财政管理

政府和皇室的财政

如果不涉及国家权威的种种作用，就不可能叙述汉代的社会和经济发展，因为它通过实施各种各样的财政政策对农业、商业和制造业施加了巨大的影响。虽然根据君权至上的集权专制主义，所有的岁入在理论上都应属于皇帝个人，但事实上汉代在财政管理上有一个严格的区分，形成政府的或公有的财政和皇帝宫廷私有的财政两个范畴。前汉时期，这两个财政系统分别由两个具有独立的收入和支出的部门掌管，这就是大司农和少府。①

政府财政的主管机关是大司农。②它的岁入主要来源是向人民征收的各种赋税，公元前 119 年之后，加上盐铁专卖和均输、平准所得的利润。武帝时期还有来自国有土地和卖爵的收入。它的主要支出是首都官员的俸禄、公共工程（如建造陵墓、治水和灌溉工程）和军事费用（供应军需、大规模远征的消耗、给军队的奖赏）。除去这些主要项目之外，也提供国家节日和礼仪的花费。

少府收入的头一个来源是对有市籍商人的课税和对自然界（山、林、河、海、湖泽）的各种产物的税收（所有的自然资源都被认为是属于皇帝的）。这实际上意味着对鱼类、木材和广大的国家公园所有产物的课税。一个例外是，当时专卖盐铁这两个最有利的自然产物的收入归属于大司农。这是武帝大力增进国家财政所作的一个特殊姿态的结果。在开始专卖以前，盐铁的税收一定归于少府。这个财源的损失，在几年后的公元前 113 年，因少府的一个新的协作机构水衡都尉专管铸钱（如上面所述）而得到了弥补。

少府收入的另一个来源是口赋，即对所有 3 至 14 岁（后改为 7 至 14 岁）

的儿童的人头税。起初是 20 钱；后改为 23 钱，其中 20 钱归少府，3 钱供军费。至于这笔钱为什么不归大司农，其理由不得而知。口赋在皇帝宫廷的岁入中是一个很大的项目，这从下面的估计可以得知。

公元 2 年全国的人口统计是 59594978 人，假定 1/5 的人口是 7 至 14 岁

的儿童，每人交纳口赋 20 钱，那么总额就是 3.8 亿钱。①少府还有归它分管的国有土地的收入。确切的数字虽不得知，但从以下的事实可推出其大略， 武帝时期河东郡新灌溉的 5000 顷（57000 英亩）土地，预计岁收可超过 4000 万公升谷物作为国家收入，这些土地归少府掌管。虽然水利设计从来没有完全实现，但岁入一定相当可观。②

此外，诸侯王每年奉献的黄金——酎金——也都归少府。奉献者要在阴历八月举行的节日把黄金献上，在此期间，又用八月酿造的酒供奉皇帝的宗庙。名义上用来资助祭祀的黄金数量的征收，是按照王侯的封地人口的比例，

① 对这两个机构职权界限的全面研究，见加藤繁：《中国经济史考证》第 1 卷，第 35—156 页。

② 这个官职起初沿用秦制称治粟内史，公元前 143 年改称大农令，公元前 104 年又改称大司农。

① 这个计算是根据《汉书》卷二八下，第 1640 页所载的登记人口数字。如根据全国每个行政单位的人口计算，则总数为 57671400 人。见毕汉斯：《公元 2 至 742 年时期的中国人口统计》，第 158 页。此外，还应考虑从武帝时期到公元 2 年之间的人口的增长；据一位学者的估计是每年 1%（见许焯云：《汉代农业》， 第 15 页以下）。如果这个估计可接受的话，那就意味着武帝时期的登记的人口数字约 300 万。

② 《汉书》卷二九，第 1680 页。

计每 1000 人四两（60 克），另外还要检验黄金的成色。如果不够标准，奉献者就要失去他们的全部或部分封地。武帝统治时的公元前 112 年，有 106 个诸侯因酎金的成色低劣被夺爵而沦为平民。我们仅能对在这些情况下奉献的黄金作一个近似的估价。按照公元 2 年的人口调查，诸王封地的人口总数

超过 638 万，这一年他们必须交纳 380 公斤黄金，大约相当于 1600 万钱。再把诸侯的奉献包括在内，其总额一定大得多。③

虽然少府的岁入很大，但它的支出也是巨大的，它担负朝廷的全部花销。其中包括食物、衣服、家具、器皿、医药、乐舞伎和后宫（少府对每一个后宫都有专门机构负责）的费用，还不算近侍们的生活费用和其他奢侈品。像衣服、器皿、车辆等的绝大部分是由少府所属的国家机构制造。其花费之大是惊人的，以至当国家紧迫的时候一些公忠体国的大臣屡次要求削减花费， 元帝时期（公元前 49—前 33 年）的贡禹就是如此。

少府还要支付皇帝对诸侯王、高官、幸臣、功臣等的定期和特殊的赏赐。这些赏赐或是黄金，或是铜钱，或是二者都有，一次赏赐常是黄金百斤（25 公斤）和铜钱百万。例如宣帝（公元前 74—前 49 年）初期，霍光受到 1.7 万户的封地、7000 斤黄金（1050 公斤）、6000 万钱、30000 匹绢、174 名奴隶、2000 匹马和一所住宅的巨大赏赐。①不仅如此，在国家紧迫时候，少府有时还要资助大司农。在这些之外，还要支付它自己机构的铸币、薪俸、办公等费用，以及拥有大量奴隶的水衡都尉的费用（据贡禹说，官奴隶的总数超过 10 万，每年消耗五至六亿钱）。②

从以上所说可以清楚地看出，汉帝国的财政规模是庞大的，据桓谭（公元前 43—公元 28 年）的《新论》说，前汉政府每年取自人民的税收是 40 多亿钱，一半用于官员的俸禄，另一半储备起来以应急需。少府的岁入总数是13 亿钱。③《汉书》记载元帝时期（公元前 49—前 33 年）的财政储备如下：

大司农经管 40 亿，水衡都尉经管 25 亿，少府经管 18 亿。④所有这些巨大的数字都必须由政府有关部门详细记帐。

构成岁入和支出的项目包括谷物、丝麻、黄金和最重要的常用来表示总价值的钱。虽然这一时期官吏的俸禄一般是以谷物为单位来计算，但以钱交纳的税占全部税收的很大比例，于是在政府财政部门的操持下每年有几十亿货币流通。因而纳税者必须卖掉他们的产品去换取铜钱，这就给商人提供了牟利的大好机会。

可能是这样：在秦代，平民向少府缴税时，宫廷所占用的比例大于政府所占用的，但在整个前汉时代，政府的财政逐渐而稳步地扩大，终于和宫廷财政的比例相当。后汉初期，光武帝（公元 25—57 年在位）进行了大的改革，

把少府的全部岁入转给大司农掌管；公元 40 年以后，水衡都尉的官署被撤销，铸钱也成了大司农的特权。少府这时变成了只是办理宫廷杂务的一个行政机构，并且日益为宦官所把持。除去盐铁的机构这个小的例外（这时归郡

③ 关于这件事，见德效骞：《汉书译注》第 2 卷，第 126 页以下和上面第 2 章《侯与爵》。

① 《汉书》卷六八，第 2947 页。

② 《汉书》卷七二，第 3076 页（韦慕庭：《西汉奴隶制》，第 174 页以下、397 页以下）。

③ 桓谭著作的残篇现保存于《太平御览》，见蒂莫特思·波科拉：《<新论>和桓谭的其他作品》（安阿伯，

1975），第 49 页和 59 页注 21。原文的 83 亿被认为是 13 亿之误，这里采用这个校正数。

④ 见《汉书》卷八六，第 3494 页。

县主管），大司农这时成了当时唯一的国家中央财政机构。

后汉时期，货币仍继续在经济上占有很重要的地位，据《后汉书》所开列的公元 50 年的官吏俸禄，他们所收的一半是货币一半是谷物。①但是，货币经济开始逐渐衰微。虽然纳税大部分还是付货币，但国家所得的硬通货（铜钱）却越来越少，这是由于纳税的农民在减少，越来越多的小农处于地方上有权势的地主的控制之下。最后，为了尽力弥补这个损失，在桓帝（公元 146

—168 年）和灵帝（公元 168—189 年）时期，政府对所有的土地每亩（0.046 公顷，0.113 英亩）加征 10 个钱，并卖官鬻爵。灵帝把用这种方法得来的钱存贮在西园的所谓“万金堂”；这种行为完全不顾这样的事实：独立的宫廷财政已成为一个长久的过去事情，不能以专制君主的独断行动来恢复。

税制

汉代的税一般说来有两种，即租和赋，两者的区别开始于春秋时期。租原是人民献给统治者的贡品，作为在他的宗祠进行礼仪和节日活动的礼物。它也叫作税，意思是人民把他们生产品的一部分分给统治者。赋起初是一种服兵役的义务，后来变成交纳某些物品。因而习惯地把租用作皇帝个人和朝廷的费用，而赋用作军事费用，这就是为什么汉代把很多交纳少府的税叫作租，而把交纳大司农的税常叫作赋的原因。但是，汉代的土地税（即由租） 形成国家岁入的一部分，而对未成年人的人头税（即口赋）归于少府；旧的区分已不再严格保持。

然而，的确还有一些租形成朝廷岁入的一部分。这就是对登记商人的租

（市租）和对出海捕鱼收益的租（海租），这些都是取之于自然物产和工商业的利润。赋包括对成年人的人头税（算赋）、算赋中的财产税（算訾）和本来是代替劳役的更赋。除去口赋之外，这些赋形成国家岁入的一部分。另外，还有劳役和兵役。可以把这些税分为所得税（如田租和商业税）、人头税（算赋、口赋、更赋和劳役）和财产税（如算訾等，这些将在下面讨论）。上面已经谈到汉行政的目的是通过征税和劳役来控制个体农民（而不是控制家庭单位）。可以从普遍实行各种人头税和劳役的措施中非常清楚地看出这个目的。为此而制作户的簿册，簿册的根据是每年进行人口调查，把一个县的每一个居民都要列入。汉代的这些人口调查，相对地说被认为比后代的准确，因为后代的人口调查充满了遗漏和其他错误。①

表 15 公元 2—146 年的登记的人口

① 《后汉书·志》卷二八，第 3632—3633 页，关于这点是有争议的，宇都宫清吉。《汉代社会经济史研究》， 第 203 页以下、209 页以下，认为官俸实际上是 70%货币和 30%谷物。他的论点受到杨联陞的反驳，见《中国经济史中的数字和单位》，载《哈佛亚洲研究杂志》，12（1949），第 216—225 页；也受到布目潮沨的

反驳，见《半钱半谷论》。又见毕汉斯：《汉代的官僚制度》，第 125 页以下。

从取自现存的人口统计数的表 15 看来，后汉初期登记的户数大为减少，这主要是由于随着王莽统治而发生的动乱和不安。在这次行政管理的混乱中，许多户可以逃避当局的注意。数字的减少决不意味着人口的锐减，倒不如说是行政控制废弛的一种表现。这个表说明国家可以使他们缴税和服劳役的人口的实际数字。①土地税即田租，是按实际的谷物产量征收，其税率大约定于公元前 205 年，即为产量的 1/15。②这个税率可能以后有所提高，但在公元前195 年惠帝即位对又恢复为 1/15。公元前 168 年，免去税的一半，次年又完

全免税，以后的 11 年显然是继续免税。在这期间采取晁错（公元前 154 年被

杀）的建议，对献给皇帝谷物的人赏赐爵位。公元前 156 年，土地税回复到1/30，以后就保持下来作为标准的税率。除去土地税之外，似乎还需交纳草秸以作国有牲畜的饲料，但详情不明。①后汉时期，由于大量的军事花费，土地税开始按 1/10 征收，但在公元 30 年，当局势有所稳定后，税率又恢复为1/30，在汉代的其余时期，就一直保持不变。②

虽然法定的土地税可能是收获的 1/30，但一个参加盐铁讨论会的人的话清楚地说明，实际上是以所耕地面积为基础而征税（“田虽三十而以顷亩出税”）。③可以假定，某一块地的税额是以地的肥沃程度和平均产量为基础， 那就需要作某种土地调查。这样的土地调查，在前汉末以前没有记录留下来。公元 39 年，光武帝中兴以后再次命令进行全国土地调查。后汉的一系列调查

所提供的表 16 上的数字，表明政府可指望在不同时期进行征税的土地数额。

④

① 上表的公元 2 年和 140 年的人口数字的材料，分别见于《汉书》卷二八下，第 1640 页和《后汉书·志》

卷二三，第 3533 页。其他年的数字，取自《后汉书·志》卷二三，第 3534 页的注释。这些数字依据不同

的资料，它们不一定都有详细说明。公元 2 年和 140 年的数字根据毕汉斯的《人口统计》第 58—59 页的材料进行了更正。

② 见《汉书》卷二四上，第 1127 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 149 页以下）。

① 《后汉书》卷一上，第 5 页；见注 4 引《东观汉记》文；《后汉书·志》卷七，第 3170 页。

② 《后汉书》卷一下，第 50 页。

③ 《盐铁论》卷三（第十五篇），第 196 页（盖尔译：《盐铁论》，第 94 页）。

④ 来源见《后汉书》卷一下，第 65 页；可耕地数字见《汉书》卷二八下，第 1640 页和《后汉书·志》卷

即使是对可耕地征税，征产量的 1/30 的税率可以说是优惠的；而到了后汉末期更进而下降为 1%。但实际上对农民来说并不像表面上那么有利，因为它决不表示是农民的全部税赋负担：土地税虽减少了，而财产税却在增多。无论怎么说，低田租只能对自耕农和大地主有利，而与佃农无关，佃农必须把他们收获的一半交给地主（如董仲舒和王莽所指出的）。⑤因此，遭自然灾害而免税的好处，贫苦的佃农几乎得不到。

算赋或口算是一种人头税，征收的对象是所有从 15 岁到 56

表 16 公元 2—146 年登记的可耕地面积

*以“顷”算，一顷=接近 11.39 英亩。

岁的男女；它可能始于战国时代，并肯定存在于秦代。前汉初期的税率为每人一算（120 钱），这个税率保持得相当稳定。公元前 189 年，为了增加人口，规定所有从 15 岁到 30 岁的未婚妇女要交纳五算（600 钱），但后

来在下一代皇帝降低到 40 钱。公元前 140 年，对有 80 岁以上人口的家庭减

免二算（240 钱）。公元前 52 年，一算减到 90 钱，公元前 31 年，进而减到

80 钱。后汉时期的公元 85 年，对产妇免征人头税三年，对其妻子怀孕的男丁免征人头税一年。对新定居的流民和没有土地的新迁入者，有时也免征人头税。对商人和奴隶的人头税是二算（240 钱），为普通人的一倍。①口赋也称口钱，征收对象是 3 岁到 14 岁的未成年人，税率是每人每年 20 钱。如上

所说，这笔岁入归于宫廷，但武帝时期增加的 3 钱则归国库以作饲养军马的费用。从元帝时期（公元前 49—前 33 年）以后，并可推断直到后汉，征收对象的年龄只是 7 岁到 14 岁的未成年人。①

更赋据说最初用来折三天的戍边任务，征收的对象是成年男子（大概是15 岁到 56 岁），税率是每人 3 钱。他们不管健康状况或社会地位，都必须缴纳。但那些交纳更赋的人并不能免除正常的兵役和劳役。②

二三，第 2534 页的详细附注。

⑤ 《汉书》卷二四上，第 1137、1143 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 182、209 页）。

① 加藤繁认为，成帝（公元前 33— 前 7 年）以前，1 算并不固定为 120 钱；这个观点在他以下一篇论文中

最容易理解：《汉代的人头税——算赋的研究》，载《东洋文库研究部纪要》，1（1926），第 51—68 页。

但平中苓次则认为，税率在汉初就固定了。见他的《中国古代的田制和税法》（京都，1967），第 9 章关于这个问题的研究。

① 平中（《中国古代的田制和税法》，第 302 页以下）认为，对 7 到 14 岁未成年人的口赋，起初就定为 23

钱，到了武帝时期，把年龄下移到三岁，并把其中的三钱用作骑兵的马的费用。

② 《史记》卷一○六，第 2823 页，《汉书》卷七，第 229 和 230 页的如淳（盛年期 221—265 年）的注（德

效骞：《汉书译注》第 2 卷，第 170 页）；《汉书》卷二四上，第 1143 页（斯旺：《古代中国的粮食和货

算訾即财产税是建立在个人自报财产价值的基础上，税率是每 10000 钱一算（120 钱）。最初实行是在公元前 203 年，与算赋同年开始，但到了公元前 119 年，又被武帝大加改变。在这一年，对商人和制造商的税率猛烈提

高，前者（不论是否登记）的财产税是每 2000 钱付一算，后者是每 4000 钱付一算。同年，对一般人的车征收一算，商人的车征收二算，所有长过五丈

（11.5 米）的船征收一算。

制定这些措施一方面是为了抑制商人，一方面是为了改善国家因军事花费而引起的财政不足；政府以强力推行这些措施。对那些自报财产不全或不报的人处以流放边境一年的惩罚，并没收他们的财产，检举人可得到没收财产的一半。结果，很多大商人破产，价值万亿钱的财产被没收，其中包括几千名奴隶和每县按其大小从一百到几百顷的土地。所得到的奴隶被分配于政府各部门，土地则分归少府和大司农。③

汉代的劳役有两种，即正常劳役（更卒）和兵役（正卒）。前者要求所有从 15 到 56 岁的男子都要一年无偿服劳役一个月，在郡县从事工程和杂务

的劳动。兵役是挑选满 23 岁的男青年充当步兵，骑兵或水兵。兵种视籍贯而

定。经过一年的训练之后，凡 56 岁以下的人应该服役一年，或守卫京师或去戍边。

其他的税收包括对商人和手工业者的课税（如市租、海租）与对国家专营以前的铸钱、煮盐、冶铁等业的课税。此外还有对酿酒业、各种制造业和放债业的课税。这些税都以家长提出的收入报告为基础而进行估价。上报不实和家长不自己上报的人处以 2 厅黄金（0.5 公斤；两万铜钱）的罚款并没收犯者的财产。各种货物的税率不详，只知道酒的税率在公元前 81 年停止国家专营时是每升（0.2 公升）二钱。①

除去土地税和劳役之外，所有的其他税都要求农民和商人用现金交纳。这是唐代以前中国的一个独特情况，甚至唐代的租、庸、调三分税制，其基本义务也是交纳谷物、丝麻和劳役，只有另外的户税是交纳现金。只是到了8 世纪后半期，以现金纳税的原则才牢固地重新建立，而就在那时也可把现金折成其它商品，经常是以丝代替。②汉代的税制建立在现金的基础上，这表明那时的农民相当深地卷进了货币经济。

农民的唯一得钱之道是做工挣工资，或在市场上出卖他们的农产品。人们都知道，农民受雇在地主的庄园里或在诸如酿酒等制造业中干活，但不能设想这种挣钱之道竟普遍到决定税制形式的程度。另一方面，农民出卖自己的产品需要有通往市场的方便途径，但在晚唐以前，在农村共同体中这些市场没有任何大幅度的发展。这就很难理解农民是怎样按照对他们的要求用现金交纳他们的大部分税款的。①

币》，第 209 页）；鲁惟一：《汉代的行政记录》第 1 卷，第 162—163 页。

③ 《汉书》卷一上，第 46 页（德效骞：《汉书译注》第 1 卷，第 93 页）；《汉书》卷二四下，第 1166 页

（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 278 页以下）。

① 关于海租，见《汉书》卷二四上，第 1141 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 193 页）；斯旺：

《古代中国的粮食和货币》，第 370、375 页。在一次有政治目的的论战中，一个官员说，具有 10 万户的大城临淄，其市租达到 1000 个黄金单位。

② 关于租庸调制，见崔瑞德：《唐代的财政管理》，第 24 页以下。

① 关于一个农户的生计和对现金的需要的情况，见许焯云：《汉代农业》，第■页以下。

但有一、二个推测可以解释这个问题。如上面所说，农民住在有墙的居民区内而不是住在孤立的村庄。虽然市场只在城市，但那些住地离市场不远的农民有可能把他们的农产品拿到市场去卖钱以便纳税。到了后汉末和以后，由于农村共同体本身开始离开城市而单独发展，农民变得和市场脱离， 越来越难得到现金。这就是日益以实物纳税的原因，这种税制开始于汉末曹操的户调制，在唐代趋于完善而成为租庸调制。②

汉代货币的大规模流通（也表明货物的相应大规模流通）是一种手段， 国家通过它以税制来控制人民。从那时很原始的运输条件来说，对于当局， 征收一切实物税显然是一桩大事，因为它要在全国范围内集散这些货物。可能是为了克服这个困难，国家开始以现金征税；换句话说，以现金征税并不是货币经济充分发展的自然结果，而是由于当时运输不便所采取的一个必然手段。这部分地由西晋（公元 215—316 年）的税制得到证明，当时也是征收实物税，只有远方边境的夷族才交纳现金。但是，这种推测是建立在汉代货币经济相当发达这个前提之上的。

还有第三种可能，虽然以现金收税，但农民可以经过富人或商人之手交纳实物，这些人把农民的农产品在市场上换成现金而从中取利。不然的话， 就是农民从这些人借高利贷，以现金纳税而不和市场发生关系。这类事例， 史书上有记载。③

如果汉代的税收绝大部分是征收现金这一事实讲得通，那么上面的这些推测一定是可以接受的。随之产生的大规模的货币流通使得商人获利，他们用这些钱购买土地转而又成为大地主。他们就这样地加入了势族的行列，但他们本人并不放弃经商以增大他们的财富和加强对日益贫困的农民的统治。这就不可避免地使中央政府失去了对农民的直接统治而开始衰落。由于促进货币流通，国家本身给商人提供了兴起的机会，而它又要用最大的力量来抑制这一社会阶级。

国家专营和商业控制

武帝时期（公元前 141—前 87 年）由于频繁远征的大量支出，国家财政大为拮据，因而不得不寻找新的财源。①结果，在公元前 119 年，盐铁开始由国家专营，这是两种必不可少的商品，在此以前，使私营盐铁业获得巨大的利润（而且盐铁业的劳动大军容易使得政府不易控制，成为社会不稳定的因素）。在同一年以同样目的所采取的另一方法是增加商人和制造商的财产税。

以前从私营盐铁业征来的税收归于少府，但这次新的专营政策所得的收入则归于大司农。这种方法可能酝酿于前一年，即公元前 120 年，当时齐国的一个大盐商东郭咸阳和南阳的一个大冶铁者孔仅，曾是大司农的助手，主

② 最早提到户调制的，见《三国志·魏书》卷二三，第 668 页，时间是公元 197 年，关于它的采用，见《晋

书》卷二六，第 790 页。见宫崎市定：《晋武帝的户调式》，载于《亚洲史研究》，1（京都，1957），第

185—212 页；西嵨定生：《中国经济史研究》（东京，1966），第 287 页以下、第 363 页以下。

① 关于这些支出，见鲁惟一：《汉武帝的征战》，收于《中国的兵法》，凯尔曼，费正清合编（坎布里奇， 麻省，1974），第 99 页；《汉书》卷二四下，第 1159、1165 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第251、274 页），《汉书》卷六一，第 2704 页（何四维：《中国在中亚》，第 236 页）；《史记》卷一二

三，第 3178 页。

管征收盐铁税。在他们的建议之下，一年后实行专营政策；他们遍历各郡， 建立机构，任命推行这个政策的官吏，很多官吏选自以前的盐铁业者。②

这两个专营的管理有所不同。对铁来说，大司农直接控制在开矿冶铁地区设立的 48 个铁官；在其他地区设立的小铁官，从事熔化废铁重铸的工作， 由所在的郡县控制。劳动力来自罪犯、专业工匠、服劳役的本地人，有时也有官奴隶。所有产销事务都由专营机构的官员办理，对农民只供应制造的铁农具。应该顺便说一下，一种带有几分偏见的材料以批评产品的形式攻击专营制度，抱怨国家专营带来的不利，不论质量如何，价钱都是一样的。而且由于经常没有负责的官员，产品根本买不到。①

但对盐来说，还是由以前的盐商负责制造。34 个盐官只是借给他们煮盐的工具，然后从他们手里购买制成的盐再转卖给人民。绝对禁止贩卖私盐。桑弘羊②帮助东郭咸阳和孔仅大力推行专营政策。当公元前 115 年，孔仅

被提升为大司农时，桑弘羊接替他的职位，作他的助手。于是桑弘羊提出一个新的财政政策，实行国家运输制度——均输。虽然这个政策的详情不怎么清楚，但从《盐铁论》的一段文字和注者的解释可知其大概。

以前中央政府需要的地方货物由商人运送到首都，商人于是有了谋利的大好机会，货物质量常常低劣，运输制度也很烦杂。于是政府下令，在遥远地区，货物应以税收所得购买，并在地方新设均输官，负责购买货物并运送到首都。目的是抑制商人，同时把利润纳入国库。③

当首都官方机构派官员到地方上购买时，新政策在执行中遇

到了某些困难，他们之间展开了竞争，提高物价，甚至引起运输资金的短缺。公元前 110 年，桑弘羊继孔仅为大司农，他增设地方上的均输官，其意图是当物价低贱时大量购买，从而提高和稳定了物价。同时在首都设置一个稳定物价的机构——平准官，其意图是储藏这类地方上的货物，在物价上涨时出售。除了以低价卖给人民使他们受益外，也直接打击了商人。在公元前 98 年，政府对酿酒卖酒业专营。

所有这些财政政策在增加国家岁入方面获得了很大的成功。例如史书记载，一年之内首都和甘泉粮仓充满了谷物，仅首都一地就存贮了 500 万匹绢。

①

公元前 87 年武帝死后，桑弘羊继续执行武帝的经济政策（他已任御史大夫，主掌朝政），虽然受到来自商人和有商业利益的势族的激烈反对。给桑弘羊造成的进一步困难则是来自他的朝廷上的对手霍光，因为霍光通过控制年幼的昭帝而获得大权。霍光在公元前 81 年的盐铁会议上支持儒生，反对桑

① 《盐铁论》卷六（第三六篇），第 252—253 页。

② 关于桑弘羊，见上面 526 页以下；克罗尔：《桑弘羊的经济观点研究》，载《古代中国》，4（1978—1979）， 第 11—18 页。

③ 均输制度见斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 64—65 页；克罗尔：《桑弘羊》，第 12 页、17 页注

17。主要资料是《汉书》卷二四下，第 1174 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 314 页以下），《盐

铁论》卷一（第一篇），第 4 页（盖尔译：《盐铁论》，第 9 页以下）。

① 关于稳定物价，见《汉书》卷二四下，第 1175 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 316—318 页）； 斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 65 页。酒的专卖，见《汉书》卷六，第 204 页（德效骞：《汉书译

注》第 2 卷，第 107 页）。

弘羊的政策。

我们现在读的《盐铁论》一书，可能是在盐铁会议后大约 20 年时候编集的，而且可能带有当时占优势的政治的色彩，它偏袒反对专卖和有关财政政策的一方面。文字大部分可看作夸张性的，没有办法准确地确定实际生活中主要反对者的真正贡献。这些学者们激情地主张停止执行专卖政策，责备政府与民争利，实际上在保护富商势族的利益。他们还肯定地说，人民不得不买质劣价高的官盐和到很远的地方买不适用的铁器，并在均输、平准制下不得不纺织丝麻，但对他们产品的价格却不能有效地控制。这些抨击看来是真实的，但要废止这些新的财政政策，国家失利太大，于是仅废止了很难推行的酒专卖政策。讽刺意味十足的是，甚至在霍先以谋反罪处死桑弘羊之后， 他继续执行专卖政策；理由很简单，就是政府承受不了废止这些政策后的损失。

后来，在公元前 57 至前 54 年之间，政府以设立常平仓的方法尽力控制粮价；常平仓大多数设在边地。这是按照耿寿昌的提议，目的是在粮价贱时购买，粮价贵时以低价卖出。据说这可以稳定粮价，使民众受惠，当然，政府也可从中得利。②

公元前 44 年，常平仓和盐铁官都废止了，理由是政府与人民争利；来自既得利益集团的压力，无疑加速了这个行动。毫不足怪，没有专卖政策所得的岁入证明是行不通的，于是三年后的公元 41 年这些机构又都恢复了。①

公元 10 年，王莽建立了六筦制，实际上是继续执行并扩大了武帝的财政政策。六筦是盐、铁、酒、山泽的自然产物（如鱼）、采铜和铸钱的专营， 加上控制物价的五均和放款的赊贷。六筦之中最后一项设五均官，设在首都长安，以及洛阳、临淄、邯郸、宛、成都等城市，制定谷物、麻、丝的市场标准价格，并在物价过高时出卖存货，物价过低时收买滞销货，以保持价格的稳定。此外，政府还对为办理丧葬或庆典的民众给以无息贷款，对以营业为目的的人给以 10％利息的贷款。这些措施都是为了抑制商人和高利贷者而保护民众。虽然在设想上是值得称赞的，但在执行时仍有许多尚待改进之处； 民众对这些措施和王莽的其他经济改革的不满，加速了他的垮台。②

依靠势族和富商支持的后汉政府，自然废止了王莽主张的国家统治经济的政策，前汉时期的国家专营和商业控制或是被废止，或是由中央政府转入地方当局管理。盐铁专卖政策在章帝（公元 76—88 年）、和帝（公元 89—

105 年）时期恢复了一个短时期，但其规模决不像前汉时的那样大。③可以看出，武帝时期以来实行的这些财政政策，反映了政府与豪商和制造商之间关系的变化，以及政府和势族日益加剧的对抗。

开始于汉代的专营经济政策，对后来中国经济的发展有相当的影响。铁再也没有成为国家专营。由于铁矿分布广泛而且容易开发冶铸，因而私营冶

① 《汉书》卷九，第 285、291 页（德效骞：《汉书译注》第 2 卷，第 314、324 页）；《汉书》卷二四上， 第 1142 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 199 页）。

② 《汉书》卷二四下，第 1181 页（斯旺：《古代中国的粮食和货币》，第 342 页以下，德效骞：《汉书译

注》第 3 卷，第 526 页以下）。公元 84—86 年之间，关于政府应否参与谋利的原则的讨论，见《后汉书》

卷四三，第 1460—1461 页。

③ 后汉的专卖历史，见《后汉书》卷四三，第 1460 页；李剑农：《先秦两汉经济史稿》（北京，1957）， 第 180 页。

铁发展了冶铁业。另一方面，盐成了后来国家岁入的主要来源。晚唐以来每一个重要王朝都对盐的征税或垄断生产设立了复杂的制度。因为盐是一种生活必需品，是可依赖的稳定财源。后来，当茶成为普及饮料的时候，它也常成为政府的专营目标，如在宋代和明代。即使是极难实行的商业控制，宋代的王安石也在均输这同一名称之下再度实施。因此后来各王朝政策的这类基本特点，可以说是汉代财政革新的遗产。