清代的军机处

北京故宫，在隆宗门内高大宫墙的下面，有几间低矮而普通的瓦房，原是清代权势煊赫的全国政治中枢——军机处的所在地。

军机处是封建专制皇权步步加强的产物。谈起它，首先使人想到我国古代的宰相和内阁制度。

宰相的设置，始于春秋、战国年代。秦汉仍沿袭此制。宰相上对皇帝负责，下为“百官之长”，权力相当之大。不过历代宰相的职权范围和对他们的具体称谓，是不同的。君权、相权间也屡有权势之争，总的趋势是君权日张，相权日消。朱元境建立明朝后，开始还用宰相辅佐，但他权势欲重，猜忌心强，废除了历史上沿用了一千八九百年的宰相制度。只挑选些有才学的官员到内廷办事，称“殿阁大学士”。朱元璋死后，“内阁”成了正式的政府机构，大学十也渐渐成为事实上的宰相，不过“内阁”的地位比往日的年相终究逊色一筹，宰相有定员定制，是法定最高政务长官，统管六部；内阁则无定员定制，是皇帝的“顾问”和“助手”，不统领六部，职权大小随皇帝的意见而定。内阁代替宰相，标志专制主义皇权进一步强化。

清王朝一切制度大体沿袭明代而又有所变动，内阁在名义上仍是最高政治机构，大学士的地位很高，为正一品，但实权都远不如明代了。顺治时，由皇帝指派亲王、八旗旗主等满族组成“议政王大臣会议”，处理重大机密事务，权力远在内阁之上。康熙时，因“议政王大臣会议”分散了皇权，成员又都是贵胄世爵，不谙政事，便刻意削弱它的职权，这时，随着全国统一局面的形成，最高统治集团内的权力角逐，日渐激化，康熙末年更爆发了一场争夺王位的大搏斗。到了雍正帝执政的时候，为了巩固统治，便进一步扩大和强化皇权。

这时正值对西北准噶尔部用兵，军报紧急频繁，必须迅速而缜密地处理。可是，内阁距宫禁太远，往来不便；那里耳目又多，易于泄密，因此雍正八年（1730 年）便在宫内隆宗门附近建板屋数间，称军需房，办理机密事务，后来又改名为军机房、军机处。西北用兵告毕，军机处并未裁撤，因为它已成了专制君主的得力工具，职权反而大大扩充，乾隆上台后同样主张：“权衡悉由朕亲裁”，并把军机处的板屋，改成今日大家所见的砖瓦房。嘉庆时，

更是称颂；“我朝列圣相承，乾纲独揽。”故而有助于君主专权的军机处。便绵延而下，存在了一百八十年，直到辛亥革命前夕，才为“皇族内阁”所取代。

军机处是个很特殊的，“一不四无”的政权机构。它不是法定的、独立的政府衙门，而直接附属于皇帝之手。它无官署（只有值班办事的地方，称“值庐”，隆宗门内的瓦房便是），无定员、无长官、无属吏。人员由皇帝自己从亲王重臣中拣选，均是兼职，按资历地位分别称为军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走等。军机大臣俗称为“领班”或“首枢”。始初，每日只有“领班”见皇帝，后来傅恒为领班，担心皇帝说他“专擅”，乞命由“独见”改为军机诸大臣“同见”。自此成为惯例。军机大臣一般是六七十岁的人，更有年逾八旬的，因此另外挑选“人品端方、年富力强、字画端楷”的官员充任“军机章京”，俗称“小军机”，主要是草拟谕旨和缮录文稿。

军机处的职掌是什么呢？我们可以概括成八个字：总记机要，承旨出政。从中央内阁、六部、卿寺、到地方各省、驻边将军、办事大臣乃至四邻诸国的公文、奏报，各级官员为公私要事呈上的奏折，无不汇集于此。每日清晨五六时之际，军机大臣便要晋见皇帝，依次长跪，陈述和商讨军国大事，得到皇帝的指示后，退回“值庐”，或对呈文进行复核、审定，或撰拟谕旨下达，谕旨分两类：一类是“明发上谕”或“明谕”，交内阁抄发给有关衙门和官员办理；一类是“寄信上谕”或“密谕”，不经过内阁，写毕密封，加盖印信，由兵部派驿马传递，直送某省某官开拆。

在承旨出政之中，军机处特别干预了用人之权。凡属文武高级官员，诸如大学士、六部、督抚、将军、学差、主考、驻外使臣等，都由军机处开单请旨，尔后皇帝“钦定”。官吏凡在“军机处记名”的，就表示快被提升了，遇有实缺，也要由军机大臣奏请皇上发放。此外，凡是盛大的典礼的组织、重大案件的审理，也常常有军机大臣参加。

军机处办起事来的特点，一是“速”，二是“密”。除每晨例行的谒见请旨外，昼夜都有人在“值庐”恭候，以备接见，从不误事。皇帝外出巡幸、谒陵、避暑，都有军机大臣相随。每日折奏无论是几十件或上百件，或明发或密谕，一律当天办完，从不耽搁一日。“密谕”的传递速度，十分可观。只要军机大臣在信封上注明，一日便可行 300 里、500 里，甚至“加快六百里”，快捷程度，前代罕见。军机大臣掌握机要之事，皇帝接见他们时，左右大监要一律退出。军机处的值庐是机密重地，不准闲人窥伺。内中使用的杂役人员，都是 15 岁左右不识字的幼童，俗称“小么儿”，皇帝经常派人在军机处附近稽查、监视，嘉庆时还传旨：自亲王至满、汉大臣都不得到军机处与军机大臣谈说，违者严惩。

总之，军机处在清代完全成了至关紧要的政治总枢纽。难怪《清史稿》上说。“军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处。”这时的内阁，只负责办理日常本章和筹备庆典。清朝末年，内阁更是形同虚设。但是，军机处本身并没有独立的实权，它“一不四无”，地地道道的是皇帝的附庸。它的实际作用是进一步加强了君主手中的力量。君主利用军机处，完全排斥了“议政王大臣会议”的作用，取代了“内阁” 的主要职权，甚至收揽了六部和地方的部分权力，可谓一举数得。

清代的总理各国事务衙门

总理各国事务衙门，简称总理衙门，别称总署或译署，它是清政府在第二次鸦片战争后设立的，专门办理外交事宜，派出驻各国的公使，并经管通商、海防、关税、路矿、军工、译文和派遣留学生等事务。

清政府原无外交机构，办理对沙俄的交涉，由理藩院兼管；朝鲜、越南等东南及西方诸国的使节，则统归礼部接待。而在对外贸易方面，乾隆 21 年（1756 年）后，只开放广州一口岸，并规定外商只能与公行商人联系，不准与官府直接往来。道光 22 年（1842 年），清政府在第一次鸦片战争中失败，被迫签订了《南京条约》，才承认外国官员可与地方官府平等往来，并开放广州、福州、厦门、宁波、上海五口通商。道光二十四年（1844 年），设立五口通商钦差大臣，由两广总督兼任，以协调五口通商及对外交涉事宜。

第二次鸦片战争后，《天津条约》和《北京条约》规定，中国增开天津、牛庄、登州、台湾、淡水、潮州、琼州、汉口、九江、南京、镇江为通商口岸，外国公使常驻北京。清朝统治者不能不考虑如何应付这一新变局，当时主持签订《北京条约》的恭亲王奕等人，于咸丰 10 年 12 月初一（1861 年

1 月 11 日），向尚躲在热河的咸丰帝提出了设立总理各国事务衙门的六条章程。没过几天，咸丰帝就批准了这个提议，总理衙门于是正式成立。

总理衙门设公所于北京东堂子胡同旧铁钱局。其体制仿军机处，由大臣和章京组成，总理衙门大臣，在诸王和大臣中选派，无定员。初设，大臣只派 3 人，即恭亲王奕、大学士桂良和户部左侍郎文祥，其后人数增多，七

八人不等，最多达 10 余人，奕以亲王、首席大臣身份，兼顾总理衙门。光

绪 10 年（1884 年），他被慈禧太后撤去一切差使，直到光绪 20 年（1894 年）复出，但时间很短，光绪 24 年（1898 年）便死去。在奕罢职其间及死后，总理衙门由庆亲王奕领班。

总理衙门的章京，从内阁、部、院和军机处的司员、章京中挑选，经王、大臣考取引见，最初规定满汉各八人，后有所增加。

总理衙门的编制，除六部共有的司务厅和清档房外，还设有五个股，分掌各国事务和各类专门业务。这五个股是：

英国股：负责英、奥两国事务；管理各国通商事宜及各关税务。

法国股：负责法、荷、西班牙、巴西国事务；管理保护民教和招工事项。俄国股：负责俄、日两事务；管理陆路通商、边防疆界、庆典、礼宾以

及官吏升迁与考绩等。

美国股：负责美、德、秘、意、瑞、挪、比、丹、葡各国事务；管理埔保工务。

海防股（光绪九年增设）：掌管北洋海军、长江水师、沿海炮台、造船、制器、学堂、铁路、电线、矿务等。

总理衙门设股，并非固定不变，前后时有增减，各股职掌也有所变换。总理衙门之下，还设有几个机构，主要是：

京师同文馆。同治元年（1862 年）正式成立，目的在培养八旗子弟的外语人材，先后设英文馆、法文馆、俄文馆和德文馆。同治五年（1866 年）以后，又陆续增设了天文、化学、算学、格物四馆。同文馆设管理大臣，由总署大臣内特简。光绪 26 年（1900 年），八同联军侵占北京，师生星散。次年并入京师大学堂，改称译学馆。
海关总税务司署。咸丰 11 年（1861 年）成立，同治四年（1865 年）由上海迁至北京。设总税务司一人，各口分设税务司一人及帮办若干人，掌

管海关税务，但是，总税务司及各口税务司一直为洋员把持。

光绪元年（1875 年），清政府开始派遣常驻各国公使，分头等、二等、三等，都加钦差衔。公使由皇帝直接派遣，总理衙门负责具体安排及联系工作。

因考虑到新开口岸众多，已分布地区辽阔，不易兼顾，奕等人在奏请设立总理衙门之时，还建议在西北口岸分设通商大臣一人，分管各口事务。南方原设在广州的五口通商大臣，于咸丰 9 年（1859 年）移上海，办理

江、浙、粤、闽、内江各口通商、交涉事务，两江总督兼任，后又改由江苏巡抚兼任。同治五年（1866 年），改为南洋通商大臣，简称南洋大臣，从同治 12 年（1873 年）起，由两江总督兼任，此后成为定制。北方，咸丰 11 年

（1861 年）在天津设三日通商大臣，管理天津、牛庄、登州三口通商、交涉事务，但不加钦差衔，职位较低。同治九年（1870 年），改三口通商大臣为北洋通商大臣（简称北洋大臣），由直隶总督兼任，授钦差衔，与南方相等。其职掌，主要是负责北洋洋务、海防、招商设局和铁路、电线等。

南北洋大臣与总理衙门的关系，不是上下级的隶属关系，而是互相平行的。他们在各自辖区内，独立处理对外交涉，大事则奏陈请旨，听从皇帝吩咐；遇急事用电奏，由总理衙门代奏；有疑难问题，才与总理衙门协商。

南北洋大臣的职位长期操在曾国藩、李鸿章为首的湘、淮系官僚手中。他们与奕等人倡导并推进了洋务运动。因此，以总理衙门与南北洋大臣为核心，在清政府内部便形成了洋务派势力，曾国藩、李鸿章等是地方洋务实力派，奕等则是洋务派在中央的代表。

总理衙门从咸丰 10 年（1861 年）设立，到光绪 27 年（1901 年）改组为外务部，存在了 40 年之久，管理的范围，实际远远超出了外交及通商，涉及了政治、经济、军事、文化许多方面，成了清政府中仅次于军机处的举足轻重的机构。总理衙门的存在，是一个复杂的历史过程。它赞助创办近代工业、筹设海防、兴办学堂等，客观上起了积极作用。当然，从整体上说，总理衙门的作用是与清政府日益反动卖国相一致的。中法战争后，改由庸碌贪鄙的庆亲王奕领班，更迅速走向腐朽。成为适合列强侵华需要的外务部了。