两汉对三公九卿制的完善

汉朝是继秦朝以后历史上一个大一统的朝代，分为西汉和东汉两个时期，后世史学家也称两汉。

两汉时期，封建地主阶级为了加强中央集权和君主专制的统治，在职官制度上确立了中央的三公九卿制和继续实行地方的郡县体制。

三公九卿制在秦朝只是初具架构，这一制度到汉代时得到进一步的调整和完善。

西汉对秦代三公九卿制进行了调整和完善。西汉中央政府最高行政权力由三公：丞相、太尉、御史大夫3人分掌，其下分设九卿、列卿等。

丞相又称相国。是全部外朝官的首长。凡国事，均先上丞相府，由丞相于府中召集六百石以上的官员会议，议定之后再以丞相的名义上奏皇帝裁可；凡大的人事变动、政策调整，也都是由丞相主持廷议，然后领衔上奏；皇帝的诏命，都必须下达给丞相，由丞相负责实施。

汉武帝曾经任命御史大夫公孙弘为丞相，因其无爵，封为平津侯。从此之后，凡平民拜相者必封侯。丞相也对百官有选举、任官、黜陟、刑赏的权力。

丞相的办事机关称丞相府，属官有长史、司直、掾、属等。长史为相府诸吏之长，职无不揽。丞相有事，则召长史付诸施行；司直掌佐丞相举不法，职在监察官吏，位在司隶校尉上；丞相府所设诸曹的长吏，统称丞相掾，有300多人。丞相府所设诸曹的长吏，位次掾，统称丞相属。

太尉作为最高武职，除了评定全国武官的功绩高下、以为升降的依据外，就是作为皇帝的最高军事顾问。汉朝军队由各将军、校尉统领，太尉不能直接指挥军队。例如周勃平定诸吕之乱时，身为太尉，却不能进入上将军吕产所指挥的北军，只得诈称帝命方进入北军营地并取得指挥权。

太尉属吏有长史、司直、功曹、议曹史、门下史、主簿等。太尉本身固有的属吏只有长史，其他属吏只有大司马领尚书事、开府置官属后才有。

御史大夫作为副丞相、最高监察官的同时，也有评定天下刑狱的责任，所以也是最高法官。天下郡国上呈的会计账目，也由御史大夫复核。

汉代的九卿，包括太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府，太常也叫奉常，掌宗庙礼仪；光禄勋也叫郎中令，掌宫殿掖门户；卫尉掌宫门卫屯兵；太仆在王莽时改为太御，掌乘舆并主马政；廷尉掌刑辟，是审判全国疑难案件的最高机构，除个别特难案件上报皇帝裁决外，有终审裁判权；大鸿胪，原名典客，掌诸王列侯与内附部族之封拜、朝聘、宴飨、郊迎之礼仪与接待地方诸郡上计诸吏；宗正掌序录王国适庶等次，及诸宗室亲属远近，郡国岁因计上宗室名籍；大司农掌劝课农桑；少府负责皇帝衣食起居，医药供奉，园林游兴，器物制作。

汉朝十二卿，除前面所说的九卿之外，又列卿执金吾、将作大匠和水衡都尉。

执金吾掌京师门内屯兵，为京师巡逻以备盗贼，皇帝出巡则为前导；将作大匠主治宫室、宗庙、陵园、土木等事；水衡都尉掌上林苑。

西汉内朝官自大将军以下，至于侍中，常侍，散骑常侍、黄门侍郎以及光禄勋，谓之宿卫。宿卫近在皇帝身边，颇受皇帝信任。

侍中是皇帝近臣，掌管皇帝的车、轿、衣服、器物等；左右曹实际上就是分科办事的尚书；诸吏则是受特别委任有权监察、纠举不法的官员；散骑常侍的职务是骑马跟随乘舆车后，尽侍事之职；给事中出入禁中和顾问应对，位次常侍；黄门侍郎又称黄门郎，是皇帝近侍之臣，传达诏令；光禄勋掌守卫宫殿门户。此外，内朝官中的宫官，包括太子属官、宫中女官和宦官、太监等。

西汉承秦制，也实行郡县官制。西汉郡属吏均由本郡人士出任，品行高卓者可以被太守推荐出任廷臣。郡一级设太守、都尉、监御史三官，各领郡内政务、军务、监察之事。

太守权力非常大，所属县令、县长的任免均由其荐议，郡府各属吏均由太守自己从本郡人中任免，掌握虎符，竹使符，以此节制本郡驻军。太守属吏有别驾、主簿功曹、议曹、右曹掾史、都吏、给事太守府等。

都尉与太守分治军民，位次太守，开府置吏如太守府，属官有掾、卒史、属、书佐、功曹等。除郡都尉之外，西汉还在诸关隘设关都尉，在屯田区设农都尉，在殖民地区设属国都尉。另有执行特别职务的没有辖区的都尉，如宜禾都尉，护漕都尉等。

西汉的刺史负责巡行诸郡，纠察不法。刺史虽然品级较低，却可以纠劾比自身品级较高的官员。汉朝规定，刺史只能纠察秩比六百石以上的官员，不允许刺史问难下级官吏。

刺史所纠察的范围，也只能以六条诏书为限。如果刺史纠劾超出诏书范围，不但不能纠劾成功，自己还要以越职的罪名被罢免。

县是郡之下的最低一级行政地方。汉平帝时，全国共设置县、国、邑、道1500多个。国为王侯封地，王国同郡、侯国同县；邑是皇太后、皇后、公主封地；道是设置于巴郡、蜀郡等少数民族聚居地的县级地方政权。

万户以上的县，设县令。不满万户的县，设县长。县令、县长并为县的长官。县置丞一人，主管文书档案，仓库，监狱。

大县置县尉两人，小县置一人，主管地方治安、缉捕盗贼。县丞与县尉是县的长吏，由朝廷任免。县的其余佐吏的设置多与秦的县制相同。

汉朝分封制与郡县制并行，称郡国制。汉初，有燕、赵、楚、九江等7个异姓王国。王国所辖诸郡太守的任免权力收归朝廷。

西汉的爵禄制度沿秦制，设爵以赏功。禄，既指官员的等级，也是官员官俸的数额。

汉朝建立之后，沿用秦20等爵。西汉凡国有喜庆、大捷等，都可以赐百姓爵。一般皇帝即位均颁诏赐民爵一级。西汉一朝共计赐爵20次。

获得爵位的人，高等级爵可以获得封邑，免除部分或全部赋税徭役、减刑、优先担任官职等。但是由于人民多买爵位以逃避赋税徭役，所以朝廷往往以各种理由征发有爵位的人并加以其他负担以代替赋税徭役，民爵因此不再为人所重。这也是后世不再设置民爵的原因。

西汉朝秩禄可分为四大等级：比二千石以上；比六百石以上；比二百石以上；比二百石以下。三公万石不在秩级之内。

官员的品秩虽然以石数为差，不过不全给以粮食，而是钱、谷分给。西汉时期，一般年景一斗米约十数钱，按此折算，三公月俸约70万钱，县令月俸7.2万钱至14万钱不等。可知西汉的官俸十分丰厚。

西汉选拔官员也很严格。汉文帝时，已经有从社会基层选用“贤良”、“孝廉”的做法，指令中央官吏和地方官吏得从下级属吏、民间地主和部分自耕农人中选拔从政人员。名臣晁错就是以“贤良文学”之选，又经帝王亲自策试，得以升迁为中大夫的。

不过，当时既没有规定选举的确定期限，也没有规定各地方选举的人数。也就是说，这种选举形式还没有成为完备的制度。

汉武帝在即位的第一年，就诏令中央和地方的主要行政长官“举贤良方正直言极谏之士”。6年之后，又下诏策试“贤良”。也就是在这一年，明确规定了郡国必须选举的人数。这就是察举制。

察举的科目，是由少至多不断增加的；增加科目尤以特科为多，是根据对专门人才的需要而设立。这些科目，划一由皇帝确定。

按照举期分类，察举的科目可分为常科与特科两大类。岁科有孝廉、茂才即秀才、察廉即廉吏、光禄四行；特科又分为常见特科和一般特科。

在上述科目中，以岁科为先，其中又以“孝廉”一科为最重要。特科中则以“贤良方正”为最重要。

如果按照四科标准分类，以“德”为主的有孝廉、孝廉方正、至孝、敦厚等科；以“文法”为主的有明法科；以“才能”为主的有尤异、治剧、勇猛知兵法、明阴阳灾异、有道等科。但所有的科目，都以“德行”为先，在学问上则以“儒学”为主。

正是在汉武帝时代，察举制得以基本成为正统的政制。这一历史事实，标志着选官制度重要的进步，意义十分深远。

东汉建立后，其官制基本上沿袭了西汉官制的制度，官名也没有多少改变。与西汉比较，东汉体制的最大特点就是：大大加强皇帝权力，不设丞相，削弱三公的权力；刺史成为一级地方长官，废除地方军队；强化内朝权力，外戚、宦官掌握大权，这一官制对后来的三国官制也有较大的影响。

东汉的中央政府组成沿用西汉官制，以三公领九卿为基本架构，但是实际政治权力已经完全转移到尚书台。

东汉以太尉、司徒、司空为三公，位次上公。三公师长百僚，名义上为最高官职，其实并无实际权力。与西汉以太师、太傅、太保为上公不同，东汉唯以太傅为上公，无太师、太保官。

汉献帝时，董卓迁都长安，自任太师，位在太傅上。这是权臣擅权所为。

东汉沿西汉制度，以太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府为九卿。与西汉不同的是，东汉九卿分隶属三公。太常、光禄勋、卫尉三卿属太尉；太仆、廷尉、大鸿胪三卿属司徒；宗正、大司农、少府三卿属司空。

东汉九卿均于官称上加“卿”字，如太常卿等，秩中二千石。

除此之外，东汉九卿与西汉不同者还有，光禄勋除西汉的五官中郎将、左中郎将、右中郎将、虎贲中郎将、羽林中郎将之外，增置东中郎将、北中郎将、西中郎将、南中郎将。再就是少府尚书改称尚书台，由西汉的常侍曹、二千石曹、民曹、主客曹改为六曹：改常侍曹为吏曹，增三公曹，将主客曹分为南主客曹与北主客曹。

尚书台增设左右丞两人，诸曹侍郎各6人，令史诸曹各3人，事务繁剧的曹增令史各3人。尚书台组织较西汉尚书要重要和庞大。

东汉的将军是中央政府的重要组成部分，有大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军、前将军、后将军、左将军、右将军。

大将军位在三公上，骠骑将军、车骑将军、卫将军位次列于九卿，位在三公下。前、后、左、右将军，位次列于九卿，不常置。

东汉中期以后，太后临朝称制，外戚以大将军执政，与太傅、三公合称为五府。

以上将军均开府，府属有长史、司马各一人，从事中郎两人，掾属29人，令史御属31人。将军以本号领军的，各有部曲、校尉。

东汉的地方官制与西汉相比较，在郡、县两级是基本相同的，不过郡的重要性和权力较西汉下降很多。在州一级，则有根本性的差异，东汉的州已经演变成为一级地方，凌驾于郡之上。

至此，我国古代的地方行政区划由郡县制转变为州、郡、县三级制，一直延续到隋代“废郡”为止。

东汉将洛阳之外的地区划分为12个州，各遣刺史一人为长官。另以京兆、左冯翊、右扶风、河东、河南、河内、弘农七郡为司隶校尉辖区，称司隶部。东汉代州也称部。

东汉共设105个郡国，除司隶部所辖7郡外，王国与列郡均分隶诸州。东汉的县级地方建制也与西汉相同。

[旁注]

王莽（公元前45年～公元23年），字巨君，新朝的建立者，即新始祖。公元8年，王莽代汉建新，宣布推行新政，史称“王莽改制”。王莽统治的末期，天下大乱，王莽也死于乱军之中，他的新朝也成为我国历史上最短命的朝代之一。

上林苑　是汉武帝刘彻于公元前138年，在秦代的一个旧苑址上扩建而成的宫苑，规模宏伟，宫室众多，有多种功能和游乐内容。今已无存。上林苑亦是当时汉武帝尚武之地，并由后来的大将军卫青统领。汉武帝从此走向一个崭新的历史舞台。

汉平帝（公元前9年～公元6年），刘衎，原名刘箕子，汉元帝之孙，汉成帝的侄子，汉哀帝的堂兄弟，中山王刘兴之子，母卫姬。公元前1年称帝。次年改元元始。共在位6年，病死的。终年14岁，葬于康陵汉文帝（公元前202年～公元前157年），名刘恒。汉代第五位皇帝，谥“孝文皇帝”，庙号太宗。他励精图治，使百姓富裕，天下小康。汉文帝与其子汉景帝刘启统治时期被合称为“文景之治”。

汉武帝（公元前156年～公元前87年），刘彻，幼名刘彘。汉朝第七代皇帝，谥号“孝武皇帝”，庙号世宗。我国历史上著名的政治家、战略家。他凭借雄才大略、文治武功，使汉朝成为当时世界上最强大的国家，赢得了一个国家前所未有的尊严。

汉献帝（181年～234年），刘协，字伯和，又字合。汉朝最后一任皇帝，谥号“孝献皇帝”。196年，曹操控制了刘协，并迁都许昌，“挟天子以令诸侯”。220年，曹操病死，刘协被曹丕控制，随后被迫禅让于曹丕。

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萧何是西汉丞相、政治家，曾辅佐刘邦建立西汉王朝。萧何病危之际，向汉惠帝举荐曹参为相。萧何死后，曹参继任丞相，一切公务悉照旧章，一些朝臣便在惠帝面前参奏他因循苟且，汉惠帝便召见曹参问其缘故。

曹参说：“陛下用臣为相，只要能够奉公守法，遵照旧章，能继旧业，已属幸事。若自作聪明；推翻成法，必致上下紊乱，恐欲再求今日之太平，已无可得矣！”

惠帝恍然大悟。这就是成语“萧规曹随”的来历。