第二节 国会被解散和毁法造法一、 袁世凯取缔国民党和国会遭难

国会战战兢兢地给袁世凯戴上正式大总统的桂冠以后，原以为可以专心制定宪法，把袁氏的权力约束在法律的范围之内，使国家走上宪政的轨道。但抱独裁主义的袁世凯，根本不喜欢任何民意机关或法律对他的权力加以限制，所以一当上正式大总统，他就觉得没有必要再来掩饰对国会的憎恶了， 并立刻以“增修约法”为借口，向国会发动进攻。

在制宪问题上，国会步履艰难。早在北京参议院时代，各党派就开始蕴酿制定宪法。1913 年 2 月，国民党、统一党、共和党及民主党等四大党的议员十八人，组成宪法讨论会，由共和党的汪荣宝和国民党的易宗夔担任干事， 定期交换意见，磋商国家根本大法的原则和内容。当时，袁世凯的法律顾问有贺长雄和古德诺对制宪问题横加干涉，都极力鼓吹“采用总统制的新宪法”，扩张大总统的权力。袁世凯也屡次抱怨《临时约法》对他限制过多， 并下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，任命杨度、马良为正副会长，作为政府编纂宪法的机关，以此与宪法讨论会对抗。同年 7 月， 国会组成宪法起草委员会以后，宪法讨论会便自行解散，但政府的宪法研究会依然进行活动，并粗暴地干涉国会起草宪法的工作。

8 月 19 日，当国会宪法起草委员会开会时，袁世凯派官员将宪法研究会制定的“宪法大纲草案”提交宪法起草委员会。大纲共二十四条，主旨在于扩大总统权力，如“大总统有任命国务员及驻外公使之权，无得议会同意之必要”，“大总统得参议院同意，有众议院解散权”，等等。此项草案引起宪法起草委员的激烈反对，认为政府无权干预宪法起草工作，并将袁派来的官员驱逐出会场。于是，袁世凯和宪法起草委员会之间的冲突开始趋于表面化。10 月中旬，宪法起草委员会制定的宪法草案脱稿，共十章一百十三条。与《临时约法》比较，草案虽然明显地扩大了总统的权限，对袁世凯让步很多，但是仍含有责任内阁的精神，没有满足袁氏强烈的独裁欲望；尤其对他事先要求的两条，即任命国务员不必经国会通过和总统有权解散众议院，均未采纳。

1. 月 16 日，即国会选举总统后的第十天，袁世凯故意无视《天坛宪法草案》的存在，向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭。窃谓正式政府之所以别于临时政府者，非第有一正式之大总统，遂可为中华民国国际上之美观而

已也；必其政治刷新，确有以餍足吾民之望，而后可以收拾乱极思治之人心。顾政治能刷新与否，必自增修约法始。盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式总统，则其困难将益甚。苟此种种之困难，其痛苦仅及于本大总统之一人一身，又何难以补苴弥缝之术相与周旋。无如我国民喁喁望治之殷，且各挟其生命财产之重，以求保障于藐躬。本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日， 万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者，且身受施行约法之实祸。”他要求国会“从速议决见复”。①他还提出应行修正的具体条款为：大总统有权制定官制官规、任命文武官吏、宣战媾和及缔结条约等，均无须经国会同意；在国会闭幕期间，大总统有权制定与法律有同等效力之教令及临时财政处分权等。

时隔一天，即 10 月 18 日，袁世凯又向国会提出咨文，指责国会 10 月 4

日公布的《大总统选举法》侵犯了他的法令公布权。他说：“本月 4 日宪法会议议决大总统选举法案，来咨虽仅止声明议决宣布，并公决送登政府公报等语，显与《临时约法》及《国会组织法》规定不符。然以目前大局情形而论，内忧外患纷至沓来，友邦承认问题又率以正式总统之选举能否举行为断。是以接准来咨，未便过以《临时约法》及《国会组织法》相绳，因即查照来咨，命国务院饬局照登。惟此项咨达饬登之办法，既与约法上之国家立法程序大相违反，若长此缄默不言，不惟使民国议会蒙破坏约法之嫌，亦恐令全国国民启弁髦约法之渐，此则本大总统于宪法会议之来咨，认为于现行法律及立法先例俱有不宜，不敢不掬诚以相告者也。”接着他提出：“无论此次议定之大总统选举法案或将来议定之宪法案，断无不经大总统公布，而遽可以施行之理。”②这就是说：如不经他批准，不仅他所依以当选总统的《大总统选举法》无效，即将完成的宪法他也拒绝承认。

这时国会正在讨论宪法草案，认为没有必要再修改约法，并且因宪法草案尚未通过，公布权问题也无必要马上答复。同时，国民党和进步党的一些议员看到袁世凯咄咄逼人的咨文，深感局势严重，制宪工作前途未卜。为了表示制宪的决心，他们便联合起来于 10 月 18 日组成民宪党。该党以“保障共和、拥护宪政”为宣旨，公开声明：“对于国家负忠诚之义务，有摇撼吾民主国体者，必竭力以维持之，保护之。”①其领导人是原国民党人张耀曾、谷钟秀、汤漪、锺才宏、杨永泰，和原进步党人丁世峄、蓝公武、刘崇佑、李国珍、汪彭年等。因此，国会里一时形成国民党和民宪党联合，与进步党和公民党抗衡的局面。而且前者稍占优势，基本上控制了国会的制宪工作。进步党人梁启超、汤化龙等虽然卖力地瓦解国民党在国会的势力，极力用“开明专制”的谬论蛊惑人心，支持袁世凯扩张权力的主张，但是他们始终未能左右国会制宪工作，所以袁世凯不得不亲自出马横加干涉。国民党和民宪党携手与袁世凯斗争的唯一结果，是加快了袁氏摧毁国民党和国会的步伐。

鉴于国会无意对制宪方针作出重大改变，袁世凯便进一步挑衅。10 月 24

① 《政府公报》，1913 年 10 月 23 日。

② 《政府公报》，1913 年 10 月 21 日。

① 《顺天时报》，1913 年 10 月 18 日。

日，当宪法起草委员会开会时，他派遣施愚、顾鳌、黎渊、方枢、饶孟任、程树德、孔昭焱、余棨昌等八人为政府委员，突然出席。他们说是“奉总统令，来会陈述意见”，并宣布袁氏咨文，要求此后开会都要事先通知国务院， “以便该委员等随时出席陈述”。宪法起草委员会屡经摧残，有的被杀害， 有的被迫逃离北京。当时，每次开会出席议员不过四十余人，但国民党和民宪党籍议员仍占多数。他们仍企图控制立法权，建立法制的国家，以维持民国以来的政治局面。所以他们当即拒绝八“钦差”出席，并指出按会章规定， “除两院议员外，其他机关人员不但不能出席，即旁听亦不可”。

袁世凯闻讯，恼羞成怒，指责“国会专制”，并决心用暴力手段对付国民党和国会。25 日，他公开通电各省都督、民政长，要他们对《天坛宪法草案》逐条研究，“于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择”，并煽动说：“制定宪法，关系民国存亡”，“乃国民党人破坏居多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府，事实俱在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数。闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多⋯⋯综其流弊，将使行政一部仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。近来各省议员掣肘行政， 已成习惯，倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也！”又说：“此次草案既有人主持于前，自必有人构成于后，设非借此以遂其破坏倾覆之谋，何至国事民情，梦梦若是！证诸人民心理既不谓然，即各国法律家亦多訾驳。本大总统忝受托付之重，坚持保国救民之宗旨，确见及此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大， 何敢缄默而不言。⋯⋯各该文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，亦未便知而不言。”①

此电发出后，各省都督、民政长等都心领神会，纷纷复电响应。10 月 28 日，直隶冯国璋和刘若曾通电说：国民党人的“破坏行为，未得志于南方， 今又肆毒宪法”；“得志于南方，糜烂一时，肆毒宪法，永远受害”。因此要求对宪法草案“关于行政各条，务宜殚心研究，详加修改”。②次日，浙江朱瑞和屈映光通电要求修改宪法，扩充政府权力。他们说：“吾国现状非有强有力之政府，必不足以振兴内治，抵御外侮。欲有强有力之政府，则断不可使行政权横受国会束缚。”③河南张镇芳通电列举了宪法草案的所谓“谬点”后，说宪法起草委员会“欲蹈专制君主之喜怒用事”，“竟敢订此暴民专制之宪法”，要求将国会中“凡在国民党籍者概行开除，或即另行改造，布告各省，严行取缔，停止国民党人被选举权”。④湖南汤芗铭通电说：“以行政一部为国会附属品，必致国亡种灭。”他要求袁世凯毅然独断，解散国会， “切实搜捕乱党，以断根株，庶几海宇澄清，治安可保，否则祸变相寻，将有不忍言者”。①10 月 31 日，张勋通电指责宪法草案“谬点甚多，摘不胜摘”， 只有立即宣布作废，并解散国会。最后他表示“勋虽不才，诛锄叛逆，以身捍国，虽冒万死所不辞焉”。②此外，广东龙济光、江西李纯、广西陆荣廷、

① 《政府公报》，1913 年 10 月 25 日。

② 《顺天时报》，1913 年 11 月 6 日。

③ 《顺天时报》，1913 年 11 月 9 日。

④ 《顺天时报》，1913 年 11 月 8 日。

① 《顺天时报》，1913 年 11 月 9 日。

② 《顺天时报》，1913 年 11 月 6 日。

云南唐继尧、贵州刘显世及湖北黎元洪等都通电附和，几天之内即有数十通， 都以修改或取消宪法草案作引言，肆意诋毁国民党和国会宪法起草委员会， 而且大都主张立即解散国民党，取消国民党籍议员资格。有的则干脆主张解散国会和宪法起草委员会，而由袁世凯“察纳众言”，另定“中华民国万世不易之宪法”。

在一阵舆论攻势之后，袁世凯便借口查获李烈钧与国民党议员徐秀钧等往来密电，于 11 月 4 日悍然下令解散国民党，取消国民党议员资格。他说： “此次内战，该国民党本部与该国民党议员潜相构扇”，“乱国残民，于斯为极”，并饬令北京地区警备司令和京师警察厅立即追缴国民党籍议员证书、证章。当天，有军警数百人包围国民党本部，次日又包围国会，不仅将当时国民党籍议员证书、证章全部没收，而且将已经宣布脱离国民党而改入他党或“曾通电反对赣乱者”，也一律追缴。两天之内共追缴议员证书四百三十多件，超过国会议员总数之半。国会从此不足法定开会人数，只得停会。

为了掩饰解散国民党的不法行动，袁世凯于当天还发布了一个冗长的告示，肆意歪曲二次革命的过程和意义，把民国以来坚持反对袁氏独裁，努力维持民主共和制度的国民党人，诬蔑为“称兵构祸之暴徒”，而他则是“为救国救民起见，不得已而依照国家法律用兵定乱”。他说：“本大总统何能宽容少数乱徒，置四万万人利害于不顾，不得已始有解散该党之令。”①

国会危机，引起非国民党籍议员的普遍忧虑和恐慌。11 月 6 日，进步党集会讨论时局，汤化龙报告国民党被解散的经过。他说：“民国成立，宪法尚未制定，此事之发生，对政党而言固为不幸，而影响于两院、关系国家前途至大。”他劝告进步党议员说：仍要积极进行，以维持大局，“万不可以感情用事，飘然引去，置国事于不顾”。②经过讨论，许多人都希望设法维持国会，要求袁世凯保留业已脱离国民党籍的议员，使国会能有开会的必要人数。次日，两院议员开联合会，赞同进步党的主张。王家襄和汤化龙两议长普见袁世凯，代表国会议员提出要求。袁世凯表示此事关系颇大，政府需要调查之后，才能决定。此后，袁氏提交国务院解决，国务院答以调查困难， 无法办理。于是，国会便只有取消一途了。

1. 月 10 日，宪法起草委员会因不足法定人数，乃自行解散，《天坛宪法草案》也随之流产。12 日袁世凯又发布命令，除广东、江西、湖南等省议会因附和“乱党”已经解散外，其他各省议会，凡国民党籍议员一律取消资格。黎元洪不仅通电赞成“对国民党省议员一律追缴证书证章”，而且要求“对各县国民党籍议员，亦应一体办理”。③从此，全国各级议会皆陷于停顿状态。

1. 月上旬，国会残余的议员迭次集会，相顾沮丧，均以不足法定人数，

不能议事。王家襄和汤化龙便于 14 日联名宣布停发议事日程。对于袁世凯

摧残国会的行径，社会舆论普遍不满。11 月 17 日和 12 月 3 日，众议院议员一百九十四人和参议员六十一人联名分别向袁政府提出质问。众议院议员气愤地指出：“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和国通义，立宪政治之大经也。”“至于追缴证书证章，直以命令取消议员，

① 《政府公报》，1913 年 11 月 5 日。

② 《时报》，1913 年 11 月 12 日。

③ 《顺天时报》，1913 年 11 月 16 日。

细按约法，大总统无此特权。不识政府毅然出此，根据何种法律？”又说： “查议员中有早脱该党党籍改入他党，或素称稳健曾通电反对赣乱者，亦一同取消。政府确为惩治内乱嫌疑耶，则应检查证据，分别提交法院审判，不得以概括办法，良莠不分，致令国会人数不足，使不蒙解散之名，而受解散之实也。”最后质问究竟政府方针如何？“对于民国是否有国会之必要，对于国会是否以法律为正当之解决？”①早在这年夏天，梁启超已多次上书袁世凯，建议他实行所谓“开明专制”，依靠进步党人的支持，控制和利用国会， 巩固北洋派的统治地位。在梁氏看来，国会和政党虽然只是形式，但决非无足轻重。他曾劝袁说：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治， 惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”②而今国会危如朝露，梁启超和张謇便先后晋见袁世凯，询问善后办法。袁说，这是他为挽救国家危亡，减轻国民痛苦，不得已而采取的一种权宜之计，并无意根本取消国会。事后，他又发表了一份“维持国会意见书”，说要简化议员选举手续， 尽快补选议员。

袁世凯一面对进步党人敷衍搪塞，一面以政府不能无咨询机关为理由， 于 11 月 26 日下令组织政治会议。

政治会议由中央和各省官吏所派代表组成，其中每省派二人，蒙藏两地区各派八人，总统派八人，国务总理派二人，每部派一人，共计八十人。所派代表大部分是清末官僚，如袁世凯所指派的代表为李经羲、梁敦彦、樊增祥、宝熙、赵惟熙、马良、杨度等人，后又增派杨士琦和饶汉祥两人。由于李经羲在清末曾任云贵总督，地位最高，袁世凯就指定他为议长，派张国淦为副议长，顾鳌为秘书长。

1. 月 15 日，政治会议开幕，到会委员仅六十九人。上午 9 时，委员们

赴总统府觐见，在居仁堂静坐等候到 11 时，袁世凯才出来。各委员起立向袁氏行三鞠躬礼，然后象小学生一样毕恭毕敬地聆听训话。袁致训辞说：“共和政治为宪政之极轨，本大总统固欣然慕之。然初何敢谓招牌一改，国力即随之充足。即以目今之内政而论，紊乱何堪设想。”在这种情况下，“而犹欲侈谈共和者，真不啻痴人说梦也”。他把“内政紊乱”的原因，归咎于： 一是国民“误认平等二字”，二是国民“误认自由二字”，三是国民“误认共和二字”。总之，在他看来，内政紊乱的原因全在国民受乱党的煽惑，而他则是不惜以“一身支撑危局，时而身命财产陷于危险之地，则不妨牺牲一己之身命财产，以保护全国人民之生命财产；时而名誉陷于危险之地，亦不惜从而牺牲之，以付身后之公论，以期巩固政府，整饬内政而伸张国力”。最后，他要求各委员以“救国救民”为己任，“务以国情社习为准，勿徒高谈学理”，“切实负起责任，凡利之当兴，害之当除，群策群力，一致进行， 生命财产及一身之名誉概可牺性，则转危为安，即唯诸君是望”。①下午，政治会议在北海团城承光殿开幕，李经羲致辞说：“本日大总统训辞，兢兢以共同救国为言，而救国之道，则以扶植强有力政府为归。”要求全体委员“无负大总统召集本会之盛意”。②

① 《中华民国史料》中册，第 8 页。

② 《梁启超年谱长编》，第 675 页。

① 《袁大总统书牍汇编》卷首，1926 年版，第 29—31 页。

② 同①，第 35 页。

政治会议是袁世凯的御用工具。它所讲的“救国救民”的真谛，就是解散国会和修改约法。就在政治会议召开的前后，各省文武官吏为迎合袁世凯的意旨，纷纷通电陈述所谓“救国大计”，如龙济光建议以政治会议代替国会；黎元洪等主张将残留在北京的国会议员尽行遣散。袁世凯即据此向政治会议提出一大堆咨询案：十九省都督、民政长要求解散国会案，增修约法案， 组织造法机关案，停止省议会案，等等。政治会议无条件地顺从袁的意旨， 一一作出了决议。

袁世凯“据政治会议的决议”，于 1914 年 1 月 10 日公然下令停止全体国会议员职务，每人发旅费四百元，饬令回籍。同时他还煞有介事地成立了一个“筹办国会事务局”，派顾鳌为局长，接收参议院和众议院，为将来组织新国会作准备。民国第一届国会就这样被正式取消了。当上年 4 月国会开幕时，袁世凯曾派梁士诒为代表致词，高呼“民国国会万岁！”国会还不满一岁，便被他扼杀了。2 月 3 日，他以各地方自治机关良莠不齐，流品滥杂， 藐法乱纪，甚至以“乱党”盘据把持为理由，下令“着各省民政长通令各属将各地方现设立各级自治会，立予停办”。①28 日，又进一步以“统一国家不应有此庞大地方议会”为理由，下令将“各省议会一律解散，所有一切事宜，由各省行政长官力负完全责任”。②十年前，袁世凯是清末筹办“地方自治”的带头人和“召开国会”的支持者，而今在他的眼里，一切“民选机关” 都变为罪恶的渊薮。他的这种反复无常的言行，正是一切独裁者、阴谋家的惯伎。

袁世凯所采取的上述一系列反人民反民主的政治措施，与北洋政府的本质是完全一致的。这个政府是在帝国主义列强支持下的、极少数封建军阀官僚专政的政府。他们的权益与人民的利益是完全冲突的，只有剥夺人民的参政权，不让人民监督，才能维持其反动统治。