三 《临时约法》被撕毁和袁记约法的产生

1913 年 12 月 22 日，袁世凯向政治会议提出“约法增修咨询案”。该会认为《临时约法》必须修改，由大总统提出修改也是“合法”的，但政治会议委员均由政府派遣，作为政府的咨询机关，并没有增修根本法律的权力。因此，他们建议袁世凯另设造法机构，以表示遵重约法。

次年 1 月 11 日，袁世凯乃就“造法机构究竟应如何组织，应用何种名称， 其职权范围及议员选举方法等”，再次咨询政治会议，并令其“尅日议决具复”。政治会议于 24 日呈复，建议设“约法会议”，其职权“以议增修约法案及其附属于约法之重要法案”，其议员“酌用选举方法，然当以学识经验为准”。根据这些建议，袁世凯于 26 日公布《约法会议组织条例》，并下令组织约法会议。

按《约法会议组织条例》规定，议员共六十人，其中京师四名，每省二名，蒙藏青海共八名，全国商会联合会四名。议员选举是在袁政府严密控制之下进行的。选举会在各地方官吏的监督下组织，有下列资格之一者，才可以参加选举会：一、曾任或现任高等官吏而通达治术者；二、曾由举人以上出身而夙著闻望者；三、在高等专门以上学校三年毕业而研精科学者；四、有万元以上之财产而热心公益者。因此，各地有选举权的人寥寥无几。如京师只有七十一人参加选举会。被选举人均由政府提名，实际上议员都是由袁世凯指定或经他同意的，选举只是形式。3 月 14 日，袁世凯公布“当选议员” 共五十七人，其中北洋派官僚占绝大多数。所以当时就有记者说：“约法会议是法制局的放大。”

18 日，约法会议在象坊桥前参议院会场举行开幕典礼，实到议员仅四十四人。议长和副议长形式上是推举的，实际上都由袁世凯圈定。袁世凯特挑选孙毓筠为议长，用以表示修改约法并非是北洋派的私意，“革命党”也是赞成的。法制局局长施愚是北洋集团里所谓“法律派”干将，被指定为副议长。袁世凯的秘书王式通为秘书长。不久，王调任政治会议秘书长，由另一个“法律派”干将顾鳌接任。孙宝琦代表袁世凯出席会议并致词，大谈《临时约法》“束缚政府”的滥调，要求约法会议从根本上解决，最后高喊：“中华民国万岁！”“中华民国国民万岁！”20 日，袁世凯向约法会议提出“修改约法大纲七条”：

一、《临时约法》昧于主权不可分割的原则，至流于多头政治之弊，亟应修改，以求主权统一。

二、《临时约法》规定大总统制定官制官规，须交议会议决，任命国务员、外交官及缔结条约，须得议会同意，使政府用人行政无活动之余地，亟应修改。此外，大总统紧急命令及紧急财政处分均须增加之。

三、《临时约法》以国务员特为一章外，更设国务院单行法，是不啻以国务员为政府，应予删除。

四、《临时约法》参议院权限失之过泛。立法机关其权限应以狭小之规定，方为合宜。

五、应增设谘询机关。六、会计应增专章。

七、《临时约法》规定民国宪法由国会制定，其实国会应产生于宪法， 不应先有国会。民国宪法自应另有造法机关制定。①

依据袁世凯提出的大纲，约法会议推定由施愚、顾鳌、黎渊、程树德、邓熔、王世澂和夏寿田七名议员为起草员，很快就炮制出所谓《中华民国约法》，共十章六十八条。5 月 1 日，袁世凯正式公布，同时废除《临时约法》。两年前，袁世凯信誓旦旦地保证谨守《临时约法》，骗得了临时大总统职位， 而今他却毫不留情地将《临时约法》撕毁，并公然说：他的地位和权力与《临时约法》毫不相干，而是清帝禅让给他的，现在是他恩赐给人民一部约法。的确，所谓《中华民国约法》是袁世凯的，而不是人民的，全国人民从来没有承认过它。

袁记约法采取极端集权主义，完全否定了民国以来的民主主义精神，通篇贯串着封建专制“大一统”、“定于一”的皇权思想。袁党还吹嘘说，只有如此，才合乎中国之“国情”，才能表示中国“国家制度之特性”，否则中国就不成其中国而要发生混乱，以至灭亡。①从以下几点足以看出其反动意义。

一、袁记约法第一章虽然仍规定：“中华民国由中华人民组织之”，“中华民国之主权本于国民全体”，但在具体的条文中并没有贯彻主权在民的精神。关于人民享有的各项自由权，都加上“于法律范围内”的限制条件，而法律则是由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。这就等于说人民权利的有无，均由袁氏自由决定。因为民国的招牌尚在，不能不在第二章写有人民享有言论、结社、出版等项自由，以及请愿、选举、被选举等项权利，但在实际生活中这些自由和权利被剥夺得一干二净。

二、袁记约法修改了《临时约法》的内阁制原则。内阁制的特点在于大总统不负实际责任，而由内阁行使职权，内阁则须对国会负责。袁记约法规定：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”这种特殊的“总统制”， 并不是一般欧美资产阶级民主国家实行的总统制。

一般总统制，大总统权力虽然较重，但与立法、司法两机关三极鼎立， 互相制约。而袁记总统制，既“隆大总统之权”，又取消了对总统权力的有效控制，将大总统置于一切政府机关之上。其第三章有关大总统权力的规定， 几乎都是绝对的。《临时约法》规定由“参议院、临时大总统、国务员、法院行使统治权”，袁记约法则改为“大总统为国之元首，总揽统治权”；“大总统对国民之全体负责”，不对任何民意机关负责；而大总统作为元首，又有代表国民全体的权力。这就是说，他实际上仅对自己负责。他可以盗用“国民之全体”的名义，做他想要做的一切，谁要反对他，谁就是国民的公敌。事实上，袁世凯正是按着这种“道理”实行暴政的。

袁记约法第三章第十七条规定：大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会；只要经参政院同意，就有解散立法院之权。但是，参政既都是由大总统任命的，这项限制实际上等于具文。其唯一的限制是立法院“须自解散之日起六个月以内选举新议员，并召集之”。此外，《临时约法》中“凡可以

① 《庸言》第 2 卷，第 4 号。

① 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914 年 5 月 1 日。

掣行政之肘，如官制官规之须经院议，任命国务员、外交官以及普通缔结条约之须得同意等项，皆予删除。凡可以为行政之助者，如紧急命令、紧急财政处分等，悉予增加”。①

三、袁记约法规定成立参政院，其职能是“应大总统之谘询，审议重要政务”。该院对立法院议决之法律有否决权，还有宪法起草权。第九章第五十九条规定：“宪法起草委员会以参政院所推举之委员组织之，其人数以十名为限。”宪法草案经参政院审定后，“由大总统提出于国民会议决定之”； “国民会议由大总统召集并解散之”。这样，袁世凯便把制定宪法的大权收揽在自己的手里。

四、袁党虽然认为“议会政治之万不宜于今日之中国”②，但迫于辛亥以来人民要求民主的大势，袁记约法第四章不得不规定成立立法院。立法院为民国议会，由各省人民选举的议员组成，规定议员二百七十五人，其职权为议决法律、预算，答复大总统谘询，收受人民请愿事件。对于大总统有谋叛行为时，以总议员五分之四以上出席，出席议员四分之三以上通过，可以提出弹劾之诉讼于大理院。但大理院受理与否，却要由大总统决定，所以立法院的弹劾权，也只是具文。当年 10 月 27 日，袁世凯公布《立法院组织法》和《立法院议员选举法》，对选举人和被选举人都有具体的资格限制。如京师有选举权的人必须具备下列资格之一：“有勋劳于国家者”，“任高等官吏满一年以上者”，“硕学通儒”，“有商工业资本一万元以上者”，“有一万元以上不动产者”，“八旗王公世爵世职”“本国或外国高等专门以上学校三年以上毕业者”，“高等专门以上学校充教员二年以上者”，“华侨在国外有商工业资本三万元以上者”。就是这样一个严格限制选民的“民选机关”，袁世凯也始终不把它成立起来，而由参政院代行其职权。

袁记约法之所以要特别压抑民权，据说是因为“国家处开创之时，当多难之际，与其以挽救之责委之于人民，委之于议会，其收效缓而难，不如得一强有力之政府以挽救之，其收效速而易。所谓易则易知，简则易从也”。“况人民政治知识尚在幼稚时代，欲其运用议院政治，窃恐转致乱亡，此以现在时势及风俗习惯证之，而知其应含有特性者也”。①袁党的这类论调，与进步党要人所鼓吹的“开明专制”的理论，基本精神是一致的。所以，袁世凯毁法造法的活动，得到了一些进步党人的支持。

通过“增修约法”，袁世凯把两年来恣意破坏资产阶级民主制度所取得的各种专制特权，用法律的形式肯定下来，而且为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。难怪袁记约法公布之日，他不胜喜悦地说：“予今日始入政治新生涯。”②

袁世凯公然撕毁《临时约法》，而代之以自己的约法，引起人们很大的不满，不少人著文加以抨击。有人指出：此“乃承急激革新之后，而生出一大反动”。“往者南京政府时代，以旧为戒，事惟求新；今则以新为戒，事惟复古，毋亦一国之政制，不循进化之原则，竟依循环之原则耶？”①对袁记

① 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914 年 5 月 1 日。

② 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914 年 5 月 1 日。

① 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914 年 5 月 1 日。

② 马震东：《袁氏当国史》，1930 年版，第 367 页。

① 柳隅：《新政制》，《庸言》第 2 卷第 5 号，1914 年 5 月。

约法关于总统职权的规定，有人谴责说，这是“假总统政治之名，而行独裁政治之实”，是“约法最大恶劣之点”。②

除制定约法外，约法会议还承命炮制了袁记《大总统选举法》。

此前，1913 年 10 月国会制定的《总统选举法》规定大总统由国会选举， 总统任期五年，如再被选得连任一次，等等。对此，袁世凯深为不满。但为了攫取总统职位，他当时并没有公开反对。袁记新约法公布后，梁士诒即趋承袁氏的旨意，在参政院提出修改总统选举法案。1914 年 8 月 18 日，参政

院开会赞同梁士诒等人的提案，即咨请袁世凯提交约法会议。约法会议于 8

月 26 日开会讨论，认为此次修正大总统选举法，“宜注重共和之精神（指中国唐虞时代揖让之风），而不可概袭共和之形式（指选举总统），宜参稽本国之遗制，而不宜涂附外国之繁文”。③至 12 月 28 日，修正《大总统选举法》经约法会议通过，袁世凯于次日公布。

袁记《大总统选举法》规定：“有中华民国国籍之男子，完全享有公民权，年满四十岁以上并居住国内满二十年者，有被选为大总统资格。”大总统任期十年，连任亦无限制。每届应行选举大总统之年，参政院认为政治上有必要时，得以三分之二以上参政同意，即可连任，无须改选。大总统继任人由现任大总统推荐候选者三人，书于嘉禾金简，钤盖国玺，密藏于大总统府内金匮石室。金匮钥匙由大总统掌管，石室钥匙由大总统、参政院院长及国务卿分别掌管，非奉大总统命令，不得开启。选举大总统之日，由现任大总统交选举会选举。选举会由参政院参政和立法院议员各五十名组成，由大总统召集之。

根据这个选举法，袁世凯实际上成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。