第 7 章 地方政府的发展

从最早时期开始，中国政治制度的质量，大体上被认为并不比最低层政府的质量好。晚清政治的理论继承了一个长期以来的争论，即现存官僚政治制度对地方社会的影响的利和弊。各县若由本地人，而不是由中央选派的外地人管理，其得失将如何？让地方人士参与政治，官僚政治的国家要承受多大风险？ 1860 年以后国家现代化的需要，又把这些老问题以尖锐的形式提了出来。如果国家的强盛需要动员民众的力量，通过什么样的地方上渠道才能最好地得到这种力量？如果国家需要更多的钱，通过什么样的地方机构才能最顺利地得到钱？在 20 世纪，军事现代化、扩大的和西化的学校系统、新型的警察力量，所在这一切都需要国家设法更好地控制地方社会，并从中汲取更多的财源。

就在国家被迫以新的和更有效的方式渗透进地方社会的时候，民众运动的各种思想也把注意力投向地方政府。民族主义是巨大的动员力量，因为中国的命运越来越被看作是每个人的事，新的群体要求过问政治。这些群体主要是那些正在现代化的城市里的商业阶级和新式学校的毕业生，但也包括内地的一些地主和有科举功名的人士。立宪政府需要一种自下而上的政治发展模式，合法的国民议会成立以前，必须调查和确认选民资格的合法性。建立一些地方名流能正规地参与政治的机构，确实背离了清代的旧体制；在旧体制中，地方名流也参政，虽然也有势力，但一般是非正式的。

这样，来自上面的压力，又加上了来自下面的要求，它们的目的是要改造中国的地方政治体制。大部分中国近代的政治结构的特征，都产生于这两种力量的相互作用。哪一种将最后占上风？中国的地方政治是否会因此而变得更有参与性，或者，这个官僚政治的国家是否会比以前更成功、更细致和更严厉地控制中国社会？