第十三章　决不能在贯彻执行中央决策部署上打折扣

要坚决贯彻执行党的路线方针政策，正确处理保证中央政令畅通和立足实际创造性开展工作的关系，决不能在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通，决不能搞“上有政策、下有对策”，也决不能对中央大政方针和重大工作部署口无遮拦、毫无顾忌、评头论足，任何情况下都要严守政治纪律，自觉维护中央权威。

——习近平总书记2013年7月11日、12日在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时的讲话

2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话也指出，要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。

2013年7月11日至12日，习近平在河北调研指导党的群众路线教育实践活动时指出，要坚决贯彻执行党的路线方针政策，正确处理保证中央政令畅通和立足实际创造性开展工作的关系，决不能在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通，决不能搞“上有政策、下有对策”，也决不能对中央大政方针和重大工作部署口无遮拦、毫无顾忌、评头论足，任何情况下都要严守政治纪律，自觉维护中央权威。

2016年6月28日，中共中央政治局审议通过《中国共产党问责条例》。会议强调，要紧紧围绕贯彻党的路线方针政策、协调推进“四个全面”战略布局强化问责，确保党中央的集中统一领导，确保党中央政令畅通，确保党的团结统一。

从中央高层反复强调政令畅通，足见其重要性。然而，从另一个侧面也反映出当前政府政令畅通确实存在问题。

一、“国务院？好遥远啊！”

“常务会通过的文件，在哪个环节有拖着、卡着的现象，一定要就地消除!”“要坚决打破原来的规矩，不能让文件再在处长、司长那里一层一层地‘画圈’了!” “部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策，现在却还卡在那儿，让几个处长来把关，这不在程序上完全颠倒了吗？”

在2015年4月15日、21日连续两周的国务院常务会上，李克强总理对一些部门地方文件运转流程繁冗，办事拖沓严词斥责。

“千万不能让老百姓听到‘一声靴子响’，觉得自己要受惠了，结果等了半天，迟迟听不到‘第二只靴子落下来’，感受不到政策落地！不能让国务院出台的文件变成‘空中楼阁’！”李克强怒斥“处长把关”卡住中央好政策，足见这一问题已经到了不得不正视的地步。

对于有令不行，李克强已不是第一次放狠话、“拍桌子”了。在2014年5月30日召开的国务院常务会议上，李克强拍桌抨击地方领导干部落实中央政策不到位。他指部委机关对经济管得太多太细，即使只是纯商业性项目，非关战略或国家安全，在审批上也浪费许多时间和资源。这次国务院常务会议上，李克强再次发火，说明一些部门还死抱着权力不放，在他们的阻挠下，使中央政令出不了中南海。

“处长把关”影响行政成本和行政效率的现象，被中央领导和普通百姓诟病已久。早在1998年，时任国务院总理朱镕基就谈到“有些部门，处长在那里做主，地方的省长、市长来看他，他对人家连眼皮都不抬一下”。

在“现官不如现管”的传统下，中央部委处长们掌握的实权确实不小。在有些部门，一个处长的一句话就能左右数千万元甚至上亿元的资金和项目。曾有媒体报道，在国家发改委某部门某司的一个处长面前，全国各地跑项目的专家甚至是副省长连一句话都不敢辩，“一反驳项目就没有了”；有地方政府工作人员称，每年节假日进京送礼，主要是和各部委的处长们打交道。

“政令不出中南海”—这句关于执行力的论断，2005年由当时刚刚卸任的教育部副部长张保庆脱口而出。他向媒体炮轰：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听，连这样的政策都不执行，还说别的？”

恋恋不舍

新华社发 朱慧卿 作

“村骗乡、乡骗县、一直骗到国务院；国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”另一条国人并不陌生的顺口溜，于2007年全国两会上被政协委员杨志福在反映部分基层领导干部欺上瞒下时引述，同样引起了高层对中央政策在基层贯彻落实的深度忧虑。

中央政令不畅由来已久。早在2003年两会国务院政府工作报告中，时任总理朱镕基便讲到要“反对地方和部门保护主义，真正做到令行禁止，政令畅通”。此后不久，“三农”专家温铁军在一次演讲中，援引前总书记江泽民的看法：“现在最大问题就是政令不畅。”前总理温家宝感叹“政令不出中南海”，更是路人皆知。可见，“政令不畅”始终是个困扰高层的老大难问题。

对于“政令不出中南海”，只要没有切实落地，与其相关联者都会有这种感受。这源于在执行过程中存在诸多“中梗阻”“末梢梗阻”。

只要从上往下梳理不难发现，目前一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓，不仅是在文件的最初签发环节是缓慢的，即使在红头文件已经落地之后的发放环节，依然是问题多多。主要表现在了缓慢转发之上。

这就犹如“绿皮火车”是一样的，其缓慢的原因不仅是技术上的问题，而是每到一个站点都要停一停。目前的文件转发就像这列“绿皮火车”，中央文件，到部委要停一停，到省里要停一停，到市里要停一停，到县里要停一停，到镇里还要停一停。这还是正常的“停靠站点”，有的时候，还会出现另外一种情况，文件到了省里，未必就能直接转给市里，这是因为省里还要转给省里的有关部门，再由有关部门转给市里，这些“临时站点”又加剧了文件转发缓慢的程度。

如果仅仅是这种走形式的转发，问题还不会太大。但问题是，一个文件到了省里，往往要很多领导来签发，书记要签字，省长要签字，分管的副省长也要签字，具体的办事部门还要签字。等一个文件从中央到基层的时候，上面已经密密麻麻的签了很多名字。据调查，在正常情况下，一份党中央和国务院的普发性文件，从下发到传递到基层，最少也需要70天左右才能传到。

另据媒体报道，2012年5月1日就开始实施的《陕西省老年人优待服务办法》中规定，65岁以上老人可免费进入旅游景点，而直到当年10月9日，西安大慈恩寺景区才开始执行这一决定。

这份红头文件到底经历了怎样的历程呢？这份由省老龄办和省法制办共同起草的文件，经省长签署后，省老龄办即以邮寄的形式下发到各市、区老龄办以及林业、住建、宗教等相关部门，同时省老龄办与省住建厅、林业厅、卫生厅、旅游局、宗教事务局等相关部门联合下发贯彻落实政策的相关通知至下一级单位。市一级单位接到通知后，再次转发，以此类推。

文件层层转发，给发展的脚步戴上了脚镣手铐。每当新政策发布，媒体就可以做到在最短的时间内刊发，百姓也可以在第一时间获知信息。但遗憾的是，当老百姓满怀期待地去办理这类业务时，办事窗口或是具体部门却告知没有红头文件。这就是政策执行中的“中梗阻”现象。

除了“中梗阻”现象，中央政令“末梢梗阻”现象更为普遍。2013年2月，有网友爆料，到湖南娄底房产管理局上门办事，却遭遇“闭门羹”。网友在网帖中配发的相关图片明白无误地显示，“娄底市房地产管理局于农历（壬辰年）12月27日放假，（癸巳年）正月初八正式上班”。当记者询问该局工作人员缘何未按国务院的规定放假时，该局工作人员竟称：“国务院？好遥远啊！”

“国务院？好遥远啊！”或许也真的只是工作人员的随口之言。假期，可以提前放；上班，可以推迟上，如此任意而为。也正因为此，“国务院好遥远”的话语就不能不引人联想，而不能仅把它当作玩笑话来听。

近些年来，每年元旦、春节、清明等法定节假日怎么调休放假，国务院办公厅都会在节前专门下发通知，作具体安排。上令下行，作为党政机关，假该怎么放，本不应再出现什么问题。然而现实就是这么奇怪，在一些地方的某些单位和部门那里，国务院的放假规定“令箭”还真就被当成了一根“鸡毛”。

这源于有些领导干部官虽不大，派头却不小，总喜欢阳奉阴违—台上是人台下是鬼，总喜欢搞“上有政策，下有对策”那一套—在执行上级的政策时，不是选择性地执行，就是变通性地执行；不是象征性地执行，就是欺骗性执行；不是附加性地执行，就是对抗性地执行。

由此，现实中很多政策执行就出现“上面决心大，下面不落实”的尴尬。比如，上级要求取消或下放一大批审批事项，下级却搞起“两块牌子、一套班子”的把戏，让下属单位继续把持审批大权捞钱，致使中央规定被架空。这还不仅限于简政放权，八项规定的“硬政策”在一些地方也遭遇“软抵抗”。比如公务接待禁止提供高档酒水，则有“茅台酒装入矿泉水瓶宴请领导干部”；办公用房不得超标，则有领导办公时使用一套办公室，巡查时使用另一套；禁止以各种名义变相旅游，则改为一人可报销多少标准的旅游补贴；严禁领导干部以各种名义收受礼金，则有红包摇身一变，成为给领导孩子发放的“压岁钱”……

“痛则不通，通则不痛”，这是中医学上的重要原理，把这条原理应用在时下的政府工作中，同样显得至关重要。政令畅通则效能高，政令不通，则效能低，这是再明显不过的事理。因为，再优惠的措施，政令不畅等于白搭；再好的决策,政令不畅，也无法得到又好又快的落实。政令畅通是令行禁止的关键，更是党和政府一切重大决策得以落实的关键。

二、“政令不出中南海”源于权力任性

不执行已取消的行政事业性收费相关政策，变相违规收费；未按时限要求开工棚户区改造，却虚报完成任务量和整改情况；在旧楼改造工程招投标审查环节不作为，把关不严，导致发生串标……

2015年8月，国务院大督查第一批问题处置结果公布。辽宁、吉林、安徽、福建、四川、甘肃、青海7省对59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人党纪政纪处分，个别违法者受到刑事处理。其中涉及地厅级5人、县处级20人。

2013年下半年以来，国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施。但必须看到，不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显，没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。

针对这一问题， 2014年8月，国务院办公厅就发布了《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》，针对加强政府督促检查工作明确了要求和任务，也建立了相应的工作机制。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督查。

根据通知要求，督查的目的是打通国务院决策部署和出台政策措施贯彻落实的 “最先一公里”和 “最后一公里”，力破“中梗阻”，消除影响政策落实的体制机制障碍，树立言必行、行必果的施政新风，有效提高政府的公信力和执行力。同时，对政策措施落实不力的，实施责任追究，严肃问责，依法依规进行诫勉约谈、通报批评甚至给予行政处分。

督查在中国并不新鲜。上至国务院，下至县乡政府，每年都会针对某个问题或主题，抽调人员查政策落实和贯彻情况。而在多数时候，此类督查也会查出一些问题，但也存在走过场的形式。此次督查规模和力度很大，这既和国家领导人的重视有关，也与当时经济和反腐形势联系密切。

地方政府执行力不强已成顽疾，但必须强调，中央督查是特殊时期的特殊办法。最需要追问的是，为什么会存在中央政令不畅的情况？

对此，中国学者也做过深入分析，主要是中国规模庞大（学者吴稼祥形容中国是“超大规模国家”），中央与地方、官民信息不对称，以及复杂利益格局作梗。因为国家规模庞大，信息不畅，再有利益集团从中阻挠，中央政令传达到地方难免力度层层递减，权威逐层损耗。

更为深层次的原因是，中央与地方，中央与部门，及各部门之间，没有建立一个受法律规制和约束的法定关系，将双方的权力、义务和职责建立在法律基础上，有着明确的受法律保护的职权划分。中央和地方，以及各部门之间虽然也大致划分了不同的职责，但它体现的是一种等级和命令关系。因此，国家的政令统一是依赖行政命令和下级对上级的服从来推进。

尤其是，改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方，致使地方利益坐大，成为一个有着相对独立利益的主体，加上目前处于转型时期，一切都处在变动和调整当中，中央与地方的关系也就不是通过法治来确定双方的权利和义务，而是试图通过政策甚至谈判来确定。

正由于改革开放以来这种不规范的放权让利，使得各级地方政府在发展经济中有了与中央公开博弈的资本。特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。比如优惠政策、税负减免、拆迁新政，以及各种补贴等。这是因为，有的政策会影响到他们的权力，有的还需要基层支付费用，加上一些地方的干部政绩考核导向不够明确、政策法规执行监控不力，就容易在改革措施执行上唱起“对台戏”。

“掉棒”

新华社发 蒋跃新 作

更有甚者，有些中央政策是为让百姓得实惠，一旦政令畅通，让老百姓受益，一些官僚阶层的利益就受到损害，这些官僚权贵家族为维护自己的家族化利益，都会不择手段来制造麻烦，让中央政令在半途夭折。

在2016年6月15日的国务院常务会议上，李克强总理就说：“坦率讲，咱们一些地方和部门，确实也存在‘糊弄’企业和老百姓的情况。明明发了新文件，却仍拿以前的旧文件来‘卡’人家。”“旧文件明明废止了，就别再当作权力‘把着不放’了。”新文件已发了，却久久得不到传达执行，已经作废的旧文件还在发挥作用，形成了“政策梗阻”，这种利用甚至人为制造“政策时间差”，形成政策信息不对称，透射出权力自肥的根深蒂固。

从法律角度讲，政令不畅折射了当今法治权威面临的危机。拒不执行中央政府决定命令，不仅是挑战中央权威的表现，更是拒不执行法律、无视法治权威的行为。虽然有关部门制定了大量的法律法规，但是这些法律法规尚未形成自动运行的机制。由此，在一些地方主政者的大脑里，仍然是“一朝权在手，便把令来行”，仍然是“权大于法”的那一套。

在法治国家，无论是国家的法律法规，还是上级政府的决定命令，其本质都反映了法治的精神和力量。如果上级政府的各种命令和政策决定在执行过程中被扭曲、被消解，受到挑战的就不仅是中央的权威，更是法治的权威。因此，仅仅以“三令五申”的表达方式来宣传中央政府的政策主张是不够的，仅仅针对个案实施强有力的“定点惩治”也非首选之策。

三、疏通政令落地“堰塞湖”

所谓“政令”，清代著名经学家孙诒让解释为“凡施行为政，布告为令”。也就是说，布告与施行集于一体方为“政令”之正义。

党的十八大以来，中央召开多次会议，为全面深化改革、建设法治中国绘制了蓝图。一分部署，九分落实。政令少了落实，再美的蓝图，都只会是一纸空文；再大的目标，都会变成镜花水月。

经过无数次的经验教训，使人们已经认同这样一个真理：“政策和策略是党的生命”。这是因为政策是确保党的路线、方针得以贯彻落实的一条必由路径。倘若“上有政策，下有对策”，政令不畅，有令不行，有禁不止，那势必贬损党的形象、危及政府的公信力。政策的统领作用，一是“政策制定”，二是“政策执行”。从某种意义上说，后者更为重要，“上有政策，下有对策”的变相抗衡比政策一时缺位更有危害性。

但现实中，既有李克强痛斥的“处长治国”让国家“政令出不了中南海”，也有基层干部认为“国务院？好遥远啊！”而任性让政令落空。中央政令不但遭遇“中梗阻”，还有数量众多“末梢梗阻”的严峻挑战。

打通政策落地“堰塞湖”势在必行。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署。

2015年4月21日召开的国务院常务会议上，李克强对文件运转流程立下规矩：常务会通过的文件，如果由部门联合印发，7天内必须下发；如果由国务院印发，没有重大修改意见的7天以内必须下发，需要协调修改的10天之内必须下发。

对于文件印发后的落实情况，李克强也提出硬性要求：不涉及保密的文件印发后，要马上公开上网，跟着就要有督查组，抓紧推动落实到位。随着改革步入深水区，许多重要领域的改革部署已全面展开，这些措施能否顺利实现就在于“落实”二字。这也是总理罕见地对文件流转和执行提出各项硬性指标的原因所在。

在中央高层力促下，虽然在很大程度上解决了“政令不出中南海”的问题，但是要解决政令执行过程中出现的“中梗阻”“末梢梗阻”现象，还需要树立法治的权威，以法治维护中央政令畅通无阻。

首先，加强对权力运行的法治约束，尽量使经济发展建立在市场起决定作用的基础上。要解决政令不畅的困境，仅靠总理拍桌子和成立督导组是远不够的，督查只能是应急式的解决办法，根本的是要调整当前中央与地方的关系。也就是说，要厘清中央与地方之间的权限与关系，将两者关系建立在法治框架内，以法治权，分权制衡，加强对权力运行的法治约束。

其次，提高中央宏观调控能力和水平，使中央政策的制定尽可能符合各地实际，增强政策的适应性。在不少情况下，中央的改革措施落不了地，也因为中央政令与地方现实水土不服，或缺乏可操作性。简而言之，在批评政令不畅时，也要考虑到政令是不是“好政令”和“清楚的政令”。

由此，政策制定者在出台政策时，要打破全国一盘棋思想，尽可能考虑到各地不同的情况，增加政策的适应性，使政策最大程度符合现实，因为政策的僵硬死板也是导致地方和部门贯彻中央政令不力的一个因素，因此国家在进行宏观调控时，要少用行政手段，多用市场方式，提高调控水平。

第三，强化上下监督，尤其是发挥社会对政策落实情况的监督作用。政令不畅也显示地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化。在权力失控的状态下，政策就不可能得到落实，社会处于“不可治理状态”。

破解政令不畅的困境，督查政令落实可谓切中要害。不过，从以往来看，一些地方顶风“做选择”、违规“搞变通”，除了“官本位”严重、囿于地方利益之外，更在于监督机制缺位、责任追究落空。所以，督查政令落实绝非简单的“例行”公事，督查出问题，要进行严厉问责。

当中央出台惠民政策后，除了上级加大督查力度，这就需要强化政策信息公开，通过各种渠道让每项政策都为民众所熟知，利用舆论和公众的监督，促进政策执行的效率与效果。民众就是最好的监督员。

第四，持续推进反腐败。中央政令不畅最主要原因在各级地方“一把手”。凡是故意拖延，或不执行中央政令的地方，就要勇于拿“一把手”开刀。从以往来看，此方面做得并不够。比如不允许与民争利，很多地方依然在强行拆迁；不允许收取择校费，有的地方变着法子也要收。

此外，尽管政令不畅源于地方政府的阳奉阴违，但其中层层签发和转发也是其中的漏洞。要让高层决策和惠民政策不成为“水中花”，就要改变这种发文件的老传统，借助现代手段实现中央文件的直发。

中国新一轮改革大潮已经进入深水区，尤需强调政令畅通，杜绝“上有政策、下有对策”，做到这一步，既需进一步树立适应科学发展要求的正确政绩观，建立干部政绩的科学考核机制，也需完善政策法规执行监控系统，增强政策执行监控机构的权威性、独立性。

但是，当我们在讨论中央政令不畅时，还是不应该习惯性地将中央与地方视为对立的两面，更不应该把地方政府妖魔化。中国30多年的改革经验显示，地方创新一直是改革的重要力量，要全面深化改革，中央权威与地方积极性，两者缺一不可。这两者的有机结合，才是改革成功的关键。

透明举措

新华社发 大巢 作