第五节 省制时期

自元代开始，中国又出现了一种新的行政区划制度，其最高一级的行政区划单位为行省（简称为省），因此称为行省（省）制时期。该时期从 13

世纪后期至 20 世纪初，历经元、明、清三代。

省名起源甚早，魏晋时期已有尚书省、中书省之称，然皆为中枢要署， 不直辖地方。隋文帝于开皇八年（588 年）伐陈，曾置淮南行省于寿春，但不久即废。金入主中原之初，曾出现过行省制度，在外地设立行尚书省，但为时短暂。蒙古人兴起之后，仿金实行行省制度。元世祖一方面将尚书省并为中书省，总理朝政；另一方面，在地方设立若干行中书省，作为朝廷中书省在外地的代理机构。它最初是一种临时设置，并只管军事，后演变为兼管民政，其长官也由中央官吏演变为地方官吏。其间从伐金到灭宋，历经 70 余年，平宋以后成了元朝的行政区划单位。

一、元省制

蒙古在太宗三年（1231 年）即灭金的前三年，始立中书省，以著名的政治家、地理学家耶律楚材为中书令。入主中原后于宪宗初年（1251 年），在燕京等处置设行尚书省。中统初年（1260 年），元世祖忽必烈改置行中书省， 其后屡屡增多，但是一直到元贞年间（1295—1296 年）行省的设置和辖区还都很不固定，即在忽必烈统一中国（1279 年）后的 20 年中行省制并未固定下来，直到 13 世纪末、14 世纪初的元成宗时期才开始固定，逐步形成元代省制行政区划。

行省

元英宗至治时（1321—1322 年），全国划分为 12 个一级行政区：1 个中书省、11 个行中书省。中书省为中央机构中书省的直辖地区，又称都省、腹里，包括今北京、天津、山西、河北、山东以及河南和内蒙的部分地区。十一行中书省为岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃、征东。其中，征东行省即高丽国，行省负责人由高丽王兼，性质与内地行省不同，所以也有人认为只有 10 个行中书省。（图 10）

元末，又分出许多行省，如中书省分出山东行省，江浙行省分出福建行省；有些行省区域过大，又划置分省，如福建行省内置建宁、汀州、泉州分省。可见，元末行省制也已开始混乱。

行省以下的单位

元代行省以下的行政区划略同于宋，行省下辖路，路领府、州，府、州辖县。但也有不辖县的路、府、州；不隶于路的府、州，而直隶于行省。直隶于行省的府、州称为直隶府、直隶州；隶于路的府、州，称为散府、散州。从图 11 可以看出，当时与路平级的直隶州、直隶府为数不少。另外，元仿宋的“军”行政区划，置有军和安抚司，为数不多，都在边境少数民族的区域内置设。军有直隶于行省的，也有归路统辖的；安抚司都直隶于路。元代在一个中书省、11 个行中书省下，置路 185，府 33，州 559，军 4，安抚司 15， 县 1127。(46)

元代行省以下的行政区划虽略同于宋，但从表 8 中可见元代的行政区划已与宋朝的有原则上的区别：(1)最高一级的行政区划是行省（或简称省）， 已不是路。宋朝的最高一级行政区划——路，在元朝已降为第二级行政区划单位；(2)在宋朝，府、州是辖于路之下的，在元代已有相当数量的府、州成为直隶府、直隶州，与路并列；(3)宋是三级行政区划系统，元则有三级、四级，而且以行省—路—府或州—县四级区划系统为主。

二、明省制

明初，太祖朱元璋定都金陵（今江苏省南京市），基本上保留了元代的行省制，只在洪武元年（1368 年）废元中书省，辖境分属河南行省和山东行省；同时改江南行中书省为中书省，以示国都所在。但元的行省制在元末已出现混乱，不全面改革整顿已难以维持国家权力，于是在洪武九年（1376 年） 朱元璋改革元代行省制度，宣布最大的行政区划是布政使司，由布政使总一省的行政大权，其性质仍同行省，因此习惯上还称为省。洪武十三年（1380 年）明太祖为加强皇权，罢中书省，六部直属皇帝，原中书省所辖的地区也归六部，名为直隶。于是，把当时国都所在的应天府（治所在今南京市）， 即相当于今江苏、安徽二省和上海市的地区改称直隶，也称京师。明成祖朱棣于永乐年间迁都顺天府（治所在今北京市），旋即将今北京、天津二市和河北省的大部分地区改称为直隶（即京师），而原直隶改称南直隶，又称南京。自宣德三年（1428 年）以后，全国统分为两京、13 布政使司。两京是京师（即北直隶）和南京（即南直隶）；13 布政使司简称 13 司，俗称 13 省， 为山东、山西、河南、陕西、四川、湖广、江西、浙江、广东、广西、云南、贵州、福建。因习惯上也称一个直隶区为一省，所以又有 15 省之说。（图12）

布政使司（省）下辖府，府下领州，州下领县。州有两种：直隶布政使司的直隶州；隶于府的散州。从表 9 可见，明代布政使司（省）以下的行政区划单位有这样几项改革：(1)在宋代为最高行政区划的路，在元朝还是主要的第二级行政区划单位，在明朝则被完全废除了；(2)唐朝创立的府，在明代第一次成为高于州一级的行政区划单位，明代的府相当于元代的路；(3)与元朝一样，实行三、四级行政区划系统，而且以省（布政使司）—府—州—县的四级区划系统为主。据统计，明在 15 省下有“府百四十，州百九十三，县千一百三十八”；(47)另有“羁縻（即藩属）之府十九，州四十七，县六”。(48)

三、清省制

清初为便于统治明代故土，清世祖仍沿用明制 15 布政使司，只是改北直隶为直隶，南直隶为江南布政使司，即废除了南京为国都的地位。康熙初， 改布政使司为省，因认为全国区划为 15 省，其制过大，所以分湖广为湖南、湖北两省，分江南为江苏、安徽两省，分陕西为陕西、甘肃两省，全国共为18 省。

在边疆，清王朝施行与内地不同的行政区划，乃由中央设辖区，委派重臣，如在东北地区设奉天（盛京）、吉林、黑龙江和在外蒙古设乌里雅苏台、在新疆设伊犁 5 个将军辖区，在西藏、西宁设办事大臣辖区，以及由中央理

藩院直接管辖的内蒙古盟旗，连同内地 18 省，全国共为 26 个政区。清光绪十年（1884 年）置新疆省，十三年（1887 年）建台湾省，三十三年（1907 年）改奉天、吉林、黑龙江三个将军辖区为省，加上内地 18 省共为 23 省。因光绪二十一年（1895 年）清政府签订了卖国求荣的马关条约，台湾省被割让给日本，所以史称 22 省。（图 13）清朝的 22 省，为中国现代省的政区划分奠定了基础。

清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制：省下辖府和直隶州，府下领散州和县。所不同的有以下几点：(1)增加了行政区划单位——厅。这是清代在新开发地区所设置的区划单位，

有直隶厅和散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县；散厅隶属于府，与散州、县相平行，成为最基层的行政区划单位。(2)在元、明两代不论是直隶州，还是散州，一般均领县。（表 8、9）在清代省辖的直隶州才领县，而府辖的州则不领县。（表 10）(3)元、明两代的行政区划系统都是由三级和四级系统混合组成，并以省—府—州—县的四级体系为基本的系统。在清代则是三级行政区划系统，且以省—府—县和省— 直隶州—县为主。（图 14 和表 10）(4)在边远辖区和省，除了在部分农业区

设置府、州、县外，在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北的奉天、吉林和黑龙江，建立盟、旗行政区划单位。盟相当于内地的府，旗相当于内地的县。在西藏则设立营。(49)

在清代，直隶厅的地位低于府，但高于直隶州，因此清朝省以下的行政区划单位的称呼一般为府、厅、州、县。据《清史稿·地理志》记载：自清德宗光绪年间置 22 省，有府、厅、州、县 1700 多。

自春秋初至清末，中国古代的行政区划经历了萌芽时期、郡县制时期、州制时期、道（路）制时期和省制时期五大阶段，历时二千六、七百年，有许多方面值得总结、注意。

一、行政区划的设置不是一成不变的，它随着社会的发展而演变。从表

11 看出，变动是绝对的，稳定是相对的。

二、在行政区划中，各地区的地位是不一样的。一般来说，经济发达的地区要比不发达的地区地位高。在秦代，黄河中下游地区的经济要比秦岭、淮河以南地区发达，所以在全国一级行政区划 40 多个秦郡中占有 30 多郡， 而秦岭、淮河以南的广大地区仅有全国四分之一的郡。西晋初，全国一级行政区划 19 个州中，秦岭、淮河之南的地区有 7 个，占三分之一强，但多数州依然在秦岭、淮河之北，这与当时经济中心仍在黄河中、下游的情况是一致的；西晋末，全国 21 州，秦岭、淮河之南的地区占有 9 个，为七分之三，比例比西晋初高，这与西晋时南方的经济发展较快有关。到唐代，南方的经济虽发展较快，但经济中心仍在黄河中、下游，所以唐初全国一级行政区划十个道中，秦岭、淮河之南占有 4 个，后来的 15 道中南方占有 6 道。这种状况

在宋代发生了关键性的变化，北宋全境一级行政区划 24 路中秦岭、淮河以南

占有 14 路。秦岭、淮河以南地区的最高一级行政区划单位的数字超过黄河

中、下游地区，这在中国行政区划史上是第一次。这种变化与中国的经济发展基本上也是同步的，在宋代秦岭、淮河以南地区的经济已赶上了黄河中、下游。明成祖以后全国一级行政区划 13 省中，秦岭、淮河以南的地区占有 9 个，而那时虽然政治中心在北京（直隶），经济中心却在南方。清朝内地一级行政区划 18 省中，秦岭、淮河之南占有 13 省，即占三分之二，这与当时南方的经济远远超过黄河中、下游的情况是密切相关的。

三、每个时期乃至每个朝代的行政区划单位都有变化，但变化最大的是

最高一级的行政区划单位。秦汉为郡，魏晋南北朝为州，唐为道，宋为路， 元明清为省，实际上元为行省，明为布政使司，清为省。

四、历时二千多年，经历五个时期、十多个朝代，中国行政区划制的最基本单位——县，始终没有多大变化。这或许说明，行政区划制的最基本单位是最稳定的，而最高一级单位则是最不稳定的。

五、愈早诞生的行政区划单位，随着时代的发展，有地位愈低的趋势。如县是中国最早出现的行政区划单位，在秦汉降为第二级行政区划单位，汉以后又降为第三级行政区划单位；郡在秦汉是最高一级的行政区划单位，到魏晋南北朝降为第二级行政区划单位；州在魏晋南北朝是最高一级的行政区划单位，在唐、宋的道（路）制时期降为第二级行政区划单位，至元、明、清的省制时期降为第三级行政区划单位；路在宋朝是最高一级的行政区划单位，在元代则降为第二级行政区划单位。

六、行政区划系统也在不断演变之中。从表 11 可见，春秋为一级制，战国为二级制，秦汉基本上是二级制，魏晋南北朝为三级制，隋代为二级制， 唐、宋为三级制，元、明是三级和四级行政区划混合制，主要是四级制，清代是三级制。可见，在中央集权制的前期，行政区划以二级制为主；在中央集权制的中、后期，行政区划则以三级制为主。

（孙关龙）

注释

1. 浦善新、高岩：《中国历代行政区划沿革概况（一）》，《地名知识》1987 年第 1 期。

2. 严耕望：《中国地方行政制度史（上编一）·序言》，台湾商务印书馆，1961 年。

3. 谭其骧主编：《辞海·地理分册》（历史地理），1975 年，第 320 页。

4. 《汉书·谷永传》。

5. 顾颉刚：《从地理上论证今本尧典为后人作》，《禹贡》第 2 卷第 5 期，1934 年 11 月。

6. 顾颉刚：《州与岳的演变》，《史学年报》（燕京大学）第 1 卷第 5 期，1933 年 8 月。

7. 童书业：《中国疆域沿革略》，台湾开明书店，1974 年，第 50—54 页。

8. 顾颉刚、史念海：《中国疆域沿革史》，1938 年，商务印书馆，第66—75 页。

(9)同(7)。

(10)同(8)。

(11)同(3)。

(12)谭其骧主编：《中国历史地图集》第 1 册“春秋战国图组编例”，

1982 年。

(13)同(2)，第 3—7 页、12 页。(14)同(13)。

(15)同(12)第 2 册，第 3—4 图。

(16)同(2)，第 33—35 页。

(17)《二十二史考异》卷 4。(18)《史记汉兴诸侯年表叙》。(19)《后汉书·郡国志》。 (20)同(7)，第 63 页。

(21)《汉书·平帝纪》。(22)《后汉书·光武纪》。(23)同(7)，第 65—67 页。

(24)洪亮吉：《三国疆域志》。(25)同上。

(26)同上。(27)同(7)。

(28)《晋书·地理志》。(29)《后汉书·光武纪》。

1. 分别出自《三国疆域志》、《晋书·武帝纪》、《东晋南北朝舆地表》、《北史·隋文帝纪》。

2. 《魏书·地形态》。(32)《隋书·地理志序》。

(33)严耕望：《中国地方行政制度史（上编四）》，第 896 页。(34)洪亮吉：《东晋疆域志》。

(35)《隋书·百官志》。(36)《隋书·高祖纪》。(37)《旧唐书·地理志》。(38)《新唐书·地理志》。(39)同(23)。

1. 《宋史·职官志》。

2. 《续资治通鉴长篇》卷 42。

3. 张家驹：《宋代分路考》，《禹贡》第 4 卷第 1 期，1935 年 9

   月。(43)同上。

1. 谭其骧主编，《中国历史地图集》第 6 册，《金、南宋时期图组编例》，1982 年。

2. 《金史·地理志》。(46)《元史·地理志》。(47)《明史·地理志》。(48)同(47)。

(49)《清史稿·地理志》。

附：各图的出处或依据

图 1，取自《辞海·地理分册》（历史地理）第 4 页。

图 2，根据谭其骧主编《中国历史地图集》第 1 册第 20—30 图，1982 年地图出版社出版。

图 3，取自《中国历史地图集》第 1 册第 39—40 图。

图 4，取自《中国历史地图集》第 2 册第 3—4 图。

图 5，取自《中国历史地图集》第 4 册第 27—28 图。

图 6，依据《中国历史地图集》第 5 册第 32—37 图。

图 7，取自《中国历史地图集》第 6 册第 3—4 图。

图 8，取自《中国历史地图集》第 6 册第 42—43 图。

图 9，取自《中国历史地图集》第 6 册第 46—47 图。

图 10，取自《中国历史地图集》第 7 册第 3—4 图，1975 年中华地图学社出版。

图 11，取自《中国历史地图集》第 7 册第 27—28 图。

图 12，取自《中国历史地图集》第 7 册第 38—39 图。

图 13，取自《中国历史地图集》第 8 册第 3—4 图，1975 年中华地图学社出版。

图 14，取自《中国历史地图集》第 8 册第 5—6 图。