第二十章　纪检监察机关不能“灯下黑”

纪检监察机关要防止“灯下黑”，严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，清理好门户，做到打铁还需自身硬。

——习近平总书记2015年1月13日在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话

2015年1月13日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上指出：“纪检监察机关要防止‘灯下黑’，严肃处理以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，清理好门户，做到打铁还需自身硬。”

何谓“灯下黑”？指照明时由于被灯具自身遮挡，在灯下产生阴暗区域。因此引申出很多含义，其一就是执法机关内部本身易于存在非法行为。由于此类公权部门的工作往往有较强的保密性、专业性，普通人难以监督，因此这个领域一旦出现“灯下黑”，更具有隐蔽性和安全性。

2014年以来，金道铭、申维辰、谢克敏、魏健、曹立新等纪检系统领导干部的被查，是加强纪检干部队伍建设的重要体现，更是对“谁来监督监督者”质疑的积极回应—不管什么人，也不管他是不是“纪委的人”，只要敢于以身试法，都要接受纪律的处罚，法律的审判。

事实上，监督监督者命题是任何一个法治国家在民主化进程中一个绕不开的结，如何加强对监督者的监督，需要更多政治智慧。

一、中央纪委高调亮剑“灯下黑”

2014年5月9日，中央纪委高调曝光一起纪检系统内部腐败案件：中央纪委第四纪检监察室主任魏健涉嫌严重违纪违法，目前正接受组织调查。也是迄今为止，中央纪委机关内部最高级别的腐败。

中央纪委监察室主任属于正厅级别。魏健此前是由司法系统调任中央纪委，并委以重任，可见其业务能力出众。

党的十八大后，习近平一再强调“打铁还需自身硬”。中央纪委也不断强调，纪检监察干部要从自身做起、从现在做起、从具体事项做起，认真执行各项规定，自觉接受监督，发挥表率作用。

此前的2014年3月份公布的这次改革，中央纪委还新设了一个专门的纪检监察干部监督室。舆论界认为，增设该部门就是根据中央“打铁还需自身硬”的要求，开始整顿查办案件人员队伍，是“纪委内部的纪委”。

魏健落马，这是中央纪委“自我开刀”、“自我净化”的典型案例。

中央纪委机构改革新设的纪检监察干部监督室，即要从内部打“老虎”、拍“苍蝇”。纪检监察干部监督室的主要职责是监督检查纪检监察系统干部遵守和执行党章以及其他党内法规，遵守和执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规等方面的情况，同时按照管理权限受理有关纪检监察干部违纪违法问题的举报，负责问题线索初核及案件审查工作等。

对于此机构设置的初衷，中央纪委书记王岐山曾在参加十二届全国人大二次会议四川代表团审议时表示，意在加强对中央纪委监察部机关、各省区市、中央和国家机关纪检监察干部的执纪监督，用铁的纪律打造过硬队伍，努力实现治理能力现代化。同时，中央纪委将加大监督执纪、审查办案全过程的管理力度，对跑风漏气、以案谋私等违纪违法行为零容忍，坚决查处绝不手软。

对此，王岐山上任伊始，即对中央纪委机关干部谈到他的核心观点：“信任不能代替监督。”此后,中央纪委在“打老虎”“拍苍蝇”的同时,严查自己人的腐败,以实际行动“权力自洁”“正家风”。

致胜“法宝”

新华社发 王栋梁 作

党的十八大以来，纪委系统内部已有多名高官落马。除魏健外，此前落马的中国科协原党组书记、常务副主席申维辰，以及河北省委原常委、组织部原部长梁滨均为十八届中央纪委委员。此外，在山西落马的金道铭，在四川落马的李崇禧，以及在广东落马的朱明国都曾担任过省级纪委书记。

除了“老虎”，落马的还有原中央纪委副局级纪律检查员、监察专员曹立新，山西省监察厅副厅长谢克敏、山西省纪委常务副书记杨森林等。

近年来，巡视工作取得的成绩可谓不俗。“老虎”“苍蝇”纷纷落马，让民众感受到了“巡视”之威。

但不可否认，在打“老虎”方面，中央巡视组和省委巡视组起了决定性的作用。在一些地方或单位，巡视组进驻个把月之后，“老虎”接连现身。“反腐靠巡视组”，说出了事实，也说出了尴尬：一些地方和单位的巡视组成绩平平。甚至对于发生在身边的腐败案例，也熟视无睹。这有多方面原因，但一些问题官员甚至腐败官员混迹于巡视组，也是关键原因。让该查出的腐败案查不出，让已有蛛丝马迹的案例“断头”，让本该风生水起的反腐局面成了“温吞水”，这是一些巡视组问题官员的“功劳”。

2015年12月3日，中央纪委监察部网站发布了一则特别的处分通报：山西省第十届省委委员、省委巡视组原组长刘向东严重违纪被“双开”，他也是十八大以来，首个被通报“双开”的省级巡视组长。

刘向东是谁？此前有一则关于山西省委书记王儒林谈办案的视频火遍网络，其中提到一位厅长涉案两亿元之多，在家中现金太多，上面落满灰尘，有的发霉变质。这位厅长很“奇葩”，尽管家财数以亿计，还找私营企业家借车，车开一段时间开旧了，就找那个老板再换新的。

澎湃新闻报道称，王儒林口中的这位厅官，应该是2015年3月被“双规”的山西环保厅长刘向东。中央纪委2015年3月19日发布消息称，据山西省纪委消息：经山西省委批准，山西省环境保护厅原党组书记、厅长刘向东涉嫌严重违纪违法被查。媒体公开报道显示，2013年，刘向东出任山西省委第一巡视组组长，并于当年11月带队巡视腐败“重灾区”吕梁。2014年初，山西省委第一巡视组进驻山西省科技厅开展巡视工作，也是刘向东带队。

一听到巡视组的名字，公众第一感觉是“一片净土”，因为廉政表率才能当巡视组长。但刘向东却严重违反政治纪律和政治规矩，转移、隐匿大量赃款赃物，干扰、妨碍组织审查；严重违反巡视纪律，泄露巡视工作秘密。

其中特别引人注目的是“泄露巡视工作秘密”，这意味着什么？意味着涉及“以巡谋私”，在巡视工作中庇护部分领导干部，涉嫌收受贿赂。这名组长“带着使命”到各单位巡视，却把巡视做成了一门赚钱的生意。

此后，数位巡视组组长、副组长落马。在中央巡视组层面，唯一一个触犯党纪的副组长是湖北省原省委常委、组织部部长贺家铁，他曾四度担任中央巡视组副组长，2016年2月被中央纪委通报处分；在省委巡视组层面，2015年 12月1日，安徽省原省委巡视组原副组长方克友落马；2016年7月15日，广东省委第六巡视组组长刘志伟涉嫌严重违纪正在接受组织调查。

“己不正，焉能正人？”2015年1月召开的十八届中央纪委五次全会上，王岐山曾这样警示纪检干部，强调要心存敬畏和戒惧，增强纪律观念和规矩意识。王岐山的这些要求对于纪检干部来说尤为重要。如果纪检干部示“软”，甚至本身就存有腐败土壤，那凭什么反腐？又怎么可能扳倒腐败的领导干部？

反腐机构“潜伏”问题官员、一些反腐官员在反腐中“变质”，或者说碍于情面“不忍”反腐执纪，问题严重。必须及早整改，特别是“清理门户”。巡视组高官相继落马、地市级纪委被狠批，是一个积极信号。

2015年1月7日，在中央纪委举行新闻发布会上，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤介绍，2014年查处的违纪违法纪检监察系统干部有1575人，其中厅局级34人、县处级229人。黄树贤在发布会上说，要以铁的纪律打造过硬队伍，不遮掩、不护短，教育了干部，纯洁了队伍。对纪检监察干部违纪违法案件要“坚决立案查处，并及时向社会公布”。

法国思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”近年来，当越来越多监督者滥用权力魔杖的时候，公众发现这句先哲的全称判断似乎成了一句无所不及的“权力咒语”。

二、监督者腐败的“放大效应”

一声枪响，终于为历时四年的“郴州官场窝案”画上了句号。

2010年12月30日，湖南省郴州市原市委副书记、市纪委书记曾锦春的生命走到了尽头。长沙市中级人民法院遵照最高人民法院死刑核准裁定和下达的曾锦春死刑执行命令，对犯受贿罪、巨额财产来源不明罪的曾锦春验明正身押赴刑场执行死刑，当即枪决。这个消息在网络上迅速传播，也再度让人忆起2006年震惊全国的“郴州官场窝案”。

2003年12月29日，郴州市政府原副秘书长肖鹏金意外被害，令郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪暴露在案件调查者视野中。2004年1月，李树彪被立案审查，随后，2005年4月，郴州市原副市长雷渊利被查处。2006年5月，郴州市原市委书记李大伦被查处。2006年8月，郴州市原市委常委、市委宣传部部长樊甲生被查处。

曾锦春曾被指是中国纪委书记第一贪。他与郴州市原市委书记李大伦同为“郴州腐败窝案”的核心人物，李大伦垄断了郴州各区县的城建项目，曾锦春则独揽全市矿权审批。2006年7月19日，新华社有关曾锦春腐败案的内参上报中央，中央领导做出重要批示，要求湖南省彻查。

2006年9月，曾锦春被查处；2007年4月，曾担任过郴州市委副书记、市长的省国资委原党委书记周政坤被查处；2007年4月，郴州市原市委常委、市委组织部部长刘清江被查处。最终，这次官场腐败案件总计牵涉160余名党政领导干部和商人，贪腐数额从几百万到上千万，乃至上亿，震惊全国。

曾锦春，由一个纪检领导干部，蜕变为彻头彻尾的腐败分子，以其特殊的身份和贪婪的本性，让公众心理震动——

1997年至2006年间，曾锦春利用担任郴州市委副书记、市纪委书记的职务之便，单独或伙同其妻和子女等人收受贿赂及索贿共计人民币3151.84万元，其中曾锦春单独收受他人贿赂共计人民币2639.4万元，美元4.25万元。此外，曾锦春还有折合人民币共计952.72万元的巨额财产不能说明其合法来源。

曾锦春案的特殊之处，在于他把“双规”的权力运用到了极致。

曾锦春掌控的“双规”威力之大，曾令郴州领导干部人人自危。领导干部一旦被他找去谈话，“双规”两天，即使没有问题，政治生命也就基本结束了。而曾锦春一旦动手“双规”，就会对领导干部“搞帽子、挪位子、掉票子”。

近年来，纪委书记腐败案件不在少数。比如湖南常德市原纪委书记彭晋镛、娄底市原纪委书记罗子光，因收受贿赂数十万元先后分别被判有期徒刑十六年、十一年；2007年4月23日，安徽省肥东县县委副书记、纪委书记姜振华因涉嫌受贿罪、巨额财产来源不明罪，被合肥市中级人民法院判处有期徒刑八年六个月，并没收个人财产8万元；重庆市沙坝区原纪委书记郑维因受贿罪，于2007年12月29日被法院判处十三年有期徒刑……

这些落马的纪检领导干部，几乎均涉受贿罪。其他涉及的罪名也大多与经济问题相关，如贪污罪、巨额财产来源不明罪等。此外，涉及的罪名还有故意泄露国家秘密罪、妨害罪证罪等。

灯下黑

新华社发 翟桂溪 作

在监督机制不健全的情况下，近年来，有的纪委书记利用手中的特权，寻租乃至挟持公权为特权直接进入市场，化公权为私权，变公共资源为私利，已严重影响了纪委书记这一“党内包公”的形象。

从以上一系列案例不难看出，尽管纪委书记搞腐败只是少数，但其产生的危害远远大于普通领导干部腐败。纪委书记作为纪检监察机关的“一把手”，如果不打击贪官污吏，反而带头搞腐败，造成的社会负面影响，将具有明显的“放大效应”，甚至会影响一个地区的政治生态。

首先，权力监督者的腐败严重损害了党和政府的形象和公信力。“作为权力监督者的纪委书记，本身是在代表人民、代表党行使监督权，对其为政清廉的要求也应更加突出，标准应更高，如果纪委书记也成了腐败分子，就会比一般腐败领导干部对社会造成的影响还要恶劣。

纪委书记是专门负责纪检的领导干部，专查其他问题官员。他们也搞腐败，谁来监督其他腐败的领导干部呢？

其次，严重影响反腐进程，恶化官场生态环境。纪委书记搞腐败容易“上行下效”，带坏官场风气。腐败的纪委书记，不但监督别人时没有底气，而且也容易蜕变成为贪官的保护伞，严重影响反腐进程。

近年来有的地方腐败严重，大案要案查不出结果，反腐败斗争深入不下去，重要原因之一就是纪委书记本身搞腐败。曾锦春所在的郴州市，出了个舞文弄墨的贪婪市委书记李大伦，出了个玩权、玩钱、玩女人的“三玩”副市长雷渊利，还出了个买官卖官、行贿受贿的宣传部长樊甲生，以及住房公积金管理中心主任李树彪等。这一窝贪官出现的原因，也许不能完全归咎于曾锦春这个腐败的纪委书记，但毕竟同曾锦春关系密切。

再有，严重破坏反腐体系，阻碍社会经济的发展。纪委书记对法律法规非常熟悉，深谙办案的套路、技巧，具有极强的反侦查能力和反审讯能力。所以落案的纪委书记现形，大多是意外的偶然因素使其暴露出来。比如2004年7月，齐齐哈尔市公安局原党委副书记、纪委书记王瑞被起诉，也是因为一个轰动社会的黑社会性质组织案发，才查出他是这个团伙黑恶组织的“保护伞”。

纪委书记知法犯法，他们对法律化、制度化、网络化的反腐败体系造成极大破坏，纪委书记把纪律监督权当成了牟取私利的工具，把一些反腐措施变成了个人敛财的法宝，将导致畸形的官场生态。

比如，曾锦春为了打击报复那些不听“招呼”的人，对一些既不是党员干部、又没有公职的人也实施“双规”。另外，他不但充当“恶矿保护伞”，还利用权力，对企业以“挂牌保护”为名，行收取“保护费”之实，搞得很多企业负责人无心生产，整天提心吊胆地打发日子。

三、人民群众才是监督者的镜子

“谁来监督监督者”的难题在任何一种监督制度中都不同程度地存在,但是不同的监督制度却有着极为不同的解决途径。

在中国传统监督模式中，执政者是采取不断增设更高监督者或者使下级监督者直接受制于最高监督者的方式予以解决的。此种制度设计必然会陷入“无穷增设”、“顶端失控”和“权力依赖”这三大困境。

这些困境的产生，源于权力一体化的政治制度。所谓权力一体化，就横向而言，国家所有权力统统属于一个组织主体。中国古代权力传递以朝代更迭为方式，一个朝代取代另一个朝代，就是夺取了江山，夺取了天下的一切，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。就纵向而言，实行中央集权，地方没有或几乎很少有自治性的权力。这两方面，决定了监察制度的命运。

在当下中国,这些困境都不同程度地存在。目前对纪委书记监督的缺失，已经成为了党务监督和行政执法监督的软肋。如何加强对纪委书记的监督，避免监督者的监督权成为新的腐败源头，已经成为民主政治建设中的待破之题。

《中国共产党党内监督条例(试行)》第六条规定，党的各级委员会有权对同级纪委的领导班子及其成员进行监督。第五条还规定，党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。第十条还规定，党员有权“检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争”。

从理论上说，下级可监督上级，全党可监督中央，并且写入了党章和条例，但在实际操作中不可能做到。

按目前情况，对于纪委书记的监督，除了地方党委、上级纪委敢监督外，没有一个同级的机构能监督。但是上级纪委平时很少接触下级纪委，存在信息不对称的情形，很难起到监督作用。而且，上级纪委和地方党委与下级纪委存在隶属关系，上级护短、不好拉下情面的事情也常有发生。在党委里，纪委书记一般就是常委，怎么监督？在这种体制下，纪委书记腐败绝非偶然。

在法律法规方面，“对纪委书记没有监督”，目前宪法只规定地方人大对“一府两院”的监督。2007年1月1日起施行的《监督法》也回避了对党委及纪委的监督。

在现行的反腐败体系中，纪委书记处于关键和核心地位。因此，从所处的领导地位上讲，作为平级的检察机关也难以对纪委书记进行有效的监督，其他机关更难以对纪委书记进行有效监督。纪委的地位、与同级党委的关系以及对纪委的监督问题，需要认真研究并加以解决。

纪委书记难被平级机关和群众监督，还在于纪委书记有“双规”特权，按照规定，纪委有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明”。

但在实际操作中，双规对象没有界线，这并不局限于党员。也就是说，纪委书记主导的“双规”，只要愿意，就可能落到任何人的头上。于是，一个设计中的“反腐利器”，极有可能变成有的纪委书记权力腐败和牟取私利的工具。

“大道至简，有权不可任性。”2015年3月5日，李克强在谈及简政放权时这样强调。

锁住

新华社发 杨树山 作

中央纪委三次全会强调：“信任不能代替监督。对纪检监察干部要严格要求、严格监督、严格管理，对违纪违法行为零容忍。”

2014年5月，中央纪委再次调整内部机构，增设纪检监察干部监督室，这一动作被舆论解读为破解“谁来监督监督者本身”这一难题的新尝试，是通过纪检制度改革推动政治体制改革的举措之一，应肯定其积极意义。

但是，这仍未走出内部监督、同体监督的范式，随着时间的推移和社会发展，这种监督机制的效力慢慢开始减弱。如果还是处在“同体监督”模式下，就难以解决“灯下黑”。因此，纪检监察干部监督室应保持适当的开放性、独立性和权威性，引入外部监督、异地监督等来监督纪检人员。

如果要治本，最终还是要从“同体监督”变成“异体监督”，即让被监督者也拥有监督监督者行为的合法性、公正性和正当性的权利,以规范和制约监督者的监督权力,从而避免不断增设监督者的制度困局,有效填补最高监督者不受监督的“顶端失控”现象，打破“权力依赖”的逻辑怪圈。

对于民主法治社会而言，权力监督应当主要体现为人民监督，事实上，也只有依靠人民监督，才能真正解决“谁来监督监督者”的命题。

从这个意义上说，人民群众才是监督者的镜子。