第二节 清朝封建皇权的加强及其政权组织

一、清朝封建专制主义皇权的加强

清朝是中国封建专制主义的末代王朝。清朝政权是以满族贵族为主体的满汉地主阶级的联合专政，是专制主义中央集权制度的高度发展形态，皇权是这一政治制度的核心。全国的封建统治机器，组织繁复，等级森严，上下左右，紧密连结，形成一个庞大的统治网，皇帝则掌握着这个统治网的张弛与伸缩。皇帝是上天意志的体现者，他的言语就是法律，他的地位神圣不可侵犯。专制皇帝要求一切人和宇宙万物都要匍匐在自己的脚下，不容许任何对立的、离心的倾向。中国历史上，专制皇权在长时期中的发展变化、盛衰隆替是政治史上的大事情，它关系到社会秩序的安定、国家实力的强弱、统治效率的高低以及各阶层、各派系的力量平衡。清朝专制主义高度发展、皇权特别强大，是宋、明以来历史发展的必然趋势。一方面，统治一个版图辽阔、人口众多又有许多少数民族的国家，中央权力必须集中。而在封建的经济和政治条件下，这种中央集权必然表现为专制皇权的加强；另一方面，中国封建社会已进入后期，农民以及其它力量反封建的斗争日益尖锐，为维护其经济基础的封建上层建筑必然也要日益加强其镇压和控制的职能。事物总是一分为二的，对封建的中央专制集权也应作如是观。在专制主义恐怖统治和残酷压迫的一片黑暗中，也能够聆听到历史前进的轻碎的步伐声，而人类所曾完成的灿烂夺目的伟大功绩几乎都带着野蛮性的烙印。

清朝的专制皇权在和各种对立势力、各种离心倾向的斗争中得到了加强与发展。入关以前和入关初期，皇权为维护自身的存在和发展而同诸王旗主发生了激烈的冲突，由此而酿成爱新觉罗皇室内部一幕又一幕的残杀悲剧。在当时，不战胜内部诸王旗主的对立和离心倾向，就不可能有效地打击农民军和南明王朝，不可能平定“三藩”叛乱，也就不可能统治全中国。到了康熙以后，诸王旗主的势力已大大削弱，反映满族亲贵势力集团的意志、曾经左右军国大事的议政王大臣会议已形同虚设，而进一步加强皇权，削弱诸王旗主的努力还在继续进行下去。康熙十八年规定八旗王公府邸官员的名额， 各旗设都统、副都统“掌宣命教养，整诘戎兵，以治旗人”④，各旗都统直接听命于皇帝，各旗王公无权干预旗务。康熙晚年又派自己的儿子们管理旗务， 以加强对各旗的控制。雍正上台以后，由于王公旗主与“夺嫡事件”有牵连， 更不遗余力打击旗主的势力，进一步打破旗主与属下旗人的隶属关系。雍正说：“五旗之人，竟有二主，何以聊生”⑤，严格规定旗主除少数侍从外，若调拨补用旗内人员，必须“列名请旨”。旗主对旗下人“不许擅行治罪，必奏闻交部”⑥。同时，禁止宗室王公“交通外吏”，将下五旗的护军撤归营伍。从此，消除了干扰皇权的障碍，保证了专制主义中央集权的进一步发展。

清王朝又吸取了历代专制统治的经验，从一开始就严密防范可能动摇、侵犯和篡夺皇帝权力的弊端。在历史上，宰相擅权、母后专政、外戚篡夺、宦官横行、大臣朋党、士民结社，几乎与专制皇权的发展形影不离，使得皇

④ 《清圣祖庭训格言》。

⑤ 《海上见闻录》卷二。

⑥ 《圣祖御制文集》三集，卷五。

权经常发生剧烈的动荡。而清朝专制皇权，除了到清末慈禧太后擅权数十年之外，没有发生象汉、唐、宋、明母后、外戚、宦官、朋党所造成的政治动乱，主要因为清朝统治者采取了种种防范措施。如顺治时就作出太监干政， 结纳官员，擅奏外事，凌迟处死的规定，特立铁牌，世世遵守。太监受内务府衙门的严格管理，不能形成自身的权力系统，各级官吏可以监督外出的太监。乾隆时，一个很低微的热河巡检张若瀛杖责不法太监，受到奖励，特旨擢升七级。又如对于朋党问题，清初就严厉禁止，在各地的府学、县学内设立卧碑。顺治十七年上谕：“士习不端，结社订盟，把持衙门，关说公事， 相煽成风，深为可恶，著严行禁止。”同时借奏销案、科场案、通海案、明史案，对江南地主阶级知识分子大肆镇压，明朝以来结社分党的风气遂渐收敛。以后清朝的几个皇帝都再三禁止朋党。康熙说：“人臣分立门户，私植党羽，始而蠹国害政，终必祸及身家”③。雍正痛恨朋党，因此写了一篇《朋党论》，告诫百官，以维护专制皇权集于一身。

清朝前期和中期的几个皇帝都精明干练，勤于政务。康熙说：“今天下大小事务，皆朕一人亲理，无可旁贷。若将要务分任于人，则断不可行。所以无论巨细，朕心躬自断制”⑦。雍正更是事必躬亲，精力过人，有人评论他管得太琐屑具体，他破口大骂：“无知小人，辄议朕为烦苛琐细，有云：人君不当亲庶务者。⋯⋯此皆朋党之锢习未去，畏人君之英察而欲蒙蔽耳目， 以自便其好恶之私”①。为了防止大臣蒙蔽，他还设立特务机构，亲自掌握， “设缇骑，四出侦伺，凡闾阎细故，无不上达”②。乾隆说：“本朝家法，自皇祖皇考以来，一切用人听言大权，从无旁落，即左右亲信大臣，亦未能有荣辱人、能生死人者”③，“朕亲阅本章，折中酌定，特降谕旨，皆非大臣所能参予”⑤。这三个皇帝统治中国将近一个半世纪，他们个人能力和性格足以独揽大权，不致旁落，把专制主义中央集权的政体推上历史的最高峰。

二、清朝的政权组织

1. 中枢机关的演变——议政王大臣会议、内阁、南书房、军机处

封建专制主义政治权力的行使，必需有一支强大的军队和一整套庞大的官僚机构，这是专制皇权的两个主要支柱。

清初，议政王大臣会议是最高的中枢机构。“国初定制，设议政王大臣数员，皆以满臣充之。凡军国重务不由阁臣票发者，皆交议政大臣，每朝期坐中左门外会议，如坐朝仪”⑥。这种政治体制，权力分散于一小撮王公贵族之手，不适于专制统治的需要，后来，议政制度随着王公旗主势力的削弱而趋于衰落。

⑦ 施琅：《靖海纪事》卷上。

① ④《清史稿》列传四十七《施琅》。

② 《海上见闻录》卷上。

③ 《靖海志》卷四。

⑤ 《靖海纪事》卷下，施琅：《台湾弃留之利害折》。

⑥ 《清圣祖实录》卷一一四。

有清一代，内阁“赞理机务，表率百僚”，名义上是中枢首脑机关。一六五八年（顺治十五年）清王朝仿照明制，改内三院为内阁，大学士兼殿阁衔，共分四殿二阁：中和殿、保和殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁，乾隆时减去中和殿，增加体仁阁，遂成三殿三阁之制。清初，大学士官阶不高， 仅为五品，在鳌拜等辅政期间，根据“率循祖制，咸复旧章”①的原则，废内阁，恢复内三院。康熙清除了鳌拜集团，又改内三院为内阁。内阁制度的时设时废，反映了当时统治集团内部维护满族祖制的势力和倾向于援用汉族历来政治统治形式的另一部分势力之间的斗争。

内阁制度也是专制政治的产物，是废除了宰相以后，为辅助皇帝处理政务而设立。但它毕竟是政府的一个正式机构，班居六部之上，地位崇高，明朝内阁中还能够产生出象张居正一类权力很大的人物。清朝为了进一步提高皇权，压抑阁权，索性把大权交给南书房、军机处一类非正式机关，不肯授权与内阁。大学士虽有草拟诏旨之责，雍正时又提升为正一品，“勋高位极”，却没有实权。清朝的皇帝亲自批答内外大臣的奏折，“阁臣不得与闻，天子有诏则面授阁臣，退而具草以进，曰：可，乃下”①。特别是雍正以后“承旨寄信有军机处，内阁宰辅，名存而已”③。由于内阁大学士位虽尊而权不重， 因此常常作为对某些大官明升暗降的一种措置，以调整

统治集团内部权力关系的平衡。

一六七七年（康熙十六年），为了集权的需要，选调翰林等官入乾清宫南书房当值，称作“南书房行走”，人数不固定。南书房除了陪着皇帝做诗写字外，也秉承皇帝意志拟写谕旨，发布政令，实际上是皇帝处理政务的机要秘书班子，因此，“非崇班贵■，上所亲信者不得入”①。康熙还有意识地挑选汉族地主知识分子，如：张英、高士奇等人入南书房，作为一种笼络的手段。但自军机处成立以后，南书房就不再参与机密事务，而专司文词书画等事。

军机处始设于雍正年间，因与准噶尔部作战，为了紧急处理西北军务， “始设军需房于隆宗门内”②，挑选内阁中谨慎可靠的中书办理机密事务，以后改为军机房，又改为军机处。一七二九年（雍正七年），任命怡亲王允祥、大学士蒋廷锡、张廷玉办理机务。次年添设军机章京，一七三二年颁军机处印信。军机处成立的确切日期官书没有记载，据乾隆在四十八年追述，军机处设立于一七三○年（雍正八年），曾任军机章京的梁章巨也持此说③，现存的军机处档案也是从雍正八年开始的。

军机处的职权既重要，又广泛。它是皇帝私人的工作班子，直接听命于皇帝，“常日值禁廷以待召见”，帮助皇帝出主意，写文件，处理重大政务， 如升革文武官员、审理重大案件、制定大典礼节、查考兵马钱粮等等，“军国大计，罔不总揽。自雍、乾后百八十年，威命所寄，不于内阁而于军机处”

① 《乾隆会典》卷九十五。

① ②《雍正上谕八旗》雍正元年七月十六日，第十页。

③ 《东华录》康熙朝，卷二十。

① 《东华录》康熙朝，卷九十一。

② 雍正：《朋党论》。

③ 昭梿：《啸亭杂录》卷一《察下情》。

④。

军机处是封建专制主义中央集权高度发展的产物，它的特点是处理政务

迅速而机密，但本身没有独立性。所谓“近接内廷，每日入值承旨，办事较为密速”⑤。军机处起草的谕旨，有的“先下内阁，以次及于部院”，层层下达，叫做“明发”；有的不经过内阁，由军机处封缄严密，由驿马传递，直达督抚，叫做“廷寄”。“廷寄”主要是重要机密事件，根据缓急分为日行三、四、五、六百里，或八百里。地方督抚的奏折也径送军机处直达皇帝， “廷寄”制度的建立进一步加强中央和地方的联系，使皇帝的意志毫无阻滞而直达地方。军机处关防严密，一八○○年（嘉庆五年）的上谕中强调“军机处为办理枢务，承写密旨之地，以严密为要。军机大臣传达朕旨，令章京缮写，均不应稍有泄漏”①。召见军机大臣时，不许太监在侧；军机值房防范很严，即使是高级的王公大臣，非奉特旨，不准进入。军机处地位虽然显赫， 但绝对地听命附属于皇帝，没有丝毫独立地行动和决策的余地。“只供传述缮撰，而不能稍有赞划于其间”②，连军机处的组织形式也很特殊，既无官署，亦无专官，又无属吏，不是一个独立的、正式的衙门。军机大臣是兼职，由皇帝从亲王、大学士、尚书、侍郎中特简，不象明代任命内阁大学士还有“廷推”，而单凭皇帝随意指定。首席军机大臣称“领班”，其余按年资地位分别为军机大臣、军机大臣上行走、军机大臣上学习行走，等等。军机大臣无定员，最多时为六、七人。军机处设军机章京，满汉两班，各八人，轮流担任缮写诏旨、记载档案、查核奏议等具体工作。为了防止泄漏机密，不许使用书吏办事，即使洒扫杂役人员，也“选自内务府童子”，“至二十岁即更出”③。

中央各部院衙门

清朝的中央行政管理机关仍沿袭明制，设吏、户、礼、兵、刑、工六部， 每部设满汉尚书各一人，满汉侍郎各二人，以下有郎中、员外郎、主事等属官。六部长官无权向地方官直接发布命令，只能奏请皇帝颁发诏谕。尚书与侍郎间如发生意见争执，均可单独上奏，听候皇帝裁决。六部长官虽设满汉复职，但长时期内，实权操于满族官员之手。康熙说：“汉大臣⋯⋯若不涉于彼之事，即默无一言”④，“大小汉官，凡事推满官，事之得当者则归功于己，如事失宜，则卸过于人”①。当时人评论康熙中的情形：“大学士备位， 不问政事，虽各兼部务，亦见夺于满尚书，间有建白，无关大政。故冯溥、李霨、宋德宜及熙（王熙）仅以文学备顾问，暇则结纳名士，竞尚诗文”②。

六部之中，吏部虽列首位，但任命大官出自皇帝的意旨，中下级官吏又

④ 《东华录》乾隆朝，卷二十八。

⑤ 同上书，卷八十。

① 昭梿：《啸亭杂录》卷二《议政大臣》。

② 《大清会典》乾隆，卷二。

③ 叶凤毛：《内阁小志序》。

④ 《清史稿》卷一七四《大学士年表一》。

① 肖奭：《永宪录》卷一，六十五页。

② 梁章巨：《枢垣纪略》卷二十七。

由地方督抚委派，因此并无实权，只是办理文官任免的手续而已。户部事务较多，办理全国田亩、户口、财政收支，但所属机构冗杂，分工混乱，事权不一。其下按地区设十四个清吏司，既不按业务性质分工，也不完全按地区分工，许多清吏司除管辖本省钱粮事务外，有的兼管他省，有的兼管他事， 以至各司名不符实。礼部掌管国家的典礼、学校、科举，但与太常寺、光禄寺机构重复，职责不清。兵部名义上是全国最高的军事机关，实际上，军务由军机处秉承皇帝的意图来指挥，“兵部之职，不过稽核额籍，考察弁员而已”①。刑部管理刑法案件，所属机构的分工也很紊乱。在十七省清吏司中， 有的一司管两个省，有的一事属两司管。还有都察院、大理院也管刑法案件， 职责混淆，效率低下。工部也是如此，所属虞衡司应当管山泽采捕，实际上却管军装军火；屯田司应当管屯田，实际上却管修建皇帝的陵墓。清末改革官制时，连清朝统治者自己也承认，作为国家正式权力机构的六部，“职任不明”，“权限不分”，“名实不符”，“名为吏部，但司签掣之事，并无铨衡之权；名为户部，但司出纳之事，并无统计之权；名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权；名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权”②。

都察院是中央的监察机关，以左都御史和左副都御史执掌院务，右都御史和右副都御史例为地方总督、巡抚的兼衔。为了集中皇权，雍正时取消了六科给事中历来负责封驳皇帝诏旨的职权，将六科并于都察院。都察院的六科给事中和十五道监察御史（清末增至二十二道）合称“科道”，分别负责对京内外官吏的监察和弹劾。自唐朝以来，封建国家监察机关“台”、“谏” 并列的局面，至此合而为一。这是清朝监察机关的特点，是适应于加强专制皇权的需要。

为了充分发挥科道官员作为皇帝耳目的作用，一六九○年（康熙二十九年）命左都御史为议政大臣，参与议政。皇帝虽然也鼓励御史说话，弹劾权贵不法，康熙说：“自皇子诸王及内外大臣官员，有所为贪虐不法，并交相比附，倾轧党援，理应纠举之事，务必大破情面，据实指参”③，但是在极端的专制制度下，不可能有真正独立的监察权，皇权越强化，监察权则有名无实，御史们惟恐触犯皇帝和权贵，不敢有所评论。康熙三十六年上谕说：“近时言官奏疏寥寥，虽间有入奏，而深切时政，从实直陈者甚少”④，乾隆五年上谕说，“科道为朝廷耳目之官，⋯⋯乃数年中条奏虽多，非猥琐陋见，即剿袭陈言，求其见诸施行，能收实效者何事乎？近日即科道官敷奏者亦属寥寥，即间有条奏，多无可采”①。

清王朝在加强和巩固我国多民族国家的统一方面做了大量工作，成绩超过历代王朝。在中央政府机构中设立理藩院，管理少数民族事务，有尚书一人、左右侍郎各一人，皆由满人或蒙人担任。其下有旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司，“掌内外藩蒙古、回部及诸番部，制爵禄，定朝会，正刑罚”④。凡蒙、回部所属旗扎萨克都受理藩院管辖，和统治汉族

① 见《光绪会典事例》卷一○五引乾隆四十八年上谕；又见梁章巨；《枢垣纪略》，自序。

② 《清史稿》卷一七六《军机大臣年表一》。

③ 《光绪朝东华录》，光绪三十二年九月奕劻等奏。

④ 梁章巨：《枢垣纪略》卷十四。

① 赵翼：《簷曝杂记》卷一。

地区的行政系统分开。理藩院还和礼部分管一部分对外国的交涉，在总理各国事务衙门创设以前，理藩院兼管对俄交涉，其下设立招待俄使和俄商的俄罗斯馆。

清朝管理皇族的机关是宗人府，以亲王、郡王充当宗人令，下设左右宗正、左右宗人等官，都从满族贵族中选任。宗人府掌管皇族属籍，纂修“玉牒”，议叙或议处皇族官员，审理皇族中的诉讼案件。为了显示皇族的重要， 宗人府排在政府机关的首位，居于内阁、六部之上。凡是努尔哈赤父亲塔失

（追尊为显祖）所生的后裔称“宗室”，系黄带子，旁支称“觉罗”，系红带子。宗室觉罗多居要职，例有养赡银两，遇有婚丧等事额外颁赐恩赏银两， 有罪则减轻处理，即使杀人也无死罪。

此外，还有掌管宫廷事务、照料皇帝生活的内务府，有总管大臣。内务府职权广泛、机构庞大、属官众多，下设七个司（广贮、都虞、掌仪、会计、营造、庆丰、慎刑）、三个院（上驷、武备、奉宸），还有管宫内各种手工业的“造办处”和管理太监的“敬事房”。内务府“掌上三旗包衣之政令与宫禁之治，凡府属吏、户、礼、兵、刑、工之事皆掌焉”②。除大批匠役、军丁、太监不计外，内务府职官达三千余人，而六部共有一千七百人，数目超过将近一倍，这是以皇权为核心的专制主义政治特点在组织上、人事上的突出反映。

地方政权机关

清朝地方政权机关有省、道、府、县四级，层层统属，达于基层。

省是地方最高一级的行政组织。总督一般管辖数省，巡抚管辖一省。督抚在明朝是临时派遣的，清朝成为固定的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省的军政大权。总督为从一品官，巡抚为正二品官，督抚例兼兵部尚书、兵部侍郎衔，统辖本省的军队。由于督抚统辖一方，权力很大，清朝前期和中期，多用满人和汉军旗人担任总督、巡抚。康熙时，汉人任督抚的“十无二三”，乾隆时，巡抚满汉各半，总督大多是满人。到太平天国革命以后，汉人任督抚的才多起来。为了达到总督和巡抚相互监督和牵制的作用，有的地区，既有总督，又有巡抚，还有督抚同驻一城，事权不一，十分混乱，而专制皇权反而从这种混乱中可以更牢固地控制地方。督抚的辅助官员是布政使

（藩司）和按察使（臬司）。布政使为从二品官，按察使为正三品官，分管一省的民政财政和司法刑狱，称“两司”。在明朝，地方的常设首脑是三司， 其中，都指挥使由于卫所制的废除而裁撤，剩下的布、按两司也成了督抚的附庸。

省下为“道”。按明制“道”是监察分区，并非行政区，“道员”是因事派遣的差使，本身无品级。清代自乾隆时始专设“守道”和“巡道”，道员为正四品官。“守道”有固定的辖区，主要管钱谷政务；“巡道”则分巡某一区域，主要管刑狱案件。“道员”自改为实官后，多加兵备衔，节制境内都司以下武职官员。此外，还有因专门事务而特设的道员，如督粮道、盐法道、河道、海关道等。

道下为府。知府为长官，初为正四品，后改从四品，是承上启下的机构，

② 昭梿：《啸亭杂录》卷二。

“掌总领属县，宣布条教，兴利除害，决讼检奸。三岁察属吏贤否，职事修废，刺举上达，地方要政白督、抚，允乃行”③。由于知府以下各官在境内分驻，逐渐形成固定的行政单位——厅，在少数民族聚居地区，不宜设州县， 也设厅。此外，州也是府属的行政单位，厅、州分为直隶厅、州和散厅、州， 直隶厅和直隶州相当于府一级，散厅、散州相当于县一级，厅设同知，州设知州。厅与州虽为固定的行政单位，但不是一级政权机关。

府下为县，有知县一人，正七品官。其下有县丞、主簿、典史、巡检等官，管理全县政务、赋役、户籍、缉捕、诉讼、文教。由于知县更直接地统治人民，因此被称为“亲民之官”。清末，全国有一千三百五十八县。

县下还有里社制与保甲制，是统治人民的基层组织，但并非正式的行政系统，里正、保正由地方上的富户、地主充当，不是朝廷的正式官吏。清代， 里社与保甲并用，前期重里社，后期重保甲。

里社制是在全国普遍编设里（农村）与坊厢（城市），一百一十户为一里，选丁多者十人为里长，其余百户分为十甲，每五年编审一次。里正、坊厢长经常更换，调查田粮丁数，编制赋役册，作为课税的根据。里社的作用着重于征税，雍正以后，摊丁入地，改革了赋税制度，人丁编审失去了意义， 里社制渐废弛。但里社仍为辅助官府颁发“易知由单”④、征收地丁、供应差徭的机构。

清初已有保甲，以十户为一牌，十牌为一甲，十甲为一保，牌设牌头， 甲设甲长，保设保正。保甲的作用着重于维持治安秩序，防止人民的反抗， 每户“给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出外注明所往，入则注其所来，面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，⋯⋯月底令保正出具无事甘结，报官备查”①。里社制下的户籍统计，以户为主，目的是要弄清一户负担的田粮丁银，称编审册；保甲制下的户籍统计，以人为主，目的是要弄清人口的流动情况。

雍正以后，人民的零散反抗日益增强，清政府为了对付人民的反抗，三番五次命令各地实力奉行保甲，说“弭盗之法，莫良于保甲”②。全国广大的农村，苏州、景德镇等繁荣的手工业城镇、流民丛集的偏僻山区以及少数民族地区，都实行保甲制，责成地主、手工业主、窑主对佃户、雇工严加管束， “如滥留匪人事犯，将田主、雇主一体惩治”③。在少数民族地区，“保甲之法，⋯⋯其村落畸零及熟苗熟僮亦一体编排，地方官不实力奉行者，专管兼辖统辖各官分别议处”①，“山西、陕西、蒙古地方种地人民甚多，其间奸良难以分析，应设立牌头、总甲，令其稽察，⋯⋯如种地人内有拖欠地租⋯⋯ 等事及来历不明之人，即报明治罪”②。

里社和保甲是清朝封建政权的基层组织，它广泛地延伸到全国各地，形成一个庞大的统治网，搜刮民脂民膏，监视人民的思想和行动，反映了封建

③ 《东华录》康熙朝，卷八十三。

④ 《钦定吏部则例》卷十一。

① 梁清标：《蕉林诗集》四。

② 《历代职官表》卷十二。

③ 《光绪朝东华录》光绪三十二年九月奕劻等奏。

① 《东华录》康熙朝，卷五十九。

② ③《光绪会典事例》，总页九九九。

后期的国家机器对人民群众的控制越来越严密了。

三、清朝的官吏任免制度与科举制度

清朝由于官僚机构膨胀，形成了庞大的官吏群，据清代官书记载的数字约三万余人（超过宋、明两代）。封建的官僚机构和封建军队一样都是专制主义中央集权制度的支柱和剥削与压迫人民的工具。马克思曾经指出：“政府当局的存在正是通过它的官员、军队、行政机关、法官表现出来的。如果撇开政府当局的这个肉体，它就只不过是一个影子，一个想象，一个虚名。”

④

清朝官吏，凡由皇帝直接任命的叫“特简”，不受任何法律条例的限制； 由大臣互推任用的叫“会推”；有功官员或因公殉难官员的子弟可以“荫袭” 得官。同时，还推行荐举制度。康熙二十三年时“命廷臣察举廉洁官”。雍正四年，“诏诸行省举贤能吏”，乾隆时多次下令命廷臣密举贤能。荐举有时须回避，如康熙四十一年谕“九卿荐举，毋得保举同乡及现任本省官吏”， 有时不须回避，如雍正二年谕：“令京官主事以上，外官知县以上举品行才猷，备任使，即亲戚子弟不必引避”，但如荐举不实，或被荐举人犯罪，荐主应负连坐处分，所谓“得人者优加进贤之赏，舛谬者严行连坐之罚”。

清朝沿袭明制，继续实行科举制度，作为培养和选任官吏的“正途”。凡应考者称童生，童生通过初级考试（县考、府考、院考）取得秀才资格， 才能参加乡试、会试、殿试的逐级考试。乡、会、殿试，每三年举行一次， 乡试在省城举行，考中的称举人，会试在京城举行，考中的称贡士。然后， 再参加由皇帝亲自主持的殿试。殿试分三甲，一甲取三人，状元、榜眼、探花，赐进士及第，可直接授翰林院官职。二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。二、三甲可再考翰林院庶吉士，叫作“馆选”，考中后入院读书，取得未来的高官资格，不中者另授其它官职。虽然规定满汉官员都要经过科举考试，但实际上满人作官靠特权，不靠科举，科举只是为汉官铺设的一道参加政权的阶梯。清朝的科举内容仍然采用八股程式，从四书五经中出题，文章的思想以及段落、格式都有严格规定，以此作为禁锢知识分子思想的一种手段。康熙时为了延揽人才，缓和汉族士大夫的敌对情绪，扩大统治基础，于正科之外，增加特科，如“博学鸿词科”，“经学特科”，“孝廉方正科”， 康熙、乾隆南巡时的特别召试。乾隆元年又举行“博学鸿儒科”，二十六年举行“太后万

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乾隆十六年国子监发给江蕙捐监生执照

岁恩科”。康熙十七年开博学鸿词科，先由内外大臣荐举，不分已仕未仕， 均在殿廷召试，只要有些声望的一律录取，在取中的五十人中有“名士”朱彝尊、汤斌、潘耒、毛奇龄、尤侗等人，都授以翰林院官职，这次特科被称作是“得人极盛”。清朝广泛推行科举制度，不仅选拔了适合封建统治需要的人才，也确实扩大了清朝政权的统治基础。

此外，清朝还实行捐官制度（又称捐纳）。顺治初，士子可以“纳粟入

④ 《清史稿》卷一一五《职官志二》。

监”，但不能得官，后被革职的官员，“分别纳粮，许其开复原来官职”①。康熙十三年因平“三藩”叛乱，在所谓“搜集异途人才，补科目所不及”的名义下，实行捐纳制度以补军费的不足，结果三年内收入银二百余万两，捐纳的知县达五百余人①，康熙为了防止捐官的滥用职权，曾规定：“捐纳官到任三年，称职者具题升转，不称职者题参”①，但实际上不可能贯彻执行。“三藩”之乱平后一度停捐，后西安饥荒，修永定河工及青海用兵，又开捐例。雍正时，除道府不准捐纳，以下各官均可捐纳，并扩大到武职。乾隆时文官可捐至道府、郎中，武官可捐至游击，贡、监生也可以用钱捐得。捐纳制度的实行，为清朝政府补充了一项临时财政收入，开辟了地主、商人进入仕途的捷径，但却使封建官僚机构恶性膨胀，促使官吏更加贪污腐化。随着清朝的衰落，捐纳制日益泛滥，成为招致清代政治腐败的一大弊政。有人说：“捐一州县，所费无多，有力者子弟相沿，争为垄断，无力者称贷而至，易于取偿。官不安于末秩，士不安于读书，众志纷然，群趋于利，欲其自爱，其可得耶！”②“捐途多而吏治益坏，吏治坏而世变益亟，世变亟而度支益蹙，度支蹙而捐途益多，是以乱召乱之道”⑤。

清朝官吏的任用方式有以下几种：

署职：初任官试署二年（后改三年），称职，再实授。兼职：大学士例兼尚书，总督兼兵部尚书、右都御史。护理：低级官兼高级官为护理。

加衔：于本官外另加品级稍高的官衔，如以道员加布政使衔。额外任用：是皇帝特殊的优遇，如康熙五十年以徐元梦翻译成

绩优异，授额外内阁侍读学士。革职留任：虽革职，但仍留任主事。

清朝对现任官实行考核制度：每三年考核一次，地方官的考核叫“大计”； 京官的考核叫“京察”。“视其称职与否，即可分别去留，以示劝惩”③。考核方法是地方总督巡抚，京官三品以上自陈政事得失；以下由吏部都察院考核，考核一等的加一级，“大计处分官员不得还职”。如有冒滥徇私者按保举连坐法予以处分。但在实践中无论京察还是大计都流于形式。

清朝对官吏的资格限制初期较为严格，所谓“官吏俱限身家清白。八旗户下人、汉人家奴、长随不得滥入仕籍”④，有些官职如詹事府、翰林院、吏部、礼部各司郎官必须科甲正途出身始能充任（旗员除外），保举或捐纳等异途出身者不能染指。

清朝政权机构的组织和官吏的任免制度，围绕着加强皇权为中心在任用汉族官吏的同时，保证满族官吏的优先特权。在任官制度上，清朝创设了“官缺制”，共分满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺四种，根据固定的官缺来任用各族的官吏。中央机关的宗人府理藩院及管理钱粮火药仓库以及各省驻防将军、都统、参赞大臣等重要职官，全都是满官缺，专用满族官吏。地

① 《大清会典》光绪，卷八十九。

① 《清史稿》卷一一六，《职官志》三。

① 易知由单，是官吏于征收钱粮之前，发给纳钱粮者应纳多少钱粮的通知单。

② 《清朝文献通考》卷二十二《职役二》。

③ 《东华录》雍正朝，卷九。

④ 雅尔图：《心政录》，《保甲紧要规条》。

方督抚也大多是满族和汉军旗人，知府以下的官员，汉人占绝对多数。凡属满官缺，不许汉人补任，但京内外的汉官缺，却允许满人担任，这是清朝的民族歧视政策在任官制度上的体现。

清政府既要利用汉族官吏进行统治，又害怕汉族官员结成势力集团与满族亲贵对抗，因此在利用之中又加以防范，建立了“回避制度”和“连坐制度”。汉官不能在本省任职，即使接壤在五百里以内者，也要回避；选补外任官，如与上司有宗族亲戚关系，也例应回避，以防止汉官利用乡土、亲族关系形成势力集团。此外，高级官吏荐举低级官吏，如果被荐者有罪，荐主也要受处分，称为“保举连坐”。上下级官员即便没有荐举的关系，也负有连带责任。