第二章 出台八字方针，正式进入调整时期

就在中共中央高级领导层静下心来认真读书和进一步思考建设规律的时候，中国国民经济的恶化和各行各业、各个领域的严重困难局面进一步凸现开来。刚刚进入20世纪60年代，人们就预感，到1960年年底，生产计划完不成的危险越来越明显，重工业、轻工业、农业生产大幅度下降，农轻重的比例关系更加失调已是必然之势。

一个极为严重的局面摆在全党全国人民面前。人们都渴望着党中央和国家领导人能够拿出一个从总体上解决问题的良方。正是在这个时候，一个对中国国民经济“动大手术”的重大决策，在党的领导层内酝酿开来。

1960年春天，周恩来接到一封署名“一位不愿署名的政协委员”的来信，反映安徽农村粮荒严重，曾发生饿死人事件，有些农民逃亡在外，有的抛弃儿女。接到同类信件的毛泽东严肃地说：“农业方面则犯了错误……要下决心改，在今年7月的党大会上一定要改过来。”

1960年3月，结束从化读书活动回到北京的周恩来，抽出一段时间，把主要的精力放在了国际事务中，首先是向全国政协三届二次会议和全国人大二届二次会议作《目前国际形势和我国对外关系》的报告；其次是准备《中印两国总理关于边界问题会谈的方案》等文件，为出国访问做准备；他还接见了多位外国客人……

国际事务说到底是为国内工作服务的，国家的经济状况、困难局面和如何采取切实措施等问题，始终萦绕在周恩来心中。

就在人大和政协会议召开前夕，周恩来接到一封署名“一位不愿署名的政协委员”的来信，信中反映，安徽和县铜城闸与无为县粮荒严重，曾发生饿死人事件，有些农民逃亡在外，有的抛弃儿女，干部作风恶劣。

看罢信的周恩来非常焦急，对饿死人一事，他早有所闻。一个星期前，他也曾接到毛泽东批来的一份文件，那份文件也反映，目前农村缺粮严重，以至有农民非正常死亡，毛泽东当时的批示是：“此件请各同志看看。这些问题，各省、市、区都有，如不注意处理，一定会要脱离群众。山东正在开一万二千人的大会，每个公社到六个人，这种办法似较好。”严重缺粮和饿死人，这种事对于一个党、一个国家及其领导人来说，非同小可。接到信的周恩来立即批给中共安徽省委第一书记曾希圣，请他阅后派人前往两县一查，他强调说：“这类个别现象各省都有，尤其去年遭灾省份，更值得注意。”

而工业方面，到1960年第二季度，就工业产品的生产而言，不仅有17种主要产品没有完成原定的任务，而且已完成任务的产品质量急剧下降，事故也增多，生产严重下滑。

农业上严重缺粮，工业上原定的指标根本就完不成，农村和城市居民的生活已经越来越难以维系……在第一线工作的一些领导人意识到：1960年，将成为新中国成立以来财政赤字数量最高的一年，整个国民经济和人民生活陷入严重困难的境地，已成定局。

新中国，已经进入了一个本来不该进入的严重的困难时期。

6月初，当周恩来结束对缅甸、印度、尼泊尔、柬埔寨、越南和蒙古六国的访问回到国内时，中共中央政治局旨在讨论国际形势和第二个五年计划后三年（1960年至1962年）补充计划的扩大会议，于6月8日至18日在上海召开。

自1960年再次提倡“大跃进”所带来的更严重的损失，迫使毛泽东和中共中央领导人再次冷静下来，进一步思考如何建设社会主义的问题。在上海会议上，毛泽东坦率地说：“建设时间还太短，认识不足，要经常总结，使我们的认识更加全面一点。不要隐讳我们犯的错误，只有抓总结，才能及时指导。”

为此，上海会议的最后一天即6月18日，毛泽东将他总结和思考的结果，写成了《十年总结》一文。文中除了说“1956年周恩来同志主持制订的第二个五年计划，大部分指标，如钢等，替我们留了三年余地，多么好啊”之外，毛泽东还感慨地说：

乱子出得不少，与秋冬大办钢铁同时并举，乱子就更多了。……

1958年8月北戴河会议提出了3000万吨钢在1959年完成的问题。1958年12月武昌会议降至2000万吨钢。1959年1月北京会议是为了想再减一批而召开的。我和陈云同志对此都感到不安，但会议仍有很大的压力，不肯改。我也提不出一个恰当的指标来。……

1960年6月上海会议，规定后三年指标，我感到仍然存在一个极大的危险，就是对于留余地，对于藏一手，对于实际可能性还要打一个大大的折扣，当事人还不懂得。

当然，毛泽东在表扬周恩来的同时，也严肃地说：

农业方面则犯了错误，指标高了，以致不可能完成。要下决心改，在今年7月的党大会上一定要改过来。从此就完全主动了。同志们，主动权是一个极端重要的事情。

毛泽东还直言不讳地讲到自己的错误：

我本人也有过许多错误。有些是和当事人一同犯的。例如我在北戴河同意1959年完成3000万吨钢，12月又在武昌同意了可以完成2000万吨，又在上海会议同意了1650万吨。例如1959年3月第二次郑州会议，主张对一平二调问题的账可以不算。到了4月，因浙江和湖北同志的启发，才坚决主张一定要算。如此类推。

毛泽东又以一个马克思主义者的认识态度指出：

我们是辩证唯物论的认识论者，不是形而上学的认识论者。自由是对必然的认识和世界的改造。由必然王国到自由王国的飞跃，是在一个长期认识过程中逐步地完成的。对于我国的社会主义革命和建设，我们已经有了十年的经验了，已经获得了不少的东西了。但是我们对于社会主义时期的革命和建设，还有一个很大的盲目性，还有一个很大的未被认识的必然王国。我们还不深刻地认识它。我们要以第二个十年时间去调查它，去研究它，从其中找出它的固有的规律，以便利用这些规律为社会主义的革命和建设服务。

尽管毛泽东在《十年总结》中仍然充分肯定了总路线和“大跃进”的成绩，并肯定了庐山会议后反右倾的斗争，也尽管毛泽东在《十年总结》中婉转地为周恩来在反冒进中受到的严厉批评“平反”时还留了一点尾巴，仍批评周恩来主持制订的“二五计划”在农业问题上犯了指标过高的错误，但是，毛泽东的冷静总结，却为周恩来等人提出对国民经济进行大幅度的调整提供了思想前提和理论思路。

1960年夏天的中共中央北戴河会议，将整顿国民经济的基本方针和措施提到了桌面上。秋天，周恩来在听取国家计委汇报后，在六字方针中增加了“充实”二字，并将“整顿”改为“调整”。至9月5日，调整国民经济的八字方针有了完整的意义，当月底便正式出台。

按照毛泽东在《十年总结》中有关“今年7月的党大会上一定要改过来”的要求，7月5日至8月15日，中共中央在北戴河召开中央工作会议。会议除研究国际问题外，主要研究了国内经济的调整问题。国务院系统向这个会议提交了两份报告：一份是李富春、薄一波联名的《1960年第三季度工业交通生产中的主要措施》，一份是国家经委党组的《关于1960年上半年工业生产情况和对第三季度工作意见的汇报提纲》，它们都提出了调整生产、缩短战线、集中兵力保证重点的思路。会议制定了《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》《关于开展以保粮保钢为中心的增产节约运动的指示》等文件，确定压缩基本建设战线，保证钢铁等工业生产；认真清理劳动力，加强农业第一线，保证农业生产等措施；并决定以后计划不再搞两本账，只搞一本账，不搞计划外的东西，不留缺口。

这次会议，实际上已经将整顿或调整国民经济的基本方针和措施，提到了桌面上。应该说，这时候，调整国民经济的重大方针和措施的出台，已经在酝酿之中了。

在北戴河会议通过并由中共中央8月10日发出的文件《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》中，明确写着：由于粮食生产指标偏高，估产不实，粮食消费安排不好，管理不善等原因，1958年和1959年连续两年，在青黄不接时期，都出现了粮食紧张的局面。1960年麦收之后，收购不快，库存减少，调拨不灵，某些城市粮食供应仍然紧张，粮食和农副产品的出口计划也完成得很不好。

为改变这种严重情况，指示指出，农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，加强农业战线是全党的长期的首要的任务，必须全党动手，全民动手，大办农业，大办粮食。为此，指示向全党提出了八大要求：

（一）坚决从各方面挤出一切可能挤出的劳动力充实农业战线，首先是粮食生产战线。

（二）坚决压缩水利等农村基本建设。当年冬季和1961年春季参加水利建设的民工，要从原来的7000万人压缩到1000万人，只搞续建工程和配套工程，新建项目一概不上马。

（三）搞好秋田管理，力争秋季丰收，特别是粮食丰收。

（四）在大力增产粮食的同时，棉花、油料等经济作物也必须重视。

（五）全党全民，各行各业共同保证粮食生产，都必须把支援农业的任务放在头等重要的地位。

（六）管好、用好粮食，安排好人民生活。

（七）把运粮放在运输的第一位，保证城市工矿区和必须出口的粮食按时供应。

（八）坚决肃清官僚主义，反对大吃大喝、铺张浪费。

在北戴河会议通过的另一份文件《关于全党大搞对外贸易收购和出口运动的紧急指示》中，对外贸问题做了严格的规定。指示写明：中央决定以周恩来为首，由周恩来、李富春、李先念组成三人小组，并且建立对外贸易指挥部，全权指挥全国的收购、出口和调运，并且严格控制进口。没有经过中央三人小组批准，今年一律不准增加新的进口。明年的对外贸易方案，也由三人小组拟定。

从北戴河回京以后，周恩来要求国家计委根据北戴河会议的精神，迅速起草《关于1961年国民经济计划控制数字的报告》。这份报告的中心意思，是建议对1961年的国民经济计划进行整顿和压缩，它提出：1961年国民经济计划的方针应以整顿、巩固、提高为主，增加新的生产能力为辅；压缩重工业生产指标，缩短基本建设战线，加强农业和轻工业的生产建设，改善人民生活。

8月30日至9月5日，国务院集中审议了国家计委提出的上述报告。在审议之前，周恩来已经与薄一波、习仲勋、程子华、姚依林等人仔细研究过1961年的国民经济计划。审议的第一天，周恩来等国务院领导听取了国家计委的汇报。听完汇报后，周恩来经过一番思索，然后提出：报告中所提的1961年国民经济实行“整顿、巩固、提高”的方针是对的，但还不够，还应增加“充实”的内容。他在报告稿上亲自增写“充实”两字。经过几天的审议、讨论，周恩来感到“整顿”一词不够明确，用“调整”一词更恰当，9月5日，他又将“整顿”改为“调整”。至此，调整国民经济的八字方针便有了完整的意义。

八字方针的正式出台，是在9月底。

9月30日，周恩来签发了中共中央批转国家计委《1961年国民经济计划控制数字的报告》，在周恩来亲自修改过的这份报告中明确提出：1961年要把“农业放在首要地位，使各项生产、建设事业在发展中得到调整、巩固、充实和提高”。

对中国经济建设以至对整个中国社会发展产生重大影响力的八字方针，通过中共中央批转国家计委文件的形式，开始推向国民经济的各部门。

国家计委《1961年国民经济计划控制数字的报告》下达以后，国民经济各有关部门开始依此进行紧张的工作。然而，要想真正达到调整的目的，切实扭转已经严重失衡的国民经济状况，还必须在全党范围内取得共识。

为此，周恩来开始在国务院内部酝酿如何将调整国民经济的方针提交中央全会审议通过。中共中央决定八届九中全会将于1961年1月在北京召开，会议的主题之一，是审议1960年国民经济计划的执行情况和讨论1961年国民经济计划的主要指标。

会前，周恩来从理论、政策、文件以及舆论等方面做了一系列的努力。

10月份，他主持起草了中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，该信共十二条，因此又称《十二条紧急指示信》。10月20日，该信被提交中共中央书记处会议讨论，29日，再次提交中共中央政治局扩大会议讨论。《十二条紧急指示信》着重强调：“要加强农业生产第一线，农村人口出来太多，农忙时应当把80％的劳动力用在农业生产第一线，今冬明春应大抓生活，大搞生产。”

在10月29日的政治局扩大会议上，周恩来结合国内经济形势讲了《十二条紧急指示信》，他特别点到了我们党在政策和作风等方面存在的问题，以及解决问题的办法。他说：

去年成绩伟大，但存在困难，一是政策，一是作风，还有一个成分问题。

关于《紧急指示信》，已是第二稿了，应当把各尽所能、按劳分配两句话平行地提出来，还要讲透，才能鼓励大家各尽所能。要加强农业生产第一线，农村人口出来太多，农忙时应当把80%的劳动力用在农业生产第一线，今冬明春应大抓生活，大搞生产。

讲到国民经济计划，他说：

关于国民经济计划，今年的钢产量不可能超过1900万吨。要把品种慢慢赶上去，这是方向；留有余地，缩小缺口，这是方法，今后两年必须这样做。希望今年定计划时，请大区各中央局和各省照顾到这个布局，既要照顾今天，还要看到明天。

会上，周恩来一再强调：“现在农业第一”“无论如何城市建设不要再挤农村”“三五年内不从农村中调劳力出来，相反，还要动员一些人回农村”。

11月3日，中共中央向全党发出了《十二条紧急指示信》。

12月12日至14日，周恩来又召集各副总理和各口负责人开国务院常务会议，重点讨论如何对国民经济进行调整的问题。会上，周恩来开门见山地对“大跃进”以来经济工作中出现的问题做了剖析。在强调总结经验和重新做出决策的重要性时，他说：

我们做了错事，看来有一半是由于经验不足。今后必须慎重，要很好地总结经验，吸取教训。

改变目前的状况，关键在于领导，在于决策，在于我们这些人。高指标几年了，这次允许我们试一次低指标。如果低错了，我们承认错误就是了。明年减低速度，这绝不是什么消极的措施。这是为了经过调整、巩固、充实、提高之后，使我们的经济工作有更大的改进，是我们主动搞的有计划的马鞍形。许多错事中，人为的因素占三分之一以上。既然这样下去不行了，就不得不主动地搞马鞍形。

对调整八字方针的含义，他这样说：

调整的目的，是为了更好地扩大再生产；巩固是为了再前进；充实是为了搞好配套，使生产能力得到充分发挥。执行这八字方针的任务是很紧张的，绝不是轻松的，问题是我们要主动的有秩序的有计划的紧张。

搞了几年的“大跃进”，又要被迫进行调整，这是许多不在生产第一线的人很难理解的事。说白了，这样做无非就是由“促进”再次回到“促退”上去。要走一条扎实的路，不解决大部分人的思想问题，调整方针必然不易被全党接受，更难贯彻下去。

如何理解调整八字方针？

这期间，周恩来有过多次的阐释。

简而言之，周恩来有这样的说法：“调整、巩固、充实、提高”这八个字，可以用十六个字来代替——“调整关系、巩固成果、充实内容、提高质量”。

进一步阐发，周恩来有这样的意思：调整国民经济各部门之间严重失调的比例关系，巩固生产建设中已经取得的成就，充实新兴产业和短缺产品项目，提高产品的质量和经济效益。

国务院常务会议后不久，中共中央于1960年12月24日至1961年1月13日在北京召开了中央工作会议。会议讨论的重点，也是1961年的国民经济计划，并总结了近两个月来各地区农村整风整社试点的经验。整风整社，也是贯彻农业调整的一项重要措施，因此，会议通过了《关于农村整风整社和若干政策问题的讨论纪要》，确定1961年所有社队都必须以贯彻执行中央《十二条紧急指示信》为纲，进行整风整社，彻底检查和纠正共产风、浮夸风、瞎指挥风、干部特殊风、强迫命令风，彻底清算平调账，坚决退赔。

中央工作会议通过的这份纪要，还在《十二条紧急指示信》的基础上，又确定了农村工作的若干具体政策，主要是：

（一）提高农副产品收购价格和退赔平调账，都要分两步走。1961年除了继续实行超额交售余粮的奖励办法外，准备再拿出十亿元专门用于提高粮食收购价格，同时适当提高油料、生猪和禽、蛋的收购价格；棉花和其他农产品的收购价格1962年再提。国家准备拿出25亿元作为退赔补贴。

（二）社员家庭副业和手工业，是社会主义经济的必要补充，是大集体下的小自由，允许有适当发展。社员自留地占当地每人平均占有耕地的比例，要从《十二条紧急指示信》规定的5％提高到7％。

（三）对农村集市采取活而不乱，管而不死的方针。目前要放手活跃农村集市，不要过多限制。

这次会议，也谈到了对国民经济实行调整的总方针问题。1月3日，李富春在会上就计划问题讲话时就说：经过三年的连续“大跃进”，各部门之间再次出现了新的不平衡，特别是工业与农业之间的不平衡，这就需要从1961年起，对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。

毛泽东则在会上号召要大兴调查研究之风，1961年要成为实事求是年。

这次中央工作会议，为紧接着召开的中共八届九中全会做了思想准备。

八届九中全会，最后将调整国民经济的八字方针在全党确定下来。周恩来呼吁：“我们在座的各位同志，都应该下决心摸清情况，摸几个典型；把情况弄明后再下决心，不能瞎搞。”也就是在这一年，周恩来感叹地说：“我国建国11年来，每年都出口，从未进口过粮食，今年被迫进口粮食了。”

就在这次中央工作会议期间，周恩来由于早有安排，将率400人的友好代表团出访缅甸，去出席中缅两国互换边界条约批准书仪式和缅甸独立节庆典，所以他于12月30日离开了北京。但是，他是带着对国内经济的困难形势和粮食极度紧缺的忧虑而走的。

正如他回国后在中共中央书记处会议上所说：“现在粮食库存挖空了，因此各方面紧张。”

尽管提出了加强农业、加紧生产来解决问题，但是，农村生产的恢复却不是一时半会的事。唯一能够解决燃眉之急的办法，便是进口粮食。为做这件事，周恩来和陈云等人伤透了脑筋，他们甚至密商：不惜与封锁我国的头号敌人美国做生意，与美方谈判进口粮食的合同问题。

的确，库存都挖空了，人民没有饭吃，无论是他这个总理还是他手下的几个副总理，几乎天天都坐卧不安，他们每天都在想尽一切办法去解决这个问题。凡碰在一起，他们几乎都要研究如何进口粮食的问题。这一着棋，是不得已而为之的。

对迫不得已进口粮食的原因，后来周恩来在1961年1月31日接见越南副总理阮维祯时，讲了大实话：

我国建国11年来，每年都出口，从未进口过粮食，今年被迫进口粮食了。主要原因是去年和前年受灾大。但是也还有第二条原因，就是我们工业搞多了。从人民公社到中央都办工业，把很多劳动力搞到城市来，农村的劳动力就少了。

就在1960年年底，鉴于粮食紧张情况加剧，周恩来与国务院其他领导人反复研究后，采纳陈云的建议，决定挤出一部分外汇进口粮食。中央不得不同意这一举措，决定拿出仅有的外汇中的大部分来进口粮食。

至于进口多少才能解决问题，一开始，周恩来心中没底，提出这一建议的陈云心中也没有底。

12月30日，当周恩来出访缅甸，临上飞机时，他还与陈云、叶季壮等人商量粮食进口问题，最初进口的数量，就是在登机前商定的：先进口150万吨（1961年3月，中共中央召开的广州会议决定，增加粮食进口。1961年至1965年，每年进口500万吨左右）。

访缅刚结束，周恩来于1月8日派随同出访的中国外贸部副部长雷任民直接前往香港，了解能不能买到粮食，能不能解决粮食运输以及中国银行能不能解决外汇支付等问题。

雷任民深知，进口粮食，对人民政府来说是从未有过的事，若不是万不得已，中共中央是绝不会做出这一决策的。他遵照总理的指示，前往香港，与有关部门进行了细致的研究，最后认定，上述问题是可以解决的。

当周恩来回到国内的时候，进口粮食的问题基本已经落实。

1961年1月14日，中国共产党第八届中央委员会第九次全体会议在北京开幕。这次会议除了其他几个有关事项外，关键的一项内容，是听取和讨论李富春代表国务院系统提交的《关于1960年国民经济计划执行情况和1961年国民经济计划主要指标的报告》。党内进行了近五天的讨论，终在调整国民经济的问题上取得了共识。

这次会议明确提出：“把农业放在首要地位，使各项生产、建设事业在发展中得到调整、巩固、充实和提高。”

八届九中全会正式通过了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，强调1961年全国必须适当缩小基本建设的规模，降低重工业发展速度，集中力量加强农业战线，贯彻执行国民经济以农业为基础，全党全民大办农业、大办粮食的方针，并决定在农村深入贯彻《十二条紧急指示信》，进行整风整社。

这次会议还批准了上年9月中央政治局会议关于成立六个中央局的决定。

毛泽东在全会上的讲话，句句掷地有声：“全党要大兴调查研究之风，一切从实际出发。”

出席会议的周恩来意识到，随着“调整、巩固、充实、提高”八字方针在全党的正式确定，党和国家已经进入了一个走出“大跃进”阴影的重要时期。

会议期间和会后，周恩来的心情是舒畅的，因为“大跃进”中出现的错误和所造成的损失，终于可以理直气壮地去纠正和恢复了，再也不用担心犯所谓右倾的问题了。

八届九中全会正式将调整国民经济的方针确定下来以后，调整国民经济的其他一系列措施也相继出台：压缩城乡口粮标准，精简机构，精减城市人口下乡……

作为一国之总理，周恩来开始全面主持起国民经济的调整工作。

然而，“大跃进”所造成的损失和破坏，却不是那么容易恢复的；国民经济结构由于遭受摧残而带来的不平衡，更不是那么容易矫正的。

方针制定以后，如何落到实处？周恩来主意拿定：先摸情况。

八届九中全会闭幕的第二天，周恩来在中共中央召开的工作会议上，再次讲了自己的一番肺腑之言：

在困难面前，希望我们大家能够同呼吸，共命运，同心协力，把工作搞好。我们不能怨天，也不能尤人，主要应求之于自己。

针对调查研究问题，他提出：

我们在座的各位同志，都应该下决心摸清情况，摸几个典型。只有情况明，才能决心大，才能把工作搞好。还要谦虚谨慎，把情况弄明后再下决心，不能瞎搞。

对目前情况不明的状况，周恩来主动地承担了责任：“情况不明，不能只责难地方或各部，我们也有责任。”

在困难面前，无论是做内政工作还是做外交工作，党的领导人都体现了一种实事求是的态度。

为摸清粮食方面的情况，周恩来在会后多次约李先念、陈国栋、姚依林等有关负责人研究粮食工作。

进入国民经济调整时期以后，周恩来要求粮食部门按时送阅粮食购销调存表。由于周恩来要求制作的这份购销调存表项目、数字非常详细，表拉得很长，极似藏族人民用来表示祝福的哈达，因此被人戏称为“哈达表”。而周恩来不厌其烦地审阅、修改这些“哈达表”，精心计算粮食的安排，解决人民的吃饭问题。这份表中所包含的心血，正是周恩来献给人民的心中“哈达”。

在周恩来的总理生涯中，曾经经历过政治上、经济上、文化上以及外交上的各种艰难的时期，而1961年开始的国民经济调整时期，是他又一个艰辛的人生旅程。

周恩来以他的智慧、胆略、才能和人格的魅力，与他的战友们一起，临难不乱、临危不惧，为解决各种经济、社会难题，为中华民族的前途和命运，从而为实现中国的强大和民族的振兴，坚定地踏上了一条既充满坎坷又充满希望的路程。