关于《中华人民共和国证券法（草案）》的说明

全国人大财政经济委员会主任委员柳随年

近年来，证券市场对我国国民经济发展和经济体制改革的促进作用日益明显，而证券市场法制建设严重滞后、无法可依的弊端也不断暴露出来。根据全国人大关于加快经济立法步伐的精神，财经委员会于 1992 年 8 月成立了证券法起草小组，着手证券法的起草工作。小组成立后，研究了国外有关证券法律，实地考察了上海、深圳、香港等地的证券市场，多方面征求意见，七易其稿，形成了现在的草案。经 1993 年 8 月 18 日召开的财经委员会会议审议通过，决定提请本次常委会会议审议。现就证券法（草案）的主要问题说明如下：

一、证券法（草案）的宗旨。制定证券法（草案）是为了促进社会主义市场经济的健康发展，维护证券市场的公开、公正、公平、高效和统一，保护投资者的合法权益，使投资者能在公平的规则之下参加证券市场的活动。二、证券法（草案）的结构。草案共十三章，分总则、证券的发行、证

券的交易、公司的收购、证券经营机构、证券业协会、投资基金、证券交易场所、证券服务机构、主管机关、仲裁、法律责任和附则，结构与国外的证券法律基本一致。

三、证券市场的管理体制。草案规定：“国务院设立国家证券管理委员会，统一管理监督全国证券市场”。“各级地方人民政府不设立地方证券管理机构。”这样规定与我国现行的管理体制相比，有较大的改进，也符合国际惯例。在我国目前的管理体制中，国务院证券委员会是主管机构，中国证券监督管理委员会是主管机构的监督管理机构；此外，中国人民银行、国家体改委、国家计委、地方政府也都有一定的职权。国务院证券委名义上是主管机构，但由于不是国务院的部委机构，只能起协调作用。而中国证监会是事业单位编制，在履行监督管理职能时，一方面有种种不便，另一方面，也不符合我国的现行法律。宪法规定，国务院的部委机构“根据法律、国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。” 宪法并未把相应权力授予非部委机构和事业单位。行政诉讼法规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”还规定：“参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规

章。”所以根据宪法和行政诉讼法，应由国务院的部委机构来管理证券市场。另外，现行的国务院证券委和中国证监会并存，权限职责也难以划分清楚；并且除了这两个机构之外，国务院几个有关部门及地方政府又各管一块，使证券市场政出多门，管理环节过多，不利于统一有效地管理证券市场。因此，草案规定国务院设立国家证券管理委员会，行使统一管理证券市场的职责；同时，考虑到中国的实际情况，规定“国家证券管理委员会可根据需要设立职能部门和派出机构”，把现在地方政府设立的证券管理机构改组为国家证券管理委员会的派出机构，以协调中央与地方在证券市场管理中的关系，调动地方积极性。

四、股票发行的条件与审批。草案规定了发行股票的条件，凡符合条件的经申请由主管机关批准发行。草案没有采用国际上通行的“注册制”，也未沿用现行的额度控制方法。这是因为：第一，额度控制是一种过渡性的管理手段，不宜在法律中规定。当主管机关根据现实情况认为有必要暂时控制规模时，可以在审批时内部掌握。对证券市场的宏观调控应主要采用提高发行标准，用质量控制数量的方法；同时严格要求发行公司向公众详尽披露有关信息，保证证券发行与交易的公开性，对违反规定的严厉查处，直至追究刑事责任，以使投资者有机会作出较合理的投资判断。第二，草案考虑到我国的企业改革尚有待深入，主管机关管理经验还不丰富，会计师等专业人员素质的提高还有一个过程等，所以不用“注册制”，而采用“审批制”。

五、场外交易的必要性和可行性。草案允许经批准开展场外交易，以使不符合进证券交易所上市条件的股票能有交易场所，这主要是避免因股票不能退股而出现的黑市交易现象。允许场外交易既能使发行与流通相衔接，有利于企业、有利于管理，又能使交易合法化，方便小投资者。另外，债券（包括国库券）的场外交易更没有必要禁止，应以法律的形式确认下来。北京、天津等地的证券交易中心或报价系统，其实就是较高级的场外交易场所，应予明确，以便于管理。草案对于设立场外交易场所的条件与从事场外交易的遵守事项的规定，可以保证场外交易的规范化。

六、关于股权平等与对国有股的保护。一方面，我们实行的是社会主义市场经济，市场经济强调公平竞争。股份制的原则应是同股同权，同股同利，股权平等。既然股权是平等的，那么不论是国家、法人还是个人持有的股份，其合法权益在证券法中都同样受到保护，也同样受不得从事内幕交易、操纵市场等违法行为的限制。证券法管辖的是所有的有价证券，它们并不因为持有主体的不同而有所差异。任何股东的权利义务都不因股权主体不同而被区别对待。另一方面，社会主义市场经济是以公有制为基础的，必须保护国有资产。草案不限制国有股流通，正有为了维护国有资产的利益。国有股的流通不等于国有股的流失。国有资产在实物形态上转变了，但在价值形态上并未受损，相反，很可能得到增值。如果不让国有股流通，反而损害了国有股利益，因为国有资产的凝固使国有股不能分享市场发展带来的诸如溢价出

让、配股等利益，仅仅具有帐面价值。证券法（草案）不限制国有股的流通，有利于国有股的保值增值。至于国有股流通的具体操作办法，国有资产管理部门可以根据实际情况作决定。

七、证券业协会仲裁功能。草案规定，证券业协会可以设立仲裁委员会，对与证券发行和交易有关的争议进行调解和仲裁。这是指证券经营机构与证券经营机构之间、证券经营机构与客户之间有关证券发行与交易的争议，而不包括上市公司与上市公司之间的争议、上市公司与投资者之间的争议等。在证券业协会这一自律性组织之下设立仲裁委员会的理由是：中国的地域这样大，证券交易所目前只有两家，将来也不会很多，把仲裁功能归于证券交易所是不现实的。而证券主管机构的工作十分繁重，难以对全国各地的证券争议进行仲裁。因此，由证券业协会设立仲裁委员会是可行的。如果争议双方有一方不愿向证券业协会的仲裁委员会申请仲裁，那么可以向人民法院直接提出诉讼。

八、法律责任。对于违反证券法的事项，要按法律处理。在这里，主要的是：既要追究证券发行与交易中的各种违法行为（包括证券诈骗、内幕交易、证券主管机关工作人员与证券从业人员违章买卖股票等），又要严格区分罪与非罪的界限，在判定责任时要分清民事责任、刑事责任、行政责任。考虑到现行的刑法体系已不能满足证券市场发展的需要，例如关于证券犯罪行为，刑法除了第一百二十三条“伪造有价证券罪”外，很难找到能够比照的条文，所以在证券法出台以后，建议人大常委会对刑法作出补充规定，否则，在缺乏相关刑事法律配合的情形下，证券法的执行会遇到困难。

九、与现行证券市场的衔接。证券法从通过到实施会有一段过渡时间，以使现行证券市场经调整能够纳入证券法的轨道，草案在附则中对如何衔接的问题作了规定。草案规定：“本法实施前经批准发行的证券，视为根据本法发行，从本法实施之日起根据本法履行义务。”这就是说，承认以前经批准发行的证券的合法性，但发行人必须根据本法履行义务（主要是公开义务）。正因为有了这规定，在过渡期批准证券的发行仍然必须按照标准和程序严格要求，不得降低标准。草案规定：“本法实施前已合法设立的证券经营机构，证券服务机构、证券交易所、场外交易场所、投资基金管理公司，在本法实施后，须依照本法的规定向主管机关申请许可，经主管机关批准，方可继续营业。”这要求现有的证券机构必须对照法律检查并采取措施达到标准，按照证券法规定从事经营活动，以便证券法实施后能继续营业。草案规定：“自本法颁布之日起，有关证券市场的全国及地方性法规及规章必须根据本法修订。”以免证券法颁布后与其他现有的法规、规章发生矛盾。

以上说明，请审议。

全国人大财政经济委员会 1993 年 8 月 18 日

八届全国人大常委会第五次会议文件（十三）