理藩院

1644年前后，清朝（1636年前称后金）就设置了边疆民族事务的管理机构，在仿照明朝的体制的基础上又有所发展，最重要的变化是设立了理藩院，在中央形成了礼部、鸿胪寺、理藩院等共同管理边疆民族事务的格局。

清朝的礼部在1631年（后金天聪五年）设置，1644年（清顺治元年）设尚书、侍郎等官职，下设典制、祠祭、主客、精膳四个清吏司。当时，礼部的职能之一就是管理边疆少数民族首领的朝觐、进贡事宜，包括规定入京进贡的路线、使者及随从的数量、贡品的种类和数量，以及规定范围内的宴会招待等等。清朝前期，礼部曾参与处理清廷与吐鲁番的关系，还多次宴请、招待蒙古各部来京朝觐、进贡的使者，会同四译馆掌管“宾客”和翻译事务，在1644年前隶属于礼部，1644年分为会同馆、四译馆，分别隶属于礼部、翰林院。会同馆设有回回、百夷、高昌、西天、八百、西番、缅甸、暹罗等八馆，分别掌管边疆少数民族和缅甸、泰国等邻国朝贡文书的翻译工作。1748年（清乾隆十三年），四译馆又并归礼部，恢复了“会同四译馆”的名称，改八馆为西域馆、四夷馆两馆。鸿胪寺在1644年设立，设有卿、少卿、鸣赞、学习、序班、主簿等官员，主要掌管朝觐、宴会等的礼仪，如果违反规定就加以纠正、弹劾，其中就包括边疆少数民族首领、使者参加时的礼仪规范问题。

理藩院是清代创设的重要边疆民族管理机构，主管内外蒙古、青海、西藏、新疆及四川等边疆地区蒙、藏、回等民族的事务，1861年（清咸丰十一年）前还负责办理与俄罗斯、廓尔喀（今尼泊尔）等国的交涉、通商等事宜。1636年，清朝设立了“蒙古衙门”，两年后改为“理藩院”，初设承政、参政、副理事官、启心郎等官，1644年改设尚书、侍郎、员外郎；清初下设录勋、宾客、柔远、理刑四个清吏司，后多次增裁变化。1761年（乾隆二十六年）前后，理藩院的职官和机构基本确定，中枢机构包括尚书和左、右侍郎各一名，均由满族官员出任（个别侍郎也有蒙古族的）；额外侍郎一名，从蒙古贝勒、贝子中选取贤能者担任。该院直属机构的主体是旗籍、王会、典属、柔远、理刑、徕远六个清吏司，各司均设有郎中、员外郎、主事和笔帖式等官员；还设司务厅、银库、蒙古翻译房、满档房、汉档房、饭银处和当月处等机构，有司务、郎中、员外郎、主事、笔帖式等官员。除了部分笔帖式和汉档房外，这些司、厅、房等的官吏分别由满洲和蒙古族人担任。此外，理藩院还附设有蒙古官学、唐古特学、托忒学、喇嘛印务处、木兰围场等机构。

在管理边疆民族事务方面，理藩院的职能很多，一是参与议政和军事，理藩院的承政、尚书经常参与军国大事的讨论和执行，在平定“三藩之乱”和噶尔丹之乱等叛乱时，该院组织蒙古各部出兵平叛，派员搜集情报、参加战斗等等。

二是管理喇嘛教。蒙古、西藏地区人民崇信喇嘛教（藏传佛教），达赖喇嘛、班禅额尔德尼和其他活佛在蒙古地区有着很大的影响，清朝始终注意利用喇嘛教及其领袖的影响统治这些地区，理藩院则承担着相关事务的管理工作。这些工作主要是给转世灵童（呼毕勒罕）登记造册，在雍和宫掣签确定部分活佛的转世灵童，为喇嘛办理度牒、札付、敕印，考查在京喇嘛的等第并决定其升迁、调补，办理活佛、喇嘛的年班、请安事宜，奏请寺庙的兴建及其名号等等。

三是管理少数民族王公的封爵、俸禄、年班、围班、朝觐、进贡、燕赉、廪饩等事务。这些具体事务比较繁琐，涉及方方面面。漠南蒙古和新疆回部的王公的爵位一般分为六等，即亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公、辅国公，有的还有台吉、塔布囊，喀尔喀蒙古在亲王之上还有汗，而台吉也分为四等。这些爵位的封授、承袭，都由理藩院负责。清朝还给蒙古的王公发放俸银、俸币，分为九等，由理藩院与户部共同办理。

年班是指蒙古、新疆、西南的少数民族首领要定期朝见皇帝，每年分为若干班次，其中漠南蒙古分为六班，喀尔喀蒙古分成四班，蒙古喇嘛、新疆伯克和西南土司则分六班，相关的礼仪、日期等均由理藩院安排。当皇帝去木兰围场打猎时，有关的蒙古王公随行围猎，称为“围班”。边疆少数民族首领来京朝觐时，要带来进贡的物品和当地的土特产，他们在京期间往往受到一定的礼遇，包括受到皇帝接见，得到一定的绸缎和金银以及其他“赏赐”的物品，有时还安排“御宴”招待，这些就称为“燕赉”。如果是年班，或因事来京，朝廷还要给予路费和食宿费，即称为“廪饩”。他们的朝觐、进贡，以及“燕赉”、“廪饩”等也都由理藩院按照有关规定安排。

四是审理相关刑事案件。理藩院会同刑部制定了《蒙古律》、《番律》，以国家意志的形式加强对边疆各少数民族人民的统治，并强化对各族上层的约束，维护封建国家的利益。当蒙古各旗发生刑事案件时，一般由该旗扎萨克审理，如不能定案就报请盟长会同审理，如果还不能定案，或者审判不公，就将全案送到理藩院再审。

五是办理满蒙联姻事宜。公主将要下嫁时，先由宗人府行文理藩院，该院再发文到蒙古相关各部，各部查找出聪明俊秀的人选后将各方面情况上报理藩院，理藩院转给宗人府让它挑选、引见。

此外，理藩院还赈济灾荒，蒙古各部遇到灾荒后将灾情上报理藩院，该院奏请批准后派人前往受灾地区给予救济，康熙、雍正、乾隆时期该院曾多次派人到蒙古地区赈济受灾牧民；管理蒙古各部的会盟事宜，并负责管理蒙古地区的驿站，稽查蒙古地区户口，保证兵源；管理蒙古各旗的疆界，如果各部发生纠纷，该院往往奉命前往调解。

在边疆民族地区，清朝在不同的地区设置了不同的机构，将军、都统、大臣等是清朝管理西部、北部边疆民族事务的主要机构，在东南则设置巡台御使、台湾府和琼州府；在西南沿袭元明以来的土司制度，又推行“改土归流”政策。

东北地区是清朝的“龙兴之地”，清朝设置了盛京将军、吉林将军和黑龙江将军，管辖着东到鄂霍次克海和库页岛，北抵萨彦岭、额尔古纳河和外兴安岭，南到鸭绿江、图们江的广大地区。在漠南蒙古地区，设置了绥远城（今呼和浩特新城）将军、察哈尔都统和热河都统，管理蒙古旗事务。乌里雅苏台将军，又称为定边左副将军，是设在喀尔喀蒙古地区的最高军政机构，辖区包括车臣汗部、土谢图汗部、赛音诺颜部、扎萨克图汗部和科布多地区、唐努乌梁海地区；还设置了科布多参赞大臣和库伦办事大臣，管理漠北蒙古地区。在西北地区，设置了伊犁将军，又设乌鲁木齐都统、塔尔巴哈台参赞大臣、喀什噶尔参赞大臣作为伊犁将军的属官分驻各地；还根据居民的差异在各地设置不同的地方机构，汉族居民较多的地区设立府、厅、州、县，维吾尔族居住区实行伯克制，厄鲁特蒙古各部游牧地区实行扎萨克（旗长）制度。

在西藏地区，清初册封了忠于清廷的和硕特蒙古领袖顾实汗，通过和硕特汗王进行间接统治，并实行政教分离，册封五世达赖，由他掌管西藏宗教事务；18世纪初期，册封了五世班禅，废除了和硕特部在西藏的地方政权，清朝直接任命若干噶伦联合掌管西藏政务，1727年（清雍正五年）起派遣官员入藏担任驻藏大臣，从1751年（清乾隆十六年）正式建立了政教合一的西藏噶厦地方政权，该政权在驻藏大臣和达赖喇嘛的指导下处理西藏政务；1793年（清乾隆五十八年），清朝颁布《钦定西藏善后章程二十九条》，规定驻藏大臣与达赖、班禅地位平等，而西藏的行政、财政、军事、对外关系都由驻藏大臣统筹处理，从而确定了驻藏大臣总揽藏政的行政管理体制。

在东南沿海地区，清初曾与以郑成功为首的南明势力展开争夺，1683年（清康熙二十二年）清军攻占澎湖，占据台湾的郑氏政权归降清廷，第二年在台湾设一府三县——台湾府和台湾、诸罗、凤山三县，又设台厦道管理台湾和厦门地区。1721年（清康熙六十年），清朝为加强对台湾的控制，决定每年从北京派出一名御使，前往台湾巡查，正式设立了巡视台湾监察御使，满、汉各一名，职责是考察当地风俗民情、考查官员的政绩得失等等，1781年（清乾隆四十六年）又被撤销。雍正、乾隆时期，清朝又在台湾增设了彰化县、淡防厅、噶玛兰厅，并改诸罗县为嘉义县，加强对台湾的管理。对于海南岛，清朝设置了琼州府，隶属于广东省，下设一州（领四县）七县，即崖州和琼山、澄迈、定安、文昌、会同、乐同、乐会、临高等县，管辖这里的黎、汉各族人民。

在云南、广西的少数民族地区，清朝在1681年平定了“三藩之乱”，在慎重考虑之后决定仍沿袭明朝的土官、土司制度，云南设土府1个，土州、土司18个，广西设有24个土州，4个土县，13个土司和庆远长官司。土司有文、武之分，文职隶属于吏部，武职隶属于兵部。土司由清朝中央发给号纸（证书），作为统摄部属的权力象征，五品以上的颁发“诰命”，六品以上的颁给“敕命”。如土官亡故，其子孙承袭时文职由吏部的验封司管理，武职由兵部武选司掌管。土官、土司负责安抚当地的少数民族居民，完纳应缴钱粮，擒捕盗贼、维护地方治安，发生战事时还要听从清朝调遣、率本部士兵参加。清朝对于忠于职守的土官、土司有功则奖，否则有过则罚，甚至被取消，改为清朝任命的流官管理。在雍正年间，清朝在云南、贵州、广西、四川、湖广五省进行了大规模的“改土归流”，许多土司被革职，有的被降职，有的被迁到别处安置，有的担任了流官，并在这些土司的辖区内设置流官、驻军屯戍、修建城池，加强了对这些地区的统治。