附录：我对统筹城乡发展几对关系的看法［1］

盛亚飞

统筹城乡关系的本意，是通过统筹谋划和针对性的施策，实现城乡的共同发展进步，实现城乡的协调发展与和谐共存。

改革开放以来，我国的工业化、城市化、农业现代化总体上都取得了举世瞩目的巨大成就，但相比较而言，工业化、城市化追赶世界先进水平的步子迈得更快、更扎实，与世界先进水平的距离已经比较接近，有部分领域已经并驾齐驱，还有如高铁、4G 网络通信等部分已经处于引领状态。

同时，我国农业现代化虽然也有很大进步，但从总体上来看，仍然大大落后于世界先进水平。农村面貌也大不如城市，所以有人调侃说，看看我国不少地方的城市像欧洲，但农村却像非洲，此外，农村贫困人口的数量还是比较庞大。

我们讲统筹城乡发展，更要关注“三农”短板，而要解决“三农”

短板问题，重要的是要重视并处理好如下几对关系。

［1］原标题为：“统筹城乡发展要重视并处理好的几对关系”，最初发表于《环球财经》

杂志2017 年1、2 月合刊，第16－20 页。

一、国家与农村集体经济的关系

农村集体经济是农民将土改后分得的土地等生产资料，通过合作化运动入股，进而建立起来的经济组织，其主要的物质基础是土地，包括耕地、宅基地、农村建设用地等等。

建国之初，我国是一个以小农生产为主的农业国家，在新中国工业化起步阶段的前几十年，通过工农业产品“剪刀差”、农业税、农副产品统购统销等形式，农民、农业为国家做出了非常大的贡献，对此，许多经济学家已有翔实的研究成果，这种贡献是必需的，也是应该的。

改革开放以后，随着工业化、城市化的推进，随着国家来自于二、三产业财力的大幅度增长，农民、农业对国家的直接经济贡献是逐步下降的，尤其是进入21 世纪，中央决定取消农业税，对农业采取多予少取，以工补农、以城补乡等政策，农村集体经济组织和农民得到了很大的实惠。

总体来讲，建国后的前三十年，农村集体经济组织对国家是贡献大，后三十年变为得到实惠多，而目前的情况则是，得到的国家补贴多，农民、农业对国家的贡献少。但还有一件事情应该引起党和国家的关心，这就是农业、农村土地的国家征收、征用问题。

国家征用农村集体经济组织的土地用于修桥、挖河、搞绿化或其他公益事业，给予农民合理的补偿就可以了，这是大家都能接受的，但对于“六类经营性用地（用于旅游、商业、娱乐、金融、服务业及商品房等六类经营性项目用途的储备用地）”的征收，特别是进入新世纪以来，仅仅采用与征用同等的补偿办法，各方的意见就不一致了。

尤其是看到政府征收土地每亩地只花费了四五十万元人民币，但到了招拍挂二级土地市场，最典型的是房地产用地挂牌拍卖，拍卖价动辄达到千万元一亩甚至更多，农民的心里就不平衡了，认为集体经济的利益受到了损害，这在理论界、经济学界，也形成了相似的看法。

大家往往会认为，国家征收农村集体经济的土地，仅仅花了几十万元，拍卖增值了几十倍，无论从形式还是实质，农村集体经济的利益似乎没有得到真正保护。

这种认识是有偏颇的地方，即并非所有土地都是如上这种情形。因为能够真正拍出高价的土地，仅仅是农村集体经济被征收、征用土地的一小部分，以松江为例，算下来也就是20％到30％。之所以能拍出高价，是地方政府在公路、桥梁、医院、学校等其他配套建设的投入起了很大作用，所以各级政府在征收土地拍卖收益中分得一部分也是应该的。

无论是出于厘清地方政府出让土地仅部分获利的常识，或是保护农村集体经济利益的考虑，都有必要且值得好好研究，如何处理好国家与集体经济在农村集体土地征收、征用利益分配上的问题。

处理的方式有很多，最好是税收，分配比例又如何处理，也有商榷空间。我的具体建议是区别征收、征用。凡是国家因公益性或国防建设等用地需要征用的，可按成本计算，凡是国家征用用于批租、出让，除国家按比例征税之外，大部分都应该归农村集体经济所有，这对于保护农村集体经济利益，维护农村集体经济与国家的关系，既是应该的、必需的，也是十分有益的。

二、农民和农村集体经济组织的关系

农村集体经济组织的特点是，左邻右舍的一部分农村居民，将土地等生产资料集中起来，成立了农村集体经济组织，其参加的人员是清晰的，其土地等财产的边界也是清楚的，因此，从集体经济组织的形成及其特点和本质来看，每一个集体经济组织都是一个独立的经济组织。

在改革开放之前，农村集体经济组织是亿万农民参与、参加劳动，并获得其基本生活资料最主要的平台。大家集中在一起集体劳动，叫做“集体劳动记工分、透资预支笔笔清，一年辛苦忙到头，年终分配定亏盈”，亏的就叫透支，盈的就分红。集体经济组织既是每个农民的谋生平台，也是为国家和社会作出贡献的场所，集体经济组织与农民是非常紧密的关系。

家庭联产承包责任制之后，从形式上看，农民成了单家单户的生产，当然，机耕、生产规划还是集体统一安排，收益好坏全部与每户农民的经营直接挂钩。虽然农民心里清楚，我是属于某一个集体经济组织，我耕种的承包地也不是我个人的，除承包地之外的集体财产，我也是有份的，但农民和集体经济组织之间的关系，远没有改革开放之前那么紧密。尤其是老一代农民相继退出劳动岗位后，这种关系就越来越淡薄了。所以，如何理顺并处理好农民与农村集体经济组织之间的关系极其重要。

从建国之初农村土地改革时开始回顾，土地改革按照人均分配耕地，后来农民投入土改时分得的土地，加入了集体经济组织，每个集体经济组织土地边界、财产、人员都是清晰的，当时每家每户的投入情况是一样的，入社时有些农民投入的耕牛及大农具，当时就折价得到了现金补偿，所以农村集体经济组织的本质就是一个—每户农民投入基本相等的股份合作制实体。因此通过股份化改革，在清产核资，包括经营性资产和多类性质的土地资源，确定好成员的基础上，按照慎重、合理、公开、民主妥善的处理原则，给每一户、每个人集体经济股权确认，既可以还原农村集体经济组织股份合作制的本质，又可以维护好农民与集体经济组织的关系。

当然，农村集体经济建立以来的时间跨度已有60 多年了，农村每家每户的人口也在变动，还有知青插队等等贡献因素，集体经济组织股权确认存在一定的复杂性，这个问题，在松江区的解决原则和办法是，凡是有法律的遵守法律，有政策的遵守政策，有规定的按照规定，没有法律政策，包括红头文件规定的，通过全体成员的民主协商表决的形式，将股份妥善落实到每家每户每人，这是保护农民利益的根本举措。

集体经济组织的股份化改革，是多方共赢的办法。既可以保护集体经济组织内每个农民的利益，又有利于留下少数优秀农民继续种地，让利益得到保障的离土农民放心走出农村，也让有为农民扩大种植规模，提高劳动生产率，降低农产品单位成本，为提高我国农业竞争力，真正发展现代农业作出贡献，各类农民各得其所。除此之外，还可以解决搁置了几十年，因家庭人口变化等原因，劳动力变化而不断需要调整承包地的这种无奈。

三、工业化、城市化和农业现代化的关系

工业化、城市化和农业现代化三者之间密切相关，没有工业化就没有城市化，也不会有农业现代化。道理在于—没有工业化，农村人口就无法离土进城，城市就发展不起来，没有农村人口，尤其是农村劳动力的减少，农村人多地少的矛盾就无法克服，也就无法发展现代农业，实现农业的现代化。

值得注意的是，工业化和农业现代化，是双向影响的关系。如果没有现代工业的支持，没有生产力水平非常高的农业机械，农业只能靠人力、畜力，靠手工劳动，只能是低水平低产出的农业，农业现代化就搞不起来，而低水平的农业产出，无法养活大量脱离农业的人口，工业化、城市化仍然发展不起来。

上述不同方向影响综合来看，工业化、城市化和农业现代化这三者的关系，说到底就是没有工业化，城市化和农业现代化都搞不起来，相反，没有农业的发展，没有农产品相对的宽裕，大量的农民就无法离开农业、农村、工业化和城市化就会受挫。

这也是1958 年大跃进遭遇挫折教训的重要原因。当时农村的农业问题没根本解决，在农产品供给比较紧张的情况下，动员大批农民离开土地，从事大炼钢铁等工业化运动，饭都吃不饱，工业化怎么可能顺利推进呢？

加上天气等因素，年成不好，后果就是，国民经济不得不进行调整，当时解决的办法之一就是遣散数以千万的进城人口返乡重新从事农业，工业化、城市化进程严重受挫，这是农业基础不够扎实，阻碍工业化、城镇化顺利推进的严重教训。

正面的例子，则是改革开放是从农村开始的，正是有了十一届三中全会的家庭联产承包责任制，大大调动了农民的生产积极性，加上农业机械化水平比五十年代有较大发展和提高，农业劳动生产率实现了较大的进步，这才有了全国工业化和城市化的顺利推进和国民经济的超常规发展。

现在的问题是，我国工业化、城市化发展较快，中国制造业在世界上具备相当的竞争力，而与之相比，我们农业现代化的进步虽然也很快，粮食等农产品也是连续保持增长，高产稳产，但总体上看，我国农业现代化的水平仍然大大落后世界先进水平，尤其是我们的农业在世界市场上严重缺乏竞争力。

这不能不说是一个遗憾，一个很大的短板，在于农业是人们赖以生存的基础产业，对我们这样一个13 亿人口的大国来说，农业出问题，13 亿人的饭碗就可能捏在人家手里，这是极其危险的事情，也是相当靠不住的事情。

必须明白，一是没有农业现代化，我国农业就不会有竞争力，我国农业就会有远忧近患。对于我们这样一个13 亿多人口的大国，靠进口农产品填饱中国人的肚子是不现实的，国际市场承担不了，全世界可正常出口的三大谷物在2。5 亿吨左右，全部买回来也不够中国人吃半年；二是推进农业现代化，必须举全国之力，既要有顶层设计，又要有基层努力，更要有生产者的积极性。因此在推进工业化、工业化过程中，必须十分重视农业现代化，并补上农业现代化短板。令人欣慰的是，这个问题目前已经引起全党上下全国的高度重视，我们有理由相信，只要全国一条心，工业化、城市化、农业现代化齐头并进，和谐发展的这一幕应该很快就能实现。

四、离土农民和留土农民的关系

所谓离土农民，指多数外出打工的农民，留土农民则是少量留在农村继续从事农业生产的农民。

离土农民和留土农民都是集体经济组织的一员，从所有权、承包权和对集体资产收益权等方面来看，都是平等的，虽然在同一个阶段他们从事的具体行业有所区别。留土农民仍然居住在农村，仍然是第一产业农业的生产者，而离土农民离开了农业，大部分也离开了农村，居住在城市，成为从事第二、第三产业的生产者，或自由职业者等等。

离土农民数量越来越多，已成趋势，离土农民数量的增加，有利于扩大规模经营，有利于推进农业现代化，有利于农民增收。在单位土地面积产出相对稳定前提下，每增加一个离土农民，就农村集体经济组织群体来说，就增加了一份打工收入，这是一份额外的打工收入，而每减少一个农业生产者，就继续种地的农民来说，就可以增加相应的农业经营性收入。

因此，离土农民的增加，对农民收益增长是有大益的。以上海等沿海地区农村而言，由于大量农民的离土，而使农民整体收入有了逐年较大幅度的提高。早在10 年前，上海地区的农民来自离土农民的工资性收入，就占了整个农民收入的80％以上，所以我们今天说的农民收入增加，其大头是离土农民数量增加和离土农民工资性或经营性收入的增长，来自非农收入的增长是大头，来自与农业收入的增长是小头。

处理好少量留土农民和离土农民的关系，它的关键有两条：

第一条是承包权和流转费的高低问题。承包权流转费的收益权属于每个承包农民，高低问题既影响土地流转、影响现代农业发展，又影响直接经营土地或流出土地一方的利益。承包地流转费的本质是地租，太高了不合适，影响留土农民的利益、影响农业的发展，太低了也不行，影响拥有承包权离土农民的利益，影响其流转土地的意愿，所以确定一个合理合适的流转费极其重要。

理想的办法是根据农作物的实物量，参考我国土地改革时的原则，地租最高不超过实物总产值的37。5％来确定（当时土改原则是：25％作为直接农业成本，75％土地所有权方和租种方各半），流转费要适当，现在一些地区的农地流转费甚至远远超过农地种粮总收益，种粮就没有积极性，通过机器替代人力规模经营，提高我国粮食劳动生产率，最终实现农业现代化就无从谈起。

第二条是离土农民除了获得属于他的一部分承包地流转费收入之外，最牵挂的还有家里的宅基地和集体建设用地等国家征收、征用收入，以及集体经济的经营性收入。

离土农民不是想种地，而是惦记他们合法拥有的那一部分所有者权利，应该说这种牵挂是合情合理合法的，但要解决好也不容易，因为过去农村集体经济内部分配只遵循一条原则，即按劳分配，而现在大部分离土农民已经不参加集体经济内部具体生产、经营活动了，他们的分配权益只能通过土地承包权的流转费，只能通过集体经济资产收益权中属于他们家庭或者个人的权益来分配，而集体经济内部产权模糊的传统又难以清晰界定每家每户的收益权。

让离土农民满足如上牵挂的出路只有一条，这就是通过合法、合理、科学、民主的办法，进行农村集体经济内部的产权制度改革，让每户（个）农民能清晰了解在本集体经济组织内所占有的份额，然后按照份额获得属于自己的那一部分收益，目前像松江等试点单位已经做到了，中央也要求全国推进这方面的改革，我们相信，在不远的将来，离土农民最牵挂的问题可以通过产权制度改革得到妥善解决，随着离土农民和留土农民关系的妥善处理，城乡统筹、城乡一体化发展必将进入一个新的阶段。