第十四章　不能随意变通、恶意规避、无视制度

好的法规制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，就会成为“稻草人”、“纸老虎”，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象。

——习近平总书记2015年6月26日在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话

2015年6月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第二十四次集体学习时的讲话中指出，好的法规制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，就会成为“稻草人”、“纸老虎”，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。我们要下大气力建制度、立规矩，更要下大气力抓落实、抓执行，坚决纠正随意变通、恶意规避、无视制度等现象。

习近平强调，法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。加强反腐倡廉法规制度建设，必须一手抓制度完善，一手抓贯彻执行。要强化法规制度意识，在全党开展法规制度宣传教育，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。

法律作为有强制力保障实施的国家意志，需要全社会按章遵守，努力践行。然而，在调整、规范社会关系过程中，却往往会出现种种有法不依、执法不严的反常现象，这不得不引起高度的重视和反思。

一、“黑户”是一个有法不依的恶例

2011年3月10日上午，时任全国人大常委会委员长吴邦国向近3000名全国人大代表宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。

这意味着，中国已在根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变，各项事业发展步入法治化轨道。这也是实施依法治国方略的新起点。

在实现“有法可依”后，还要坚决做到“有法必依、执法必严、违法必究”。但在当今中国，仍然存在着诸多有法不依的现象。这种现象的大量存在，已经成为制约中国法治社会建设的一种障碍。

“总量在1300万左右、占总人口1%的中国人没有户口，已经成为一个影响社会公平、和谐的重大问题。”2015年11月21日，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次（扩大）会议。解决全国无户籍人口的户口登记问题，正是会议的重要议题之一。

根据第六次人口普查，中国约有1300万人口没有户口，成为俗称的“黑户”。根据国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远等人在2014年七、八月份的调研，这些黑户中60%以上是超生人员，其他还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序烦琐或基层部门不作为等多种原因导致的无户籍人员。因为没有户口，他们大多数人没有社会保障，失去正常的工作、生活和受教育机会。而随着“实名制”逐渐普及，他们的生活受影响更大，出行也变得困难，买不了机票、坐不了火车……

一个国家1%的人口没有户籍，这已经成为中国人口管理的一个怪现状。然而，按照相关法规，黑户问题本不应该存在。

1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》第二条明确规定：中华人民共和国公民，都应当依照本条例的规定履行户口登记；第七条规定：婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。根据这一条例，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。

再说，中国《宪法》规定：凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。《国籍法》规定：父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。这些“黑户”，不仅父母是中国公民，自己也生在中国长在中国，是法律层面“当然”的中国公民，理应平等享有一切公民权利。

担心

新华社发 徐骏 作

但是，对于各地基层计生部门来说，急需一个抓手来推进计划生育工作。虽然条例明令不允许给公民登记户口设置任何附加条件，但在具体工作中，又开了一个自相矛盾的口子：公安部门作为各级人口和计划生育兼职委员单位，在新生儿落户时又要履行相关职责，即要求出示其父母《计划生育服务证》，并将有关情况通报给当地计划生育行政管理部门。

正是这个口子，使得“超生罚款”与“新生儿入户”捆绑一直成为一些地方通行的“土政策”，超生而未缴纳罚款，就不能办理户口。可见，“黑户”大量存在，是有法不依的一个恶例，是权大于法的表现。

近几年，各地极尽疯狂的乱改地名，亦属于有法不依的一大恶例。

有的城市有七八条建设路、公园路等重名街道，有的城市存在不少曼哈顿、威尼斯等洋地名……不规范地名的存在给群众出行带来诸多不便。为清理整治“大洋怪重”等地名不规范现象。加强地名文化保护，国务院第二次全国地名普查领导小组办公室2016年3月22日召开会议，对相关工作进行部署。

中国地名文化资源丰富，内涵底蕴深厚，是中华文明的重要组成部分。比如，安庆有吉安这样的地名，寄托了人们期盼吉祥的愿望。但近些年来，一些地方对地名文化的理解不够正确，甚至轻易乱改地名，导致许多具有深厚文化内涵的地名快速消失，还有一些地名存在“贪大、媚洋、求怪”的现象，丢了传统，断了文脉，对地名的文化传承造成很大损害。

国务院早在1986年就出台《地名管理条例》专门规定，“地名管理应当从我国地名的历史和现状出发”，“不以外国人名、地名命名我国地名”。但遗憾的是，正是其后30多年间，乱改地名现象不断发生。其背后，则是惩戒乏力，追责不力，甚至一些地方政府沦为乱改地名的帮凶或主导者。

据此，《地名管理条例》中的相关规定实际上被绑架，沦为一纸空文。其原因在于，有禁止随意更名的规定，有禁止更改为外国地名的规定，却无相应的违法后果，以至于违法必究成为空话。

而现实中，有法不依的个案，更是屡见不鲜。在一些地方，“黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（领导交代）”“守法成本高、违法成本低”“信访不信法，信权不信法”等民间流行语，更揭示整个社会尤其是领导干部的法治意识还有待进一步提高。

2013年6月7日，最高人民法院副院长、中国行为法学会会长江必新在《中国法律实施报告2013》首发式暨“国家治理现代化与法治社会建设”研讨会上说，法律实施问题是当前中国法治建设最突出的问题之一。由于历史与现实的多重原因，中国法律实施的情况尚不尽如人意，有法不依的现象普遍存在，这导致中国法律缺乏必要的权威性和实效性。

无论如何，法律的权威不能被架空或伤害。执法部门执法时有法必依，才能更有力地维护法律尊严，才能更好地用法律保障社会的公平正义，才能让敬畏法律的“法治火种”在更多人心中点燃。

名目“烦”多

新华社发 蒋跃新 作

二、有法不依，甚至比无法可依更糟糕

作为一个国家的最高理性，法律是维护社会文明，推动社会进步的有效力量。1954年，中国第一部宪法正式颁布。此后三年，国家迅速制定、颁布了近1000件法律、法令和法规，刑法、民法等基本法律相继起草出台。

十年浩劫，中国法治建设受到严重破坏。1978年12月18日至22日，党的十一届三中全会的全会公报，将民主法治建设提到崭新的高度，“十六字”方略的提出，意味着社会主义法治正式提上议事日程。

在改革开放以后，物权法、劳动合同法、职业病防治法、食品安全法……一批法律充分彰显了“以人为本、立法为民”的理念。国务院新闻办2011年10月27日发表的《中国特色社会主义法律体系》白皮书介绍，新中国成立以来特别是改革开放30多年来，中国立法工作取得了举世瞩目的成就。截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全。各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。

然而，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。健全完善法制，不仅仅是加强立法，更主要的还是严格执法。

1971年，在波士顿大学的讲演中，著名法学家哈罗德·伯尔曼讲到：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。何为对法律的信仰呢？即整个国家与社会高度弘扬法治精神，并让法律抵达官心、民心，让法治“形神兼备”。

保护伞

新华社发 蒋跃新 作

特别是近几年，“依法治国”这个名词已突破了其作为宣传口号的意义，正逐步成长为一种理念、一种意识，真正成为指导中国社会发展的基本国策。

但不可忽视的是，有法不依的现象仍然存在于中国社会各个方面。有法不依的存在和泛滥，执法的不力，造成轻视甚至无视法律的存在，这反过来又加剧了有法不依现象，造成了一个恶性循环，随着中国改革开放的深入，特别是市场经济的发展，有法不依的危害将更加严重。

其一，有法不依严重破坏了严肃执法的社会环境。目前, 在一些区、一些部门、一些领导中, 以言代法, 以权压法, 言不及法的现象还较为严重, 致使严肃执法的社会环境受到冲击, 而这种冲击主要来自有法不依的影响。

其二，有法不依严重影响着法律对市场经济的规范功能。随着社会主义市场经济的逐步建立和完善, 法律、法规对市场经济的规范功能愈来愈突出。公民、法人法制观念的增强, 使更多的人际关系、社会关系、经济关系需要法律、法规来调整。更多的人关注法律、法规在现实生活中的重要作用。那些有法不依、执法不严、违法不究的现象已成为人民群众关注的焦点。

早在1980 年, 邓小平就指出：“我们要在全国坚决执行这样一些原则‘有法必依、执法必严、违法必究, 在法律面前人人平等’。”这一重要论述告诉我们, 立法工作完成以后, 保证法律的有效实施是法治建设的核心问题。

目前存在的有法不依现象, 严重影响着市场经济的健康发展。包括破坏了法律、法规对市场经济的规范功能；影响了法律、法规对市场经济的导向功能；削弱了法律、法规对市场经济的保障作用；干扰了法律、法规对市场经济发展基本规律的促进作用等等。

其三，有法不依严重削弱了国家行政执法的质量。国家行政执法执行的是国家权力机关的意志，即人民的意志。目前，从人民法院受理的各类行政诉讼案件连年增加的情况分析，有法不依、执法不严、违法不究是引发行政诉讼的主要原因，它的存在削弱了国家行政执法的质量，影响和损害了人民群众对党和政府的信任以及法律、法规的尊严。

而事实上，有法不依比无法可依更糟糕。因为有法不依，就会使公民对法律法规的信任度和威慑力大打折扣。有法不依结出来的最大恶果，就是使不少民众“信访不信法”。比如有些地方非法扣押、冻结和没收、处理涉案款物，当事人不服而上访；有的办案质量不高，当事人对案件处理结果不满，反复上访申诉；有的执法不严格，办案不规范，办案效率不高，引发上访申诉。

当然，民众信访不信法，这里有法律意识薄弱、法制宣传不给力等方面的原因。但民众上访，不少是因为自己的权益受到了侵害又找不到好的途径解决，万般无奈才采取信访这种方式来“伸张权利”。

三、让有法不依不再是“法治痛点”

法治是社会民主、文明、进步的标志， 它是一定民主政治的法律化，是依法行使国家权力，一切依法办事，不允许任何人享有凌驾于法律之上的特权的原则和制度。法治的基本要求是有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，其中核心问题是有法必依。

2015年3月8日，习近平参加十二届全国人大三次会议广西代表团的审议，他在肯定广西一年来工作后指出，各级党政机关和每一位领导干部、每一位工作人员都要增强法治观念、法律意识，坚持有法必依，善于运用法治方式开展工作，让人民群众在日常生产生活中都能感受到公平正义。对有法不依、执法不严、徇私枉法的要严肃问责、依法惩治。

要解决有法不依这一问题，首先要弄清楚的是其产生的原因。中国正处于由伦理时代转向法治时代的过渡期。但是在长达几千年的农业文明和儒家思想的影响下，伦理观念在人们心中已根深蒂固。人在处理社会关系时，仍然习惯于依照伦理做出自己的判断，而不是遵守法律的规范。

从历史沿革来看，法在中国并没有树立起其应有的尊严。要想真正做到有法必依，就必须树立起法的尊严。也就是说，法一定要成为最高准则，才拥有让人们都遵守它的力量。但是在当今的中国，所缺乏的恰恰正是这种法的尊严。这样的情况并不是短时期内形成的，它有着深刻的历史原因。

在新中国成立以后，一段时间内并没有重视民主和法制建设。毛泽东曾这样说过：“干部是决定因素。”这说明，在相当长的历史时期内，领导阶层信奉的不是法律，而是人的判断力。于是，法成为一种工具，需要它时就拿过来用，不需要它时就随手抛弃，不适应时可以随意更改。法的尊严已无从谈起。

从法自身的角度来看，有法不依这一现象有其存在的现实因素。一方面，中国一些该守法的主体没有守法。法的最高尊严，是要求整个社会都处于法的控制之下，法不可被超越、被无视。但是在现在的中国，无视法的现象为数甚多。很多时候，法被抛在了一边，真正起指挥作用的是政策和行政命令。

另一方面，中国的法律监督机制不够完善。法律监督职能主要由人民检察院承担，但是目前中国公检法的权力分配并没有形成制衡的格局。因为检察系统在对法院系统和公安系统进行法律监督的同时，又是他们工作中不可或缺的一个环节。这样就形成了自己工作，自己监督的局面。

没有监督，权力容易滋生腐败。没有监督，法律难以有效实施。实践经验表明，只有把监督与问责制度建立起来，才能保证法律实施的公开、公正。针对产生有法不依顽症的主要原因，应从以下三方面着手进行纠正、解决。

其一，大力宣传和培养“法律至上”，严格依法办事的法治观。在目前的社会认知中，大部分人依然相信道德的力量。这种情况下要求人们相信法、依赖法，具有一定难度。但是，让人们从依赖道德转向依赖法律，也正是从伦理时代转向法治时代的必经过程。政府在这一过渡时期要做好引导工作，通过各种措施巩固法的最高地位，为有法必依在认知和意识的层面上打好基础。

彻底根除封建人治的权力至上，权大于法的遗毒，加大尊法、崇法的宣传教育是至为必要的。此外，还应在全民中，尤其是领导干部中深入持久地进行法制宣传及学法、知法、依法的教育。加强法律宣传，对现行法律、市场经济下新的法律制度、精神加强宣传，重视各种层次普法教育，不仅仅普及几部具体的法律，更重要的是让公民有依法办事、法治的观念。尤其是，要有民主平等观念，有权利意识，这种法治精神的普及比仅普及具体法律要有效的多。

关于社会主义法治理念的内涵，目前一般认为包括五个方面，即依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。当然，对这个内涵还可以继续研究，如人权保障、权力制约、正当法律程序等也应该构成社会主义法治理念的重要内涵。至于法治教育、培训的方法，则应该多样化，增加实际案例教学的比重，使之有感染力、震撼力，以产生较好的实际效果。

其二，应尽快完善各项规范立法、司法、行政机关及其工作人员依法行使职权的规章制度。比如，应尽快采取有力措施确保司法独立的宪法原则的实施，从人事及财政上实行独立，才能确保法院审判独立，排除种种违法的“权力干预”、“人情干预”。为提高法官业务素质，可从优秀的律师中选任各级法官。同时，建立责、权、利分明的法官奖惩制，保证办案质量，维护司法公正。

关住

新华社发 程硕 作

其三，无论什么时候，促使有法必依的有效途径都是法律监督。在法律监督的内部监督中，需要做好权力制衡和互相纠察：权力作为一种消极监督，要求权力分配在领导阶层内部达到一种均衡的态势。只有这样，才能保证权力的平衡运行，互相监督；而互相纠察作为一种积极监督，要求各种机关主动监督他人。在法律监督的外部监督中，需要加强其中的第三方监督。只要第三方是独立的、公正的，其监督力就会强大而有力。

要健全执法监督机制，人大、公民、舆论界对一切违法、有法不依现象，包括执法中违法加以检举监督。尤其应明确规定，只要是不涉及国家安全与秘密的一切新闻事件均允许真实地进行揭露、报道，从而充分发挥舆论监督的作用。让一切无才无德、玩忽职守，甚至违法犯罪的“公仆”们都暴露在阳光之下，只有这样，才能为有法必依创造良好的外部环境。

2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求各地、各部门“要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”，这是从组织路线上对法治建设的保障。在这方面，除了正面典型的引导作用外，反面典型的警示、警戒作用也是不可忽视的，对于那些坚持人治思维，在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依，滥用职权，给国家、社会公共利益和公民合法权益造成重大损害、损失的，要依法问责、追责。

只有这样，在组织、人事管理领域坚持给人治亮“红灯”，给法治开“绿灯”，才能促使整个国家公职人员和领导干部不断自觉培养和提高运用法治思维和法律手段治国理政的能力，从而让有法不依不再是“法治痛点”。