中华人民共和国证卷法应用指南

第一章总则

证券法的基本结构。分为总则、证券发行、证券交易、上市公司收购、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构、证券业协会、证券监督管理机构、法律责任、附则等 12 章。

总则作为证券法第 1 章，主要对证券法的一些基本问题作出原则性规

定。全章共 9 条，主要对证券法的立法宗旨，证券法的调整范围，证券活动应当遵守的基本原则，禁止的证券行为，证券业与银行业、信托业、保险业分业管理，证券监督管理体制，自律性管理和审计监督等问题作出了规定。

第 1 条 为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。

**［指南］**本条是关于证券法的立法宗旨的规定。依据本条规定，证券法的立法宗旨是规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展。

一、证券法的制定过程

证券法草案是由全国人大财经委员会组织起草的，于 1993 年 8 月提请

八届全国人大常委会第三次会议初步审议；后于 1993 年 12 月第五次常委会会议进行第二次审议，由法律委员会作了对证券法草案的意见的汇报；1994 年 6 月第八次常委会会议进行了第三次审议，由法律委员会提交了证券法草案修改稿，并作了关于证券法草案修改情况的说明；1998 年 10 月九届全国人大常委会第五次会议进行了第四次审议；1998 年 12 月九届全国人大常委会第六次会议进行了第五次审议后通过。

二、制定证券法的基本指导原则

一是要从中国的实际情况出发，以邓小平理论为指导，认真总结我国金融体制改革和证券市场实践的经验，吸取国际金融市场发生危机的教训，结合我国国情，按照市场发展规律，确定我国证券市场活动的基本规则和基本规范，切实保护投资者的合法权益，将实践证明是符合我国现实情况的有效经验和作法以法律形式肯定下来，以促进证券市场的健康、稳定发展。二是我国证券市场的建立和运行，起步时间还不长，同时，证券市场又是高风险市场，我国包括证券市场在内的整个金融体制，仍然处在继续改革和不断完善的过程之中，相比较而言，我国证券市场的实践经验还有限，有些问题还需要经过进一步的实践，因此，这部证券法带有阶段性特点，将当前有条件制定的规范加以制定，而一些当前尚不具备条件制定的则暂不作规定，在实践中逐步完善，防止将一些还看不清的问题定型为法律。三是证券立法立足我国现有的实践和需要，重视总结国务院已有的规范证券市场的经验，使市场规范保持必要的连续性，并根据新的情况和问题，在充分研究的基础上，

充实和确立新的规范。对证券市场活动的重要规范，能作具体规定的，要作出具体明确的规定，以后可以根据实践经验作出修改补充的规定。

三、证券法的立法宗旨

（一）规范证券发行和交易行为

这是证券法最为直接的立法宗旨或目的。证券市场主要分为发行市场和交易市场，证券行为相应地分为发行行为和交易行为。证券法作为规范证券市场的最基本法律，必须要对证券市场进行整体性、全面性调整，即不仅要调整证券的交易行为，也要调整证券发行行为。制定证券法的目的，就在于为证券发行和交易行为提供一种规则，使发行和交易能够按照法律规定的规则进行，作到规范化。我国证券市场经过几年的发展，取得了一定的成绩，市场规模不断扩大，公民的投资意识不断提高，国家对证券市场的监管也在不断完善，但距离规范、成熟的证券市场还有相当的差距，还存在上市公司质量不高、信息披露不规范、操纵股价、欺诈客户、内幕交易、过分投机、市场风险较高等问题。这些证券发行和交易中问题的存在，与证券法制建设还不健全不无关系。因此，制定证券法的直接目的就是要规范证券发行和交易行为。

（二）保护投资者的合法权益

企业为扩展业务而发行证券吸收社会资金，由投资人认购。投资者以其资金换取证券，其权利应当予以妥善的保障，以建立投资者的信心。要树立投资者的信心，必须为证券的发行和交易提供良好的法律环境，防止投资者受到欺骗，同时，给予被欺骗的投资者适当的救济途径。保护投资者的合法权益，并非是保证投资者都能从证券交易中获利。证券法的目的在于确保投资者有公平、公正地进行证券交易的机会，并排除那些妨碍投资人依自己的自由判断进行证券交易的不当行为。即仅指尽量减少投资风险，维护证券市场发行与交易的正常秩序及安全，预防投资者上当，在投资者权益受到损害时能提供适当救济的渠道和措施。

（三）维护社会经济秩序和社会公共利益

这是证券法立法更高一层次的宗旨。是从整个社会总体角度出发的。证券市场作为现代社会高级的市场形式和生产要素市场的重要组成部分，对整个社会经济秩序有重大的影响。证券市场秩序的好坏直接影响到整个社会经济秩序的好坏，进而影响到整个社会的公共利益的实现。因此，制定证券法，就是要从社会总体高度从社会公共利益出发，加强对证券发行和交易行为的监管，使个体的发行和交易行为符合社会整体利益。就是要通过对证券发行和交易行为的规范，形成良好的证券市场秩序，进而促进其他市场秩序及社会经济秩序的稳定，维护社会公共利益。

（四）促进社会主义市场经济的发展

证券市场是社会主义市场经济的重要组成部分，其发展的程度直接影响到我国社会主义市场经济的发展。因此，用证券法规范证券市场，直接规范

的是证券发行和交易行为，规范证券市场秩序，但最终将影响到社会主义市场经济的发展。因此，促进社会主义市场经济的发展是我国证券法立法的最高宗旨。

从以上证券法的立法宗旨可以看出，他们之间存在一定的逻辑层次关系，前者是后者的基础和前提条件，后者是前者的实质性理由。只有规范了证券发行和交易行为，才能有效地保护投资者的合法权益，才能维护社会经济秩序和社会公共利益，进而才能促进社会主义市场经济的发展。

第 2 条 在中国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法。本法未规定的适用公司法和其他法律、行政法规的规定。

政府债券的发行和交易，由法律、行政法规另行规定。

**［指南］**本条是关于证券法调整范围的规定。根据本条规定，从调整证券种类来看，证券法主要调整股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券，政府债券本法不予调整；从调整行为来看，既调整证券发行也调整证券交易；从证券法与其他法律的关系来看，证券法未规定的，适用公司法和其他法律及行政法规的规定。

一、证券法调整的证券种类

证券一般又称为有价证券，是指发行人依照法律、行政法规的规定，经批准签发的表示一定财产权的凭证。证券有广义和狭义之分。广义的证券包括：财务证券，如提货单；货币证券，如用作支付工具的票据；资本证券，如股票和债券。狭义的证券仅指资本证券。目前在上海和深圳两个证券交易所上市交易的证券品种主要是：股票、公司债券、国库券、投资基金券以及企业债券。

证券法是按照以下原则来确定所调整的证券种类的：一是证券调整的证券应限于资本证券，其基本形式为股权凭证（如股票、投资基金券等）和债权凭证（如公司债券、金融债券、政府债券等），这两类证券是我国证券市场交易的基本品种，已有了一定的经验。而对于证券期货、期权等衍生品种，暂不列入本法的调整范围。二是采取具体列举的方法。有把握的先作规定，同时，为证券市场今后的发展留有余地。因此，将证券法调整的证券种类确定为：

股票。是指股份有限公司在募集或者扩充公司资本时向股东签发的，证明其所持公司股份的凭证。
公司债券。是指公司为筹集资金，依法发行的、约定在一定期限还本付息的有价证券。
国务院认定的其他证券。如投资基金券，是指经依法批准设立证券投资基金时，由基金发起人向投资者发行的证明持有基金单位的凭证。企业债券，是指企业为筹集资金，依法发行的、约定在一定期限还本付息的有价证券，等等。

政府债券的发行和交易不由本法调整。政府债券，又称国债券，包括国库券、财政债券、国家建设债券等。在我国，政府债券是指中央政府为弥补财政赤字或筹措经济建设所需资金，向投资者发行并承诺在一定期限内还本付息的有价证券。政府发行债券有国家信用作担保，风险小、流动性强，虽然利率低于其他债券，仍是公众投资的最佳选择。正是由于政府债券具有不同于其他债券的特点，因此，其发行不同于其他债券，本法不对其进行调整。

二、调整的行为种类或市场范围

证券法既调整证券发行也调整证券交易行为，也就是说，证券法既调整发行市场（一级市场）也调整交易市场（二级市场）。

证券发行，是指发行人以筹集资金为目的，向投资者出售代表一定权利的有价证券的活动。证券发行活动形成发行市场，也称一级市场。证券交易，是指对依法发行的证券进行买卖的行为。证券交易活动形成证券交易市场，也称二级市场。

在证券立法过程中，对于是否调整证券发行，一直存在不同的观点。持反对观点者认为，证券法不应当调整证券发行。因为《公司法》第 4 章第 1 节“股份发行”和第 5 章“公司债券”分别对股份发行的原则、条件、程序、方式和公司债券的发行条件和程序作出了较为明确的规定。没有必要在证券法中再作规定，主张证券法只调整证券交易。

另一种观点认为，证券法应当调整证券发行。第一，证券市场是由发行市场和交易市场组成的，缺少两者中的一个，另一个的功能就无法发挥出来，保留证券市场的一部分，而放弃另一部分，将会使管理结构变得跛脚。作为规范我国证券市场基本法律的证券法，应当对证券发行活动的全过程，包括审批、发行条件、申请文件、信息披露、证券承销、发行失败等程序作出专门规定。第二，在较为广义的证券定义中包含有多种不同的投资工具，它们并非全部都由公司发行从而适用公司法的有关规定。第三，公司法和证券法是两个不同性质的法律，公司法本质上是一部组织法，而证券法则是着眼于市场管理的法律，尽管公司法和证券法之间的界限并非固定不变，但是二者之间有些基本的界限还是应当明确的。

三、证券法与其他法律的关系

在中国境内的股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用证券法。在证券法对有关问题未作规定的情况下，适用公司法和其他法律、行政法规的有关规定。就是说，在调整证券和发行和交易方面，优先适用证券法。只有在证券法没有规定的情况下，才能适用公司法、银行法、民法等法律以及有关的行政法规。

第 3 条 证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。

［指南］本条是关于证券活动应当遵循的原则的规定。依据本条规定，证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。

证券法的原则，是指贯穿于证券法始终的观察问题和处理问题的准绳。

这些原则集中反映了证券发行和交易等经济活动和经济关系中以及管理工作中的基本法律要求，也是证券立法、司法工作应当遵循的基本准则。这些原则对理解和解释大量的具体规则和特殊判决有重要作用。

公开、公平、公正原则，又称“三公原则”，是维护投资者合法权益，保障证券市场健康发展的基本原则。

一、公开原则

公开原则的核心是要求实现市场信息的公开化。通常包括两个方面，即证券信息的初期披露和持续披露。信息初期披露，是指证券发行人在首次公开发行证券时应当依法如实披露有可能影响投资者作出决策的所有信息。信息持续披露，是指证券发行后，发行人应当依法定期向社会提供经营与财务状况的信息，以及不定期公告有可能影响公司经营活动的重大事项等。

“太阳是最佳的防腐剂”可以作为公开原则的依据。证券不同于一般的实物商品。证券投资者只有在了解发行者的财务、经营和信用状况后，才能判断其有无投资价值。实行公开原则不仅有利于投资者进行投资判断，而且对企业及有关单位的管理也会起到监督作用。

公开原则要求公开的信息达到以下要求：1.真实。即所公开的企业财务、经营状况必须真实，符合实际情况，不得有任何虚假记载。2.完整。即申请书、招股说明书、各类报告书的内容必须依照法律、法规的要求逐项填写，不得故意隐瞒、遗漏。3.及时。即有关信息应当在法律法规规定的期限内向社会公布，不得故意拖延。4.易得。各种信息应当在主管机关指定的报刊上刊登或放置于指定的场所，供社会公众和投资者阅读。

二、公平原则

证券市场的公平原则，要求证券发行、证券交易活动中的所有参与者都有平等的法律地位，各自的合法权益能够得到公平的保护。这里的公平是指机会均等，平等竞争，营造一个所有市场参与者公平竞争的环境。按照公平原则，发行人有公平的筹资机会，证券经营机构在证券市场有公平的权利和责任，投资者享有公平的交易机会。对证券市场的所有参与者而言，不能因其在市场中的职能差异、身份不同、经济实力大小而受到不公平的待遇，而要按照公平统一的市场规则进行各种活动。

三、公正原则

公正原则，是针对证券监督管理机构监管行为而言的，它要求证券监督管理部门在公开、公平的基础上，对一切被监管对象给以公正待遇。公正原则是实现公开、公平原则的保障。根据公正原则，证券立法机构应当制定体现公平精神的法律、法规和政策，证券监督管理部门应当根据法律授予的权限公正履行监管职责。要在法律的基础上，对一切证券市场参与者给予公正的待遇。对证券违法行为的处罚，对证券纠纷事件和争议的处理，都应当公正进行。

“三公”原则，是贯穿证券市场运行过程的基本原则。建立公开、公平、

公正的市场环境，保证所有的市场参与者都能按照市场经济的原则，在相互尊重对方利益的基础上进行投融资活动，是证券市场规范化的一个基本要求，也是保障投资者合法利益的前提和基础。

第 4 条 证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守自愿、有偿、诚实信用的原则。

**［指南］**本条是关于证券发行、交易活动应当遵守的原则的规定。依据本条规定，证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守自愿、有偿、诚实信用的原则。

证券发行与交易活动的当事人具有平等的法律地位，他们依法享有的权利平等地受到保护，他们的违法行为同样地受到追究。在法律地位平等的基础上，证券发行与交易活动应当遵守以下原则：

一、自愿原则

自愿，是指当事人按照自己的意愿参与证券发行与交易活动，依法行使自己的民事权利，任何人不得干涉。由于双方当事人在法律上具有平等地位，因此，其是否参加或如何参加某项民事活动完全根据自己真实意愿。该民事法律关系的内容与当事人的内在真实意志必须一致。在订立契约时，任何一方不得把自己的意志强加给对方，任何单位和个人不得进行非法干预。在他人的欺骗、威吓、胁迫下进行的某种民事行为，都属于违反自愿原则，因而是无效的。应当指出，自愿原则是以遵守国家法律、法规和不得损害国家、集体和其他公民合法权益为前提的。

二、有偿原则

有偿，是指从事证券活动的民事法律关系的主体在从事民事活动中应按照价值规律的要求进行等价交换。双方当事人在法律地位上的平等，即权利义务关系的平等，反映在经济利益上就是等价有偿。除法律另有规定或者合同另有约定者外，取得他人的财产利益或获得他人的服务必须向对方支付相应的价款或酬金。当事人一方不得无偿占有，剥夺他方的财产，损害他人的利益。

三、诚实信用原则

诚实，即不欺不骗；信用，即遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任。诚实信用的法律原则，是商业道德法律化的的具体体现。任何弄虚作假，隐瞒、遗漏真实情况，误导性行为，以及违背承诺、违背契约的行为都是违反诚实信用原则的，应当承担相应的法律责任。

第 5 条 证券发行、交易活动，必须遵守法律、行政法规；禁止欺诈、内幕交易和操纵证券交易市场的行为。

**［指南］**本条是关于证券发行、交易活动合法性原则与禁止三大违法交易行为的规定。根据本条规定，证券的发行、交易必须合法，禁止欺诈、内幕交易和操纵市场三大违法行为。

一、遵守法律、行政法规

（一）遵守法律

证券的发行、交易活动应遵守法律，主要是指遵守《证券法》、《公司法》的具体规定。《证券法》是证券活动的基本法，它规范了证券活动的基本原则和一系列保障发行、交易活动公开、公平、公正进行的制度，证券活动应以它为基本行为准则。

《公司法》是规范公司组织、行为的法律，公司股本是由股份组成的，公司为了自身的发展要募集资金，就有可能发行债券，股份有限公司要发行股票，所以，《公司法》从微观角度即从公司股份发行资格、发行原则、发行方式、股份转让、股票上市以及发行债券的资格、债券交易方式等方面对证券发行做了规定。因此，证券发行、交易活动还应当遵守《公司法》的规定。

另外，证券发行、交易活动涉及其他法律调整范围的，也应遵守其他法律，比如证券交易印花税的征收适用税法的有关规定，发行、交易行为应当遵循民法通则的原则性规定，发行、交易活动不得触犯刑法之禁止性规定等等。

（二）遵守行政法规

证券的发行、交易活动应当遵守行政法规。对于发行、交易活动的具体程序、办法、细则，在法律的规定下，通常要由行政法规来进行规范。证券发行和交易活动必须遵守。我国有关证券发行、交易活动的行政法规主要有

《股票发行与交易管理暂行条例》、《企业债券管理条例》、《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》和《国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定》等。它们分别对股票发行、交易、上市公司收购、信息披露，债券发行文件与发行管理，发行 B 股的条件、审批、监管、B 股投资人资格等方面做出了规定，证券发行与交易须遵循这些行政法规的规定。

（三）遵守规章和其他规范性文件

本条没有讲证券发行与交易是否适用行政规章（部委规章）和其他规范性文件。我们认为：

现在国务院证券委已经撤销，它的全部权力移交国务院证券监督管理委员会；中国人民银行对证券行业的监管职能也移交证监会。但国务院证券委发布的一系列有关证券活动的规章仍在起作用，只是执法主体变成了证监会而已。有关股票、公司债券发行与交易的规章主要有《证券交易所管理办法》、《禁止证券欺诈行为暂行规定》等。根据我国有中国特色社会主义法的理论以及宪法第 90 条第 2 款的规定，国务院部委制定的规章在本部门管理事项范围内具有效力，所以，股票、公司债券的发行、交易活动也应遵守这些规章。
中国证券监督管理委员会和上海、深圳两个交易所制定的规范性文件也具有一定的约束力。根据宪法、地方组织法的规定和全国人大及其常委会

的授权立法文件，证监会作为一个事业性单位是不具备立法权的。但是，法律授权证监会对证券业进行监督管理，它在其职权范围内作出的规定、制定的规范性文件就具有一定的法律效力，被监管对象应当执行。同样，证券在交易所上市或投资者买卖证券，要遵守上海、深圳交易所的章程甚至具体规则。例如，上海证券交易所要求自 1998 年 4 月 1 日起，投资者须办理指定交易，如果投资者不按规定办理指定交易，则不能继续买卖上证所的证券。同时，遵守法律、法规还应包括遵守地方权力机关和地方政府制定的地

方性法规、政府规章和其他规范性文件，证券活动的当事人不能根据自身的意志选择或排斥适用。

二、禁止证券欺诈、内幕交易、操纵市场等行为

欺诈、内幕交易和操纵市场的行为是证券活动三大违法行为，为各国立法所禁止，我国也不例外。

（一）禁止欺诈行为

证券市场上的欺诈行为，是指在证券交易活动中诱谝投资者买卖证券以及其他违背投资者真实意愿、损害其利益的行为。欺诈行为的表现是多种多样的，有的是扰乱市场、从中渔利，有的是提供虚假信息。在任何情况下，有欺诈行为者都应当为其对他人所造成的损害负民事、行政和刑事责任。

（二）禁止内幕交易行为

内幕交易也称知情证券交易，是指内幕人员以及其他通过非法途径获取证券内幕信息的人，利用该信息进行证券交易而试图获利的行为。证券市场上的各种信息是投资者进行投资决策的依据，少数人利用其特殊地位或机会取得内幕消息先行一步对市场作出反应，就有更多的获利机会，从而增加了其他投资者的交易成本，增加其他投资者蒙受损失的可能性。因此，为了保障证券市场的公平性，维护投资者普遍的权利和可预期利益，各国证券法都严格禁止内幕交易行为。

内幕信息是指对投资者判断有重大影响的非公开的事实资料，包括公司董事会决议、公司增资或减资、证券发行与包销、股份分割、年息和红利分配、部分或全部业务转让或接受转让、停止营业、公司合并、解散、新产品或新技术的产业化、固定资产得失变更、证券上市或暂停及终止上市、破产申请或和解、公司整顿、股权变动、重要灾害事故发生、公司涉及纠纷、公司涉讼案件败诉以及公司预期盈利变化等。

内幕信息知情人员，是指由于持有发行人的证券，或者在公司中担任董事、监事、董事会秘书、其他高级管理人员，或由于其会员地位、管理地位、监督地位和职业地位，或者作为雇员、专业顾问履行职务，能够接触或者获得内幕信息的人员。

内幕交易的形式是多种多样的，包括：内幕人员利用内幕信息买卖证券或者建议他人买卖证券；内幕人员向他人泄漏知情的内幕信息，使他人利用该信息买卖证券；非内幕人员通过不正当的手段或其他途径获得内幕信息，

并根据该信息买卖证券或者建议他人买卖证券以及其他内幕交易行为。对于内幕交易行为依法追究法律责任。

（三）禁止操纵市场行为

操纵证券交易市场的行为，是指个人或机构背离市场自由竞争和供求关系原则，人为地操纵证券交易价格，以引诱他人参与证券交易，为自己牟取利益的行为。操纵市场实质上是一种对不特定人的欺诈行为，操纵者利用非法手段，使投资者产生投资决策的失误，最终目的是以此获利。为了保护投资者的利益，维持证券交易公正合理地进行，必须严格禁止操纵市场的行为。

操纵市场一般为利用其资金、信息等优势或者滥用职权，影响证券市场价格，制造证券市场假象，诱导或致使投资者在不了解事实真相的情况下作出证券投资的决定，扰乱证券市场秩序的行为。具体表现形式有：合谋操纵证券市场价格、虚假买卖、连续买卖等。

对于操纵证券市场的行为应当追究法律责任。

第 6 条 证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。

**［指南］**本条是关于证券业与其他金融行业分业经营和管理的规定。依据本条规定，证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。

一、证券业与银行业、信托业、保险业分业经营与管理

随着我国金融体制改革的进一步深化，金融行业四业分离、分业经营、分业管理的体制初步确立。

（一）证券业与银行业分业经营、分业管理

证券业与银行业分业经营、分业管理。是指禁止证券公司与银行业务之间业务混作，禁止银行从事高风险的证券业务。

美国 1933 年《格拉斯——斯蒂格尔法案》率先实行了银行业与证券业分业管理制度。后来，其他国家如日本、英国等也都实行了分业管理制度。自 80 年代以后，银行业和证券业又出现了重新融合的趋势。

我国证券市场在发展初期实行的是证券与银行合业管理。当时，国内绝大多数证券经营机构都是由银行全资设立或控股设立的。这对我国证券业早期的建立和发展起到了积极作用。然而，随着后几年的实践表明，银行与证券合业管理引发了许多问题。因此，我国 1995 年通过的《商业银行法》第

43 条明确规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。”该法奠定了我国银行业与证券业分业管理的法律基础。

现阶段我国尚不具备银行业与证券业合业管理的条件：（1）我国证券市场发育尚不成熟，两业混合易助长证券市场中的投机行为；（2）现阶段

我国企业融资仍以间接融资为主，在银行资金总量一定的情况下，两业混合影响中央银行货币政策的实行；（3）银行资金实力强，两业合业管理易产生垄断；（4）目前银行自控能力较弱，两业混合不利于银行体系安全。因此，实行证券业与银行业分业经营和分业管理是必要的。

（二）证券业与信托业分业经营、分业管理

证券业与信托业分业经营、分业管理，是指禁止证券公司与信托之间业务混作。

自 1979 年中国人民银行成立信托部和建立中国国际信托投资公司以来，我国信托业已发展成为国家整个金融业的重要组成部分之一。信托业和发展，对于弥补我国传统银行信用的不足，筹集外资，调动社会闲散资金等方面发挥了重要作用。但由于信托公司的功能地位不确定，业务范围不明确，信托立法滞后，偏离了以发挥中长期金融功能和财产管理功能为主的信托本业。因此，正在制定中的信托法，将把信托投资公司规范为真正从事“受人之托、代人理财”业务的非银行金融机构。也将确立证券业与信托业分业管理的制度。

（三）证券业与保险业分业经营、分业管理

证券业与保险业分业经营、分业管理，是指禁止证券公司与保险业务混作。

我国《保险法》第 104 条规定：“保险公司的资金运用必须稳健，遵循安全性原则，并保证资产的保值增值。

保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。

保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。”由此，我国已确立了证券业与保险业分业经营和管理的制度。

证券业与银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理，有利于各自业务功能的准确定位。有利于实现金融业管理的规范化，降低银行、信托和保险资金的风险。

二、证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立

证券业与银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理的必然要求和最终实现，取决于证券公司与银行、信托、保险业务机构的分别设立。即各自业务机构的分别设立，是实现分业经营、分业管理的基础和前提条件。

第 7 条 国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。

国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职能。

**［指南］**本条是关于我国证券监督管理体制的规定。依据本条规定，我国实行集中统一的监督管理体制，由国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。根据需要可以由它设立派出机构，按照授权

履行监督管理职能。

一、各国证券市场的监管模式

证券市场的监管，是国家金融监管的重要组成部分。由于各国证券市场发育程度不同，政府宏观调控手段不同，所以各国的监管模式也不一样。主要有以下几种类型：

国家集中统一监管模式。在这种模式下，由政府下属的部门，或由直接隶属于立法机关的国家证券监督管理机构对证券市场实行集中统一监管，而各种自律性组织，只起辅助作用。集中统一的监管模式以美国、日本为代表。

集中监管模式的优点：（1）能公平、公正、高效、严格地发挥其监管作用，并能协调全国各证券市场，防止出现过度投机的混乱局面；（2）具有统一的证券法规，使证券行为有法可依，提高了证券市场监管的权威性；

（3）监管者地位超脱，更注重保护投资者利益。不足之处：（1）证券法规的制定者和监管者超脱于市场，使市场监管可能脱离实际，缺乏效率；（2）对市场的意外行为反应较慢，可能处理不及时。

自律模式。实行该模式的国家，通常没有制定直接的证券市场管理法规，而是通过一些间接的法规来制约证券市场的活动。没有设立全国性的证券管理机构，而是靠证券市场的参与者，如证券交易所、证券商协会等进行自我监管。以英国等国为代表。

自律模式具有以下优点：（1）能充分发挥市场的创新和竞争意识，有利于活跃市场；（2）允许证券商参与制定证券市场监管规则，从而使市场监管更切合实际，效率较高；（3）自律组织对市场发生的违规行为能作出迅速而有效的反应。其缺陷主要表现在：（1）通常把重点放在市场的有效运转和保护证券交易所会员的经济利益上，对投资者利益往往没有提供充分的保障；（2）由于没有立法作后盾，监管手段较软弱；（3）由于没有统一的监管机构，难以实现全国证券市场的协调发展，容易造成混乱。原来实行自律监管的国家已有不少向集中监管模式转变。

中间模式。这种体制既强调立法管理，又注重自律管理，其代表性国家有德国、意大利、泰国等。

二、我国证券监督管理体制的演变

我国证券市场监督管理体制大体经历了四个阶段：

1.1981——1985 年，财政部独立管理阶段。这一阶段，国库券的发行主要由财政部组织和管理，管理的依据主要是国务院历年颁布的《国库券条例》，发行方式是以行政摊派为主，还没有建立国库券流通市场。

2.1986——1992 年底，中国人民银行为主管机关时期。当时中国人民银行负有全面管理股票与债券、管理金融机构与金融市场、制定有关金融法规和政策、制定金融规章制度的职责。经国务院批准，1990 年在中国人民银行设立了由八个部委共同参加的国务院股票审批办公室。1992 年 6 月，又建立

了国务院证券管理办公室，以加强对证券市场的统一领导和协调。

3.1992 年底——1998 年 8 月，以国务院证券委员会为主管机构的管理体制。1992 年 10 月，国务院决定成立国务院证券委员会（简称证券委）和中国证券监督管理委员会（简称证监会）。证券委主任由国务院副总理兼任，委员由下列政府部门负责人组成：中国人民银行、国家体改委、国家计委、财政部、经贸办、监察部、最高人民法院、最高人民检察院、经贸部、国家税务局、国有资产管理局和外汇管理局。从职权行使来看，证券委主要是一个协调机构，证监会作为其执行机构行使了大量职权，形成一实一虚局面。

4.1998 年 8 月至今，以证券监督管理委员会为主管机构的体制。原国务院证券委的职能及其他机构在证券监督管理方面的职能全部划归证券监督管理委员会，由其统一行使。由此可见，我国所确立的证券监督管理体制实质上属于集中管理型体制。

三、为什么要对证券市场实行集中统一监管

对证券市场实行集中统一监管的首要目的，是为了有效地控制风险，推动证券市场的健康发展。证券市场参与者多、投机性强、敏感度高，是一个高风险的市场，而证券市场的风险又具有突发性强、影响面广、传导速度快的特点。因此，必须建立一个强有力的专业监管机构进行监管，以便及时发现和处理各种异常情况，有效防范和化解市场风险。

证券市场中存在多个利益主体，筹资者与投资者、上市公司与股东、证券经营机构与客户之间有着各自不同的利益，存在着种种矛盾和冲突，也需要通过监管机构的集中统一监管，规范各市场主体行为，维护市场正常秩序。

各国证券市场的发展经验表明，证券市场的健康发展需要一个强有力的监管机构对市场实行集中统一监管。近几年来，我国证券市场在市场规模和规范化建设方面取得了较大进步，但是作为新兴市场，还存在不少问题，还很不成熟。我国证券市场中不仅有各国普遍面临的风险，还存在着一些特殊风险，需要特别重视和防范化解工作。因此，迫切需要建立和完善集中统一的国家监管体制，以加强国家对市场发展的监管，监督和引导市场主体依法行事，实现市场的规范化。

四、集中统一监管的实施

对全国证券市场实行集中统一监管职能是由国务院证券监督管理机构行使的。随着我国证券市场的不断发展，规模不断增大，国务院证券监督管理机构根据工作需要可以设立派出机构，授权其行使相应的证券监管职能。第 8 条 在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监督管理的前提

下，依法设立证券业协会，实行自律性管理。

**［指南］**本条是关于证券发行、交易实行自律性管理的规定。依据本条规定，依法设立证券业协会，实行自律性管理。

一、自律性管理

自律性管理，又称自我监管，是通过自律组织来实行的。自律组织就是通过制定公约、章程、规则、细则等，对证券市场活动进行自我监管的组织。自律组织一般实行会员制。符合条件的证券经营机构及其他机构，可申请加入自律组织，成为其会员。

目前，我国证券业自律组织主要有：证券交易所及其证券登记结算公司；中国证券业协会和地方性的证券业协会。

自律组织对其会员的监管一般有两种方式：一是对会员公司每年进行一次例行检查，包括对会员的财务状况、业务执行情况、对客户的服务质量等的检查；二是对会员的日常业务活动进行监管，包括对其业务活动进行指导，协调会员之间的关系，对欺诈客户、操纵市场等违法违规行为进行调查处理等。

自律性管理具有以下特点：（1）除依据国家法律、法规外，还依据自律组织制订的章程、业务规则、细则等对证券市场进行管理。（2）主要对其会员、上市公司及交易活动进行监管。（3）主要对其会员或上市公司及证券交易进行一线监管。（4）处罚较轻，包括罚款、暂停会员资格、取消会员资格等，情节特别严重的可提请政府主管部门或司法机关处理。

二、依法设立证券业协会

证券法所讲的自律性管理，主要是指由证券业协会进行的证券行业的自律性管理。证券业协会是进行自律性管理的自律组织。

证券业协会，又称证券同业公会，是证券商、特别是证券公司的自律性组织，是社会团体法人。它的设立，是为了完善证券市场管理，使投资者和社会公共利益得到有效保护，促进证券业自身的健康发展。证券业协会的行业性自律管理，是整个证券市场管理的重要组成部分，各国地区的证券立法都对证券业协会作出了规定。中国证券业协会已于 1991 年 8 月 28 日正式成立。

证券业协会的设立，各国法律规定有所不同，但均以注册登记为必要条件。美国的全美证券业协会向联邦证券交易委员会注册成立。日本规定证券业同业公会须向大藏省申请经登记后成立。我国证券业协会经民政部门社团登记后成立。

依法设立，所依之法，既包括民政部有关社团登记的规定，也包括证券法的有关规定。我国证券法设专章对证券业协会，就其性质、成员、权力机构、章程、职责等作出了明确规定。

三、自律性管理与国家集中统一监管的关系

尽管二者在性质、监管依据、监管范围、具体内容、处罚措施方面存在着不同。但两者之间存在着一定的联系：

监管目的一致。都是为了确保国家有关证券市场的法律、法规得到贯彻落实，维护证券市场的“三公”原则，保护投资者的合法权益。
自律组织在政府监管机构和证券市场之间起着桥梁和纽带作用。自律

组织为其会员提供了一个相互沟通交流情况及意见的场所，可以将会员面临的困难、遇到的问题、对证券市场发展的意见和建议向政府监管机构反映，维护会员的合法权益。政府监管机构还可通过自律组织对证券业务活动进行检查监督。

自律是对政府监管的积极补充。自律组织可以配合政府监管机构对其会员进行法律、法规政策宣传，使会员能够自觉地贯彻执行，同时对会员进行指导和监督。
自律组织本身也要接受政府监管机构的监管。自律组织的设立需要政府监管机构的批准，其日常业务活动要接受国家证券监督管理机构的检查、监督和指导。

第 9 条 国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构，依法进行审计监督。

**［指南］**本条是关于审计监督的规定。依据本条规定，国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构，依法进行审计监督。

国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构依法进行审计监督。所依据的法律主要是《审计法》和本法的有关规定。根据我国审计法的规定，对以上机构的审计应当属于审计法规定的资产负债和损益审计。

《审计法》确立的资产负债、损益审计，是指审计机关依法对国有企业、国有资产主导企业以及国有金融机构在一定时期内拥有的资产，承担的负债以及经营成果及其分配的真实、合法和效益进行审计，以监督国有资产的安全、完整和保值增值，鉴定、评价企业的财务状况与经营成果，提供投资者、债权人、政府及其他关系人所需要的财务会计、经济信息。

资产负债和损益审计的目的是全面真实地反映企业的财务状况和经营成果的真实可靠，维护企业资产的安全完整、保值增值，满足投资者、债权人及其他关系人对企业财务信息的需要，促进企业改善经营管理，合理配置资源，提高资产保值增值能力，维护投资者、债权人的合法权益。

开展资产负债和损益审计是促进金融体制改革，加强对金融机构资产负债和损益监督的需要。金融体制改革后，国有商业银行不仅占有大量的国有资产，并且其营运状况直接关系到国家的宏观经济，因此，审计机关必须加强对金融机构资产负债和损益的审计监督。

开展对证券业有关机构的审计监督，是加强金融监督的一个重要方面。对于鉴定和评估证券行业有关机构的资产、负债及经营状况等具有重要作用，对于发现和查处违法违规行为提供了重要手段和方法。1998 年国家审计署对证券业的审计取得了明显的效果，对促进整顿证券市场秩序、加强管理规范经营发挥了重要作用。国家审计署组织对 88 家证券公司及 1218 个分支机构的财务收支进行了审计。查出这些证券公司资产、负债、损益不实严重，

资产总额中虚增虚减数额占 8％，负债不实占 7％，利润不实占 45％；还发现采取违规证券回购、发行债券、卖出代保管国债等方式融入资金、挪用客户保证金、违规经营、非法获利等问题。对这些问题，审计署根据国务院的指示，正在会同有关部门进行处理。这对于促进证券业的健康发展具有重要作用。