三 地方官制的变化

对地方官制，特别是中央与地方的权限划分问题，袁记约法基本上没有涉及。但这并不是忽略，而是有意回避。袁世凯企图通过具体条例，逐步地改变清末以来各省极力过重的局面。

北洋政府建立以来，对地方制度屡经讨论，多次起草条例，其中包括省制的存废问题。民国元年，各党派争持最激烈的问题之一是省长简任或民选， 及省长是否有解散省议会之权。袁政府于 7 月将省长简任或民选问题，提交参议院讨论。这个问题和国民党对袁世凯的政治斗争交织在一起，因此参议院各党派争论不休，僵持不下。袁世凯恐民选省长的主张占上风，妨碍他的集权计划，便将提案撤回，讨论遂中断。其后，国务院法制局局长施愚拟定了一个折衷方案，即仿照普鲁士的办法，将地方政权分为自治机关和官治机关两种：省长执行官治，故由中央简任；议会总董执行自治，故由各省选任。

① 《政府公报》，1914 年 11 月 12 日。

② 《政府公报》，1912 年 12 月 27 日。

① 《民国十年官场腐败史》，第 52 页。

② 《民国十年官场腐败史》，第 52 页。

“官治与自治既然化分为二，故省长既不得解散议会，议会亦不得弹劾省长”。③此说发表后，江苏、江西等省都督纷纷通电反对。袁世凯于 10 月 12 日在总统府亲自召开地方官制研究会，决定采用所谓“虚三级制”，即省道县三级，“存虚省而设实道”。此项办法经国务会议通过，法制局遂起草了道官制和道自治草案。因当时准备国会选举，议员多离京外出竞选，参议院不能开会，袁政府遂借口无从交议，于 12 月直接以命令发表了《道官制道自治条例》。依照此项条例，有些省设立了道观察使。此实为熊希龄内阁废省计划之先声。1914 年 5 月间，与中央军政机构改组的同时，袁政府也制定了地方官制草案，经政治会议讨论后，由袁世凯亲自删改定稿，于 5 月 23 日公布实行。

地方文官采用三级制，主要内容在于存省分道。全国二十二省区及蒙古西藏地方未加变动，惟每省划为若干道①，由道辖县。省置巡按使，道置道尹， 县置县知事。巡按使管辖全省民政各官及巡防警备等队，并受政府之特别委任，监督财政及司法行政等。此制度表面上与前清及民国以来实行的制度无大差别，但内容略有不同。原来各省行政公署所设的内务、教育、实业各司

（厅），全部裁撤。巡按使公署内仅设立政务厅，由巡按使荐任厅长一人， 掌握厅内事务。厅内有总务、内务、教育、实业各科，由巡按使自委掾属， 佐理各项文牍事务。巡按使一律由大总统任命，不许地方保荐。冯国璋曾因保荐巡按使，受到政事堂申斥。新官制公布后，各省原民政长均改为巡按使。过去以都督兼民政长的省份，如安徽、湖南、贵州、奉天、黑龙江等省，都另外特任巡按使，实行军民分治。所任命的巡按使大都是所谓“富从政经验” 的旧官僚，安徽为韩国钧，湖南为刘心源，贵州为龙建章，奉天为张元奇， 广西为张鸣岐，等等。

道尹为一道的行政长官，原来的观察使改称道尹。依地方官制规定，道尹由中央政府简任，其职权比较广泛，最为重要的是有呈请任免县知事之权。因此，官场上钻营道尹的人颇多，1914 年下半年由于京外文武官吏不断保荐，到年底仅政事堂记存的名单，即达五百多人，而全国只有近百个道。因此，袁世凯不得不于 12 月 4 日下令暂停保荐。他说：所保荐的人员中“滥竽充数、名实相乖者亦复不少⋯⋯嗣后除县知事任职三年以上确有政绩者仍准保荐外，其余暂行停止”。①

县知事为一县行政长官。全国有近二千个县。对县知事的选拔和任命， 袁世凯颇为重视，他曾多次命令各省巡按使严格考核所属县知事，对“劣员” 要“立时撤换，勿稍瞻徇”。②为了“统一中央用人行政之权，荡涤地方滥用私人之弊”③，袁世凯命令内务部主持于 1914 年 3 月至 11 月举办了三次“县知事试验”。“试验”分为考试和保荐两种。按考试条例规定，曾任简任或荐任官满三年以上者，在国内外大学或专门学校学习法律、政治、经济学三年以上有文凭者等，才有资格参加考试。当时，全国失意官吏和失业知识分

③ 《远生遗著》卷 2，第 188 页。

① 一般一省划分为四道，黑龙江、贵州各两道，奉天、湖北、安徽、山西各三道，江苏五道，广东、广西各六道，甘肃最多，为七道。

① 《时事汇报》第 8 号，第 40 页。

② 《政府公报》，1914 年 5 月 23 日。

③ 《政府公报》，1914 年 4 月 23 日。

子很多，1914 年初，仅在北京奔走谋事者即有四万多人④，县知事考试对于他们当然有很大的吸引力。三次考试共录取一千九百二十一人。由于口试特别重视做官经验，所以被录取者多为旧官吏，学校出身而中榜者为数寥寥。此外，由大官僚保荐免试的三百余人，其中自然更是“贤能老吏”居多。⑤ 被录取的县知事并非都能分发各省补上实缺，只有行贿或有后台的人才能如愿以偿。举办“县知事试验”，本来说是为了“澄清吏治”，但结果并没有达到目的，连主考官朱启钤也承认“适启仕途奔走之风，欲清其源，转滋其弊”。⑥

民国以来，地方武官系统比较紊乱，除都督外，还有都统、护军使、镇守使等。各省都督的权力极为广泛，实际上总揽军政民政，是一省的最高统治者。都统仅设在热河等特别区，也是兼管军民两政。护军使的地位略低于都督和都统，如江北护军使（驻清江）、甘肃护军使（驻宁夏）等。镇压二次革命后，在军队较少的福建和贵州两省都不再设都督，而改设护军使。镇守使则设于一省要冲之地。各省所设镇守使数目不等，以军队的多寡而定， 如江苏驻军多，就有江宁、松江、上海、徐州、镇江等五个，陕西则只有陕南和陕北两个。镇守使大都由师旅长兼任，为都督的属吏。

为改变都督掌握一省军政大权的局面，袁世凯于 1914 年 6 月 30 日下令裁撤各省都督而设立将军诸名号。令文说：“都督之称，肇自汉魏。武昌起事，仓猝定名。其时兵事初兴，人心未定，类晋齐之雄长，似楚汉之剖分。民国纪元，未遑变置，黎副总统首倡军民分治，所陈十害三无之弊，刿目怵心，海内贤达，咸表同情。方今大难削平，主权统一，各省都督皆深明大义， 恪守准绳。若复因仍方镇之名词，无以移易军民之耳目，即欲实行省制，而窒碍殊多。应将各省都督一律裁撤，于京师建将军府，并设将军诸名号。有督理各省军务者，就所驻省分开府建牙，俾出则膺阃寄，入则总师屯，内外相维，呼吸一气。”①7 月 18 日，袁又公布将军府编制令和将军行署编制令， 并在北京设立了将军府，安置闲散将军（详见本节目二）。另外，有督理一省军务者，都在该省设行署及参谋机构，“承大总统之命督理本省陆军”， 并受陆军部和参谋部监察。凡“有特殊功勋者”均授上将军，如定武上将军张勋兼长江巡阅使，镇安上将军张锡銮督理奉天军务兼节制吉林、黑龙江军务，宣武上将军冯国璋督理江苏军务，彰武上将军段芝贵督理湖北军务，振武上将军龙济光督理广东军务，昭武上将军姜桂题兼热河都统督理热河军务。同时，山东靳云鹏、吉林孟恩远、浙江朱瑞、江西李纯、湖南汤芗铭、陕西陆建章、四川胡景伊、广西陆荣廷、云南唐继尧等都授予将军，督理本省军务，除孟恩远和朱庆澜冠“镇安”两字外，其余都冠以“武”字，如泰武将军靳云鹏、开武将军唐继尧等。另外，直隶朱家宝、河南田文烈、甘肃张广建、新疆杨增新等则都以巡按使加将军衔，督理本省军务。贵州刘显世和福建李厚基都仍任护军使，督理本省军务。绥远潘矩楹和察哈尔何宗莲都仍任都统，管本地区军政民政事务。

袁世凯裁撤都督，本来是想加强中央对地方的控制，推行军民分治，以

④ 《远生遗著》卷 2，第 45 页。

⑤ 《政府公报》，1914 年 3 月 20 日。

⑥ 《政府公报》，1914 年 3 月 14 日。

① 《政府公报》，1914 年 7 月 1 日。

避免所谓“历代藩镇之祸”，然而结果并未达到预期的目的，除改变名称外， 没有任何实际意义。与往日的都督一样，将军不仅督理军务，照旧控制民政， 视巡按使“如前清督抚之于布政使”。①

当时，除云南、广西、四川及新疆外，各省督理军务的将军几乎都是袁的亲信。袁世凯的封建独裁统治，与广大人民起码的经济政治利益形成了尖锐的对立，如果不靠各地将军的军事压力，他的政权就不可能维持下去。和袁世凯一样，各地将军一切政策的出发点都是为了防备人民，愚弄人民，和一旦发生人民起义可以立时扑灭。袁世凯和各地将军之间完全是封建的依附关系，为保持将军对他的忠心，达到一呼百应，就不能不允许将军有极大的特权。所以都督更名刚刚一个月，袁就下令“所有督理军务各将军，略与原设都督职权相类”。②各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，只要不失宠信，无论怎样贪赃枉法、草菅人命，都不会被贬黜，至多调任他职而已。所以，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺，而在地方上则莫不独揽大权，模仿袁氏作一个省区内的土皇帝。正如张一麐后来所说，自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，乃至“帝制萌芽”， “各省将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”。①袁世凯死后，军阀割据， 连年混战，正是封建独裁统治所结下的恶果。