③ 西季威克:《原理》,第 6 页。另参阅凯恩斯:《政治经济学的范围和方法》(Keynes,J.N.,The Scope
法,在八十年代正以堪与都铎时代父权主义的神髓相媲美的那样一种严格的和个人主义的精神实施着。但不论是由于对政治经济学的漠不关心或轻视, 还是由于对穆勒所放进去的爆炸性物质的理所当然的利用,环绕在国家进一步行动的种种建议周围的障碍已渐渐在很多积极的统治阶级的思想中崩溃了。“今天自由主义”的“得意观念”,皮尔的那位上了年纪的和了不起的门徒在 1885 年写给他的政治谶悔者的信中这样说,“就是他们所谓的建设
——也就是说把个人的事情掌握在政府手里”。④ 这正是约瑟夫·张伯伦主张农民所有权、由地方当局大规模收购土地、累进税和打破大地产的时候, 也正是伦道夫、丘吉尔已经从另一方面对房屋的根本改革、“杰斯、科林斯的公共洗濯处”和“强迫国民保险的观念”大加赞扬的时候。⑤穆勒一定会耐心考虑这些观念并坚决支持其中大多数。
一位思想进步的财政史学家在 1887—1888 年正在写着“近几年来最触目和最令人寒心的特点”就是“国家支出剧增”。①他考虑到的是数字超过九千万镑的预算和联合王国从 1880—1881 年的六千九百八十万镑陡升至
1885—1886 年的七千六百六十万镑的税收。这些年一直有小规模的战争;现在不复是包以铁皮的那种价值在七十五万镑以上的战舰也已经降临。尽管1885—1886 年的数字在后一个时代看来似乎不为过份,但是税收和支出的一个比较快的加速度的增长的时期事实上已经开始了;然而只不过是刚刚开始。联合王国的年度平均税收自四十年代以来的增长情形如下:②
1841—1846 年 52,100,000 镑
1851—1856 年 54,400,000 镑
1861—1866 年 62,900,000 镑
1871—1876 年 65,300,000 镑
1881—1886 年 73,800,000 镑
同四十年代和六十年代之间的增长或者同六十年代和七十年代的增长相比,这段时期的最后十年的增长在格拉德斯通学派培养出来的一个政治经济学家看来很会是令人寒心的。格拉德斯通正在当权,但是环境对于在公共支出上从来没有见过丝毫浪漫事迹的人来说,未免太强有力了。
就财政而论,格拉德斯通一般是一直当权的。在 1850 年预算以后的三十六个有效的预算中,他本人曾经提出了十三个;他的各部中的副手曾经提
and Method of Political Economy)(1891 年版)。
④ 《韩氏国会实录》,第 3 集,第 260 卷,第 895 页。4 月 7 日的辩论,这位经济学家是邦纳米·普赖斯教授。
⑤ 西季威克:《原理》,第 6 页。
① 本卷,第 245—248 页。
② 本卷,第 329—330 页。
出了八个;斯塔福德·诺思科特那位虽厕身于对方但对于这位老战士的战略满怀敬意的前副手提出了另外的七个。在格拉德斯通的权力的背后是他的师傅皮尔那位伟大人物的影子。在 1884 年,七十五岁的格拉德斯通正以他对旧日的回忆同财政上的一种旁门左道作斗争,他回想他自己还是“国会中的一个后进”的时候,曾经“深”受这种旁门左道的“迷惑”;但是“没有半分钟的工夫”皮尔“就把一个镇灭器放在我的身上,并且声称他不会以片刻的工夫考虑这样一种建议”。③辩论相继而来,但是首先就乞灵于这个伟大的名字;就格拉德斯通的忠诚和虞敬的心性来说,简直令人不能不认为这种乞灵是事关根本的。在他看来,皮尔的时代和英雄们一面作战一面统治的荷马时代是一般无二的。在他的暮年他以“无限恋慕之忧”回顾了这段往事。
④
这种旁门左道关系到所得税的原则问题。关于所得税的历史,格拉德斯通时代的财政记述是最适合于分类的。在 1842—1852 年自由贸易胜利之后的整整一代期间,关税政策几乎不再是一个讨论的问题了。财政大臣在选择减免关税的时机上显出了他们的技巧;这不是由于对直到 1860 年还令人如入五里雾中而格拉德斯通却已知其奥秘的详尽细节有了掌握,就是由于厉行节约而使放弃丰厚的关税有了可能。在格拉德斯通的工作圆满完成时,税率表已差不多象 1840 年报告书的著者所能指望的那样简短了。⑤对于许多种形式的国内征课的意见甚至比对关税更少分歧。什么时候财政大臣们能办到, 什么时候残存的国产税和执照捐就在一致的赞同下取消。在 1823 年和 1840 年之间托利党人和辉格党人曾经削减了国产税。皮尔既有了所得税,就在1845 年停征玻璃税。1850 年废止砖税;1853 年废止肥皂、骰子和广告税;
1855 年废止新闻纸税;1861 年,在格拉德斯通和上院的著名斗争之后,废止了纸张税。到了八十年代,除酒税外,仅存的只有专利药品、纸牌和金银器皿的国产税了。①
执照捐亦复如此。复杂的“商业”执照捐不能不残存。和它一起残存的有香烟制造商和销商的执照捐,因为香烟是完税的;有金银器皿和专利药品销商的执照捐,也因为两者都是完税的;有完税的纸牌制造商的执照捐,此外还有诸如诉讼师和拍卖行之类的各种负重大责任的职业以及赌场业者、行商、负贩和典当业者的执照捐。在另一个类别中有枪械、赌具和狗的牌照捐。但是在 1869 年,出售茶叶、咖啡、可可或胡椒者的许可制已经废止;在 1870 年,肥皂制造商、纸张制造商、蒸馏器制造商、表壳制造商和纸牌销商的许
③ 格拉德斯通致阿克顿函。摩莱:《格拉德斯通传》,第 3 卷,第 173 页。
④ 丘吉尔:《伦道夫·丘吉尔勋爵传》,第 1 卷,第 251 页。关于保险,参阅本卷,第 550 页。
⑤ 巴克斯顿,悉尼(巴克斯顿勋爵):《财政和政治》,第 2 卷,第 319 页。
① 这些不是一般的收入数字,而是税收本身的数字,也就是说其中删去了邮局收入、国王土地和某些杂项收入。象照例引证的 1851—1856 年的数字,举例来说,将会是五千六百九十万镑。
可制废止;在 1874 年,马贩的许可制连同马税一并废止。①
对于所有这一切都有实质上的协议。关于减免捐税的协议是不难的。但是随着时日的推移,继续不断的减免对于聚讼纷纭的所得税的保留发生了有利的影响。格拉德斯通由于他对于皮尔的忠诚,由于他自己早年的见解和他在 1853 年的第一次伟大预算演讲中凭以“着重其词地把它指定作为一种临时税”的那套论证的大获成功,而始终被束缚于一种私自的和看上去不能不认为多少带点褊执的见解。②这种见解,仅就以寥寥数语所能扼述的格拉德斯通的见解来说,是:这种税是不得人心的,税负必然是不公平的,很容易鼓励纳税人的不道德行为,对于危急关头的筹款是非常有用的,并且只要国家走上战争,走上说得过去的浪费的这条路,就应该作为一种惩罚来担负的。他有一次对布赖特说,因为用所得税筹款是那样容易,它甚至促进了浪费。③这正是他以废除所得税为口号而参加 1874 年竞选的前夕。①他失败了。十年之后,他“对一位可尊敬的朋友说”,“经过相当年数之后,英国人才会有另一次废除所得税的机会”。② 相当的年数已经过去了。如果有人插言问道,“当 1880 年他们使你重新当政时,为什么你没有取消所得税呢?” 如果说一提到狄斯累利的浪费的帝国主义,一提到光荣和平——“赊买的光荣和平”,照他的不冠冕堂皇的副手哈克特的说法——的代价,他必然会冠冕堂皇地挺身加以反对,又有谁能怀疑呢?
当死灰复燃的所得税在乔治四世朝付诸讨论时,没有一个主张者把它说成是临时性的了,虽则有些人内心未始不作此想。③但是当皮尔请求英格兰的绅士们在一百五十镑以上的一切收入中每镑给他七便士,来帮助他消除辉格的赤字和改革关税时,他只要求以三年作为确定的期限,如工作在三年之内不能完成,则再延长两年。尽管约翰·鲁塞尔和理查德·科布登加以反对,
① 参阅哈伯德:《格拉德斯通论所得税。1884 年 4 月 25 日下院中的讨论 附弁言和简史》(Hubbard, Rt. Hon. J.G.,Gladstone on the Income Tax. Discussion…in the House of Commonson25 April,1884,with preface and historical sketch)(1885 年版)。
② 《伦德耳勋爵的私人文件》(The Personal Papers of Lord Rendel)(1931 年版),第 132 页。
③ 关于减低关税的详情细节,参阅本卷,第 283—285、312 页及以下。关于《1840 年的报告书》,参阅上卷,第 610 页。
① 巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 95、123、266—268 页。关于 1880 年麦芽税的变成为啤酒税以及这项税课的复杂历史,参阅巴克斯顿:前引书,第 2 卷,第 276 页及以下。
② 巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 92、104、188 页;第 2 卷,第 375 页。
③ 他曾经批评皮尔的恢复所得税的原建议,格拉德斯通致皮尔函,1841 年 11 月 4 日;帕克:《罗伯特·皮尔爵士传》,第 2 卷,第 502 页。关于 1853 年他的辩论的大获成功,参阅斯塔福德·诺思科特爵士:《二十年来的财政政策》(Northcote,Sir Stafford,Twenty Years of Financial Policy)(1862 年版),第 185 页。这篇演讲印成了小册子,上文所引证的词句见第 34 页。
他还是得到了他所要求的一切。①当 1845 年到来时,他又毫无困难地把两年
改为三年,以便确保工作的完成。到 1848 年,他的党分裂了;爱尔兰发生了饥馑,伦敦出现了恐慌,而国外又有革命。税收是那样不旺以致辉格党所要求的不是废止所得税而是每镑征收一先令,为期五年。他们得到了七便士,以三年为期。在 1851 年和 1852 年之间,这项税课只延长了一年,而且仍然是在旧基础上,它的前途似乎是毫无把握的。②
麦克库洛赫在 1845 年他的《赋税论》中曾经公开表示反对。穆勒的新著作也曾经说,由于公共道德水平太低,反对所得税的意见是“不可克服的”。在 1851 年由于约瑟夫·休姆的鼓动而奉派调查所得税现行估征方式的一个强有力的委员会没有提出任何报告书。它只是有限度地公布一个极其复杂的方案,那个方案是统计学家威廉·法尔向休姆提出的,它主张根据财产的价值、租约的性质和地主的年龄,按不同的税率对财产而不是对收入进行课征。③正是这种错综复杂的计划使得格拉德斯通后来死抱住塞缪尔·葛尼的一项暗示不放——“不管你的计划是什么,总须简单。”④出席委员会作证的一位官员曾经说“这种税一旦开征”,逃漏就会“有增无已”⑤,但是他并没有举出很多欺诈行为的证据。穆勒在他的作证中并不象在他的著作中那样对公共道德抱悲观,但是和其他证人一同着重地指出了这种税的重大缺点——它没有能对真正所谓的劳动收入和非劳动收入予以差别待遇。①
商业和技术阶层的看法自然是和穆勒一致的。他们更渴望改革,因为所得税的纳税人一般已渐渐习惯于认为这种税是一种永久性的事物——事过十年,自无足奇。有一部分中等阶级组织了利物浦财政改良协会,希望看到国库完全通过这种和其他各种直接课征的途径来充实。小册子的著者不是说穆勒的“不可克服”论是以对公共道德的一种不必要的悲观解释为依据,就是说他们不会“片刻想到社会中有任何一大部分人”肯“同意取消”现正带来九分之一公共收入的一种税课。② 象英格兰银行代理总裁哈巴德那样殷实的一位有产中等阶级的代表人在 1852 年他的《所得税应如何征收?》一书中就曾经表示在原则上对于这种税并无任何异议——如果在他所谓的工业收入和自动收入之间始终是有所区别之话。③哈巴德是顽固不化的。他是“可
① 《约翰·布赖特的日记》(The Diaries of John Bright)(1930 年版),第 269 页。
② 他是在想着早至 1873 年 8 月的废止,摩莱:《格拉德斯通传》,第 2 卷,第 478 页。
③ 在前引 1884 年 4 月的辩论中。
④ 见上卷,第 410 页及以下。
⑤ 帕克的《皮尔传》,第 2 卷,第 524 页;摩莱的《科布登传》,第 1 卷,第 240—243 页。
① 巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 91 页。另参阅马尼彭尼和巴克耳的《狄斯累利传》(Moneypenny and Buckle’s Disraeli ),第 3 卷,第 361 页。
② 证词见报告书,委员会,1852 年(第 9 卷)。法尔的计划见附录 10 和询问案第 4853 号及以下。
③ 摩莱的《格拉德斯通传》,第 1 卷,第 460—461 页。
尊敬的朋友”,而他的议论——同一种议论——正是三十二年后格拉德斯通在一次人数未到齐的下院会议中以先例和辩才予以挫败的。
有些当代人士认为哈巴德的小册子一定给了被扼杀的 1852 年 12 月狄斯累利预算中的这样一项建议以启发:实业、专门技术和农业的收入只应缴纳售产收入应征税率的四分之三。④ 在狄斯累利主持 1851—1852 年的委员会时,作这样的设想殊无必要,虽则一位保守的英格兰银行副总裁的支持无疑是受欢迎的。格拉德斯通把狄斯累利的建议认作是“显然阴毒”的那种看法, 也不须任何人赞同。⑤可能,正如格拉德斯通常常说的那样,这项建议是“同税收部门没有交换任何意见”而提出的①,但是狄斯累利有他们的官方证据放在面前,所以这种说法是无关重要的。凭靠当时所可利用的行政经验,差别待遇无疑是很难安排的;但是如果收入能按照其大小区分(格拉德斯通本人在翌年就对一百五十镑以上的收入按一种税率征税,对一百至一百五十镑之间的收入按另一种税率征税),那么果真认为按来源区分是相宜的话,也不应该是不可能的。
“使全国大部分人改变了对所得税的看法”② ,使进步的意见背离了差别税政策,并决定了今后半世纪所得税形式的 1853 年格拉德斯通的预算演讲,在今天似乎不如对当代人那么有说服力。他试图证明,土地收入事实上如结果所表明的那样,等于是按比其他许多收入更高的税率征税,因为它们不但是按毛收入征课,而且承担了抵押、年金和寡妇所得产业的种种负荷。他利用了商人“自行估税”这一事实。他基于这样一项奇特的理由而大力反对得自基金的收入的任何差别征课:大部分公债的筹募都附有一项诺言,即公债所产生的收入不予征税,所以对那种收入征收差别税会是破坏公共信义的行为,虽则单单征税并不是什么破坏信义,如果对其他一切收入都同样征课的话。①他利用了对亚当、斯密是那样重要的一项旧式“纠询法的”论证
④ 询问案第 292 号,内地税的普雷斯利。
⑤ 询问案第 5222 号及以下(穆勒);询问案第 5448 号及以下(查尔斯·巴巴季)。
① 西蒙斯:《1853 年直接税的计划》(Symons,J.,A scheme for direct taxation for 1853);科尔曼:《关系到商业改革的一些对直接税的意见》(Coleman,J.,Some observations on Direct Taxation in reference to Commercial Reform)。关于利物浦协会所遭到的攻击,参阅梅特兰(皇家学会会员):《财产和所得税: 问题的现况》(Maitland,J.G.,F. R. S.,Property and Income Taxes:the Present State of the Question)。在其他的小册子之中,有赫明:《公平的所得税如何可能》(Hemming,G.W.,A just Income Tax how possible);梅杰尔:《所得税评论 附消除目前不公平的建议》(Major,M.H.C.,A Review of the Income Tax…with Suggestions for Removal of its Present Inequalities);《德里科特论捐税》(Derecourt on Taxes and Duties); 另参阅塞利格曼:《所得税》(Seligman,E. R. A.,The Income Tax)(1911 年版),第 136 页及以下。
② 在 1853 年他还写了《对拟议的所得税改革的异议,载致 泰晤士报的两封信中》(Objections to a
Reform of the Income Tax Considered,in two letters to…The Times)。
① 《经济学家周刊》,1852 年 12 月 18 日。参阅巴克耳:《狄斯累利传》,第 3 卷,第 425、431 页。
去反对那些会把差别税牵连在内的调查。他不难证明如何一种收入会在不知不觉之中同另一种收入混淆起来,如何在哈巴德的“工业”收入中可以看到近似于土地的固定资本的利息同经营管理的劳动收入有各种不同的结合。② 他利用了葛尼所主张的简单化那个最好的切合实际的辩解。他请求下院不要“打破”成为紧急关头的一部发动机的那种税课。为避免一切靠不住的事物,他要求下院在商业改革继续进行的时候,通过这种极其有用的税课,以七年为期,税率则按年递减。在一已知的和预见得到的日期,国人,如果愿意的话,就可看到所得税的废除。
翌年战事的发生破坏了他的计划。他将所得税增加了一倍。当他在 1859 年回到财政部去支付别人的帐单时,他按照应税收入的多寡自动地把已经降低到五便士的所得税率分别提高到六又二分之一便士或九便士,而从这一税源得到了税收的七分之一。③所得税已渐渐蜕化成为财政大臣的一把雨伞, 随着财政天空的阴晴而张落了。
在 1861 年,哈巴德击败了格拉德斯通的坚决反对,以仅仅四票的多数, 争取到了一个委员会,去调查所得税的估征方法。④这个委员会纵非全体都是哈巴德的批评者,至少也以他们占绝对优势(诸如格拉德斯通、诺思科特和娄等),并且没有得到政府的任何帮助。①受查询的内地税官吏的证词都是对改革抱敌对态度的,但不能说是确凿可靠的:他们都“害怕他们的上司发脾气”,哈巴德很久以后这样写道。②实业界和专门技术界自然有许多有利于差别税的证词;对于哈巴德按净收入而非毛收入征税的另一重要建议也没有决定性的不利证词。比 1851 年时更加热中的穆勒,很巧妙地同娄展开了争论以支持哈巴德。娄讥笑“这种所得税”,并提出了法学家对终身产业的终身租户所持的论点。穆勒则以这类人没有挽救象普通终身收入领受人的那种义务来反唇相讥。③ 纽马奇这位统计学家是站在穆勒一边的,而法尔虽不放弃他的财产征课的复杂方案,“的确”宁取哈巴德的计划而不取现行制度。④写进报告草案中的那项计划随即被否决;而委员会则报告说,“所得到的结论是,对它(所得税)所提出的反对意见是反对它的性质和实质,而
② 摩莱的《格拉德斯通传》,第 1 卷,第 436 页。引自格拉德斯通的片断笔记之一。
③ 引自 1884 年的演讲。
④ 诺斯科特:《二十年来的财政政策》,第 185 页。“在我充任财政大臣时 会有绝大多数人投票赞成差别所得税的计划”,格拉德斯通于 1884 年。
① 这一点在 1884 年的演讲中发挥得比较详尽。
② 他问道巴克利—佩金斯啤酒酿制厂的利润和库茨女士得自银行的收入怎么能说不是哈巴德所谓的“自发”收益。
③ 巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 188 页。
④ 报告书,1861 年委员会(第 3 卷,第 1 页)。
不是反对它向所采取的特定形式。”①但是构成多数的财政大臣和未来的财政大臣们却继续加以利用。从未有过另一次正式的或非正式的调查。②
格拉德斯通在 1874 年所提出的废止所得税的建议,事后看来似乎异常不合时宜。市面的繁荣刚刚过去。物价大跌已经开始。教导人们以新式昂贵武器的价值的那个帝国已经诞生。但是当 1873 年 8 月他制订他的计划时, 所有这一切都还在潜伏状态中。这个计划并不是他的政敌所说的无耻的贿选。鉴于他的记录,在天气好的季节竟未能提出,却未始不是他的声名之累。天气似乎很好,而另一面却以废止所得税为儿戏。诺思科特在接长财政部时,给国家以为期两年的两便士所得税——把机器安装在那里以备缓急之需,但是要在一种非经济的低压之下才去开动。紧急的情况不久就出现了, 随着格拉德斯通的重新上台,这部机器开动得比以往任何时候都更加厉害了。到 1885—1886 年,八便士的所得税正产生着将近五分之一的税收。
格拉德斯通从没有把所得税作为以准确的公平分配的眼光设计的制度的一部分而详尽地加以讨论。他对于税的看法是简单的——一种无可避免的弊害,应该尽可能减至最低的限度。在他晚年时,他颇以一直把自己的力量用于破旧方面,用于“开辟门窗”,而不是用于靠不住的立新方面而沾沾自喜。③但是他果真能取消所得税,他就不会再让财产不负担他向所希望的一切“利益集团”或部分社会对国家需要所作的那种小小的贡献了。在 1853 年他曾经解释说,所得税的交替办法不外是对“有形财产”的某种课征和加额征收的遗赠税及一切商人而不仅仅是某些商人的执照捐的一种混合物。他果真在 1874 年获得成功,死亡税未始不会“改造和扩大”。④关于这一层,
当 1853 年他在旧有的小额遗嘱验证税和皮特的动产继承的遗赠税之外又增加了设非福克斯和土地利益集团的阻挠皮特也未始不会加征的一种动产继承的遗赠税时,他就已经为自己铺平了道路。⑤这是滑铁卢战役以来抽征的第一种新税,税源已证明是不很丰富的。这三种“死亡税”加在一起,在五十年代每年可得税款约仅三百万镑。
三十年后它们在实质上并没有改变,虽则在各种不同的细节上所有改进,尤其是格拉德斯通自己在 1880 年和 1881 年所作的一些改进。到了 1886 年,随着国家财富的增长,它们共可得税收七百多万镑。在这总数之中,有四百万镑得自遗嘱验证税这三种税之中最普遍的一种。这是得自死亡时过户的价值一亿四千零五十万镑的财产的。国家取之于财产继承的是如此的轻微。它还不曾听从穆勒的意见,虽则他的门徒不久就会听从。
① 1885 年哈伯德的小册子(本卷,第 505 页所引证的),弁言,第 6 页。
② 同上,第 7 页。
③ 穆勒的证词,询问案第 3538 号及以下。
④ 纽马奇,询问案第 326 号及以下;法尔,询问案第 2713 号。
⑤ 《报告书》,第 4 页。
在五十年代关税和国产税曾经提供了税收的三分之二:这时集中在少数半奢侈品上面的这两种税仍然提供半数以上。“印花税”——包括以印花支付的死亡税在内——过去不到税收的八分之一,现在已占八分之一略强。一部分已经由所得税取代了的那些对小康之家的剩余的征课——诸如房捐、旧土地税的残余和若干奢侈品的“估价”税等——在五十年代已可得十二分之一左右(约三百万镑)。房捐和土地税现在可得十三分之一略强。⑥象 1885
年和 1886 年那样按八便士抽征的所得税,作为一个税源几乎可与关税并列, 在八千万镑略强的税收之中分别占一千五百六十万镑和二千万镑。
公债必须有系统地减少乃是格拉德斯通的政治经济学和穆勒的政治经济学上的一项原理。但是他们也同意取消恶税以解放生产力比匆匆减少公债更为可取。①格拉德斯通时期的公债差不多都是以 3%的折扣发行的,票面额较高的公债在 1824—1844 年之间由罗宾森、奥尔梭普和古耳本先后予以调换。自二十年代以来本金有减有增② ;增加是为了解放奴隶,供应爱尔兰的民食和帮助西印度的种植园主;减少则是由于税课的过剩和年金的到期。结果,公债本金的总数比亨利·帕纳耳爵士在 1828—1830 年为自由财政改革草拟方案时并少不很多。1828 年的永久公债和流动公债的总额是八亿零八百万镑。1850 年的相应数字是七亿八千七百万镑,1852 年七亿七千九百万镑。在 1852 年,以 3%折扣发行的公债已达到票面价额,而自 1755 年以来,则
只有一次接近票面价额。直到 1853 年中叶它们才超过了票面价额,但直到八十年代不再见到这种情形。
格拉德斯通曾试图抓住这个时机进行另一次调换。他赶不及了。在 1853
年 4 月 8 日他对一项按 2.5%折扣发行大量公债的复杂计划作了说明。法国土伦舰队当时已进泊萨拉米斯,斯特腊特福德·坎宁则已于三日前到达君士坦丁堡去独力运用一切。①结果只发行了很小的一批按 2.5%折扣发行的公债。在 3%公债已渐渐跌至九折而可能发生的对俄战争需款正殷的时候,拒绝了国库的建议而必须按票面价格清偿的 3%公债的持有人在 1854 年 1 月领到了现金。战争使公债增加了三千六百万镑(一支二十世纪的分遣舰队的现金价格),直到 1888 年不再有任何调换公债的试图。②
⑥ “在他(格拉德斯通)那个时代,他对财政见解方面的影响或许足以防止对这个案例作任何进一步的考察或在比较广泛和比较公平的基础上建立所得税的任何企图。”巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 113 页
(1887—1888 年)。
① 《伦德耳勋爵的私人文件》,第 95 页。
② 格拉德斯通语,见《十九世纪》杂志,1887 年 6 月号;巴克斯顿:前引书,第 2 卷,第 167 页中所引证的一篇论文。
① 皮特的原建议只适用于傍系继承。在 1805 年,他把遗赠税推行到由不动产支付或负担的动产遗赠方面; 巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 118 页。另参阅摩莱的《格拉德斯通传》,第 1 卷,第 463 页。
② 皮特在 1798 年所确定并使其可以收回的土地税,已经在不同的地区在不同程度上收回了。凡有这种税
六十年代出现了一次短暂的公债恐慌。在 1865 年,杰文斯曾经扬言英国煤已渐渐告竭。穆勒曾经下过这样一个结论:只有这一代和今后几代“还有一点点机会能把(国债)还清”。①因而格拉德斯通每年拨存五十万镑的一笔额外款项,以便在不再有战争发生的情况下可以在二百五十年内将债务清偿;狄斯累利也拨存了少许。在 1875 年,诺思科特为建立新减债基金进行了一些更加有系统的工作。年度债务费必须筹足,以变卖不动产的收入来减少债务的办法必须更加经常而迅速地施行。战争和其他紧急事件的出现打乱了这项计划,但是原则仍保持未变。在 1885—1886 年债务费的支出,和
三十年前克里米亚战争刚刚过去之后的情形不相上下。②在 1885—1886 年财
政年度结束时,债务总额是七亿四千二百万镑,堪与 1852 年的七亿七千九
百万镑和 1856 年的八亿零八百万镑相比拟,何况现在还有象电报系统(尽管估价可能过高③)这类具体的资产和狄斯累利深知其真正价值的苏伊士运河股票可以抵冲。在一个日益富足的国家中,这一点成就并不是什么丰功伟绩,但是财富的日益增长使已经降低的债负很容易负担了,何况手头还有大量的煤斤,虽然还没有证明穆勒的预言是错误的。
在税课范围以外,五十年代的国家在打破种种壁垒方面还用了它的一些力量,而这种种壁垒的打破给了格拉德斯通不少正当的快慰。在 1857 年, 航海法的最后残余,即沿岸贸易的垄断权,被廓清了(由维多利亚,第 17、18 年,第 21 章)。陈腐的高利贷法的腐朽部分也随之取消(由维多利亚, 第 17、18 年,第 90 章)。有系统的逃漏久已使它形同具文。甚至在安妮女王时代,它就不得干涉“国会证券”了。①在 1833 年英格兰银行已受权不理睬短期信贷市场上 5%的法定利率,并且在 1839 年的商业萧条时期第一次这样作了。②1847 年危机终于证明了有伸缩性的银行贴现率的有用。这样,由于允准和规避,金融市场自由了。实际上,高利贷法只是在抵押借款不得在5%的基础上商订时才干涉抵押活动,并间或使发生困难的铁路公司按低于票面 5%的价额发行债券,因为它不能发行 5.5%折扣的债券。③这项法律“除在提供真正抵押品的情况下,事实上已概不适用”④,正如坎贝尔在上院所
残存的地方,它就影响到土地的售价。它在十九世纪的财政史上并不重要,虽则在八十年代仍产生了一百多万镑的税收。
① 穆勒:《原理》,第 5 编,第 7 章,第 3 节。
② 参阅上卷,第 318—319 页。那里所开列的公债数字(七亿八千万镑)只是永久公债。因为年金负担很难计算准确,所以它是一个整数。参阅巴克斯顿:前引书,第 2 卷,第 203 页。
③ 《剑桥英国外交政策史》,第 2 卷,第 364—365 页。
① 调换的原委见巴克斯顿:前引书,第 1 卷,第 127—129 页。
② 《韩氏国会实录》,第 3 集,第 182 卷,第 1525 页。在 1866 年 4 月 17 日穆勒的演讲中提及了杰文斯。
③ 在 1885—1886 年,二千八百万镑;在 1858—1859 年,二千八百四十万镑。
④ 本卷,第 272 页注 2。
说的那样;甚至不动产的领域也受到了侵犯,因为高利贷,也就是超过 5% 的利息,早已为了建筑会社的方便起见而予以允准了。
废止高利贷法的法案是非常适当地由作为财政大臣的格拉德斯通和作为财务次官的《经济学家周刊》创始人詹姆斯·威尔逊提出的。在下院中实际上没有任何辩论,虽则有一位议员认为正好以如果要用法律限制银行纸币的发行,就也应该用法律限制利息为词,顺便对皮尔的银行条例打一黑拳。在上院,这项法案是由兰斯当予以推动的,他引证了约翰·卡耳文对高利贷原则的批评。它受到了现在、过去和未来三位财政大臣的赞颂。①它废止了英格兰远溯自亨利八世,苏格兰远溯自詹姆斯六世,爱尔兰远溯自查理一世的若干条例和条例的某些部分。
由于一项奇特的意外,重又通过格拉德斯通而发挥作用的国家,曾经在1843 年恢复了直至 1856 年才失效的五项特殊的劳动立法——即规定伦敦浦煤炭督卸员劳动条件的法律。“卸货”就是从船舱中把煤筐装满,吊上来, 再倒进驳船的一种工作。在 1831 年,1807 年的泰晤士河煤业法典已经废止②;曾经导致着名弊端的督卸员工资的法定管制也一去不复返了。但是在 1843 年,伦敦自治市和煤炭督卸员为委员管辖下的督卸员的登记和就业事宜,共同提出一项由格拉德斯通予以承办的私法案。它的最好的用意,用现代术语来说,就是消除工作的偶然性,而保证登记督卸员的工帮能规则地轮流获得工作。工人、一些雇主和泰晤士河违警罪裁判所的书记都相信它是成功的。经过几次展期,经过 1851 年的详细调查之后,在 1856 年听其期满失效了, 理由是它在拯救工人出乎“污浊贫困状态”③方面已经完成了它的任务。船主为换取这项章程的废止曾经承允自行创立一个机构,而且绝不在酒馆雇用工人或给付工资。贸易部对这一点是满意的。问题没有重行发生,因为旧式的督卸员已渐成过去了。
煤炭督卸员同伦敦和海滨的关系可帮同给这项长期存在的章程以说明。国会对于怀特黑文运煤船的装货或铁路货车的卸货向不加管理。但是泰晤士河是流经威斯敏斯特的,所以海员始终受到国家的关心。航海法直到最近才废除。规定船主必须按吨位调整海员和学徒人数的法律和条款,也随之而废止:结果是 1850 年登记的三万一千六百三十六名学徒到 1854 年已经降到了一万三千八百二十六名。④但是,在这类章程废止的同时,国家为海员和海上旅客的福利取得了新的关怀,一方面表现在一系列旅客条例、商船海员条例和轮航条例中,一方面载在 1854 年的伟大统一商船条例(维多利亚,
① 参阅安妮,第 12 年,国会第二号法规,第 16 章,《减低利率(也就是逾额即系高利贷的那个利率)而不影响国会保证的条例》。
② 见上卷,第 635 页。另参阅第 431—434、625 页。
③ 参阅格拉德斯通在下院的演讲,《韩氏国会实录》,第 3 集,第 124 卷,第 929 页。
④ 同上书,第 3 集,第 125 卷,第 581 页。
第 17、18 年,第 18 章)那部厚达二百多页的法典之中。①
一切远洋船舶都必须有小艇和救生圈的适当配备。远洋轮船必须在它们的发动机上装置安全活门;必须带有灭火软管;铁制船必须有不透水的隔舱;并须为舱面上的旅客提供避风雨的设备。视察轮船的权利掌握在贸易部日益发展的海事处手里。关于海事的一般监督事宜,1850 年条例(维多利亚, 第 13、14 年,第 93 章)②已经责成各个船舶往来频繁的港口成立了由选举产生的地方海事局,来协助贸易部办理。
在安全条款以外,废止了以前四十项条例的这项统一法律还载有有关这类海事机关;船主责任、船舶遇险、救助、灯塔、领港、登记和吨位;航海日志的填写;小艇、灯火、犯罪和海上的死亡;海事用品商贩,以及海员的权利、义务和福利等等的章节。关于海事用品商贩的各章节(第 480 节及以下)和著名的时代精神是特别不相符合的。经营“锚、缆绳、帆或旧缆绳, 旧铁或任何种类海事用品”的那些人所承担的义务之一就是不得“从任何显然不满十六岁的人手里购买海事用品”。无疑这一条款是针对船童的偷窃行为的;但是并不因此而使它不那么家长式,或者,因有“显然”一词而使它较易执行。
1834 年的法律从四十年代的海员条例中接受了“海员”条款,一般说来也接受了试图提供最低限度的医药设备和水手舱中足够的活动空间的规定。它对于现在已经变成为自愿的学徒制审慎地加以限制。它包括有一整部工资支付办法的法典,但是却没有工资规定。它把旅馆主过早地招揽海员规定为非法行为。虽然对于价值的中心经济问题和生产因素的平衡,船舶的资本和海员的劳动小心地未予触及,但是这项法律已经终于给国家的领域增加了一整个新辖区。
由于船主和船长的必要惩戒权和公海上的荒僻往往可以掩蔽罪迹,这是一个很难管理的辖区。③在 1867 年,1854 年条例中的“海员”条款和海员待遇条款有了改进,海员取得了这样一种权利,即在船长或船主未能供应适当的食品和医药因而患病的期间,得要求照付工资——显然不容易强制执行的一项权利。①在七十年代早期,每隔一年就有一项商船条例。②海员在国会中
① 《韩氏国会实录》,第 3 集,第 125 卷,第 581 页。
② 上卷,第 296—297 页所描述的那部法典。
③ 参阅乔治:《伦敦的煤炭挑夫》,《经济季刊》(经济史),1927 年,第 244 页。这段是以乔治夫人的论文为依据的。
① 取材于 1854 年 5 月 18 日卡德韦耳在下院所引证的一项报表。《韩氏国会实录》,第 3 集,第 133 卷,
第 571 页。
② 早期的旅客条例是乔治三世,第 43 年,第 56 章;乔治四世,第 9 年,第 21 章;维多利亚,第 5、6 年,第 107 章(参阅沃颇耳论文,载《皇家历史学会会刊》,1932 年。另参阅本卷,第 300 页注 1)。早期的商船海员条例是维多利亚,第 7、8 年,第 112 章和维多利亚,第 8、9 年,第 116 章。轮船航行条例
的朋友正在针对以棺柩式的船为牟利资本,或不惜以人命为孤注而装载过量的那些人作斗争。这一系列条例的最后一项是 1876 年条例(维多利亚,第39、40 年,第 80 章),这项条例终于把派遣不适于航海的船舶出海订为犯罪行为;规定了粮食和甲板货物的装载法;并采用了以塞缪尔·普利姆索耳的名字命名的载货吃水线。这位一度任大博览会秘书并自 1868—1880 年为德尔比急进议员的普利姆索耳对于这些年的船舶立法比任何人所负的责任都多。③在普利姆索耳离开国会之后,保护海员的立法一时停顿下来,虽则在 1883 年已经把有关工资、学徒和船长检定的现行法律的原则适用于英格兰的渔业。① 苏格兰渔业有它本身的法律和原有的机构。不适用于英格兰的1884—1885 年的一项国会条例第九款中所涉及的青鱼桶的建造和加箍问题,却是为苏格兰渔业利益计的。②
约翰·布赖特曾经把 1847 年的十小时工作法案称作“对工人阶级实行
的一种蒙骗”,它“不久”就势必被废除,因为工资将会下降。③在 1855 年, 哈里埃特·马提诺预言:果真要雇主把机器通通圈围起来并对工厂的伤亡事故负责,他们就会“不干这种不胜其麻烦的职业”。①但是当十小时工作条例在 1848 年生效时,维多利亚女王从艾希利勋爵手里接受了工人呈献的金质纪念章,此事足以作为国家对这项政策肯定赞同的一个象征。②使布赖特和马提诺女士啼笑皆非的是不但实际工资,而且货币工资都有了提高,③ 并且据料五十年代后期的棉纺织厂将有棉花供应接济不上的危险。十小时工作条例不久就需要补充了,但始终没有被废止。④在补充性质的、或更加重要的 1850 年条例(维多利亚,第 13、14 年,第 54 章)公布以前,人们一直是以一种轮班工作制来加以规避的,而这项条例则规定,女工和青工只能在
是维多利亚,第 9、10 年,第 100 章;维多利亚,第 11、12 年,第 81 章和维多利亚,第 14、15 年,第
- 章。
③ 商船条例。
① 参阅例如《商船条例法案审查委员会》,1878 年(第 16 章,第 77 页)中的证词。
② 这个条例是维多利亚,第 30、31 年,第 124 章。直到这时为止,“海员条款”还一直毫无成就:仍然有很多卑鄙行为。西蒙:《英国卫生机构》(Simon, Sir J.,English Sanitarv Institutions),1897 年第 2 版, 第 301—302 页。
③ 在 1871、1873 和 1875 年;维多利亚,第 34、35 年,第 110 章;维多利亚,第 36、37 年,第 85 章;维多利亚,第 38、39 年,第 88 章。
① 普利姆索耳一直活到 1898 年。参阅《英国人名词典》和他回顾以往的证词,见《劳工调查委员会,乙组》(1892 年,第 36 卷,第 2 篇),询问案第 11244 号及以下。
② 根据维多利亚,第 46、47 年,关于渔船和渔业 等学徒 的 1854—1880 年商船条例修正条例。
③ 维多利亚,第 48、49 年,第 70 章。
④ 1847 年 2 月 17 日的演讲。《韩氏国会实录》,第 3 集,第 89 卷,第 1136 号。
上午六时至下午六时或上午七时至下午七时之间工作,其中以一小时半供进餐之用,星期六必须在下午二时停工。根据一项奇特的变则,这一条例不适用于儿童,从而在 1853 年不能不加以补充。但是它依法制订了 la semaine anglaise(英格兰工作周)⑤ ,并且给予北部短期委员会所常常希求的对工时的一般限制以依据;虽则科贝特企图以限定工厂的发动机必须在下午五时半和上午六时之间停转这样一项法案为它们解决问题的那番努力未获成功。①
纺织品制造家对于他们所受的罚不当其罪的侮辱和单单把制造家挑选出来去受伦纳德·霍尔纳之类的专横视察员的迫害所发的那种并非一朝一夕也非完全不正当的怨言,直到 1860 年还未付诸讨论。在 1847 年,曼彻斯特的马克·菲利普斯象过去和后来的许多人一样,曾经问道,为什么只应该在单单一种工业里对成年人的劳动加以间接限制呢?约翰·布赖特在提及他本人的纱厂里如今所谓的福利工作时,也提醒说,法律把雇主视为工人的当然敌人,就会使产业关系恶化并破坏这种工作。②制造家在五十年代有他们的修正工厂法协会,这个协会在反对伦纳德·霍尔纳,反对他们从工厂视察员中选择出来的这个敌人方面取得了一些成就。在 1860 年和 1861 年国家对马克·菲利普斯的问题提出了一个稽延已久的、部分的答复,不是以他们所希异的方式,而是以条例的方式“把漂白厂和染厂的女工、青工和童工”以及“花边工厂的女工、青工和童工的雇佣事宜一并置诸工厂条例的章程管辖之下”。③
改革家并不是说这两种工业是特别有害的,虽则各有其弊端,而纯粹因为它们是最接近纺织工业本身的一些工业,也就是最容易占领的领域。由于邻近工业的感染,它们已经往往赋有工厂的习惯。索耳福德的染商兼整理商德佛特号,“这个行业中最大的”一家,在 1854—1855 年是按照工厂的时间开工的,并且很少加班加点。④可是在商人急于装船,整理业赶活的时候却无异是整个行业的一段加班加点时间。但工厂并不雇佣超过正常比例的女工和童工。它们都是由很能赚钱的“一个非常可尊敬的工人阶级”⑤配备起来的。雇主,特别是比较大的漂布商和染商,并不是同章程的趋向相敌对的
⑤ 《工厂争议。一个警告》(The Factory Controversy. A Warning),第 41 页。这正是在修正工厂法协会对法律和视察员霍纳尔大肆抱怨的时候。赫琴斯和哈里逊:《工厂立法史》(Hutchinsand Harrison,A History of Factory Legislation),第 113—116 页。
① “艾尔弗雷德的”《工厂运动史》(‘Alfred’s’History of the Factory Movement ),第 2 卷,第 285 页。
② 正如布赖特所论证的,是由于谷物法废止条例。特里维廉:《约翰·布赖特传》(Trevelyan,G. M., The Life of John Bright),第 158 页。
③ 或毋宁是为了加强起见,方始于 1874 年由维多利亚,第 37、38 年,第 44 章予以废止。
④ 参阅本卷,第 566—567 页。
⑤ 在 1853 年。赫琴斯和哈里逊:《工厂立法史》,第 110 页。
一个集团。他们解释其原因并指出下述的事实来证明他们偶尔的长时间劳动并不是没有理由的:一则劳动的步调不是由机器规定的;再则在一天之中有很多“歇手”的时候;而且工人都是非常健康的,尤其是漂布业者。对于这些事实是没有争论的;但是由于逻辑和地理的缘故,不允许为纺工订定一套现行章程而为漂布和染布业者另行订定一套。因而有 1860 年的维多利亚, 第 23、24 年,第 78 章。詹姆斯·格里姆那位皮尔的传统和维多利亚中叶的国家的正直化身,正是在这项法案的辩论中宣布了他对“工厂原则”的皈依。
①
在 1860 年,花边工业实行这位标准政治家所准备应用的管制方法的时机已恰好成熟。当童工调查委员会在四十年代进行调查时,半数以上的花边机是用手力在私人家里操作的。此外还有真正手工编织的花边。工厂不占主导地位,从而这项工业被认为不宜于适用章程。这项困难,特里门黑尔在 1861 年报告说,“现在可以说已经不存在了”。机制花边已经变成一种工厂产品。在三千至四千台机器之中,“用手力在私人家里运转的”不过九十台,而且都是旧式的。②所以,只要作一些不重要的调整,为“被保护人”制订的那部纺织法典就可以适用于这项工业,事实上也确是适用了。
到了这个时候,很多改革家对于童工的具体弊害都不象对于童工之成为教育的一般妨害那样注意。六十年代的调查委员在 1863 年至 1867 年之间所发表的有关“法律未予规定的行业和制造业”中的童工的一系列报告中,教育方面是突出的一面。③同样突出的是“在私人家里”在最不卫生的条件下, 以及在一切儿童可以合用的地方继续使用甚至年龄极小的儿童从事劳动的情形。花边制造业的未受限制的部分提供了不堪入目的证据。织袜业、草帽辫业以及其他的轻工业亦复如此。开始从事针织手套缝缀工作的一般年龄是五岁,有一位证人曾经看到“很多小至”三岁半。④进入草帽辫“学校”的年龄通常是四岁,而三岁半或三岁也并非不普通。枕头花边“学校”的情形大同小异①,在整理机制花边的拥挤不堪的“女雇主的房间”里也没有什么两样。②活计愈重,对年龄极小的儿童的需求愈少。在伯明翰的各行各业中,
① 《韩氏国会实录》,第 89 卷,第 1083、1136 页。
② 条例是维多利亚,第 23、24 年,第 78 章和维多利亚,第 24、25 年,第 117 章。
③ 《奉命调查(工厂条例)运用于漂布厂至如何程度为相宜的调查委员报告书》(Report of the Commissioner appointed to in quire how far it may be advisable to extend[the Factory Acts]to blcaching works),1854—1855 年(第 18 卷,第 1 号),第 17 页。
④ 同上,第 7 页。
① 于 1860 年 5 月 9 日。《韩氏国会实录》,第 3 集,第 158 卷,第 984 页。
② 《关于工厂条例适用于花边制造业是否相宜的报告书》(Report on the expediency of subjecting the Lace Manufacture to the…Factory Acts),1861 年(第 22 卷,第 461 号),第 6 页。
虽然开始劳动的年龄有时是七岁,但九岁或十岁却普通得多。③
儿童开始工资劳动较晚,并不是防范无知、劳动过量、劳动条件恶化或劳动时间过长的一道保障。在陶瓷业中有一天十二小时在气温一百至一百二十度之下——在冬季则是在火和冰的涤罪所中——负重跑进跑出的可怜的小铸模搬运工;在“私人家里”有制钉童;在制砖厂中有野童;此外有挥舞力所不及的重锤而弄得发育不正常的制链童。考虑到教育问题的调查委员们正是在米德兰的五金工人当中和在设菲尔德提出了得到下述答复的一些问题——“广有钱财的人是大王”①;“善良的人是魔鬼;我不知道他住在哪里”;“当他们被埋葬的时候,都趱进洞去;他们始终没有能再走出来或重获生命”。⑥
在陶瓷业,在伯明翰地区,在除工程业的比较现代部门以外凡可看到冶金各业的所在以及在工业领域的其他很多点上,由于工人而不是企业的普遍雇佣童工,使国家的管理难以实行。③深碟、小碟和浅碟制造者都雇佣铸模搬运童。雇主说他们不能“加以纠正而不遭到引起骚动的危险”。④在伯明翰的各行各业之中,大多数童工和很多“青工”都是“成年件工”雇佣的。
⑤在铁工厂中,炼铁工、木瓦工和锻工都录用童工。在制链、制钉、制锁和
鞍匠铁器业中,企业很少雇佣儿童;“在小工厂中也从来没有”。⑥我们雇佣制锚匠而他们再成伙或成帮地去招雇”①乃是证词中的一个典型部分。兰开郡的锅炉钉缀工亦复如此。而在设菲尔德,“甚至在工厂中对他们的雇主还保有大部分旧有独立性的工人,事实上本人就是更加具有小雇主身份的”。②设菲尔德的工人向来就如此,今后依然会如此。
但是在调查委员们的第一批报告书源源递送进来的时候,已经有了立法。第一次报告书揭露出保护扫烟囱儿童的旧法律在大多数地方是形同具文的,“只有首都和其他一些城镇是例外”。③很多起儿童在爬进烟囱时烧伤致死的惨案暴露出来了。这里有贩卖儿童的奴隶贸易。在“坏女人不胜其多的”利物浦,一位扫烟囱的雇主这样说,“可以要多少有多少”。④根据那
③ 通常是作为儿童就业调查委员会加以引证的。报告书是 1863 年,第 18 卷;1864 年,第 22 卷;1865
年,第 20 卷;1866 年,第 24 卷;1867 年(农业),第 16 卷。
① 《第二次报告书》,1864 年,第 36 页。
③ 《第一次报告书》,1863 年,第 184 页。
④ 《第三次报告书》,1864 年,第 10 页。
⑤ 《第四次报告书》,1865 年,第 15 页。
⑥ 《第三次报告书》,第 17 页。
① 参阅本卷,第 172 页。
② 《第一次报告书》,第 28 页。
③ 《第三次报告书》,第 11 页。
④ 同上,第 12 页。
一报告书,查尔斯·金斯莱写成了他的《水婴儿》一书,并让格兰姆斯先生那位扫烟囱者永远装在一个烟囱里。国会立即接受了沙甫慈伯里勋爵的限制法案(维多利亚,第 27、28 年,第 37 章),但是两年之后第五次报告书证明了这项限制的无效。它估计扫烟囱儿童的这支被煤烟污染炙伤的队伍总有二千人。⑤甚至在 1875 年,在另一项法律公布之后,一位正从事其事的扫烟
囱者认为“在大城镇中还有很多儿童爬进烟囱”。⑥根据 1864 年的第二项条例(维多利亚,第 27、28 年,第 48 章),首先查报的包括有毒的黄磷火柴制造业在内的六个行业已经置诸工厂法的管辖下。因为其中之一的麻布裁剪业不是工厂工业,所以就这六种行业而论,工厂一词被解释为“人们从事雇佣劳动的场所”。⑦这个新定义没有遭到任何异议。在 1847 年曾经以工厂条例同谷物法相比较的《经济学家周刊》写道,凡是知道它们“在兰开郡和约克郡实施情况”的人“现在对于那些办法的明智都是没有任何怀疑的”。它对于过去原则的唯一的让步就是把它们叫作“儿童工厂条例”⑧,实则它们并不是。
为调查委员们所想望的那种法律的一般扩大,道路已经廓清了。这项工作是由 1867 年的一项错综复杂的条例(维多利亚,第 30、31 年,第 103 章) 进行的,那项条例把一一列举的一长串工业,连同在任何制造过程中雇佣五十名以上工人的所在,一并置诸工厂法典和内政部视察员的管辖下,但附有很多例外和保留条件,以及对妇女和儿童在玻璃熔解和金属碾磨之类的危险工序中劳动所设的一些特殊禁令。①
同工厂条例相联系的是适用于在雇主“有权出入或管理”的“任何房屋或地方”从事手工艺的“不论是否支领工资”的一切儿童、青年和妇女的一项作坊条例(维多利亚,第 30、31 年,第 146 章)。因此它适用于一个雇主的眷属而不适用于他的厂外加工工人。工作时间规定得比工厂较有伸缩性;管理和监督工作则委托给地方卫生当局。这项条例不但是空泛的而且不过是任意的。地方当局因循苟且,乡区固然一般如此,很多城镇也是一样。它们所承担的任务是沉重的,但却往往甚至不予正视。三年之后,在一位主任工厂视察员的辖区所查报的三百五十二个地方当局之中,有一百七十二个根本没有采取任何措施来执行法律,只有一百一十个对作坊的经常检查作了安排。②1871 年,为了纠正这种玩忽情事,作坊的监督工作而不是卫生管理
⑤ 同上,第 19 页。
⑥ 《第四次报告书》,第 2 页。
⑦ 《第一次报告书》,第 83 页。参阅上卷,第 706 页。
⑧ 同上,第 88 页。
① 《第五次报告书》,第 21 页。
② 《工厂和作坊条例实施情况皇家调查委员会》(R. C. on the Working of the Factory and Workshop Acts), 1876 年,第 29 卷,附录丁,第 149 页。
权移交给内政部人员了,这样,内政部人员就变成为大约十一万个,而不仅仅是三万个各种类型和各种规模的劳动场所不胜繁忙的检查员了。③
当他们正在为这项沉重的职责而奋斗的时候,1870 年的福尔斯特教育条例,连同 1872 年的相应的苏格兰条例,已开始采用直接强迫入学这项对童工的唯一普遍救治办法。在这期间,北部的纺织工会正在妇女的衬裙背后为五十四小时工作周而努力,他们在 1874 年得到了五十六小时半的工作周。最后的一批空想象还在主张法律不应触及成年人、纵使是成年女子的自由。主张女子应有权同不受控制的成年男子相竞争的人们支持他们的意见。象六十年代的《经济学家周刊》一样,他们是就儿童工厂条例的意义进行考虑的。但是他们的国会领袖、剑桥大学政治经济学教授亨利·福西特在动议从 1874 年的纺织工厂法案中“删去妇女一词”时,却遭到失败。由于他们的努力, 这项法律刚刚岔出了久已确定的一条路线。④
这是重要的,因为在 1878 年工厂法合并成了一项大工厂作坊条例(维多利亚,第 41、42 年,第 17 章)。①这项工作已经由 1875 年指派的一个调查委员会作好了准备。它的证词和报告书充满了行政问题,而象早期询问案中连篇累牍的那种重大弊害只不过随处约略一提。但其中最恶劣的一种至少已经加以制止;并且“以惊人之微弱反对通过了的⋯⋯”“直接强迫”入学办法已经“产生了令人满意的结果”。②法律的轻微偏差是关于成年女子方面的,正如福西特和他的赞助者所想望的那样。“删去女子一词”的修正案固然逐款被否决,但是调查委员们建议不妨在一点上予现行法律以修正:根据现行法的规定,凡有妇女和儿童从事手工艺的家庭,应一律加以监督。他们认为在这一点上把妇女一并包括在内,法律未免太过份了。这一项修正是由条例中的这样一项条款予以实行的,根据该款的规定,凡是“按照不使用儿童和青年的一种制度经营的”作坊,一律免予监督——这是为使用妇女的洗衣匠和女服裁缝的利益计的。
现在适用于几乎全国所有“厂内加工”制造业的这项法律的一些要素, 自从在三十年代为纺织厂拟定以来,就一直没有很大的改变。关于卫生和安全的一般简略规定为视察人员向所争取的改良水平仍留有余地。标准日包括十小时劳动;星期六六小时半。在大多数工业中,这个标准日必须是在上午六时至下午六时或上午七时至下午七时之间。不满十四岁的人是儿童,不满十八岁的人是青年。十至十四岁之间的儿童,如果参加劳动,必须是“半工半读的儿童”,这是一代的立法工作已经规定了的一种类型。③但是雇主保
③ 这个问题的讨论,见赫琴斯和哈里逊:前引书,第 155 页。
④ 《经济学家周刊》,1864 年 5 月 21 日号。
① 据认为例外和保留“使章程所可能有的好处丧失了一半”。赫琴斯和哈里逊:前引书,第 169 页。
② 《作坊条例实施报告》,1870 年,第 54 卷,第 555 页。
③ 赫琴斯和哈里逊:前引书,第 230—231 页。
证工厂儿童以一半时间受教育的责任,是“作为一种特权”保留下来的,“而不是作为一种负担强加于他们的”。①(国家已下定决心使人人受到教育, 所以这项特权会不断地受到挑衅。)有少数几种职业妇女和儿童依然被排斥在外②,但是名单并没有再加长。除冶金业中的一些“年轻男子”外,她们也不许作夜工。除开不受法律保护的那个妇女集团外,在自己家里从事劳动的妇女和儿童也不包括在内,如果不使用任何动力并且没有任何雇佣人员的话。依照 1867 年条例的规定,这类人却并未排除在外。厂外加工工人本身依然都是不受法律保护的。
在 1878 年以后,国家自认为成绩良好,因而这类立法工作停顿了五年。
自 1844 年以来还不曾有过这样长时期的停顿。作为结束的 1883 年的一项法
律,是属于这套旧法律的。维多利亚后期的一套新法律则直到 1886 年方才以“规定车间童工和青工劳动”的一项条例开始。③1875 年的调查委员们已经瞥见了这类劳动,但是有意地予以忽视。①
但是在工厂立法停顿下来的时候,国会在最有切身利害的人们敦促下, 曾经在就业法中写下了新的一页。在习惯法上,雇主对公众所负的责任和他对自己职工所负的责任是迥不相同的。如果他的职工造成第三者的损害,纵使这个职工的所作所为是他已经嘱咐不可这样作的,雇主也必须负责。但是如果采取了合理的安全预防措施,那么职工如果伤害了另一个人,雇主就毫无责任了。1880 年的雇主责任条例(维多利亚,第 43、44 年,第 42 章)是开始把职工的地位和公众的地位等同起来的那个过程的一个开端。在铁路那个极端案例中,这个过程已经完成。一个疏忽的司机使一个转辙工和使一个旅客丧命,在新法律看来并无不同。对于其他的职业,法律还没有发展到那样的地步。至于海员、家庭佣仆和非雇佣于体力劳动中的人,则概未触及。
②
实际工资率,除开公务员的以外,格拉德斯通的政府从来没有想去触及。它也没有加强现行法来防止以实物工资制去侵渔工资。在 1831 年条例
和象前一年的车间条例一样属于维多利亚后期的那套劳动法的 1887 年条例
之间,没有一般的实物工资制条例。③在 1871 年对实物工资制所进行的一次
① 这段穿插在赫琴斯和哈里逊:前引书,第 9 章中有详尽的描述。
② 它废止了直溯至 1802 年皮尔的学徒健康和道德条例的十九项条例或条例的一部分。
③ 《报告书》,第 56 页。
① 自 1844 年条例以来。参阅上卷,第 704—705 页。
② 引自 1876 年的《报告书》,第 56 页。
③ 对所有妇女来说,是煤矿采掘业和玻璃制造业;对十六岁以下的幼女来说,是制砖业;对十二岁以下的男童来说,是玻璃制造业;对十一岁以下的儿童来说,是绒布剪裁业和金属轮磨业。一个非常武断的名单。
广泛的虽非详尽的调查④的唯一立法后果,就是 1874 年的一项条例,而这一条例所要遏制的并不是实物工资制本身,而是在厂外加工的针织工业中同针织机租金有关的一些老弊端。①在诺丁汉和德尔比边境上大约有一千二百名工人的这项工业中,仍然有实物工资制的残余;但是这个残余,连同威尔士铁工厂的公司车间、拉纳克郡煤厂的商店和其他地方的许多公开或隐蔽的实物工资制,都一并留给时间和旧法律去解决了。② 在象针织业和制钉业那样分散的厂外加工的行业中少数残存的实物工资制的中间商,往往就是以他们的房屋为交货地方的那些酒店主。③他们在 1883 年受到了沉重的打击,因为
自 1842 年以来已经成为煤矿法一部分的那项禁止在酒馆给付工资的规定, 也就是“工人的工资一律不得在任何酒馆、啤酒馆或出售烧酒、葡萄酒、苹果酒或其他含酒精或发酵饮料的地方,或其写字间、花园等地方发给”的那项规定④已推行于每一种职业,甚至推行于农业了。
1842 年艾希利勋爵的煤矿条例是无关竖井和作业的一项劳动法。五十年
代的煤矿条例虽是别无其他规定的安全法,但却是具有无穷价值的。到 1885 年,有了为各种矿场制订的一般章程和为每一种矿场制订特殊章程的规定。
①直到准备这最后一项章程时,视察员方始了解各种矿场所需要的进一步保
障是什么。到 1860 年(通过维多利亚,第 23、24 年,第 151 章),方始采取了超过艾希利条例的一项温和的措施。过去不满十岁的儿童不得下竖井。现在除领有能读能写的证书者外,非满十二岁不得下井。操纵起重机的人必须年满十八岁,而根据 1842 年条例,操纵起重机的一个十五岁的孩子就掌握工人的性命了。对于将来最关重要的字句载在第二十九节,根据该节的规定,每一个矿场中的挖煤工都有权“在指定⋯⋯过秤的地点派驻一个工人(必须是这类⋯⋯矿场的雇佣人员)⋯⋯以便核计重量”,并保证他们在接重量计酬时,得到公平的薪给。在这一条款的背后有约克郡的一番激烈斗争。② 自 1860 年以后若干年来,这一直是煤炭所有主所斗争或规避的。1872 年的一项条例虽稍稍加强了核秤员的地位;但是直到 1887 年这项法律才使矿工
们心满意足。③然而在 1860 年单单一位工人代表间接过问工资表的权利的第一次被承认就不失为具有决定性的一件历史大事。
④ 维多利亚,第 49、50 年,第 55 章。
① 《报告书》,第 23 页。
② 参阅《政治经济学词典》,“雇主责任”条。
③ 参阅上卷,第 507、687 页及以下。
④ 《实物工资制皇家调查委员会报告书》,1871 年,第 36 卷。
① 参阅上卷,第 689—691 页。
② 《1871 年报告书》,第 30 页(织袜业)并散见各页,另参阅本卷,第 576 页及以下。
③ 《报告书》,第 27、30 页。
自从作为先驱的 1848 年公共卫生条例在霍乱和伤寒流行时通过以来, 国家就以一整套杂乱无章的条例对疾病展开了毫无组织的战争。④因为国家既不信任而又过份信任作为它战术代表的地方当局,以致战略受到阻挫。在国会中有辉格党对不久以前声名狼藉的自治市所抱的怀疑。在行政中枢有幕僚长埃德温·查德韦克所宣传的边沁学派对专家的信仰。但是象自十八世纪相沿下来的那一整套地方政府的传统,却赞成任意性的而非强制性的立法, 赞成国会地方条例多赖以产生的市创制权。由于辉格党人对于市财政的不信任,1835 年的自治市条例已经制订得非常严密,而且是按照法律上范围日益扩大的越权原则从严解释的。如果有人建议一个旧式的未改革的市为一座喷水池支出一笔市款,想来普通法是不会加以妨害的,但是在四十年代为使“城镇居民(能)通过市议会供给他们自己以清洁的手段”,却认为有专门制订沐浴和洗濯所条例的必要。⑤如果没有这样一项条例,不论一般的还是地方的,这类明显的支出都可能被认为是越权行为。①
1848 年的中央卫生委员会,即查德韦克和艾希利的那个委员会,是济贫法三人委员会的一个特许的翻版——“以贵族二人和律师一人充之,以维护生者的健康”,正如据说的那样,“继而,经过一年左右令人怀疑的成功之后⋯⋯又增设医生一人来办理死者的葬埋事宜”②;因为在 1850 年的首都埋葬条例有效期间,只增加了骚斯伍德·斯密博士一人。律师和医生是有给职。中央委员会一上来是通过济贫法监理员来工作的。③它只能强迫自治市代各自的市议会接受地方卫生委员会的职能,或在某一地区的死亡率异乎寻常之高时强迫它选举出这样一个卫生委员会。通常的程序是要城镇自行申请适用这一条例。在五年之末,只有二百万城市人口受到这一条例的管辖。①二十多年来,除城市和城市化的地区外,这一条例简直是无声无嗅的。在 1868 年,萨福克只有三个地方卫生委员会,全都是在城镇中;威尔士各郡,包括格拉摩根在内,平均不到三个;赫勒福德只有两个;北安普敦和杭廷顿只各有一个。②
④ 酒吧间的服务员当然不在此例。这项条例是维多利亚,第 46、47 年,第 98 章。
⑤ 参阅本卷,第 137—138 页。这一系列条例是以维多利亚,第 13、14 年,第 100 章为开始的:“所以为煤矿视察制订条款是相宜的”等等。
① 参阅韦伯夫妇:《英国工会运动史》,第 289—292 页。
② 根据合并条例,维多利亚,第 50、51 年,第 58 章。
③ 关于卫生立法头绪纷繁的历史,详见《皇家卫生调查委员会第二次报告书》,1871 年(第 35 卷),第
7 页及以下。关于 1848 年条例,参阅上卷,第 667 页。
① 《皇家卫生调查委员会第二次报告书》,第 15 页。
② 根据布赖斯:《越权论》(Brice,S.,A Treatise on ultra vires)(1893 年版),弁言,这项原则是“现代产物”并且是“1846 年在平衡法上 第一次明显提出的”。起初这项原则主要适用于铁路公司。罗布逊:《地方政府的发展》(Robson,W. A.,The Development of Local Government)(1931 年版),第 194—196
直到 1854 年第一个中央卫生委员会已渐成过去而查德韦克的宦途也随之而告终时,他和艾希利和骚斯伍德·斯密还不断地努力,在他们所不能支配的地方提出忠告,散发传单,并先后提出公共寄宿舍法案、埋葬法案以及一系列下水道和自来水工程的次要法案,来确认卫生委员会的那些临时指令。如果查德韦克能以在他所有这些战役中获胜,卫生委员会对于全国埋葬事宜就会取得完全的管理权,而伦敦不仅在下水道而且在给水方面也会有一个统一的体系。但是正如卫生委员会在它的最后报告中所说,“广大的利益集团”“无可避免地受到了”它的计划的“妨害”——诸如承办殡葬业者、墓园公司、自来水公司和工程师等。③查德韦克是一个既不能令又不受命的人。他后来的长官都攻击他的政策。国会对于集中化也渐感不安,于是将委员会取消。一个没有有给职的朝不保夕的一人委员会取代了它四年之后,在1858 年由内政部的一个司予以接管④,在 1871 年又为地方政府事务部所取代。
在查德韦克离职之后,步伐放慢下来。不是专制的,专心一志的和拙于写作的那位不尊敬任何人的卫生学者,而是擅长社交的托姆·泰勒被提升为秘书。他在卫生事务百忙之中还能偷暇编写剧本① ,并死于《幽默周刊》的编辑任上。查德韦克的同盟者,虽然知道他的一切弱点,却在他垮台时认为他们是在目睹“一艘救生船的失败和覆没”;②但是 1855 年的一批卫生条例, 包括为伦敦设立首都工程委员会的那项条例(维多利亚,第 18、19 年,第120 章)在内,都不失为一种安慰。在不到几年的工夫,这个首都委员会就接办了伦敦四通八达的下水道,并且开凿了直抵巴京和普拉姆斯太德沼泽地的南北大入海口的沟渠。
十一年之后,国家重又向前移动了,霍乱的再度出现使它想起了卫生的需要。包括伦敦在内的 1866 年卫生条例(维多利亚,第 29、30 年,第 90 章)把卫生检查订定为地方当局的义务,把人口过份拥挤的情形视为一种公共妨碍,并第一次授权一位阁员于收到控诉时得强迫地方当局消除妨碍并提供沟渠和水的供应。“公共卫生立法的语法上具有了一种命令式的新特性”。
页,似乎是认为 1835 年的自治市条例(威廉四世,第 5、6 年,第 76 章)任由自治团体对凡“于居民公共福利有益”的用途自由支用款项和自由征税”(第 92 节);并认为对它们适用越权原则是牵强附会的。在
我看,条例的第 92 节是比较有限制的,虽则它似乎是给予凡有丰厚的地租和利润收入而无须征收捐税的市以很大的支出自由。这是有待法学家去断定的。
③ 腊姆济博士:《国家医学论文集》(Dr. H. W. Rumsey,Essays on State Medicine),转引于西蒙:《英国卫生机构》,第 214 页。
④ 参阅它的《第一次报告书》,1849 年(第 24 卷,第 1 号)。“立法机关打算把济贫法联合区 作为主要的地方行政机构”,第 24 页。
① 《1854 年报告书》(第 35 卷,第 1 号),第 14 页。
② 《地方委员会报告书》,1867—1868 年(第 58 卷,第 789 号)。
③这是恰合时宜的。
六十年代后期的卫生法散见于地方条例、工厂条例、埋葬条例以及寄宿舍、种痘、硷质、煤烟和食品掺杂掺假等条例,而它的纲领则载在变更了地方委员会组织和权限的 1848 年公共卫生条例和 1858 年地方政府条例④中。行政机关既互相重叠,又不能照顾全局。沟渠当局通常是教区委员会,妨碍物当局则是济贫法监理员。甚至最大的地方机关也会是抱冷淡态度的。利物浦先承国会之意,在 1847 年任命了不列颠的第一个卫生医官①,曼彻斯特在二十一年之后方始照办。特别是在工业问题上,正如作坊视察史所表明的那样,对于这样一种卫生法的采行有一种显然勉强的情绪;虽则在六十年代早期就可以看到这样一种可耻的现象,有一些不卫生的小城区和乡区,为了逃避最近的一项公路条例,而采纳了地方政府条例及其向所玩忽的卫生职责, 并且把它们原不拟予以注意的道路也保持在自己手里。②1869—1871 年的那个非常有作为的皇家卫生调查委员会建议“为推行城乡卫生工作,各地均须有一负责地方机关掌有必要的权限”③,但是这个理想迄今尚未完全实现。
这个委员会的报告书不但成为建立地方政府事务部的那项 1871 年条例
(维多利亚,第 34、35 年,第 70 章)的基础,而且也成为集中卫生权限于该部之手的随后各条例以及 1875 年统一公共卫生条例的依据。不幸地方政府事务部为了卫生工作不但吸收了旧济贫法委员会而且在卫生方面还为它所左右。这时济贫法委员会的卫生成绩是很糟的。四年以前它才刚刚从它玩忽卫生的“长眠”之中觉醒过来。④ 它的制度是形式主义和官僚主义的。它把总部的医药顾问一律置于行政官吏之下。它所依赖的区视察员都缺乏医学知识,但在节约方面却训练有素。① 虽然地方政府事务部现在不能不到处设置卫生医官,但是它却默认了从济贫法继承下来的那套制度。它的职员照例是“兼职的”,而他们的往往极其菲薄的薪金,当可用以衡量他们尽心职守的多寡。无论匮乏还是疾病的预防政策,在旧济贫法的空气中都没有开花结
③ 《1854 年报告书》,第 48 页。这个报告书是自我辩护,自以为是和非常查德韦克式的。
④ 医务工作在 1858 年改隶于枢密院的一个委员会。参阅秘书托姆·泰勒的证词,见《皇家卫生调查委员会第一次报告书》,1868—1869 年(第 32 卷,第 303 号)。
① 《我们的美国弟兄》(Our American Cousin)在 1858 年问世。在 1857 年,他在社会科学大会上宣读了题为《关于城镇改良工程的中央和地方措施》(Central and Local Action in relation to Town Improvement) 的一篇论文,对集中化加以批评。
② 西蒙:前引书,第 236 页。
③ 西蒙:前引书,第 300 页。应该补充一句,这项法案是任枢密院委员会医官的西蒙和当时任内政副大臣, 后封阿伯德尔勋爵的布鲁斯在 1864 年霍乱流行以前拟订的。
④ 这一条例,维多利亚,第 21、22 年,第 98 章,“应与 1848 年的公共卫生条例合并成为一个条例”。
① 侯普:《卫生初阶》(Hope,E.W.,Health at the Gateway),利物浦的卫生史(1931 年版),第 43
页。
果。如果七十年代的地方政府事务部当真充分利用了 1871—1875 年立法所给它的权限和当时所可利用的医学知识及调查方面的便利,那么二十世纪在国家防疫工作上还可以看到的那些宽阔的缺口,三十年前就未始不可以弥合了。当 1884 年霍乱从埃及向西北蔓延时,该部下令对看上去似乎不应那样隔膜的沿海防疫设施迅速进行调查,这才发现了一些办事不力的地方当局“自从组织成立以来就根本没有作过任何有效的工作”,而且其中有一些“对于本区的卫生要求,甚至根本不想去好好体会一下”。②为了教导它们和在必要时强迫它们照办,就需时十二年之久。1884—1866 年的检查工作还没有办理完毕就作罢了,但是在以霍乱始而以霍乱终的这个时代告终时,国家比往常卫生得多了,不过远没有达到它未始不可以达到的程度,如果行政当局能够作到法律现在所允许的一切的话。
以其传统支配了地方政府事务部的早期时代的那个济贫法委员会,朝不保夕地存在了二十年(1847—1867 年),而只是在它被合
并的四年前才变成为常设机构。③在 1847 年 12 月贫民数字由于爱尔兰的饥荒和危机年份的商业萧条而异常之高时,1834 年的济贫法行政委员会—
—“萨默塞特大厦的三权贵”——就把这个无可救药的不得人心的议会外的机构移交给一个有名无实的委员会的经议会批准的主席了。在 1834 年以后的十三年之中,行政委员们已经把全国的大部分地区划成为新式的济贫法联合区,并且看到几乎所有各联合区中都建立了某种习艺所。④同 1834 年报告书明白表示的意见相反,他们为了行政上的便利默许这样一种混合习艺所的建立,而那种习艺所在未改革的制度下曾经提供给查报其事的调查委员以弊端最为严重的一些实例。“我们曾建议(在 1834 年)在每一个联合区中分别为儿童、身体健全的男子、身体健全的女子和老人各备一个建筑物;我们原以为每一个联合区中都是使用四个建筑物的”,纳索·西尼尔在许多年后抗议那种已经成为普遍政策的事物时不胜愤怒地这样说。①但是对助理调查委员来说,要得到单独一座建筑物自然比较容易一些(少数现有的乡间济贫院对于所建议的任何用途都证明是合用的),而且对监理员来说,这样更易管理。何况,原希望身体健全的人根本不要进习艺所,所以为他们配备两座分开来的建筑物似乎是浪费的。固然在证词之中也有片言只语提到负责地方
② 罗布逊:前引书,第 43—44 页。参阅 1867—1868 年的《地方委员会报告书》,其中包括有人口不满二千人的二十九个区。
③ 《报告书》,1871 年(第 35 卷),第 3 页。
④ 钱斯:《比较好的济贫法行政》(Chance,Sir W.,The Better Administration of the Poor Law)(1895 年版),第 7 页。参阅韦伯夫妇:《英国济贫法》,第 2 编,第 319、622 页,并散见各页。
① 依据西蒙:前引书,第 387 页及以下。西蒙曾目睹他看作是他本人所创始而可能对地方政府事务部过份艰巨的那种政策倒退下来的情形,但是他的威权很高。
工作的助理调查委员从来就没有认真考虑过按房屋分类的政策,中央机构也没有作过任何努力去督促其事,但是他们依照章程实行了“所”内的分类, 结果是为害至巨,尤其是对于儿童和病人。②
除收容于习艺所外,对身体健全的人一律不加救济的政策,在伦敦生活的现实和北部工业区的顽强抵抗面前破产了。1847 年的新委员会在试办五年之后,证实了它的破产。1852 年 8 月 25 日的一件通函上说,“即使就身体健全的人来说,绝对禁止户外救济”也是“不相宜的”。①(1834 年原则的最极端主张者也从来没有建议对最便于在家里接受救济的孀妇和其他丧失工作能力的贫民取消户外救济。)在随后每十年之中,适用这项禁令的联合区的数目都有所缩减,而不适用这项禁令的那些联合区的人口却增加起来。
②在三十年代曾经认为是国家政策的东西,到了七十年代已经变成为只适用
于拥挤的农村联合区的居民的一种政策了——甚至在农村联合区里也有例外。无疑这种政策对于把农业工人变成为土方工人、城市载货马车的车夫、铁路员工、警察和移民是有所贡献的。③下一代的人已经懂得了给予流动性和职业调整以不充分鼓励的那种救济制度的风险。但是要想以每星期九至十一先令的工资、靠面包和干酪活命的工人为唯一的代价来避免这种危险,却是难以办到的。
在整个五十年代中,贫民救济的统计情况有了稳步的改进。在 1850 年以同时接受救济的一百万人或英格兰和威尔士人口的 5.7%这一个适中的数字为开始,而在 1860 年以八十四万五千人或 4.3%为结束。其中户内救济的人口依然是特别稳定的,约在十一万至十二万五千人之间。① 由于在法律和政策方面没有重要的变更,我们可以得出这样一个结论:统计上的改进可以约略地从反面表示出最不幸者在成为这十年之标志的改善了的国民福利中所占的份额。监理员已经安于他们的地方行政和救济政策(并不一致,虽则有调查委员会或济贫法委员会的训令),而且这种政策已渐渐变成惯例。工
② 巴拉德博士的报告书,转引于西蒙:前引书,第 404 页。
① 这里一般可以参考韦伯夫妇:《英国济贫法近百年史》,第 2 篇(1929 年版)。对于下一代,它将是经典性的记述。在它以前的最好著述是 1888 年第一次出版的普列斯顿—托马斯所译的阿施罗德:《英国贫民的性质》(Aschrott,P.F.,Das Englische Armen-Wesen)一书的英文本。下文所参考的是 1902 年英文本第 2 版。我认为有些地方阿施罗德的著作比韦伯的更为有用。
② 参阅上卷,第 573—576、710—712 页。参阅上卷,第 711 页,第 8 行,1848 年户外贫民的数字应是一百五十七万一千而不是一百八十七万七千。
③ 证词,见 1861 年的《济贫委员会》(1862 年,第 10 卷,询问案第 6905 号)。在韦伯的前引书第 129 页中,他被引证作为“另一个为病人”而不是“为老人”:无疑结果是差不多的。1834 年的调查委员对于“各占一建筑物”的明白主张见《报告书》,第 306—307 页。
① 直到帕斯菲尔德勋爵和悉尼·韦伯夫人写出它的历史时为止,历史家一直忽视同“1834 年原则”的这种决定性的分歧。
资劳动者及其家属,尤其是在城镇中,仍然把“济贫院”视为畏途;也还没有改变他们在缓急之际想领取户外救济的意愿。选任的监理员默认了这种户外制度,而中央当局纵使有强制他们的决心,也无能为力。对于住在自己家里的年老贫民一星期给以一、二先令的这种非常普通的惯行办法,从未遇到任何异议。结果,在新济贫法实施二、三十年之后,领取“户外”救济的平均数依然约为受“户内”救济的七倍。
在受“户内”救济的人们之中包括有三十年代的报告书和立法刚刚承认其存在的那个人数愈来愈多的阶层,也就是职业性的或临时性的游民阶层。
②身体健全的游民(游民通常是有劳动力的,虽则往往是不合用的)象其他
任何无以为生的身体健全者一样,有“济贫院”可供栖身。如果他是陷于赤贪的一个寻找工作的人,他的投靠会是不得已的;如果是一个职业游民,则会是求之不得的。从一个联合区习艺所到另一个联合区习艺所,是从容步行一日的路程;在终点上设有职业游民认为完全满意的收容设备。在首都地区甚至无须短短一日的步行。在原来调查委员会的后期和济贫法委员会的初期,曾经作过种种的努力,想用法律和行政命令来对付这种情况,但是殊无结果。少数联合区创办了后来所谓的临时收容所,但是大多数只不过是把游民安置在“习艺所”的男子部过宿而已。尤其是在伦敦,在五十年代,济贫法委员会为习艺所挤满了不肖游民而大伤脑筋。在 1857—1858 年,为创办首都专门的“无家可归的贫民收容所”曾拟订种种计划,但是当时都一一成为泡影。③
在 1860 年年底贫民救济的数字已达到最低限度时,泰晤士河封冻,又
降了一次大雪。户外工作持续了一个月之久(1860 年 12 月 17 日至 1861 年 1
月 19 日),这是在英国气候中很少见的。据后来计算,当代人士照济贫法界笼统的说法称之为“首都贫民”的人有了四万名不正常的增加。④慈善人士展开了工作;在伦敦市长官邸开始发放赈济金;伦敦很多济贫法当局的鄙吝、无能、腐化和傲慢受到了公开的斥责①;济贫法业经破产的议论甚嚣尘上。从议会非常认真地提出的济贫法委员会及其种种命令正是弊恶的主要泉源的那个说法之中,可以听到对行政集中化的那种旧有的但仍然很强烈的厌恶心的回声。取消它,人们这样主张,同时扩大济贫法行政单位,那就会有
② 《济贫法委员会第五次年度报告书》,第 22 页,引证于韦伯,第 151 页注。
③ 禁令是 1844 年 12 月 21 日的那一项,适用于城镇的比较缓和的禁令是 1852 年 12 月 14 日的那一项。参
阅阿施罗德:前引书,第 165 页。
④ 济贫法当局对于移民出境的直接鼓励是无足轻重的。本卷,第 300—301 页。
① 整个这段时期的数字都扼述于阿施罗德,附录 2。1849 年以来的数字(例如上卷,第 711 页所引证的数字)由于依据的基础不同,所以是无法比较的。(参阅尼科耳斯:《英国济贫法史》,麦凯,增订卷,附录,第 603 页。)这里所用的数字是以各年 1 月 1 日和 7 月 1 日的冬季和夏季报表为依据的。
足够的有能力、有公益心的人起而接办并改革这种制度。②我们应该记得的是,济贫法委员会这时还没有建立在永久性的基础上:它只不过成立了五年,而且还一直是作为一种相当成功的实验周期地予以展期的。
三年来,以查尔斯·维伊埃、罗伯特·娄和罗伯特·塞西耳勋爵为主要成员的一个强有力的国会委员会审查了这项法律及其实施情况,特别注意伦敦的问题。在这个委员会存在期间,美国内战在兰开郡造成了新的问题,但是委员会把这些作为特殊的意外问题,未加处理。
棉纺区的早期失业困难是由宽纵的户外救济机关应付的,而北部为了保留这个机关曾经同调查委员进行过斗争。①济贫捐在兰开郡一向很低,所以暂时还有抽征的余地。但是单一教区不久就对它们的负担开始发出怨言—— 评论家认为未免太快了;因为,正如查尔斯·金斯莱在给《泰晤士报》的信中说的,汉普郡济贫捐比兰开郡重得多。②但是兰开郡在议会中拥有发言权。早在 1862 年 8 月就已经根据维多利亚,第 25、26 年,第 160 章有了这样的决定:在任何一个教区的济贫捐提高到完税价值每镑三先令以上时,联合教区中的其他教区应一律均沾。如果联合教区的济贫捐达到五先令以上,济贫法委员会得命令其他联合教区分润,但以棉纺区的联合教区为限,也就是说以兰开郡、柴郡或德尔比郡的联合教区为限。甚至在伊丽莎白法律中就已有这种协济捐的拟议。③但是在 1862 年的这项条例中,应科布登和兰开郡议员之请,列进了一项新原则。负担捐税的联合区得到了紧急借款权。以前任何地方为济贫事宜都未有过依法的借贷。
继而出现了 1863 年的公共工程条例(维多利亚,第 26、27 年,第 70 章),根据这一条例,财政部和公共工程贷款委员得为排水和其他永久性公用事业贷款给联合教区和地方当局,以便供应失业者。帮同建造这种新排水道的棉纺工人并没有多少。在 1864 年 1 月在所有辅助性公共工程方面的棉
纺工共总不到二千三百人,在 12 月不到四千人。①联合教区在济贫法委员会的许可下,为许多工人采取了以脑力劳动而非体力劳动为条件而给予救济的
② 参阅韦伯,第 402 页及以下和尼科耳斯—麦凯,第 3 卷,第 371 页及以下。在 1834 年的《报告书》中游
民问题占了两页篇幅(第 338—340 页),它只是建议“中央当局对举办游民救济一事,应制订章程并照章执行 ”。
① 参阅爱德华·特威斯累顿由于对这项规定的忽视而对四十年代的苏格兰改良济贫法所作的批评,第 1 卷, 第 587 页。
② 《济贫法审查委员会报告书》(1864 年,第 9 卷,第 157 号),第 3 页。在 1861 年,第 9 卷中有一些初步报告书和证词。
③ 关于伦敦贫民救济的错综复杂情形和地方条例,参阅阿施罗德,第 71 页;尼科耳斯—麦凯,第 3 卷,第
486 页;韦伯,散见各页。
① 参阅 1861 年 2 月的辩论,见《韩氏国会实录》,第 3 集,第 161 卷,第 237 页,埃尔顿先生的发言。埃尔顿赞成取消一切教区的独立性而把权力集中于联合区。
那项兰开郡非常引以为荣的著名计划;每星期有很多小时的教育。在许多私人慈善事业的辅助下,并应它的先知者之请尽量地应用一切不干涉原则,危机渡过了,虽则 1863 年至 1864 年全国贫民数字比 1860 年超出二十万人。
到了 1866 年,它虽然没有回到 1860 年的准确数字但已回到占人口 4.3%的比率了。
在这期间,委员会审慎地提出了报告,根据它的建议采取了审慎的行动。它声称“一个中央机构的继续存在”是重要的,并且希望看到那个中央机构能建立“在一个永久基础上”。②因而济贫法委员会在 1867 年以及接办
其事的 1871 年的地方政府事务部变成常设机关。委员会更进而认为法律在
1860—1861 年并没有破产;为补其不足而举办慈善事业的企图却流弊丛生; 何况伦敦联合教区本来就未必不能掌握意外事件,虽则并非易易。它看不出有任何理由要干涉医药救济的现行制度,虽则济贫法医官在委员会中曾对以“固定款项去应付变动很大的工作量”的那种办法大发牢骚。③它认为习艺所教育“大体上是令人满意的”①,但它主张凡是有可能单另设立济贫法学校的地方都应该设立这种学校。事实上已经有了几所。关于习艺所中的宗教纠纷和罗马天主教徒的不平之鸣,它颇多议论。它建议关于“扩大济贫捐征收区的一般问题”,也就是由联合教区而不是由教区征收济贫捐的政策,应“由下院进一步予以考虑”②;它坚决主张对这项法律范围所及的混合大众进行更彻底的分类,并建议首都游民的负担由整个首都来承担。①
委员会就联合教区征收济贫捐所提的建议,在兰开郡应变制度下相对于教区捐的联合教区的令人满意的经验,以及在用遏制庐舍的方法来减少对贫民所负的责任的那种闭关教区中,社会弊恶的主要原因即教区的啬吝这一尽人皆知的事实,终于导致具有决定性的 1865 年联合教区捐税征收条例(维多利亚,第 28、29 年,第 79 章)的公布。②联合教区自始就为某些一般用途备有一项公共基金。自 1834 年以来,加诸联合教区的种种开支已经有所增加。现在联合教区变成了一切用途的财政单位。任何教区都不能再设法使
② 得自行政方面的最详细叙述,见尼科耳斯—麦凯,第 3 卷,第 18 章。另参阅阿诺德:《棉荒史》(Arnold, R.A.,History of the Cotton Famine)(1864、1865 年版),尤其是瓦茨:《棉荒的真相》(Watts,J.,The Facts of the Cotton Famine)(1866 年版)。
③ 1862 年 11 月的《泰晤士报》上载有很多通信。金斯莱比较激烈并且准备应付论辩。《泰晤士报》本身在以《兰开郡的疾苦和财源》为题的一文中(11 月 13 日)温和地指出西南部有七个郡的济贫捐的负担比兰开郡高 120%。
① 参阅伊丽莎白,第 39 年,第 3 章(1597 年)。第 2 节中规定,同属一个小邑的其他教区得为一贫困教区的需求而征收济贫捐,或者由郡来救济某一小邑。据我们所知,这种权力一直很少加以利用。
② 瓦茨:前引书,第 320 页。其中纺工等恐怕不多,大抵是纺织厂中的普通工人、火夫和搬运工等。
① 1864 年的《报告书》,第 11 页。
② 罗杰斯医学博士的证词,询问案第 13334 号。
潜在的贫民从济贫捐较高的邻近开放教区步行到本区来做工,借以规避本区应负的一份贫民负担了。这项条例正是 1834 年联合教区政策的一种合乎逻辑的发展。
1864 年报告书的一个更加迅捷的结果就是那一年的首都无家可归的贫民条例(维多利亚,第 27、28 年,第 116 章),根据这一条例,建立了一项首都公共基金,准贫民监理员为给临时收容的贫民和游民作特殊和适当的供应而随时支用。这是一个成功。明智人士极力主张了那样久的“贫民”分类,终于成为事实。1867 年的首都贫民条例(维多利亚,第 30 年,第 6 章) 以及后来的补充条例帮助了它的推行。公共基金已经可以用于收容所、施种牛痘和热病医院、济贫法学校、教练船以及其他专门救济机关和行政支出。首都收容所建立了起来,随即开始进行具有最高社会价值的工作。③不论患哪种病的贫民向由其他贫民来照顾的那种习艺所诊疗室和疗养室中令人厌恶的情况,已经在《刺络针》一书中被揭露出来;委员会主席格桑·哈迪曾经在 1867 年在下院中声称,病人并不是传统的寓炯戒于救济的习艺所政策的“适当对象”。“我们应绝对坚持”,他这样说,“在病人医疗方面⋯⋯ 按照完全另一套办法办事”。④委员会的最后一位主席戈申在他的最后一项报告书中,甚至主张把“免费医药救济(推行到)真正贫民阶级以外”。⑤ 可见在这个新运动的背后是有官方的推动力的。但是在首都以外,联合教区是难以推动的。习艺所疗养室的改善在 1869 年已彰明昭著,但是直到 1886 年甚至最大的城镇和联合教区在专门机构方面也还没有多少进步。
六十年代的贸易萧条带来了贫民统计数字的些微增加。受“户内和户外”救济的人的四年(1868—1871 年)平均数是刚刚超过一百万或人口的4.6%。受“户外”救济的身体健全的男子的平均数,游民不计在内,仍然和习艺所全部人口差不多相等。①(在五十年代,平均数照例是大一点,在艰难的六十年代早期则大得多。)平均数字的保持不变对于很多个人主义的思想家和公务人员是一个经常的挑衅,这些人总希望经济、社会和道德的进步有朝一日能使济贫法成为多余的事物,并且认为通过某种消除贫民的过程,也可能是激烈的过程,至少把身体健全的男子的户外救济取消乃是他们明显的责任。1870 年,亨利·福西特正在剑桥教书,1871 年他在《贫穷的原因和救治办法》一书中对国人说:“把济贫法整个废止远比维持现状要好得多。”②他自己的目标并不是要废止济贫法,而是要“以渐进的步骤遏制
③ 《报告书》,第 36 页。
④ 《报告书》,第 44 页。就其具体范围而言,这项建议只适用于伦敦的联合区。
⑤ 这些不过是比较重要的建议。
① 因“户籍”而发生的问题是 1850—1870 年的济贫法改革家最感兴趣的一些问题。参阅例如帕施利:《贫民和济贫法》(Pashley,R.,Pauperism and the Poor Laws),1852 年版。
② 参阅韦伯:前引书,第 321 页。
并终于取消户外救济”。③在这一点上他是合乎 1834 年的严格传统那种颇具影响力的号召的;1834 年的传统已经被思想家和济贫法执行人推崇得比过去所奉行或理解的要神圣得多。至少在这个场合,它得到了正确的解释。
鼓舞了福西特的这种精神,也鼓舞了七十年代的地方政府事务部和它的视察员。于是开始了所谓反对户外救济的十字军。①少数几个监理员委员会由于幡然觉悟而很早就参加进去。其他一些则渐渐感到官方改革派意见的压力。直到 1877 年,随着贸易繁荣进入了贸易萧条,随着人口的日益增加, 受救济的平均人数反而一年比一年降低。受“户外”救济的全部人数已降至不到受“户内”救济人数的四倍;受“户外”救济的身体健全的男子不到习艺所人口的一半。②在 1879—1883 年有些微的上升;但是在 1884—1886 年当国人苦于工商业萧条时,受济贫法救济的人在人口中所占的比率却比向来的比率(2.8%)为低,受“户外”救济的身体健全的男子的平均数比 1871
—1873 年时小得多。③这个结果究竟有多少是行政上的成就,对私人慈善事业和对托马斯·查默斯所谓的“贫民自己的很多说不出的办法和能力”④ 的更多的依赖,又有多少是在防患未然和平均福利方面的国家进步,是无法断定的。在社会的最底层有不胜其压榨的苦难,在它们的上层则有逼人的煎迫。但是,利润虽然降低,失业问题虽然严重,平均福利却有了提高。身体健全的乡村贫民已几乎绝迹;但是正如 1885—1886 年调查委员会的少数报告书所指出的,尽管“济贫法当局更加认真地厉行甄别⋯⋯友谊会和职工会那样广泛地给予的援助⋯⋯却限制或推迟了”失业工人的“贫穷化”。① 现在还有储备金可供支用,虽则已寥寥无几。
真正的游民则依然很难处置,虽则在中央当局和 1871 年的一项法律②的
支持下,伦敦以外的监理员自 1867—1868 年以来一直予以特别注意并组织着临时收容所。不幸的是没有作过任何适当的努力试图把四处流浪、寻找工作的贫民从职业游民之中筛选出来。临时收容所是象习艺所一样令人视若畏途的。所以在这整个时期,监理员于贸易萧条时在全国各地开办的那些劳动
③ 《韩氏国会实录》,第 3 集,第 185 卷,第 163 页。引证于韦伯,第 319 页,但以“不同的办法”一词代替了“另一套办法”。
① 引证于韦伯,第 322 页。
② 习艺所的平均人口在 1867 年是十三万七千人,在 1869 年是十五万八千人。“户外身体健全的男子,不
包括游民在内”在 1870 年上升到十五万人。这些数字以及总数在现代人看来是并不可怕的。
③ 《贫民》,第 41 页。
④ 同上,第 24 页。
① 威廉·斯马特教授语,见 1908—1909 年的皇家调查委员会所草拟的济贫法的历史综览,第 12 卷(1910
年,第 51 号)。关于参考书目的详尽讨论,见韦伯:前引书,第 435 页及以下。
② 1877 年的数字是:“户外贫民”,十五万,受“户外”救济的身体健全的男子,七万三千人,全部贫民在人口中所占的比率,2.9%。
场所往往以一种照例令人厌恶而又不太有用的劳动作为换取些许救济的条件。在另一方面,监理员如果宽纵,这种劳动场所就可能并且确实变成救济的一个单纯的借口——也就是七十年代的视察员群起而攻之的那种情况。
在 1886 年的失业期间,约瑟夫·张伯伦正是为了设法避免这些同样反社会的最后手段,由地方政府事务部发出了一项著名的通函,建议市议会创办象棉荒时期的卫生事业那样真正有益的救济工作。③这项通函没有得到立竿见影的效果。张伯伦不久就忙于他事了。但这却是不大合乎格拉德斯通口味的新自由主义所放出的一个信号。
正在这个时候,一个委员会对所谓的国民节约保险已开始进行调查。在1874 年查报友谊会的调查委员曾经把一批非常有名的人提交给他们的那项计划称作全国友谊会,这项计划建议把通过邮局向政府购买年金的那项现有但很少加以利用的便利予以扩大,使人们可以同样地自愿购买疾病、养老和丧葬的保险。这项计划是要给节约提供完全的国家保证,以代替大多数无保障可言的现存友谊会。调查委员无法使他们所提建议的方法保持不变,因而没有作出什么重要的成绩。④继而在 1878 年 11 月,在《十九世纪》杂志上出现了以《国民保险》这个有预见性的题目为题的一篇论文。它的著者,那位汉普郡的教区长,后来任某大寺院掌祈祷式的牧师的布莱克利,第二年又在《当代评论》上继续发表《作为贫穷救治方策的强迫节约》一文。1882 年他建立了国民保险同盟来进行宣传工作。不到九年的工夫,“几乎没有一个重要城市中的一个讲坛他没有站过”。①所以在八十年代,国民节约保险无异就是通称的布莱克利计划,也就是这样一项比较粗浅的建议,根据这项建议,十七至二十一岁的青年,应一律由雇主从工资中强制扣除十镑,并由国家通过邮局加以管理。② 男女两性和各个阶级都应按照他们对国民需要的贡献取得同样的报酬,但只有工资劳动者得于患病时每星期领取八先令,年满七十岁的人每星期领取四先令。保险会计员说这个计划是不健全的,他们多半不错。官员们说它无法实行,他们无疑是错误的。③强制办法和所建议的不会身受其惠的人们的捐助都是和当代的一般意见相忤的。这整个计划也不受自愿节约的友谊会这个既得利益集团的欢迎。1885—1887 年的委员会对布莱克利表示了谢意,但决定等待“舆论的进一步发展”。①进一步的发展是
③ 1886 年的数字:总数,七十八万一千;户内,十八万六千;户外身体健全的男子,七万八千。
④ 参阅上卷,第 455—456 页。
① 《少数报告书》,第 49 页。参阅本卷,第 602 页。在福西特对贫民问题的讨论中,忽略了失业问题。
② 维多利亚,第 34、35 年,第 108 章。参阅尼科耳斯—麦凯:前引书,第 3 卷,第 384 页和韦伯:前引书, 第 411 页及以下。
③ 《地方政府事务部的十六次年度报告书》,第 3 页。1886 年 3 月 15 日的通函。参阅韦伯:前引书,第
367、644—648 页。
① 《互济会皇家调查委员会报告书》,1874 年(第 23 卷,第 1 篇),第 196 页。备忘录载附录 9。它是由
会出现的,但是当它携同国民保险和养老金一并出现的时候,这位先驱牧师和他的同盟早已几几乎湮没无闻了。②
苏格兰济贫法直到 1845 年才由非常保守的人予以修正。③它随即碰到了高原和西群岛的饥荒以及工业区贸易萧条的紧张局面。“合法”或“登记” 贫民和“临时”贫民之间的陈腐的区别依然保存。“临时的”贫穷想来是由于疾病、意外事故或其他暂时的丧失劳动力;但是在 1848 年那个不幸的年份,苏格兰监督委员会曾经受到法律上的劝告:“无可避免地被迫失业的身体健全的人⋯⋯可以视为临时贫民,并得给以临时救济。”① 这项意见还没有被认真地利用,法庭就宣布它无效了。试验案件在 1852 年的判决是:凡是身体健全的人“在任何情况下”都没有享受教区救济的权利;他们的未和父母分居的子女也没有这种权利。所以苏格兰的法律在这整个期间都是继续有效的,这一点为了解其事的英格兰消灭贫穷的激烈主张者所艳羡。②
在下这些试验性判决的同时,为苏格兰提供济贫院的工作正在进展。大部分工作已经在 1848 年至 1865 年之间完成,但是济贫院以前的制度的残余
在 1870 年依然存在。在这项法律修改之前,在最大的城镇中医院和济贫院也寥寥无几。教区当局通常的办法之一是租赁普通房屋来收容患病和失去劳动能力的“登记贫民”,或者把他们和贫困的儿童一并寄宿在别人家里。在1861 年仍然有很多这类恶劣的、人满为患的、设备既差而又男女混杂的教区
两个大主教、六个主教、十七个世俗贵族和三十五个下议员等签署的。关于这个时期的友谊会,参阅本卷, 第 594 页及以下。
② 布莱克利:《节约和国民保险》(Blackley,M. J. J.,Thrift and National Insurance)(1906 年版),其所提及的几篇论文的纪要和翻版。国民友谊会是 1786 年约翰·艾克兰:《使贫民不依附于公共捐助的计划》
(John Acland’s Plan for rendering the Poor independent on Public Contributions )的一部分。1787 年,约瑟夫·唐森在他的《论济贫法》(Dissertation on the Poor Laws)一书中建议将友谊会定为普遍和强制性质的。另外还有几个类似的计划。托姆·潘恩的养老金计划使老年人的公共赡养观念始终保持了下去。当时对于这个问题的兴趣已经渐渐消失。在 1837 年,兰斯当勋爵盛赞公共退休金计划。在 1867 年,梅杰尔·科兰斯主张由国家给友谊会以补助[参阅拉蒙德:《苏格兰济贫法》(Lamond,R. P.,The Scottish Poor Law),1892 年版——原版是 1870 年,第 282 页]。在 1878 年以前,《泰晤士报》的约翰·瓦尔特下议员主张强迫保
险,《经济学家周刊》,1877 年 11 月 6 日号。
③ 计划随时有变化。这是它在 1885—1887 年的形式。在阿施罗德:前引书,1902 年版的普列斯顿—托马斯的第 3 篇,“养老金”中有一简短扼要的记述。
① 他们的见解经罗伯特·吉芬爵士予以重申,见《劳工皇家调查委员会(全体大会)》,1893—1894 年(第
39 卷),询问案第 7015 号及以下。
② 《国民节约保险报告书审查委员会》,1887 年(第 11 卷,第 1 号),第 9 页。这个委员会在 1885 年开始工作,但是被爱尔兰自治危机和普选耽搁了一段时期。
寄宿舍,虽则到了 1870 年“已经很快地消失着”。③把不论孤儿、弃童还是同品德恶劣或失去劳动能力的父母分居的儿童寄养在别人家里的办法却实施得很好,尤其是在农村区域。在济贫院建立之后这种办法依然通行,虽则并不普遍。小农成为最好的养父母,由于苏格兰最贫穷人家的能读能写使儿童能以受到教育,所以很多苏格兰济贫法儿童在各方面都比通常的英格兰济贫院的儿童更为可取。④到 1870 年,英格兰对这个问题进行调查,看能否加
以仿行。在这以前,英格兰监理员也有时实行这种寄养的办法。由于 1869 年的调查和前此的博爱运动,官方才不能不鼓励在英格兰予以实行,但是直到 1889 年,古老而优良的苏格兰制度方始由地方政府事务部“诚心诚意地、永久地加以采用”。⑤
济贫法联合教区一直没有强行实施于苏格兰。苏格兰的教区除开为建立后来所谓的联合济贫院外从没有为任何目的而联合起来。由于建立较晚,这些济贫院,据来自英格兰的观光视察员在 1870 年报告说,并没有“在济贫
法刚刚通过之后建立的那些英格兰济贫院令人望而却步的面貌”。①在 1870 年,在整个苏格兰只有二十六个教区有它们自己的济贫院。这些济贫院几乎都设在爱丁堡和格拉斯哥及其附近。②苏格兰总共有六十三个济贫院,其中大多数是为全郡或各郡的大部分地区服务的“联合济贫院”,但是就它们所服务的人口来说,用英格兰的标准判断,规模之小是难以置信的。在 1871 年,塞德兰有人口二万四千人。郡联合济贫院在波廷利克只有容纳五十个人的位置。在苏格兰的另一端,克库布里联合济贫院只能在三万六千人的人口之中收容二百五十人。因为苏格兰人,尤其是乡下人,无论是高原的或低地的,对于济贫院及其所蕴含的一切生来厌恶,所以甚至连这一点点收容设备都没有充分加以利用。济贫法当局一直利用这种厌恶心理来裁减户外救济。申请人会象在英格兰一样地得到“入院”救济的建议,他们既怕进院,他们的申请权就丧失了。“啊,先生,他们不愿意住进来,”达尔基茨济贫院院长在被问以为何院内那样空空荡荡时这样说。“啊,送到这里来的人很多,
③ 韦伯:前引书,第 615—621 页论国民保险的那短短一节的脚注中甚至把他删掉了,这可能加速了他的湮没。这样归功于“俾斯麦立法的示范”(第 615 页),对于英国先驱者未免是不公平的。这个脚注亦复如此。
④ 参阅上卷,第 453—459、714—719 页。
⑤ 见上卷,第 718—719 页。
① 即麦克威廉对亚当斯和林塞对麦克提尔一案。原来的判决是 1848 年作的,但上诉问题一直拖到 1852 年方始结案。麦奎恩:《苏格兰的上诉报告书》(Macqueen,J.F.,Reports of Scotch Appeals),第 1 篇, 第 120、155 页。
② 《苏格兰贫穷儿童寄养问题报告书》(Report on the Boarding Out of Poor Children in Scotland),济贫法视察员亨莱撰,1870 年(第 58 卷,第 73 号),第 8 页。
但是他们刚从这边门进来又从那边门出去了。”③
这个政策和类似政策的结果是,从 1850 年至 1870 年在日益增长的人口之中同时受救济的临时贫民的人数一直显然地稳定于七万至八万之间,在1886 年还降到了五万九千人。①此外还有他们的妻子儿女这个依附者集团, 这一集团平均为登记贫民的半数以上。另外还有少数临时贫民和他们的依附者,他们的人数一直被严格的苏格兰法律保持得很低,在 1870 年以前在任
何一个时候都平均不过七千人左右,在 1870 年以后降至不到五千人。尽管
英格兰法和苏格兰法的原则和应用情形迥然不同,但是在 1870 年以后两者
都得到加强时,净结果却非常相似。在英格兰,到了 1886 年,同时受救济
的平均人数,根据官方数字,已缩减至人口的 2.8%,苏格兰已缩减至 2.5
%。②
在六十年代后期贫民救济的些微增加在英格兰已经产生了福西特的《贫民》一书和视察员的十字军,苏格兰的反应则是乞灵于查尔默斯的名字和力主恢复古老的自愿教区救济制度的运动。③爱丁堡的慈善人士建立了一个贫民状况改进会并且捐助基金给查尔默斯的贫穷问题演讲会。他们也争取到一次对苏格兰济贫法实施情况的国会调查,希望能废止济贫法。在 1871 年进行查报的那个委员会对于济贫法及其大部分的实施情况却备加赞许,虽则发现苏格兰的临时医药救济制度是不令人满意的,并且是不如英格兰制度的。
①但是它力主更加严格地实行济贫院的试验,并且它“不准备同意各方面所
提出的这样一种建议:在商业萧条时期给予教区委员会以应否从济贫捐中发给身体健全的贫民以救济金的便宜行事权”。②这样它就给成为这个时代在苏格兰,一如在英格兰的结束标志的那种行政的加强提供了一个正式的基础。
值得注意的是,在八十年代早期赫伯特·斯宾塞所引以为憾和斯坦莱·杰
③ 《1870 年的报告书》,第 35 页。参阅《1868—1871 年苏格兰济贫法实施情况审查委员会报告书》(S. C. on the Operation of the Poor Law in Scotland,1868—1871,Report),1871 年(第 11 卷,第 389 号),第11 页。
① 韦伯:前引书,第 275 页。关于寄养问题的文献,参阅韦伯:第 271—272 页。
② 《报告书》,第 7 页。
③ 详情见《苏格兰济贫法报告书》,1868—1869 年(第 11 页,第 1 号),附录 16 和 1870 年(第 11 卷, 第 1 号),附录 15。
① 约翰·麦克尼耳爵士的证词(1868—1869 年,第 11 卷,询问案第 1382 号),引证于拉蒙德:前引书, 第 114 页。
② 在第一次《苏格兰济贫法报告书》,1868—1869 年,附录 3 和《联合王国统计摘要》中的数字。对它们的批评见拉蒙德:前引书,第 129 页注。就统计而言,这些数字并不是很可靠的。
文斯以公正的批判态度注视着的③这个对个人自由屡屡侵犯的国家竟会设法把它最古老的“社会主义”活动局限于这样一个最最狭窄的范围以内——在任何一个时期不到“贫民”3%的范围以内。要做到这个地步,如上文所述, 非有严格的行政不可。实行改革的行政人员虽则看上去似乎严厉到专横的程度,但是他们对于自己的责任却抱有一种高尚的想法。但是就几万名可以为他们保留下习艺所的那些不幸失去劳动能力的人来说,他们认为日益增长的财富,日益增长的个人节约——两者事实上都在增长④——以及对救济金的有效拒绝终于会使济贫法成为多余的。他们对待这项法律和格拉德斯通在七十年代对待所得税的态度很相象。再繁荣一点,再节约一点,加之他们所保证的私人慈善事业组织再好一点,① 据他们想,就会把其中最坏的一切消除掉;正如在格拉德斯通看来,只须再有几年的和平,再撙节一下,那种恶税就可以完成任务一样。
象他们那样按照“贫穷”和“1834 年原则”的意义去考虑问题。他们对于或许不用压力就可以除掉“贫穷的烙印”的那些新政策,并不是毫无偏见的。其中最好的政策就是使他们认为是社会上合法被保护者的少数——青年、老年和病人——能得到比较说得过去的救济条件;而对于身体健全的人,虽然有张伯伦的最近失业问题的通函,在严格的济贫法界和政界,却只有寓炯戒于救济的方法是可以承认的。布莱克利牧师所开辟的前景并没能吸引他们。赫伯特·斯宾塞写道,“济贫法已经把浪费的习惯养成了几代之久, 已经使浪费者能以倍长增多,而现在又建议由强迫保险来应付这种由强迫慈善所造成的弊恶了”②,他们或许是同意他的看法的。那的确是俾斯麦那个军国主义者和自命为左翼和平改革家的一些英国人的一项建议,正如斯宾塞以厌恶的心情注意到的那样。有待国家占领的一个新领域还正在开辟之中。
③ 这两项数字中没有一项是很令人满意的。英格兰的数字是夏季的一天和冬季的一天的一个平均数,苏格兰的数字则是 5 月 14 日的数字。
④ 拉蒙德书原来是为反对这个运动而写的。
① 《报告书》,1871 年,第 10 页。
② 同上,第 11 页。