第四章 同邻国第一个解决边界问题

跨入国民经济调整时期，无论是在国内问题还是在国际问题上，一开始中国人便有亦忧亦喜的感觉。

对国内，忧的是由于前几年持续的所谓“大跃进”，使本来就很脆弱的新中国经济出现了极大的滑坡，国民经济的困难局面已经极为明显地凸现在全中国人民面前；喜的是中国领导层已经找到了解决困难问题的根本办法——对国民经济的调整已经摆在了全党工作的台面上……

对国际，忧的是由于殖民主义者和帝国主义者的本性作祟，亚非独立不久的许多国家在自己管理自己事务的过程中不断地受到他们的破坏和捣乱；喜的是经过艰辛的努力，中国的和平共处外交政策逐渐在国际舞台上取得成效……

周恩来也是在这种喜忧参半中迎来1961年的。

一开年，周恩来便踏上了出访的旅程。所访的，是一个特殊的邻国——缅甸。在纷繁复杂的国际形势下，缅甸第一个与中国顺利地解决了历史上遗留下来的边界问题。

自1月2日到达缅甸首都仰光（今迁都至内比都）以来，周恩来和他所率领的一个规模庞大的代表团受到了缅甸方面极为热情友好的接待。1月4日，是缅甸独立节13周年的日子，周恩来出席了中缅两国互换边界条约批准书仪式。此时的周恩来，感慨万千……

缅甸领导人曾与周恩来共同倡导了和平共处五项原则，在成功地解决中国与邻国的关系问题上功不可没。然而，历史上却给中缅两国遗留下了极为复杂的边界问题。周恩来首先提出了解决问题的一个指导性原则：“互让互谅。”并说：“我们的目的都是要把两国的关系搞好。中国不会多占一块土地。”

20世纪60年代的亚非地区，正处在民族独立运动风起云涌的时期，亚非国家在饱受殖民主义压迫之苦后，纷纷摆脱殖民主义的枷锁，走上独立自主地发展的道路。“哪里有压迫，哪里就有反抗！”这一响亮的口号，曾经极大地鼓舞了全世界受尽压迫而向往自由的人们。

取得独立的国家，几乎都热心于与其他国家尤其是邻国建立和平友好的国际关系。周恩来正是在这种前提下，提出和平共处五项原则并将其运用到与邻国的外交关系上去的。

在与邻国的关系中，最重要的一条便是互相尊重主权和领土完整。早在1954年，在日内瓦会议休会期间，周恩来访问印度和缅甸，在同两国领导人尼赫鲁和吴努分别签署的《联合声明》中共同倡导了“互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠和和平共处的原则”（后来发展成为“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利和和平共处”五项原则）。

缅甸领导人，与周恩来共同倡导了和平共处五项原则，在成功地解决中国与邻国的关系问题上功不可没。

有了总的原则，并不等于边界问题就可以迎刃而解了。

自古以来，缅甸与我国西南部接壤，两国人民和睦相处，成为友好邻邦。然而，历史上遗留下来的中缅边界问题，却极为复杂。

中国与缅甸接壤的部分主要在西南边陲的云南省，边界线大都在地形复杂的山地，呈南北走向，蜿蜒曲折，总长2700多公里。虽然在新中国成立之时中缅边界的大部分已经划定，但有一些地段仍存在争议。

首先在南段，在大片复杂的山区中，主要居住着勤劳的佤族人，他们长期过着部落生活。早在19世纪，中国的管辖就到达了这个地区的班洪部落和班佬部落。中国政府曾经动员民工去开采过班佬地方的银矿。而19世纪后期英国占领缅甸后，它的军队也从未到达过这些地方。1894年和1897年，中英两国先后签订了两个条约，对这一段边界都有一些规定，但由于有关条文自相矛盾，这一段边界长期没有确定下来。英帝国主义为了造成既成事实，于1934年初派军队进攻班洪和班佬地区，遭到当地佤族人民的英勇抗击，没有得逞。七年后的1941年，英国又乘中国面临抗日战争的时机，借封闭滇缅公路来施加压力，强迫中国政府用换文的方式，在佧佤地区划定一条边界，把班洪和班佬辖区的一块划入英国占领地。考虑到滇缅公路是当时连接中国和外国的主要通道，中国政府不得不做出让步。这就形成了通常所说的“1941年线”。但不久爆发的太平洋战争，使双方都没有来得及在这条线上竖立界桩。缅甸独立后，班洪和班佬在“1941年线”以西的土地被划入缅甸的自治邦——掸邦。

其次在南畹河和瑞丽江汇合处的勐卯三角地，即南畹三角地。这片地区自古是中国的领土，面积约有250平方公里。在过去英国签订的条约中也明文承认这一点。但是，在1894年中英两国签订第一个中缅边界条约以前，英国不经中国同意，强行通过这个地区修建了由八莫到南坎的公路。到1897年，中英两国签订第二个中缅边界条约时，英国又以“永租”的名义取得了对中国这块领土的管辖权。缅甸独立后，继承了这个地区的“永租”关系。

再次是尖高山以北的一段。这段边界过去始终没有划定。清朝时，有一些地方两国都没有管辖过，由一些部落在这里散居着。英国在这个地区曾不断制造纠纷，借机扩大殖民领域。最严重的是，1911年年初英国武装侵占片马。这个事件激起中国人民的强烈义愤，抗议运动风起云涌。在中国人民的强大压力下，英国政府不得不在1911年4月10日照会中国政府，正式承认片马、岗房、古浪三处各寨属于中国。但是，事实上，英国仍一直侵占着这个地区。缅甸独立后，继承了英国的统治。

因此，在中缅两国之间，既有已定的边界，又有长期以来未定的边界；既有多年形成的传统习惯线，又有帝国主义者为了实现其扩张政策制造出来的人为混乱局面。在边界上，还有同一民族居民的骑线寨和犬牙交错的过耕地。

对中缅边界问题，中华人民共和国成立后就采取了审慎的态度，考虑在恰当的时候有准备、有步骤地寻求解决的办法。到了20世纪50年代中期，在中缅边境上由于一些复杂的原因，一度出现了一些紧张的局面。

为妥善处理两国的边界问题，周恩来与当时的缅甸总理吴奈温商定：由双方组成解决边界问题的委员会，首先对中缅边界进行全线勘察，然后再根据实际情况协商谈判划界的方案。

在两国都有解决边界问题的诚意这一前提下，周恩来提出了一个指导性的原则：“互让互谅”，照顾双方的具体困难和实际需要，从全线来考虑进行必要的调整，做到各有得失的平衡。这一原则提出后，像一把开启历史锈锁的钥匙，使人们找到了解决中缅边界问题的出发点和途径。

由于中缅边界问题由来已久，因而解决起来也绝非易事，不是一朝一夕能办到的。为此，1956年6月22日，周恩来接见缅甸驻华大使吴拉茂时，谈到吴努总理关于华侨双重国籍问题和中缅边界问题的信，周恩来表示了中国政府解决这两大问题的诚意，他说：

双方可以就此问题先行接触，讨论程序问题。目前处理边界问题的首要的也是最好的原则是维持现状，然后设法解决。但这个原则在实行时还会有许多问题。就中缅边界的现状而言，是可以以缅甸独立、新中国成立那时的现状来做根据的。中缅间南段有未定界。北段也有未定界，但那里双方的关系处理得比较好。因此我们看到南段的问题，也要看到北段关系好的原因。关于设（中缅边界）联合委员会的事将加以研究。

经过商定，双方组建了中缅边界联合委员会，并确定了各自的首席代表——中方首席代表姚仲明（中国驻缅甸大使），缅方首席代表昂季准将。

尽管双方在边界上还有一些争议较大的问题，但两方都表示将根据各段的具体情况，公平合理地解决。中缅边界联合委员会成立以后，便开始了协商如何解决划定两国边界的程序及其他一系列问题。

为贯彻和平共处五项原则和互谅互让的精神，发展双方的友谊，周恩来在1956年8月27日接见途经中国回国的缅甸驻苏大使吴旺和驻华大使吴拉茂时诚恳地说：

在中缅边界南北两段的紧张局势应该缓和下来，双方对立是不好的，是不利于增进我们的友谊的。

在南段，即使我们承认“1941年线”是有困难的，但是，我们还是愿意考虑把中国军队撤离“1941年线”以南的地区。我们同时要求，在北段，缅甸军队也从片马、岗房、古浪这几个地方同样由英国文件承认是中国的地方撤走。我们还要求缅甸军队撤出今年在北段所占的五个地方。

周恩来主张，只有在双方紧张对立的地区将军队隔离开来，才能由联合边界委员会找到一个恰当的解决办法。

他还强调：“南北两段应该同时解决，这才符合两国总理所发表的公报精神。”并明确表示：“尽管我们在许多问题上还有不同的意见，但是我们的目的都是要把两国的关系搞好。中国不会多占一块土地。”

随后，周恩来又提出，只要根据和平共处五项原则，中缅边界问题是不难解决的，为此两国领导人应该坐在一起，面对面地谈判解决边界问题。他还热情地邀请缅甸领导人来中国访问，并表示自己也将应邀前往缅甸访问。

周恩来向吴努提出一揽子解决中缅边界问题的三点原则性建议，吴努表示：“我们认为周总理的建议是合理的。”周恩来坦言：“我们愿意从缅甸开始，来解决我们同邻国的边界问题。使它在亚洲起一个示范作用。”为此，周恩来亲自来到中缅边境，在云南芒市参加了中缅边民大联欢。

1956年10月下旬至11月初，周恩来在北京接待了来访的缅甸联邦反法西斯人民自由同盟主席吴努。在与吴努交换关于中缅边界问题的意见时他说：“只要根据中缅两国倡导的五项原则来解决这个历史遗留下来的问题，那么这个问题本身并不复杂。这需要时间来调查，弄清情况。经过我和吴巴瑞总理的通信，已经找到了一个可以解决问题的途径。”

在会谈中，周恩来向吴努提出一揽子解决中缅边界问题的三点原则性建议：

第一，关于南段未定界。“我们承认，缅甸有权用纯法律的理由来提出这个问题，因为缅甸承继了英国的统治。国际法上有一个原则，新的政府可以承袭过去政府的既成事实，不管过去政府是被交替的或者是被推翻的。但是，我们过去都是被压迫的民族，现在独立起来了，我们应该既考虑本国的愿望，也考虑对方的愿望。我们承认缅甸有权在法律上提出这个问题。我们要求缅甸方面也承认，中国人民承认‘1941年线’在情感上的困难。”尽管如此，周恩来仍表示：“我们准备把驻在‘1941年线’以西地区的军队撤出。我们愿意得到缅甸政府的保证：缅甸军队不进驻我军过去驻扎的地区。”

第二，关于勐卯三角地区。“中国人民认为，这块土地最好由中国收回，但是因为缅甸有公路通过，我们愿意提出这个问题来商量，究竟应该如何收回。”

第三，关于北段未定界。“自尖高山以北边界没有划定，我们愿意看到缅甸政府定出时限，把缅军从片马、岗房、古浪三地撤出，中国军队保证不进入这一地区，以待划定界线。”

周恩来还强调：“以上三点要联系起来解决，才能改变我在前边所说过的情况。这个方式比较好，缅甸的要求可以得到满足，也照顾了中国人民的感情，便于我们进行解释。”

这三点建议充分地考虑和体谅了缅甸方面的难处，也照顾到了双方的利益。吴努深受感动，他说：“你说不会容许边界问题来破坏中缅友谊，我非常感激。中缅友谊正是我们设法在五项原则的基础上建立起来的，友谊非常有价值。”他们一致认为：“在解决边界问题的时候，要向前看，而不要向后看。”

在会谈中，周恩来和中国政府始终采取了互谅互让的态度。吴努后来告诉周恩来：“我和缅甸政府的一些人都感到满意，内阁的外交小组也认为周总理的建议是合理的。”

由于建议中的一些内容涉及缅甸克钦族的切身利益，与吴努同来的克钦邦首领吴赞塔信等三位少数民族首领也一起参加了会谈。11月3日，周恩来在会谈中向克钦邦首领耐心解释了中国方面提出上述建议的原因以及对缅方的照顾。吴赞塔信十分感动，他说：“对周总理这样耐心的解释非常感谢。能这样讨论问题，就不会有不能解决的问题。”吴努在一旁也表示：“现在中国是一个强大的国家，缅甸是一个弱小的国家，中国能提出这样合理的方案，我非常满意。”

对这次商谈的意见，与吴努同来的克钦族的三位领袖表示还要回去和地方领袖商量、解释，他们说：“少数民族很自然会看到本身的利益，我们还没有和少数民族的领袖接触，我想我们的困难不会比你们少。”既然如此，周恩来以慎重的态度表示：可以从两方面的困难出发，再等一等，经过解释后再解决。他还强调说：“你们回去解释时，要注意把双方的情况都解释清楚，但时间不可拖得太长。12月我到缅甸时可与吴巴瑞及诸位再继续商谈。”

北京会谈结束后，双方根据一致意见发表了新闻公报，其中宣布：“从1956年11月底到1956年年底，中国军队撤出‘1941年线’以西地区，缅甸军队撤出片马、岗房、古浪。”双方约定，在1956年年底以前分别完成撤军工作，为边界问题的解决创造良好的气氛。

周恩来对吴努说：“只要我们都采取友好态度，问题就可以迎刃而解。”“我们要真正友好、永远友好，我们要使边界问题一劳永逸地得到解决，并且使确定的边界永远维持下去。”他表示：解决边界问题双方都要有法律根据。我们以这样的原则来对待中缅边界问题，也用同样的原则来对待我们同亚洲其他邻国的边界问题。“我们愿意从缅甸开始，来解决我们同邻国的边界问题”，使它“在亚洲起一个示范作用”。

选择中缅边界问题的解决作为解决中国与周边国家解决边界问题的范例，周恩来自有他的深谋远虑，正如他对姚仲明说的：“边界问题是帝国主义侵入东方后遗留下来的，很复杂，无论是勘界、竖桩，还是绘制地图，我们都没有好经验，需要认真研究一下，选择一个对象来试之。缅甸与我们关系好，是和平共处五项原则的倡议者，这是我们相互之间可以谈问题的政治基础。缅甸代表了一些小国的想法，如果我们同缅甸的边界问题解决得好，对于消除缅甸对我们的恐惧心理、安定其他周边国家都会产生很好的影响。更深一层的意义是，还可以推动中国和其他国家的边界问题解决得好。”

送走吴努之后，周恩来很快利用1956年11月中旬至1957年2月上旬出访亚欧11国的机会，专程对缅甸进行了回访，其主要目的，就是与缅方友好协商，解决两国边界问题。

1956年12月10日，周恩来由印度最大的城市加尔各答起飞，前往缅甸首都仰光。当天便在仰光同巴宇总统共进了午餐，又同反法西斯人民自由同盟主席吴努共进了晚餐，并拜会了吴巴瑞总理，双方的会谈气氛非常友好。鉴于仰光市遭受了一次大的火灾，在仰光期间，周恩来特意答应向缅方捐款4万缅元，用以救济灾民。他还对巴宇总统等缅甸朋友说：这次访问同老朋友所进行的亲切交谈和两国领导人过去所进行的几次互访，加强了这样一种信念，即在五项原则的基础上，可以在各国间建立友谊和信任，国与国之间悬而未决的问题可以逐步得到合理解决。

为友好商谈边界问题创造条件，中国军队在周恩来访缅期间，根据中缅双方就边界问题达成的协议，于12月12日完成了全部撤出“1941年线”以西地区的任务。第二天，周恩来开始前往与中国接壤的缅甸少数民族地区访问。他在缅甸克钦邦首府密支那见到了上个月陪同吴努访华的吴赞塔信邦长，借出席邦长举行的宴会之机，周恩来在致答词中说：“以吴赞塔信为首的克钦族领袖最近对中国的访问，加深了两国间的友谊和了解。希望有更多的克钦朋友去中国访问，他们将受到‘亲戚一样’的热情的招待。”在宴会上观看舞蹈表演时，周恩来还兴致勃勃地加入克钦族人群中与他们共同跳舞。他把自己的个人魅力，融入中缅两国人民的交往中。周恩来还到了缅甸掸族首府东枝，再次向缅甸副总理兼掸邦邦长藻昆卓表示，希望“两国之间像亲戚般的关系将在后代中得到保持和发展”。从中国总理亲切友好的言行中，缅甸少数民族人民看到了中国政府和人民对解决中缅边界问题的诚意。

12月15日，周恩来与缅甸政府和少数民族领导人一道，乘车抵达我国云南德宏傣族景颇族自治州首府芒市。此行的目的，一是出席中缅边境人民联欢大会，二是出席中缅边境各族领袖座谈会。这两次聚会，都将有利于中缅两国边民的友好和边界问题的解决。

身临现场，周恩来深深感受到，在中缅边境上，两国人民原本就是一家，两边在生产、生活和交往等各方面都有着深远的历史和现实的密切联系。他被两国人民渴望合理解决边界问题以便长期友好相处的精神所感动，在聚会上深情地说：

中缅两国的民族是如此亲近，以至难分彼此。

举行这样的边民联欢大会，让中缅两国边民之间建立更广泛和密切的直接接触，对于促进中缅两国人民的友好、团结是具有重大的意义的。

只要我们两国政府和人民坚决信守和平共处的五项原则，彼此以诚相见，我们的相互了解和信任就会日益增进，我们之间的一切问题就都可以逐步求得公平合理的解决。

我们两国的确是山连山，水连水，地理上把我们连在一起，边界不能够把我们的友谊分开。

结束在中缅边境的活动后，周恩来又回到缅甸首都仰光与缅甸领导人继续会谈。对中缅边界的各段，他根据所了解的具体情况和中国政府和平共处、友好协商的原则，谈了一些中肯的意见。在这些意见中，既包含了中国政府对缅甸方面的充分体谅和所做出的许多让步，也体现了中国方面的原则立场。缅甸总理吴巴瑞听后说：“对你刚才就边界问题所做的表示，我感到高兴。我们将努力使其尽快实现。”

根据会谈取得的一致意见，12月20日，周恩来和吴巴瑞发表了双方的《联合声明》。当天，他飞离仰光，继续对亚洲其他国家的访问。直到1957年2月中旬，周恩来才回到北京，圆满地完成了出访任务。

在缅甸访问期间，周恩来深感中缅边界不仅在未定界，而且在已定界上，都存在复杂性，就像吴巴瑞总理所说：“已定界的一部分是以瑞丽江为界，而瑞丽江时常改道，使一些原来在缅甸的村庄到了中国那边，又有一些原来在中国的村庄到了缅甸这边。当缅甸村到了中国那边时，缅甸政府的行政统治并不延伸过去，而当中国村庄到了缅甸这边时，中国的行政统治就延伸过来。”中缅双方都需要明确这类问题。

周恩来当时只是提出了一个原则性的建议：“凡进入对方国境的村庄就算作对方的领土。但如果村民不愿加入该国国籍，也可允许他们回来，但这样他们就得抛弃原来在该村的财产。”吴巴瑞同意以这个建议作为基础来解决已定界方面存在的问题。

周恩来赞同：“中缅边界问题不宜久拖。”他也有意从缅甸开始，陆续解决中国与其他亚洲国家的边界问题，以使中国的和平外交政策深入人心，也消除一些国家对新中国的误会和担心。周恩来详细研究了中缅边界问题的历史沿革和各种地图，然后从历史和现实的角度，对各种有不同意见的人做了耐心的解释。

从缅甸回来后，中缅边界问题的复杂性始终在周恩来脑海中盘旋。为了更完整、详细地了解这一问题，周恩来在二三月间查阅了自中国汉朝以来的有关历史记载，弄清了中国历代政府对中国边境地区的管辖情况。同时，他还收集了各种相关的地图，并亲自请教了龚自知、王季范、尹明德、于树德等专家，弄清了各个时期地图在画法上的不同和原因；还调查了19世纪以来有关中缅边界的历次纠纷和交涉经过，弄清了边界未决问题的由来；还研究了边境地区双方居民的民族分布、居住和耕作情况，以及国际法中有关处理边界问题的论述和国际惯例。最后，他把所获得的全部材料，同中缅两国的关系和中国的对外政策联系起来，通盘地做了研究。

经过这番努力，周恩来更加明确了有关解决中缅边界问题的方案，在考虑解决方案时，他进一步坚信：必须既考虑历史背景，又考虑当前实际情况，采取公平合理、切实可行的、互谅互让、友好协商的方针。

在复杂的国际形势下，中缅边界不宜久拖，否则极易被外力利用和破坏，两国领导人都有这样的共识，正如在缅甸期间吴巴瑞和吴努曾对周恩来说的：“这个问题不宜久拖，否则外力破坏的可能性就会增加。”周恩来心里非常清楚，要真正实现和平共处，边界问题的解决是一个突破口，而从缅甸开始，陆续解决中国与其他亚洲国家的边界问题，才能使中国的和平外交政策深入人心，也消除一些国家对新中国的误会和担心。

在与缅方协商解决边界问题的同时，周恩来也听到了国内的一些不同声音。由于中缅边界问题是帝国主义长期推行侵略政策造成的，一些人对周恩来提出的互谅互让原则并不太理解，难以接受。全国人大代表王季范、政协委员于树德、云南省代表尹明德写来意见书，提出了一些相当尖锐的意见。这些意见引起了周恩来的高度重视。为广泛听取意见，周恩来多次邀请一些熟悉情况的专家、学者进行座谈。此外，他还向了解国民党时期处理中缅边界问题情况的原国民党高级将领卫立煌、郑洞国等人征求意见。当他听说尹明德在1926年曾经化装到边界北段的江心坡调查，并且几十年来一直从事对中缅边界的研究工作时，十分感兴趣，他专程请尹明德到北京来当面讨教。

1957年3月，利用在北京召开全国政协二届三次会议的机会，周恩来做了解释工作，他说：“尽管解决中缅边界问题的建议已经经过一些法定手续，但是我们还要做得更细、更周到。”因为“我们国家决定一个政策，根据政策进行的，不管是内政、外交的措施，凡是关系大的，能够尽量地多讨论多商榷，总是对事情有好处的”。

3月16日，周恩来在政协全体会议上专门作了《关于中缅边界问题的报告》。他在作报告时还展示了所收集到的几张历史地图，在这些地图中，有清道光二十九年（1849）由清政府出版的《皇朝一统舆地图表》（在这张图上，中缅边界北段未定界标在中国怒江——进入缅甸后称为萨尔温江——以西的高黎贡山脉处）。有清光绪二十九年（1903）年经京师大学堂审定出版的《中外舆地全图》（在这张图上，北部未定界也标在高黎贡山脉处）。有民国6年（1917）出版的《中国新舆图》（当时受片马事件的刺激，这张图将未定界所标位置西移，把高黎贡山脉以西的江心坡标在中国一边）。有民国22年（1933）丁文江、翁文灏等为纪念申报馆成立60周年，采用近代制图方法绘制的行政总图和云南省分省地图（这两者有些出入，总图中，北段未定界是以尖高山为起点，沿怒江和高黎贡山以西的恩梅开江之间一直向北。云南分省图中，以尖高山偏西北一点，把江心坡划成两块）。有民国32年（1943）国民政府军事委员会审定的地图（这张图对上述的图做了修改，在南段承认“1941年线”，而在北段的未定界处却把划在中国一边的面积大大扩大了，实际上是想把地图上的未定界尽量往西划，来掩饰国民政府在1941年条约中所受的损失）。

周恩来针对这五张图的变化说：

我们的地图是一件事，实际的情况是一件事，交涉又是一件事。这三件事并不吻合。当然实际跟交涉可能不吻合，因为交涉还没有达到。制图时要把实际和交涉之间有一个交代，可是我们过去的地图一百年来从刚才说的，1849年至1948年没有交代的。所以爱国人士看到这样的地图当然很高兴。

这一个工作，还是需要很认真的，又很慎重的；又要站稳民族立场，又要照顾到友好关系；又要划得合乎实际，又要能够不损失我们的主权。这的确是一件艰难的工作。

我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界最主要的根据，历史的根据。

现在两个国家的情况发生了根本的变化，所以新的问题又出现了。从过去由英国占领的缅甸来说，已经取得民族独立，成为独立的联邦共和国。中国也结束了半封建半殖民地的地位，成为社会主义人民共和国。两个国家的制度虽然不同，但彼此之间建立了友好关系。在这个基础上来解决问题不能相同。

必须解决得是公道的、合理的，能够给人家一个范例，就是中国现在解决边界问题是合理的，使大家放心，能够和平共处。这是一个现实的态度，也只有这样才能实事求是地处理我们国家的边界问题。方法上只能经过谈判，不能采取别的办法，军事紧张应该把它消除。

周恩来接着又针对人们普遍关注的“1941年线”问题做了解释：

如果否定“1941年线”，就要修改条约，或者重新废弃这个条约，这就使人家感觉过去历史上所有划界的条约都可以改变，绝不是一个条约为止。“1941年线”是乘人之危不公道的条约，但是那是已经签订的边境条约。而这个地方两国都不是直接统治的，我们按照现在的办法解决比否定了重新划要好得多。两个利弊相比，两害相权取其轻。所以“1941年线”我们顶多提出某一点斟酌，而不是给它来一个否定。

因为现在两国的情况不同了，是友好的国家，所以我们提出的解决北段的要求不能过高。我们的历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决。

经过周恩来的解释，许多有不同意见的人终于重新从历史和现实的角度，开始理解中国政府的立场。那种“吃亏太大”“情有难安”的想法也有所改变。尹明德在发言中是这样说的：

这次政府对于中缅边界所以及时提出协商解决的方针，是为了争取和缓世界局势，搞好我们的和平建设；为了争取亚非国家，打破帝国主义的包围，扩大它的缺口；为了在新型国际关系上做一个示范。因此，对于南界采取以“1941年线”为协商的基础，是极其正确的。这不仅仅是一个中缅边界问题，而是使中缅两国更能加强友好关系的问题，是使亚非国家对我国更加友好亲善的问题，政治意义极其重大。所以我完全同意和衷心地拥护。

二十多天后，周恩来再次前往昆明，与正在那里访问的缅甸新任总理吴努就中缅边界问题举行会谈。两方谈定以下各点：（一）吴努同意在中缅边界问题最后解决的同时，由中缅两国签订互不侵犯条约。（二）对吴巴瑞2月4日来信中所提的划界建议，周恩来提了对案。主要是对北段。根据地形和双方行政管理的方便，并参照过去英国在致清政府的正式文件中承认的中国在小江流域的管辖范围，周恩来要求把归还中国的片马等三地的面积划得比缅方建议的略大。而对勐卯三角地，周恩来代表中国政府表示不准备收回，但要做些调整，即换回班洪、班佬等地区。双方还就两国政府联合边界委员会执行划界和签订新边界条约的任务等问题达成了协议。

当周恩来在昆明将会谈情况电话报告毛泽东时，毛泽东表示赞赏，并说明：我们这个要求，主要是采用了尹明德专家的意见。对周恩来所说的在中缅边界问题商妥后，两国签订新的边界条约，代替一切旧约一事，毛泽东表示同意。

在昆明期间，周恩来还向云南各族各界代表作了《关于中缅边界问题的报告》，使大家对中央政府解决中缅边界问题的立场有了充分的理解。

为了让更多的人理解中缅边界问题，7月9日，周恩来在第一届全国人大四次会议上又作了《关于中缅边界问题的报告》，再次向人大代表们全面阐述中国政府关于解决中缅边界问题的立场。他在报告中首先说明了我国政府在处理中缅边界问题时所遵循的和平外交政策，他说：

中缅两国之间的边界问题，正像其他亚非国家之间的许多悬而未决的问题一样，都是帝国主义长期侵略政策所造成的。现在，中缅两国都已经取得独立，都在努力为本国的和平建设争取一个和平的国际环境。中缅两国又是同印度一起首先倡议和平共处五项原则的国家，我们都珍视自己的民族独立和民族利益，我们都深刻地认识到，只有通过和平共处和友好合作，才能更好地维护我们各自的民族独立和民族利益。但是，帝国主义者却从来没有停止利用亚非国家的分歧在这些国家之间制造紧张和不和，竭力企图重新对这些国家实行“分而治之”的侵略政策。针对这样的情况，我国政府在同缅甸政府商谈中缅边界问题的过程中，一向强调双方相见以诚，按照五项原则友好协商，求得一个公平合理的解决。这样，中缅边界问题的解决，不仅会使中缅两国的友好关系得到进一步的巩固和发展，而且还将有利于亚非国家的团结。我国政府在解决中缅边界问题上所采取的立场，是从维护我国的民族利益出发的，同时也是从促进中缅友谊和亚非各国团结的利益出发的。

针对中缅边界问题的复杂性，他在报告中强调：

在处理中缅边界问题的时候，必须认真地对待历史资料，必须以正确的立场和观点对历史资料进行科学的分析和判断，把可以作为法理依据的历史资料同由于情况变化只有参考价值的历史资料加以区别。同时，更要注意到中缅两国已经发生的具有历史意义的根本变化，那就是，中国和缅甸已经分别摆脱了原来的半殖民地和殖民地的地位，成为独立的和互相友好的国家。缅甸政府继承了原来受英国统治的地区，不同民族的自治邦同缅甸本部组成了缅甸联邦。我国政府接管了国民党政府所管辖的地区。在处理中缅边界问题的时候，必须注意到这些历史变化，同时也要按照一般国际惯例来对待过去签订的有关中缅边界的条约。只有把以上各点结合起来考虑，才能够正确地运用历史资料，求得中缅边界问题的公平合理的解决。

鉴于中缅边界问题所涉及的民族关系及其利益，周恩来也做了交代：

中缅边界问题直接地关系到聚居在中缅边境的各民族的利益。因此，在解决中缅边界问题的时候，就特别需要照顾这些民族的利益。我们知道，两国之间的边界把聚居在边境的同一民族划分为二，是常见的事。这是历史发展的结果。在中缅已定界的各段，在我国和许多其他邻国的边界上，我们都可以看到同一个民族分居边界两旁的情况。我们在解决中缅未定界问题的时候必须事先估计到，有关民族被边界线分隔是难以避免的。鉴于这种情况，我们就更加需要同缅甸政府协商采取措施，使将来划定的边界成为和平友好的边界，进一步发展两国边民之间的亲密联系。

这一报告经全国人大一届四次会议批准后，解决中缅边界问题方案开始进入具体实施阶段。

进入20世纪60年代，周恩来与缅甸领导人开始规划两国达成边界问题协议的日程表。为此，全国人大常委会任命周恩来为签订边界问题协定和条约的全权代表。与此同时，在和平共处的原则下，周恩来领导的与尼泊尔、蒙古等国有关边界问题的谈判，也在有步骤地进行。1961年1月，当周恩来在仰光出席互换中缅边界条约批准书仪式时，他被缅甸总统授予一枚“崇高、伟大、博爱和光荣的拥有者”的特制勋章。

1957年7月26日，周恩来致函吴努，告知：“我全国人大第四次会议已通过决议，同意中国政府继续根据中缅边界问题的原则性建议，同缅甸政府进行具体协商，以求得中缅边界问题的全面的公平合理的解决。”信中还附了几张地图，并提出了以下具体意见：

（一）关于尖高山以北地区，中国政府重申，中缅边界的最北部分，即从伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按照1956年10月至11月你访问北京期间我们共同谈定的习惯边界线划界；至于伊索拉希山口至尖高山的一段，中国政府重申除片马、古浪、岗房三处各寨地区应该归还中国以外，原则上同意以怒江、瑞丽江、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界；至于应该归还给中国的片马、古浪、岗房三处各寨地区的面积，中国政府根据历史上可以依据的事实和双方行政管理的方便等因素，提出如附图二所示的具体建议，希望缅甸政府能够予以同情的考虑和接受。

（二）关于佧佤地区和勐卯三角地区，1941年6月18日由当时中英两国政府经过换文在佧佤地区划定的界线，是英国强加于中国而为中国人民所不满的一条界线。但是，考虑到中缅两国之间现存的友好关系，中国政府除要求对这条线做某些调整以外，同意在佧佤地区基本上按照这条线定界。中国政府所要求的调整是把一直同中国关系密切的班洪部落和班佬部落在“1941年线”以西的辖区划归中国，中国政府建议调整的地区面积见附图三。如果缅甸政府同意中国政府的调整建议，中国政府愿意把属于中国而在1897年永租给英国管辖的勐卯三角地区，永久地移交给缅甸联邦，成为缅甸联邦领土的一部分。中国政府认为，以上各点具体建议应该作为一个整体联系起来考虑。

信中再次强调：

为了使这种新的情况能够以庄严的条约形式肯定下来，中国政府建议中缅两国签订一个新的边界条约，以代替一切旧的有关中缅边界的条约。在新的边界条约中，将包括过去已经划定、无须加以更改的各段边界和即将由我们双方划定的各段边界。

信中还对中国政府为尊重缅甸的独立和主权所放弃的一些权利做了正式的说明。

尽管两国解决边界问题的原则立场是一致的，但具体实施起来，仍然是有分歧的。为此，两方人员不断地进行磋商。

为找到两方都认为合理、公正的具体解决方案，周恩来提出：“我的看法是进行实地勘察。”

中缅边界问题是在复杂的历史环境下形成的，解决起来自然也不是一朝一夕的事，但是，双方本着和平共处和互谅互让的原则不断地进行友好协商，为边界问题的最终解决打下了良好的基础。

在协商解决中缅边界问题的几年中，缅甸联邦变换了几任总理。而中国方面，始终是周恩来在直接领导中缅边界问题的谈判。到1960年，周恩来与缅甸又一任总理吴奈温都已经预见到了两国达成边界问题协议的日期，为此，他们已经有了一个大致的时间表。

1960年1月24日，刚从外地回京的周恩来亲自到机场迎接应邀来访的缅甸总理吴奈温，在两人赴钓鱼台国宾馆的途中，周恩来对吴奈温说：“中缅两国有漫长的边界，来往频繁，应该成为和平共处的范例。中缅边界问题谈判已久，接近解决，和中国同其他国家的边界问题不同。相信这次吴奈温总理来访可以先达成原则性协议，但具体问题，如研究、勘察、起草协定等还需要一定的时间，这些可留待两国将成立的联合委员会解决。”吴奈温当即表示同意周恩来的意见。

在新的一年来临之际，中缅边界问题的会谈也进入了一个新的历史阶段。吴奈温到京的第二天，周恩来与他就边界问题进行了正式的会谈。周恩来恳切地说：

亚洲国家在经济上还落后，殖民主义还在利用这一点欺侮我们。为了改变国家的落后状况，我们必须和平友好地相处，并且很好地合作。中国政府历来希望中缅边界问题能够全盘解决，因此提出的方案包括各个方面。在谈判过程中，中国政府遵守平等友好的原则，强调互相协商，不但自己提出方案，而且也尊重对方提出的方案，努力在双方的方案之间从原则到具体求得逐步解决。

为了既表示友好，又便利问题的解决，周恩来代表中国政府提出几点建议：

（一）对北段未定界，除片马、古浪、岗房地区和独龙江流域外，可按分水岭定界，然后对这一段边界进行勘察，并且竖立界桩。

（二）片马、古浪、岗房地区原属中国，对归还中国的地区的面积，建议交由地方组成的联合委员会解决。

（三）原属中国的南畹指定区在缅甸管辖下的时间已经很久，从交通的角度看，这个地区留在缅甸比较便当。中国政府建议把班洪、班佬两个部落在“1941年线”以西的辖区，划归中国，作为交换，这样也可以使这两个部落所管辖的地区统一起来。

周恩来还说：“中国政府还建议联合委员会解决以上问题后，立即起草一个中缅边界条约和中缅友好条约。”

双方在会谈中商定，待吴奈温总理做出答复后，将分别指定人员共同起草两国总理的换文。

1月26日，周恩来再次同吴奈温会谈，又表明了两点意思：第一，把换文改写为协定的形式，由双方指定有关的官员根据纪要和吴奈温刚提出的那些修改意见起草；第二，对友好条约，双方可指定专人起草一个草案。

根据两国总理的会谈结果，双方工作人员加紧起草了协定草案，以赶在吴奈温离京前拿出有关文件来。

1月28日，周恩来主持召开国务院第95次全体会议。会议通过了《中华人民共和国和缅甸联邦政府关于两国边界问题的协定（草案）》《中华人民共和国和缅甸联邦之间的友好和互不侵犯条约（草案）》，派周恩来总理为签订上述条约和协定的全权代表，提请全国人大常委会决定。

周恩来在会上对此做了说明：

对中缅友好和互不侵犯条约，我们提出：

（一）将和平共处五项原则分别摆在各项条文里。

（二）肯定地声明不参加针对对方的军事同盟，互不侵犯。

（三）用和平协商的办法解决双方争端，不诉诸武力。这三点意见吴奈温都已同意。两国边界协定，也把和平共处五项原则提出来了。

边界协定第二条有四项重大问题，即：

（一）肯定未定界。

（二）把古浪、片马、岗房归还中国。

（三）在勐卯三角地区，清朝搞的“永租”关系，我国同意把这个地区移交给缅甸，缅甸政府同意把班洪、班佬地区划归中国。

（四）过去国民党正式签订的换文，我们要修改以后才能承认，然后要定界，竖标桩。

当日，全国人大常委会第13次会议作出相应决定，任命周恩来为签订上述协定和条约的全权代表。

晚上，周恩来出席了吴奈温的告别宴会，他在会上说：“中缅友好互不侵犯条约和中缅关于边界问题的协定的签订，更有力地证明了独立了的亚非国家应该而且可以团结友好的信念，并且为发展亚非国家的这种团结友好创造了一个新的范例。”

至此，中缅边界问题的解决有了极为重要的进展。在解决中缅边界问题中所体现出来的中国方面和平共处、友好协商、互谅互让等精神，为中国在国际上赢得了很好的声誉。

就在中缅边界问题妥善处理的同时，周恩来以此为典范也与亚洲其他邻国如尼泊尔、蒙古等开始了边界问题的谈判。

然而，周恩来和中国政府的诚意，并不是所有的国家都能够接受的。正如1960年4月17日周恩来在缅甸仰光接见苏联驻缅甸大使列道夫斯基谈到中印边界问题时所说：“我们是有解决边界问题的诚意的。解决问题要双方有诚意，单靠一方面是不会成功的。目前看来，印度方面包括尼赫鲁总理本人还没有解决问题的意愿。所以，可以说尼赫鲁只有一半的愿望。谈判是否成功，还在两可。我们将尽力争取达成一些协议，使会谈取得某些成就。但是，这不能完全取决于我们这一方面，达成协议要靠会议双方的努力。”

正当周恩来与邻国领导人谈判和平友好地解决边界问题的时候，中国北边的邻国，也是与中国有着最长边界线的国家苏联，却趁机发难。

1960年7月16日，苏联政府照会中国外交部，决定中止有关合同，撤走全部在华的专家。7月底，经过毛泽东、周恩来等中国领导人讨论后，由中国外交部复照苏联驻华大使馆，指出苏联撤回专家的行动违反中苏友好条约，违反社会主义国家之间友好关系的准则，表示希望苏联政府重新考虑并改变此决定。然而，中国的希望很快就化成了泡影。在这期间，中苏边界上一些存在历史悬案的地段又发生了边界争执。在如此不利的国际形势下，中国一方面要应付中苏关系破裂所带来的危机，另一方面仍坚定地表示要与世界各国和平共处，谈判解决一切外交方面（包括边界）的问题。

1960年8月1日，就在中国人民解放军建军节这天，周恩来两次对外宾讲话，充分体现了中国政府的立场和态度。

一次是在瑞士驻华大使纳维义举行的国庆招待会上，周恩来明确表示：

中国愿同各国和平共处，维护世界和平，并主张亚洲和太平洋沿岸各国包括美国在内，签订一个互不侵犯的和平公约，把整个地区建成没有核武器的地区。这当然是一个长期努力的方向，但是，我们将为此做不懈的努力。

另一次是在中缅边界联合委员会缅甸首席代表、缅甸国防军副总参谋长昂季准将举行的告别宴会上，周恩来对中缅两国即将签订的边界条约充满信心。他对前来北京谈判解决中缅边界问题的缅甸客人说：

在同中国的社会制度不同的国家中，缅甸总是领先对中国表示友好的。缅甸是这些国家中首先承认中国的一个国家，是首先根据和平共处五项原则同中国缔结友好和互不侵犯条约的国家，又将是首先同中国缔结边界条约的国家。

在复杂的国际局势下，周恩来加紧了彻底解决中缅边界问题的工作。在中方与缅方的来往和谈判等接触中，两国之间自领导人到普通群众，都进一步加深了传统友谊。

1960年8月26日，周恩来致信缅甸总理吴努，邀请他和吴奈温、吴巴瑞于9月底以前来华访问。信中他表示：

感谢缅甸政府准备在签订两国边界条约时向居住在中缅边界上的中国居民赠送大米和食盐，我本人愿意在明年1月4日亲自到仰光去交换边界条约的批准书，并参加缅甸国独立节的庆典。

9月28日，当吴努总理、吴奈温将军和他们的夫人前来中国访问并准备签订中缅边界条约时，周恩来在欢迎宴会上高兴地说：

今年中缅两国的友好关系发展到一个新的阶段，两国不但签订了友好和互不侵犯条约和关于边界问题的协定，而且将要签订边界条约，从而使历史上遗留下来的边界问题获得全面的最后的解决。

第二天，他和陈毅在与吴努、吴奈温会谈时又负责任地说：

中缅边界问题过去吴努总理提出要解决，吴巴瑞也做了努力，吴奈温将军则开辟了道路，签订了中缅边界协定，现在吴努总理又来签订中缅边界条约，可说是善始善终。我可以向你保证，我们总是支持你的，我们的党不是背信弃义的，而是坚守信义的。

1960年10月1日，是中华人民共和国建国11周年的日子，《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》的签字仪式，被安排在了这一重要的时间里。这天，周恩来和吴努分别代表两国政府，在《中华人民共和国和缅甸联邦边界条约》上签字。这是中国首次与邻国成功地解决边界问题。两国和平友谊边界的建立，具有极为重要的意义。

第二天，他们又共同出席了首都庆祝签订中缅边界条约的大会。周恩来对出席大会的10万人讲话，他说：

中缅边界条约是中缅两国友好关系进一步发展的里程碑，是亚洲各国人民友好相处的光辉榜样，是亚洲各国之间解决边界问题和其他争端的良好范例。

中缅边界条约由政府签订后，还需经全国人民代表大会批准。就在条约签订的同时，周恩来与吴努商定，在中国全国人大批准该条约后，他将前往缅甸访问。就在这时，鉴于周恩来在解决中缅边界和发展中缅两国友好关系方面所做出的特殊贡献，缅甸方面提出，将授予周恩来一枚特制的勋章，以表达缅甸政府和人民对他的崇敬之情。周恩来考虑再三，经请示中共中央，最后同意接受缅方授勋，时间定在访缅之时。

1960年12月中旬，中国全国人民代表大会批准了中缅边界条约。12月底，周恩来起程前往缅甸访问，陪同访问的，有陈毅、罗瑞卿和他们的夫人。引人注目的是，随同周恩来访问的，是一个由四百多人组成的友好代表团，在这个大型的代表团中，除政府代表团、中缅边界联合委员会中方代表团以外，还有军事代表团、文化艺术代表团、云南省代表团、电影代表团、新闻工作者代表团和体育代表团。这支总称为友好代表团的队伍，是新中国成立以后规模最大的对外友好代表团，足见中国政府和周恩来本人对此次访问的重视。

周恩来一行由我国西南边陲云南省的昆明市出境，于1961年1月2日抵达缅甸首都仰光。当天下午，周恩来在拜会缅甸总统吴温貌时高兴地表示：“边界问题能够这样顺利地解决，我们很高兴，这是同我们的邻国第一个解决边界问题，它将起一个示范作用。”

1月4日，中国政府代表团和缅甸联邦政府举行了互换中缅边界条约批准书仪式，至此，中华人民共和国与缅甸联邦之间的边界问题已基本解决。剩下的工作，则是由双方边界联合委员会进一步解决边界议定书问题。周恩来终于轻轻地舒了一口气。这天，他如约出席了缅甸独立节13周年庆祝典礼。

中国友好代表团访缅结束后，在中缅两国之间，无论是领导人还是普通群众，都明显地感觉到，两国之间就像亲戚一样亲密了。中缅两国全方位的友好关系，取得了长足的发展。这正是两国政府坚持和平共处五项原则和互谅互让、互相协商的结果。

在亲戚般的关系下，周恩来不断地邀请缅甸领导人到中国云南省度假，并每次都到云南与缅甸领导人会面。1961年，周恩来曾感叹地说：

1961年是中缅友好继续发展的一年，两国之间的来往就像走亲戚一样，并且两国人民后一代之间的亲戚关系也建立了起来。

10月13日，当周恩来在北京再次与缅甸总理吴努共同在中缅边界议定书上签字时，周恩来终于长舒了一口气说：

随着中缅边界议定书的签订，历史上遗留下来的两国边界问题就获得了最后彻底的解决，一条和平和友谊的边界从此就巩固地确定下来了。

中缅边界问题彻底解决后，中国在与其他邻国解决边界问题上赢得了崇高的声誉。周恩来在其后与有关国家谈到有关边界问题，总是诚恳地介绍中国与缅甸、尼泊尔、朝鲜等邻国解决边界问题的情况。正如他在1962年12月26日对前来签订中蒙边界条约的蒙古人民共和国部长会议主席泽登巴尔所说：

我们同所有亚洲邻国都能坐下来谈判解决边界问题，这更证明了中国是愿意友好解决同邻国之间的边界问题的。因为这是历史上遗留下来的问题。