第十二章 建章立制，科学制度不可缺

有一个登山队，在西藏登山。为了保护环境，他们雇请当地的群众，帮助他们将垃圾背下山。

最初，这些群众在取垃圾袋时，登山队就把工钱付给了他们。结果，登山队发现，有的群众没有环境保护意识。他们把垃圾袋背到半山腰，就丢弃不管了。

后来，登山队改变了规定。到山下，清点了垃圾袋才付钱。结果，在山腰再也没有发现丢弃的垃圾袋了。

由此可见，抓落实，不能光靠自觉性，必须有一套科学的制度来作为保障。

一、科学制度是抓落实的保障

有一则“分粥”的小故事，常被人们所提及。故事是这样的：

有7个人组成了一个小团体共同生活，每天共喝一桶粥。因为人多粥少，每当吃饭时，大家蜂拥而上，粥桶经常被挤翻。

为了解决这个问题，他们采用了许多办法来分配这一桶粥。

方法一：抓阄决定哪一个人负责分粥。结果，这个人总为自己多分。换了一个人，也是如此。

方法二：每人轮流一天分粥。结果，每个人一周中只有一天吃得饱，其余6天都得挨饿。

方法三：大家选举一个信得过的人主持分粥。开始这位品德尚属上乘的人还能基本公平，但不久他就开始为自己和溜须拍马的人多分。

方法四：选举一个分粥委员会和一个监督委员会，形成监督和制约。这个办法使得公平基本上做到了，可是由于监督委员会常提出各种议案，分粥委员会又据理力争，等分粥完毕时，粥早就凉了。

方法五：每个人轮流值日分粥，但是分粥的那个人要最后一个领粥。

令人惊奇的是，在这个制度下，7只碗里的粥每次都一样多，就像使用科学仪器量过一样。因为每个主持分粥的人都知道，如果7只碗里的粥分配得不均衡，他确定无疑将享有那份最少的。

这个故事说明：制度至关重要。制度，是一个组织或团体中，要求成员共同遵守的办事规程或行动准则。

第一，制度是落实各项工作任务的基本保证。管理学家还作过这样一个假设：假如一架飞机不幸失事，飞机上载着A 公司和B 公司的老板，两位老板都不幸遇难。

事后，A 公司一片混乱，呈现出群龙无首的状态；而B 公司则秩序井然，没有受到大的影响。

那么，造成这种差异的一个重要的原因，就是B 公司一定已经具备了一套完备而系统的管理制度。

如果没有完善的制度，就往往容易陷入“人走政息”的怪圈。因此，必须依靠建立制度和长效机制来解决落实的问题，让团队成员明白并行使自己的权利，发现自愿合作与交换的更好渠道和方式，这样，才能有效地避免“人走政息”。

第二，制度是实现工作目标的最经济的方式。在17世纪至18世纪时，英国运送犯人到澳大利亚，规定按上船时犯人的数量给付私营船主费用。因此，私营船主们为了牟取暴利，便不顾犯人的死活，将犯人像沙丁鱼一样塞满船舱。由于犯人人数的过多，使得船舱内的环境极为恶劣，许多犯人在中途便命丧黄泉。更为恶劣的是，有的私营船主们有时刚一出海，就将犯人活活扔进海里。

针对这种现状，英国政府制定了一个新的政策。他们规定按照到达澳大利亚活着的犯人数量来支付费用。这样一来，私营船主绞尽脑汁、千方百计地让尽可能多的犯人活着到达目的地。

结果，后期运往澳大利亚的犯人的死亡率大幅降低，最低时只有1％，而原来最高时，可达94％。

运往澳大利亚犯人的死亡率高低，说明了法规制度是否完善的重要性。规定按上船时犯人的数量给付私营船主费用，死亡率可高达94％，说明法规制度不完善；规定按照到达澳大利亚活着的犯人数量来支付费用，死亡率最低时只有1％，说明法规制度的完善。

显而易见，达到工作目标的最经济的方式，就是要有完善的规章制度。

第三，制度是保证工作目标实现的有效手段。古人云：“不以规矩，无以成方圆。” 抓落实，落实主体具有强烈的落实意识是首要的。但只有强烈的落实意识还不够，团队内部还必须具有有效的落实保障制度。任何一项工作任务的落实，都应该有与之配套的监督、检查制度。

有效的落实机制，应该是对完成、落实工作任务好的团队成员予以奖励，而对于那些不完成工作任务或者落实不力的人给予惩处。只有这样，才能保证工作目标的最终实现。

有人说，没有人能让一种产品的合格率达到100％，但是，在第二次世界大战中，美国的军方却做到了。

事情发生在第二次世界大战中期，是发生在美国空军和降落伞制造商之间的一个真实的故事：

当时，降落伞的安全性能不稳定，经常出问题。制造厂家经过技术改造，使降落伞的合格率达到了99.9％。制造商很满意，但美国军方不满意。美国军方要求，合格率必须达到100％。

降落伞制造厂家认为，达到99.9％已经相当优秀了，要达到100％几乎是不可能。没有一种产品的合格率能达到100％，除非出现奇迹。

后来，美国军方将检查产品质量的规则做了修改。他们决定从厂商前一周交货的降落伞中随机挑选出一个，让降落伞生产厂家的负责人亲自装备上，然后试跳。

这一规则实施后， 出现了奇迹。降落伞的合格率达到了100％。制度将不可能的事变成了可能。

二、建立健全严格的规章制度

邓小平同志曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［1］任何一项工作任务的落实，都必须提供相应的制度保障。

第一，建立健全严格的目标责任制度。有个故事，很有意思：一个孩子得到一条新裤子。试了试，发现长了一点。

他请奶奶把裤子剪短一些。奶奶说：“今天的事太多，你去找你妈妈。”孩子去找妈妈，妈妈说：“手头有活正忙，等我忙过了再说。”没办法，他只好去找姐姐。没想到，姐姐有约会，马上就要走。

孩子带着失望的心情入睡了。因为他担心第二天没法穿这条裤子。

奶奶忙碌完家务事，想起了孙子的裤子，就把裤子剪短了一些；姐姐回来想起这事，也把裤子剪短了一点；妈妈腾出手后，又把裤子剪短了一点。

不用说，这裤子后来就根本没有办法穿了。不言而喻：共同负责等于无人负责。

在现实生活中，我们的许多工作都会出现“要么都不管，要么都来管”的尴尬局面。结果，影响了工作任务的落实。正如习近平同志所指出的：“有些地方、部门和单位存在工作推诿扯皮现象，与目标责任不明确、工作任务没细化有很大关系。要科学进行责任分解，把目标任务分解到部门、具体到项目、落实到岗位、量化到个人，以责任制促落实、以责任制保成效，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。”

抓落实，必须建立健全严格的目标管理责任制。1978年12月23日邓小平同志在中央工作会议上的报告中就指出：“现在，各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制。”［2］

通过建立健全目标管理责任制，使每一项工作都有着落，每一件任务都能责任到人，使每一项工作都有完成时限和基本要求。

南京明城墙是我国保存比较完整的古城墙，也是世界上现存最大的古代砖城，这与它所用砖块的质量不无关系。据记载，该城墙所用砖块都是由长江中下游附近的150多个府（ 州）、县烧制的。砖的侧面刻着铭文，除时间、府县外。还有4个人的名字，分别是监造官、烧窑匠、制砖人、提调管（ 运输官）。

砖上刻人名的用意，用现在的话来说，就是职责分明、责任到位。参与人员的名字都刻在砖上，清清楚楚、一目了然，一旦出现问题，谁也赖不掉。无论监造官、提调官，还是烧窑匠、制砖人，哪个环节出了问题，一样要被追究责任。这就使得参与人员丝毫不敢懈怠，都尽职尽责地努力工作。最后交砖时，检验更为严格，由检验官指使两名士兵抱砖相击，如铿锵有声、清脆悦耳而不破碎，属于合格；如相击断裂，责令重新烧制。正因为责任如此明晰，才保证了城砖质量上乘，以至南京明城墙历经600多年的风雨仍巍然屹立。［3］

这种把责任落实到具体人的做法，是很值得我们去学习的。

人天生都有一种惰性心理，如果不明确每个人的责任，把任务与责任联系起来，就会导致无人负责的后果。所以，责任要落实。而且，不仅要落实，还要落实得具体，那种人人负责的情况，其结果也跟没有人负责是一样的。

第二，建立健全严格的督查督办制度。工作有布置，没有督办检查，就容易走过场。因此，必须建立一套狠抓落实的督查督办机制。

督查督办，顾名思义就是监督检查、催促办事。也就是说，通过监督、检查，及时发现没有落实的问题，然后用监督、催促的手段，来推动落实，确保政令畅通。督查督办要坚持以下四个基本原则：

一是客观性原则。对每项工作督查，督查人员都要坚持深入工作现场，了解真实情况，全面调查分析，客观反映问题，用事实说话，不主观臆断，不以偏概全。

二是时效性原则。一些季节性、时效性较强的工作，如植树造林、防汛、防疫等，如不抓紧落实，就会错过时机，使工作落空。这类工作都超前介入，未雨绸缪，及时督促，确保落实。

三是不回避原则。需要督办的事项一般是困难多、阻力大、周期长的工作，有时甚至涉及分工领导和部门负责人，处理起来比较棘手。督查人员要以高度负责的精神，不怕得罪人，敢于督查，敢于处理，敢于批评。

四是责任追究原则。对工作落实不到位、出现失误，造成不良后果的单位或个人要一查到底，坚决追究责任。

第三，建立健全严格的奖惩追究制度。山西省政协原副主席吕日周，曾经讲过这样两件事：他在离开原平的第一天，天降大雪。他在原平担任书记时，带头组织大家扫雪，可那天，干部们知道吕日周走了，也就没人扫雪了。结果，许多人摔伤了。吕日周听说这件事情后，很受刺激。

后来，吕日周到美国水牛城参观，正好遇上漫天大雪。他去看望一位留学生，只见他早早起来扫雪。吕日周问他：“你在国内也没这么积极，怎么在这里到学起雷锋来了？”他说：“因为这里的法律规定，如果遇上下雪，你的门前必须扫三次雪，否则就要罚款，包括在我门前摔倒的人也要我去花钱给他治疗。所以，我得积极扫雪。”

正因为如此，吕日周曾说了一句非常经典的话：抓住不落实的事＋ 追究不落实的人＝ 落实。

应该说，这句话是他工作经验的总结。狠抓落实，不仅要有严格的监督检查机制，还必须建立健全严格的奖惩追究制度。

严格的奖惩追究制度，是抓好落实的有效手段。因为一个团队奖励什么行为就是鼓励团队成员多发生类似的行为；同样，一个团队惩罚什么行为，就是希望在团队成员中抑制甚至杜绝类似行为的发生。建立完善奖惩追究制度，要注意以下几个方面的问题：

一是奖惩导向要正确明确。某机关表彰了两位干部。对这两位干部许多人认为是不应该获得表彰的。因为他们无论是工作态度还是工作业绩都称不了上乘。

后来，人们经过分析得出了结论：和领导走近一点，比工作干得卖力点更为重要。于是，有的人就开始想方设法靠近领导，而不去想怎样做好工作。

由此可见，该机关表彰的导向出现了问题。作为团队成员不仅需要和领导相处好关系，更重要的是要把工作做好。

要抓好落实，团队在制定奖惩政策时，其奖惩导向必须是有利于工作落实的行为，而不是错误的行为。

二是奖惩标准要细化量化。一个科学的政策奖惩机制，其奖惩标准的规定一定要尽可能地细化、量化，具有可操作性，以避免奖惩的主观性和随意性。

细化、量化的政策奖惩标准，有利于实施者操作执行。而就我们目前的一些单位的政策奖惩标准而言，许多标准是很粗糙的，缺乏科学性，这无疑会给落实执行带来一定的难度。

三是奖惩程序要科学规范。科学的政策奖惩措施，其程序上也必须是科学的。这是政策奖惩措施严肃性的体现。

四是奖惩措施要及时兑现。美国有一家名为福克斯波罗的公司。这家公司专门生产精密仪器设备等高技术产品。

在创业初期，这家公司碰到了一个迟迟不能解决的技术难题。而这道难题如果不解决，公司就会生存不下去。公司总裁为此大伤脑筋。

一天晚上，正当公司总裁坐在办公室百思不得其解之时，一位科学家闯进了他的办公室，说是找到了一个解决的办法。

科学家的阐述让总裁豁然开朗。总裁喜出望外，想立即给科学家以嘉奖。可是，他在抽屉中找了半天，只找到了一根香蕉。他把这根香蕉作为奖品奖给了科学家。科学家很感动，因为他的成果得到了领导的肯定与赞赏。

从此之后，这家公司只要员工攻克了重大技术难题，都会得到公司授予的金制香蕉型别针。

“赏不逾时，欲民速得为善之利也；罚不迁时，欲民速睹为不善之害也”。及时兑现奖惩措施，能增强奖惩政策的严肃性。如果该奖励的不及时奖励，会影响落实主体落实的积极性；而该惩罚的不及时惩罚，则会助长落实主体的消极性。不仅如此，时过境迁，对未被奖惩的人员也起不到应有的教育和引导作用。

抓落实，需要通过建立健全严格的奖惩追究制度，激励落实的人，惩处、追究不落实的人，使责、权、利三者相统一。

三、制度设计必须遵循的原则

有这样一个故事：二哥经常深更半夜不回家。二嫂教育无效，便制定了一个制度来约束他。

制度规定，如果二哥晚上11点前不回家，二嫂就插门。头几天，二哥按照制度要求，准时回家了。过了几天，他觉得在家无聊，便又半夜不回家了。二嫂实施了制度，把二哥关在了门外。二哥索性不回家了。

二嫂很无奈。后来有人给她出了一个主意，让她重新制定了制度。这个制度一实施，二哥每天晚上按时回家了。

原来，新的制度是：如果二哥晚上11点前不回家，二嫂就开门睡觉。

这个故事说明，制度不在强制，而在自觉自愿地服从。

制度要能为人自觉自愿地服从，需要设计一个科学的制度，抓落实更是如此。科学的制度能有效地保证落实，这是无疑的。但是，怎样设计出科学的制度呢？科学的制度设计需要遵循以下几个原则：

第一，合法原则。合法，是指保证落实的制度的设计必须符合国家的宪法和国家法律、法规和政策的规定，不能有任何违背现象的发生。这也是落实“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的具体体现。

遵循合法性的原则来设计落实制度，要求制度的设计者必须确立法律至上的理念，以法律为最高准则。

2004年6月，北京市政协审议通过了《关于加强本市对流浪乞讨人员管理和救助工作的建议案》，其中建议划定“禁乞区”或“限乞区”。

北京市政府对政协的建议案总体上给予了肯定，但对其中的设立“禁乞区”的意见，有关负责人则表示，由于目前还没有相关的法律约束乞讨，禁乞与现行法律相违背，所以政府暂时不会考虑这么做，但在北京重点地区设立救助引导牌，以方便有需要的人员得到救助。

北京市政府的这种做法就充分体现了法律至上的意识，体现了对法律的尊重。他们遇到问题没有贸然行事，而是首先“向法律问禁忌”。这是“依法行政”的可贵实践。

第二，无赖原则。“无赖原则”是英国著名学者大卫·休谟提出来的。休谟说：“政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖—在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”［4］

在休谟看来，制度的设计，要从最坏处着眼，假设每个人都是“无赖”。因为每个人都是“无赖”，所以，只有用强硬的制度来钳制他们，才能让他们老老实实、规规矩矩地服从公共利益。

“无赖原则”是制度设计的一个重要原则。把“无赖原则”引入到制度的设计中，能使得制度的设计达到这样的效果：既能有效地钳制“无赖”行径，又能防止和遏止人们萌发的损害公共利益的“无赖”冲动。而不能对人的“觉悟”心存侥幸，对人的素质过高地估计。

第三，刚性原则。任何制度的制定，都应该突出刚性原则。这里所说的刚性原则有两层含义：一是其评价对错的标准只能有一个，而不能因人而异；二是其评价对错的标准不能留下弹性空间，过于原则。否则，容易让一些人失去制度的制约，或打“擦边球”，或把严肃的制度变为“橡皮泥”，随便地拿捏。

第四，稳定原则。任何制度都不是一成不变的，它应该随着客观情况的发展变化而不断地加以改进和创新。但是，如果变更得过于频繁，就会造成混乱。因此，制度的设计要注意相对稳定的原则要求，不能朝令夕改。

凡是经过一定时期实施后证明是正确的制度，就必须坚持保持其稳定性；凡是经过实施后证明是不可行的制度，就必须加以修订甚至摒弃。

［1］邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年10月第2版。

［2］《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年10月第2版，第150—151页。

［3］杨宗华：《责任胜于能力》，石油工业出版社，2009年3月版，第86页。

［4］［美］斯蒂芬·L·埃尔金等编：《新宪政论》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第27—28页。