第九章 扩大党内基层民主，推进党务公开

党的十九大报告指出，要“扩大党内基层民主，推动党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”。这是以习近平同志为核心的党中央关于全面从严治党的新要求。党内民主是党的生命，党务公开是党内民主的重要内容。推行基层党务公开工作，对于扩大党内基层民主、保障党员民主权利、密切党群干群关系、实现民主执政、促进基层和谐稳定具有十分重要的现实意义。

一、扩大党内基层民主，增强战斗堡垒作用

党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的基础。党内基层民主搞得好，战斗堡垒作用就强，反之，则弱。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，要“扩大党内基层民主”。新时代加强基层党组织建设，应以扩大党内基层民主为基础，把战斗堡垒作用建设得更坚强。

（一）扩大党内基层民主，要尊重党员主体地位

党员是党的肌体的细胞，党员先锋模范作用的充分发挥，是我们党保持先进性的基本条件，正如习近平总书记所指出的，党的先进性和纯洁性要靠千千万万党员的先进性和纯洁性来体现，党的执政使命要靠千千万万党员卓有成效的工作来完成。尊重党员的主体地位，就是尊重党员在党的全部活动中的主体价值，充分利用党员的聪明才智。同时，基层党员根植于人民群众之中，了解人民群众的所思所想，深知人民群众的实际困难，是党组织和人民群众最紧密的纽带，广泛听取他们的意见建议，不仅能使决策更加科学，而且能有效增强党组织的凝聚力、战斗力。因此，党员无论职位高低、党龄长短，都须平等相待，充分尊重彼此的基本权利，提供充分发表意见建议的平台，使大家以主人翁的姿态投身到党的建设和各项工作中。

（二）扩大党内基层民主，要提高党员的民主意识

发展党内民主的目的，就是要最大限度地激发党的创新活力，归根到底，就是要充分调动党员参与党内事务的积极性、主动性和创造性。但是，由于部分基层党组织立足于“管”，习惯于“统”，对民主的宣传不够，集中强调得多，民主坚持得少，组织意图强调得多，群众意愿尊重得少，党员义务要求得多，党员权利落实得少；有的基层党组织负责人官僚作风严重，搞“一言堂”，个人说了算，致使党员的民主权利得不到充分体现，一定程度上削弱了党员参与党内事务的热情。因此，必须把提高党员的民主意识作为当前的一项重要任务，着力营造坚持民主、促进和谐的浓郁氛围。

（三）扩大党内基层民主，要加强民主制度建设

制度具有规范性、根本性和稳定性，只有严格民主制度，坚持用规章制度来规范基层党组织活动，才能增强党内基层民主化水平。应该说目前基层民主制度是相对健全的，问题的关键是一些组织执行得不好，或避开民主制度另搞一套，或将民主制度选择性运用，合意的就执行，不合意的就不执行。对此，作为上级组织必须扎实抓好对基层组织领导干部的教育培训，引导他们熟知制度、善用制度，把民主制度视为必须遵循的准则，切实树立按民主制度决策办事的理念，尤其是事关党的路线方针政策的贯彻、党员干部的推选任用等重要事项，都必须坚持按民主制度办，使依靠民主制度解决问题成为习惯。

（四）扩大党内基层民主，要确保监督检查落实

党内监督是党内民主的重要组成部分，是推进党内基层民主建设必要条件。民主作用发挥得好不好，与监督作用发挥得强不强密切相关。在一些单位和部门出现权力任性现象，一个重要原因就是民主制度没有落实到位。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出：“监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。”加强民主制度的落实，一方面是看基层组织运用落实民主制度实效情况，如推进党务公开、畅通民主渠道等，特别是在进行重要筹划、决策和决定过程中，看是否真正做到按民主制度进行；另一方面，就是以领导干部这个“关键少数”为重点加强监督，使之树立起“行使权力必接受监督”的观念，确保权力在阳光下运行，防止个人专断和搞“一言堂”，真正使领导干部只当“班长”、不做“家长”，只拥有分内权力，而不会有额外权力，真正当好基层组织这个战斗堡垒的带头人。①

党内基层民主的发展，激发了党员参与党内事务的积极性，为基层党组织的建设和工作增添了新的生机活力。但也要清醒地看到，由于历史和现实的原因，党内基层民主建设仍然存在一些薄弱环节和亟待解决的问题。因此，必须在认真贯彻落实好已有制度措施的同时，鼓励基层积极探索扩大党内基层民主多种实现形式，拓宽民主渠道。同时，要加强指导，确保党内基层民主沿着正确的政治方向健康发展。

① 张斯博：《扩大党内基层民主 增强战斗堡垒作用》，《解放军报》2018年5月11日。

二、推进党务公开，增强党组织工作透明度

推进党务公开，是贯彻落实党的十九大精神的重要举措，是促进党内民主、强化党内监督、构建和谐社会、保证党的决策科学化的必然要求，对于推进全面从严治党，充分调动全党积极性、主动性、创造性具有重要意义。2017年12月，中共中央印发了《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《条例》），为做好党务公开工作提供了基本遵循，有利于推进党务公开工作制度化、规范化、程序化。

（一）党务公开的重要意义

首先，党务公开是促进党内民主的必然要求。党务公开的程度，是党的民主发展程度的直接体现。随着党建工作的不断推进，党内民主作为党的生命力及先进性的表现，已成为影响党建工作向前发展的重要因素。只有提高党务公开的程度，才能使党内民主得到更好的提升。

其次，党务公开是强化党内监督的重要手段。党内监督是防止党内腐败现象滋生蔓延的重要手段。在推进党务公开的过程中，可以使隐藏于深处的权力运行机制中存在的问题得以公开，发动广大党员群众的力量，进一步拓宽党内监督的渠道，使监督工作渗透到党内权力运行的各个角落，从而促进领导干部廉洁自律，强化党风廉政建设。

再次，党务公开是构建和谐社会的有效途径。构建和谐社会是党的工作重点，而人民群众是构建和谐社会的主体，需要本着尊重、相信群众的原则，通过有效的党务公开，使群众了解党内工作的情况，真正实现对党务情况知情、参与、监督的民主权利。这样才能获得人民群众对党的信任，从而形成良好的党群关系，使构建和谐社会的工作更好开展。

最后，党务公开是保证党的决策科学化的需要。党的决策，需要在听取各级党员干部意见的基础上，实现科学化的决断，即在决策过程中实现党内民主化。而党务公开正是推进党的决策民主化的重要前提条件和基本要求。如果在决策过程中，无法做到党务公开、将各级党员干部的意见汇总，就很难做到正确的判断，进行科学的决策。①

① 叶长安：《党务公开的基本原则》，人民论坛网2018年1月29 日。

（二）推进党务公开的原则要求

党务公开政治性、政策性很强，党内外各方面都十分关注。根据党中央要求，推进党务公开首先必须坚持正确政治方向。党的十九大报告强调指出，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，要坚持和加强党的全面领导。党务公开必须自觉服从和服务于这个根本要求，党务公开的过程要在党的领导下进行，党务公开的结果要有利于加强和完善党的领导。推进党务公开，必须着眼提高党的执政能力和领导水平，不断巩固和扩大党的执政根基，更不得危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全和国民安全等。各级党组织一定要牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把党务公开放到新时代中国特色社会主义的伟大实践中来谋划和推进，把坚持和完善党的领导要求贯彻到党务公开的全过程和各方面，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。

还要看到，党务公开具有不同于政务公开、司法公开的一些特点，必须在把握党务公开自身特点和内在规律的基础上积极稳妥推进。既要有力开展，全方位、立体式推进这项工作，做到能公开的一定公开，增强党务的公开性和透明度，充分保障党员知情权、参与权、选举权、监督权，积极回应党员和群众关切；也要有序开展，紧密结合党的组织自身特点和实际情况，严格遵循公开基本原则，科学灵活把握党务公开的时度效，做到步子稳、效果实；要注意正确处理公开与保密的关系，不得泄露党和国家秘密。

（三）准确把握党务公开的内容和范围

党务公开主体可以分为3类：一是党的中央组织、地方组织、基层组织，二是党的纪律检查机关，三是党的工作机关、党委派出机关、党委直属事业单位、党组等，这3类主体基本上涵盖了党的各级各类组织，有利于实现全党党务公开工作全覆盖、无死角。需要指出的是，以往关于党务公开的文件主要是对地方和基层党组织党务公开工作进行部署和规范，这次中央制定《条例》把党的中央组织也纳入其中，充分彰显我们党自觉自信、开放透明的崭新姿态，充分体现党中央以身作则、以上率下的责任担当。

《条例》按照从宏观到微观的逻辑逐层规范党务公开内容。第二条明确了党务公开内容主要包括党的领导活动、党的建设工作两大板块；第七条对党务公开的普遍性内容作出一般性规定，强调党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，加强党的建设情况，职能机构情况等一般均应当公开；第九条至第十三条对各级各类党的组织的公开内容分别作出规定，提取最大公约数，分门别类予以规范；第十四条要求党的组织对党务公开内容作进一步细化，编制党务公开目录，做到量体裁衣。《条例》明确了4种公开范围：向社会公开，在全党公开，在本地区、本部门、本单位公开，对特定党的组织、党员和群众公开。具体公开范围的确定主要依据党的组织职责权限、党务与党员和群众的关联程度等。

在执行层面，党的各级各类组织要按照《条例》要求，严格遵循分级分类、统分结合原则，准确把握党务公开的内容和范围。对于党的基层组织来说，根据《条例》要求应当公开以下内容：学习贯彻党中央和上级组织决策部署，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导情况；任期工作目标、阶段性工作部署、重点工作任务及落实情况；加强思想政治工作、开展党内学习教育、组织党员教育培训、执行“三会一课”制度等情况；换届选举、党组织设立、发展党员、民主评议、召开组织生活会、保障党员权利、党费收缴使用管理以及党组织自身建设等情况；防止和纠正“四风”现象，联系服务党员和群众情况；落实管党治党政治责任，加强党风廉政建设，对党员作出组织处理和纪律处分情况；其他应当公开的党务。

（四）党务公开的程序和方式

科学严密的程序是稳妥有序实施党务公开的前提。《条例》设置了“提出——审核——审批——实施”的程序环节，并规定了各个环节的主体及其职责规定。党的组织及其工作部门要严格按照程序要求，认真审查研究，严格审批把关，把握好公开内容的必要性和准确性，确保党务公开工作规范高效。

公开方式需要与公开内容和范围相匹配，才能保证公开效果最大化。《条例》针对在党内公开和向社会公开分别规定了公开方式，体现了党内与党外相区别、传统与现代相结合。党的组织应当根据党务公开的内容和范围，结合自身实际合理确定公开方式，要注意优先使用党报党刊、电台电视台、重点新闻网站等党的媒体进行发布，还要建立和完善党委新闻发言人制度，探索建立统一的党务信息公开平台，增强党务公开的权威性和影响力。

党内民主是党的生命，是民主集中制的基础，而党务公开则是党内民主的前提。新时代推进党务公开，推动党内民主势在必行。目前，我们在党务公开方面取得了一定成绩，但其中还存在一些问题。这要求我们认真贯彻落实《条例》要求，不断提高党务公开的质量，增强党组织工作透明度。

三、畅通党员参与讨论党内事务、表达意见渠道

《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）明确规定，“畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道”。对此，党的十九大报告进一步强调，“畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”。这是我们加强和规范党内政治生活的一个重点环节，各级党组织特别是基层党组织应当予以高度重视，认真抓好落实。

（一）怎样理解畅通党员参与讨论党内事务、表达意见的渠道

1.畅通党员参与讨论党内事务、表达意见的渠道，是我们党在革命、建设、改革的长期实践中形成的优良传统

我们党任何一项战略决策，如果离开党员广泛参与、充分表达意见，就不可能调动和发挥广大党员的积极性、主动性、创造性，就不可能激发和保持党组织的创造力、凝聚力、战斗力。鼓励党员有效参与党内事务、更好表达意见，既是党的优良传统，也是新形势下党内民主建设必须遵循的基本规则之一。只有持之以恒推展下去，才能在全党切实形成又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

2.畅通党员参与讨论党内事务、党员表达意见的渠道，就要着力营造党内民主讨论的政治氛围

党的事业是全体党员的共同事业，党在新形势下更好进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，离不开全体党员的共同奋斗。随着广大党员对党内民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的参与程度不断加深，党员的民主意识、权利意识、责任意识必然逐步增强，参与党内事务、实践党内民主的能力必然不断提高。党员有效参与党内事务、充分表达意见，正是我们党不断焕发生机活力的具体体现。要着力营造党内民主讨论的政治氛围，让每位党员都能够求真务实、畅所欲言，知无不言、言无不尽，没有党员是旁观者，所有党员都是建设者。

3.畅通党员参与讨论党内事务、表达意见的渠道，才能有效提高党的决策科学化民主化的水平

党内民主建设的一个重要方面，就是通过一定的机制和程序，让党员能够参与讨论党内事务，对党的路线方针政策及方案措施发表意见，然后按照民主集中制原则形成最终决策。《准则》强调，“推进党务公开，发展和用好党务公开新形式，使党员更好了解和参与党内事务”，并重申“健全党内情况通报制度、情况反映制度”。只有畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，集思广益，众志成城，才能做到科学决策、民主决策、依法决策。

（二）如何畅通党员参与讨论党内事务、表达意见的渠道

畅通党员参与讨论党内事务、表达意见的渠道，要切实贯彻党的十九大精神，从以下三个方面做起。

1.畅通党员参与党内事务的渠道

畅通党员参与党内事务的渠道，要在规范党支部工作议事规则的基础上，建立和完善党内情况反映制度、议事和决策机制，积极疏通和拓宽基层党内民主渠道，加大党员对党内事务的了解和参与力度。通过经常向党员讲解党的政策，介绍党支部重要党务活动，解答党员普遍关心的问题；通过召开党的会议，报告和审议党支部工作，民主选举和满意度测评，下发征求意见卡、设置意见箱等途径，为广大党员反映问题、发表意见、提出建议，提供窗口，切实使广大基层党员享有党章赋予的参与党内选举、决策、管理、监督等权利，保障民主权利落到实处。同时，要加强对党内民主各项制度落实情况的监督检查，切实保证这些制度落到实处，对打击报复敢于反映真实情况的同志等严重侵犯党员民主权利的行为要严肃查处，切实维护好保障好党员的民主权利。

2.畅通监督党的组织和干部的渠道

许多党员有民主监督的主体意识、责任意识，想监督、敢监督，但是由于不了解情况而不能监督，不熟悉程序而不会监督。要发挥党员民主监督作用，需要针对突出问题，采取切实措施，畅通党员监督党的组织和干部的渠道。

拓宽党员监督知情渠道。要严格按照党内制度规定，加大党内事务公开力度，使党员充分了解党内事务，落实党员民主监督知情权。一是规范党务公开的内容和程序，党内文件、会议内容等应依法依规以适当形式向党员公开。二是落实党内重要情况通报制度，将党内重大决策情况、重要干部任免情况、领导干部奖惩情况等定期向党员通报，对重大紧急性工作应及时通报，完善党委新闻发言人和新闻发布会制度。三是完善党内情况反映机制，积极拓宽党内下情上达的信息渠道，保证下级组织和党员的意见及时准确地反映到上级组织。四是加强党务公开的考核和检查，建立党务公开目标考核制、定期检查制等，确保党员了解党内事务，使党务公开收到实效。

创新党员监督参与渠道。一是通过公开举报电话，设置举报信箱，实行来访接待日，建立网络监督平台等方式，为党员参与民主监督提供多种途径。二是健全党内重大决策征求意见制度，在更大范围内听取党员意见，提高党员参与管理和监督党内事务的积极性。三是探索不涉及重大机密的党委会议邀请普通党员旁听的方式，鼓励党员参与民主监督。四是完善民主生活会制度，通过会上批评与自我批评，使党员能够在更大范围表达自己的意见。五是组织党员开展对党组织和领导班子及成员的满意度评价，把评议结果与领导干部的任用和考核挂钩。

强化党员监督互动渠道。畅通党员民主监督渠道，要增加互动特别是反馈，使党员能够及时了解自己民主监督的结果，增强民主监督的成就感，提高民主监督的积极性。应当切实转变党员民主监督中信息单向流动问题，尊重党员民主监督，对党员民主监督提出的重要意见和建议，有关部门和组织要依法依规处理，并向提出检举、控告、批评的党员反馈处理情况。对处理结果应当公开的，要依法依规公开，使党员能够切身感受到民主监督的成效。此外， 对于被监督党员应当保障其申辩权、申诉权。①

需要指出的是，党员进行民主监督经常会面对各种非议甚至风险，要保护好那些主体意识、责任意识强的党员，确保他们民主监督权利和人身财产安全不受侵犯。对于党员民主监督的先进经验、典型做法要广泛宣传报道，形成正确的舆论导向，推动形成全党关心、支持党员民主监督的良好风尚。

（三）畅通党员向上级党组织提出意见和建议的渠道

畅通党员向上级党组织提出意见和建议的渠道，需要保障机制、疏通机制，更需要拓宽机制。拓宽党员意见表达渠道一个重要的前提，是让党员对党内事务享有更多的知情权。只有具备了知情权，才能使我们党取得广大党员的信任，才能消除党员群众心中的顾虑，真心实意关心党的事业，这对提高党的基层组织的创造力、凝聚力、战斗力至关重要。

畅通党员向上级党组织提出意见和建议的渠道，要健全完善党员意见征集、处理和反馈机制。在党内现有规章的框架下，探索建立党员意见征集、处理和反馈的长效机制，明确规范各种定期和临机的党员意见反映渠道，以及处理党员意见的权限、规则和时限，向党员通报处理结果的形式、期限等，以切实解决党员反映意见渠道不畅通的现象。

① 袁曙宏：《发挥党员民主监督作用》，《学习时报》2016年11月10日。