第一章 大号可乐、派钱和给农民买养老金

一次几乎冷场的对谈

可能多少会令人有点意外，本书农业话题的探讨，其实是我和朋友在上海的一家湖南餐馆里，偶尔聊起美国超级亿万富豪、纽约前市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）的“大号可乐”风波开始的。

我们聊天的引子，是我接触多年，上海松江的城乡改革，以及它背后的关键人物，担任区委书记近10 年的盛亚飞。

朋友问我，松江改革到底哪一点吸引了你？

和过去很多次聊天场景一样，向来口拙的我，继续以一种漫无边际、毫无逻辑感的表达，夹杂着各类农业专业词汇，从家庭农场到集体经济产权制度改革，再到小昆山整镇的宅基地置换，一口气倒了一大堆。

很显然，坐在我对面，这位自幼在上海城区长大的朋友并不为所动，这种尴尬的局面，我也早习以为常。再后来，我冷不防地提起另外一件事，才让近乎冷场的对谈氛围陡然扭转。

我说，盛亚飞退休前做的另外一件了不起的事，是他推动成立了一个城乡统筹专项基金［1］，每年从全区土地出让净收益中提取1／3 左右的资金，足足花了5 年时间，让松江农村尚存的9 万余名在土农民，60 岁退休后也能够拿到与离土农民“征地养老［2］”同等水平的1500 元／ 月左右的养老金。

［1］ “让城市更像城市，农村更像农村—松江走出城乡统筹发展新路”，《农村要情》，中央农村工作领导小组办公室，2012 年2 月22 日。时任国务院总理温家宝对此文批示称：“松江的实践和经验值得重视。”

［2］ 通过征地，在土农民变为离土农民进城，同时获得城镇水平的养老保障。

看他表情有点变化，我添油加醋地继续说，你要知道，松江隔壁的区县，在土农民每个月的退休养老金不过几百元，我老家所在的中西部地区，每个月还不到100 元。

朋友这时候两眼突然放光地说，如果是这样，那盛亚飞的确是一位有想法的人，他愿意去做应该做、同时又出力不讨好的事情。

“给那么多并不富裕，在乡下的农民办退休养老金，农民肯定不会到处乱说，外人知道的也肯定不多，他这样做，对他没任何好处，还要面临审计风险，他也完全可以不这么做，或者用一种更取巧的办法，比如像一些地方直接给老百姓派钱，岂不更现实？”朋友说。

朋友话锋一转，就把话题引到了布隆伯格身上。

在治理纽约前，布隆伯格举世瞩目的成就，是1981 年创办了金融数据公司彭博新闻社，并坐拥上百亿美元的财富；2001 年，他自掏腰包6900 万美元参与纽约市长竞选，并在次年1 月1 日成功就任纽约第108任市长。

至2013 年底，布隆伯格在共计12 年的任期里，他每年只象征性地收取1 美元薪金，同时自己还倒贴了至少6。5 亿美元；他穿着商标早已磨损得无影无踪的旧皮鞋，每天坐地铁上班。

但这并不是布隆伯格充满争议性的关键，他的真正争议之处，还是在于这位“亿万富豪”市长对纽约的强势治理。

他上任伊始，纽约遭遇“9·11”恐怖袭击不久，人们正需要心灵抚慰之际，他却忙着禁烟，随后又禁止餐馆使用反式脂肪酸［1］

［1］ 一类对健康不利的不饱和脂肪酸，天然脂肪中有少量存在。除油脂氢化是它的主要来源外，油脂在进行精炼脱臭过程中，因高温处理会使反式脂肪酸含量增加，烹调时习惯将油加热到冒烟及反复煎炸食物，这些油中反式脂肪酸也会增加。

要求菜单必须标明卡路里［1］ 含量；2012 年，为了对抗已成美国国家疾病的“肥胖症”，他将枪头对准了可口可乐、碳酸汽水等含糖饮料，要求禁止销售此类大号［2］ 饮料。

他的反对者甚至不惜打整版广告，将他的肖像设计成保姆，印在了报纸上，布隆伯格回应说—“我比你更知道什么对你最好。”

事实证明，布隆伯格赢得了更多人的支持。相比于2002 年只有24％的支持率，2006 年到2007 年间，这一数字变成了令人咋舌的70％，他连续三次［3］ 当选纽约市市长，纽约再次变得生机勃勃［4］。

朋友说，盛亚飞给农民办退休养老金这件事，就有点像布隆伯格试图禁售大号的可口可乐，也就好比有些城中村拆迁，虽说给农民直接分了上千万元的现金，可没想到有些人转眼就赌博输光了，其实有些看似光鲜的事情，未必对农民是真的好，现实中，有些是更为明智的做法，未必会引起太多关注，却是最应该做的。

［1］ 简称“卡”，缩写为cal，能量单位，1 卡即在1 个大气压下，将1 克水提升1 摄氏度所需要的热量。国际标准的能量单位是焦耳（joule），但卡路里仍被广泛使用在营养计量和健身手册上，除了美国采用卡路里的叫法，由于沿袭传统，卡路里在中国大陆与台湾地区仍然被广泛使用。

［2］ 16 美制液体盎司，约473 毫升。

［3］ 2005 年的市长竞选，布隆伯格以超出对手20％ 的票数再次当选；2009 年，纽约市议会通过了他有关修改市长任期限制的提议，在随后的竞选中，他再次当选。

［4］ 任期内，布隆伯格成功地将纽约市政府60 亿美元的财政赤字变为30 亿美元的财政盈余。而纽约的高中毕业率则提高了40％，犯罪率降低了1／3，纽约市碳排放量减少了近20％，人均预期寿命延长了3 年。

被误会的“农民书记”

如果不是朋友偶然提起了布隆伯格，恐怕我不会下意识地发现，应当将纽约和盛亚飞治下的松江做一个必要的对比，这样做的好处显而易见，那就是可以事先对本书随后所述主题有一个尽可能清晰的勾勒。

布隆伯格治理时期的纽约，早已是发展上百年、人口近千万的超级国际大都市，作为上海市的一个区，松江位于沪西南的黄浦江上游地区，不仅地理位置较为偏僻，现代化的城市刚刚出现，它还有大面积［1］ 的农村区域。

有趣的地方出现了。地区形态上，纽约和松江风格迥异，但这并不妨碍布隆伯格和盛亚飞的诸多类似之处。这种类似，更不局限于“禁售大号可乐”与“给农民买养老金”的比较，而是城市治理理念上的不谋而合。

2016 年2 月盛亚飞退休时，最后一次在办公室接受我采访。回顾起过往岁月，他冷不防地说，一个城市的管理者，应当思考“人从哪里来，又到何处去”，城市竞争的本质是人口，“只有不断吸引人口才可以发展起来”。

他的另一个观点，是我从周其仁教授那儿听来的［2］。盛亚飞有一次对他说“城市是养出来的”—城市需要精心养护，才会逐渐成熟，才会形成属于自己的鲜明特色；人们提到一个城市的亮点，不能只有一两个，而是一口气道不完，才能说明这个城市真正成熟了。

［1］ 松江区区域总面积604。49 平方千米，基本农田196 平方千米，浦南地区又占其中65。5％ 的比例。上海市农村经济学会、上海市松江区经济学会，《城乡统筹科学发展—松江改革与实践》，第15 页，复旦大学出版社，2015 年12 月。

［2］ 2014 年8 月，在上海书展上听周其仁老师所说。

类似的话，布隆伯格也说过。他说，人才吸引资本，比资本吸引人才的效果要好得多；人们想要更健康、更宜居的社区环境；“人往何处去，企业投资就会紧随而至”。［1］ 而他时常自夸的是，他治下的纽约人口破天荒地出现了60 多年来的再次净流入。

无论是布隆伯格，或是盛亚飞，在吸引人口和养城的事情上，他们都是行动派，且通过制订更全面的城市战略规划，再用积极的城市改造付诸实施。

他们都注重城市的环境治理。布隆伯格时期的纽约，增加了数百个社区公园和绿地，而在松江区政府的隔壁，就是一个66 万平方米、横跨三条马路、长方形的松江中央公园，驱车行驶在松江新城核心地带的思贤路上，道路两旁满是繁茂的树木，住宅、购物中心、办公楼等建筑物有序地掩映其中，丝毫无人口密集区往往会出现的拥挤之感。

除了思贤路上的常态风景，松江还有修了十年之久的上海新传世工程广富林遗址公园、人文气息浓重的泰晤士小镇、萌态可掬的黄色蚕宝宝轨道电车、一年四季风景多变的辰山植物园、富有旧上海街景特色的车墩影视基地；如果嫌这些亮点还不够，你还可以登佘山远眺上海的日出日落，临近天马山上还有一架射电望远镜更可供仰望星空，当然，你还可以去松江欢乐谷或玛雅水上乐园体会一把过山车和水上冒险的乐趣等等。

［1］ 迈克尔·布隆伯格、卡尔·波普著，周鼎烨、卢芳译，《城市的品格》，第21 页，中信出版集团，2017 年11 月。

当布隆伯格将纽约布鲁克林区、皇后区和长岛废弃的老旧工业区重新改造，变身为更高的建筑、公寓楼和购物中心时，几乎同一时期，盛亚飞每年春节后在松江区召开的第一个大会，必是“拆违”大会—系统性地部署拆除各类违法、违章建筑，这些腾出的建设用地被再次利用，并被建成商区、公寓楼、公共绿地等与现代城市更为匹配的建筑物。

对待老旧建筑的态度上，布隆伯格更倾向于改造而非拆除，但这仅仅是表面现象，因为盛亚飞“拆违”同时，他在松江老城推动的老旧小区改造同样富有成效。

盛亚飞之所以要“拆违”，其实与建筑质量有关。他的“拆违”对象，往往是安全隐患极大、居住环境极差，以“城中村”为代表，不符合城市规划的高危建筑。由于廉价，如“城中村”这样的高危建筑往往又成为进城打工，从事城市清洁、保安、家政等城市基础劳动服务业者的密集聚居地。

拆除之后，盛亚飞还有更关键的下一步—为了留住这些城市基础劳动服务业者，他没有忘记给他们修建更为安全、廉价、住得起的小型公共廉租房。

2013 年，纽约举行了一次居住面积25 ～ 35 平方米的微型经济适用房设计竞赛，旨在满足城市低收入人群的住房需求。布隆伯格对此解释说，将为微型公寓设计竞赛优胜方案提供建设用地，并于2015 年下半年建成入住；这时候，早在2007 年即开始行动的松江区，已建成了131 多万平方米的公共廉租房，实现了6。4 万名外来务工低收入人群的劳有所居［1］。

［1］ 郭涛涛，《专访盛亚飞：城市改造中的“小户型”学问》，《环球财经》杂志，2018年4 月刊。

盛亚飞说，“拆违”的态度一定要明确，因为一个现代化的城市，是一个非常周密的系统工程，“一个大城市没规划是不堪设想的，违法、违章建筑将严重影响城市的品质”。布隆伯格2017 年出版了一本书，书名则叫做《城市的品格》，其中第二章标题干脆起名为“纽约规划”。

“拆违”触动了一些既得利益群体的奶酪，对方就在网上发帖造谣污蔑，但盛亚飞丝毫不为所动，9 年里的第一个“拆违”大会风雨无阻，并促成“拆违”升级为上海市级层面的行动；2005 年12 月，因无法接受纽约市公交工会的漫天要价，劳资合同谈判破裂，纽约公交系统大罢工，布隆伯格于是骑自行车上班，并号召市民同样以此方式出行。

当布隆伯格在“如何留住大企业”上不断努力，甚至专程拜访高盛的CEO，以免税为交换条件，游说高盛总部建在世贸遗址的曼哈顿下城时，松江也定期召开企业家恳谈会，听取他们对营商环境和政府治理的看法。

布隆伯格不仅引以为豪于纽约人口的净流入，他的规划甚至考虑“2030 年纽约人口会在2000 年的基础上增加100 万［1］”。松江因为人气爆棚，2006 年版的总体规划，仅仅过了5 年，就因超出预期再次修订—将原本到2020 年，松江新城常住人口规模从“58 万～ 60 万”修订至约“110万人［2］”。

要问松江新城不断增加的人口从哪里来，除了因城市发达、产业兴旺吸引而来的外地人，还有相当一部分自松江浦南农村而来。

盛亚飞说，“城市建设得更像城市，农村建设得更像农村”，对应的是松江整体规划布局—以黄浦江为界，工业、城镇化基础较雄厚的浦北地区，加速城市化和工业化，而当多数农村人口流向经济更为发达的浦北，浦南地区的功能定位就落在了以农业生产为主导的农业区。

盛亚飞与布隆伯格的分野自此而来。

［1］ 迈克尔·布隆伯格、卡尔·波普著，周鼎烨、卢芳译，《城市的品格》，第22 页，中信出版集团，2017 年11 月。

［2］ 上海市农村经济学会、上海市松江区经济学会，《城乡统筹科学发展—松江改革与实践》，第17 页，复旦大学出版社，2015 年12 月。

纽约之于布隆伯格，是一个发展上百年、已经相当现代和成熟的国际化大都市，盛亚飞不仅要在沪郊建起一座容纳上百万人口的松江新城，面积更为广袤、人口不断减少的乡村走向何处也要考虑。

沿着这条线索回看，盛亚飞在松江力推包括农业在内的城乡改革，并非外界所普遍认为的那样—仅仅因为他是一位农民出身的“农民书记”，更多还在于，他面对的是“城乡板块”，乡村也是城市治理的关键组成部分。

一叶知秋

从落地难度上估计，假如布隆伯格面对中国的“城乡板块”，我估计他很大概率上无法应付。他不仅会遭遇水土不服，即便是充分了解，在推进过程中，他也会碰到无数个“钉子”，至于最终落地，更是难以想象。

在中国，所谓城乡差距，它隐含着另一个意思，那就是空前复杂、无所不包，每一块都是难啃的“硬骨头”，因为它有着从计划到市场经济的历史转轨因素，涉及的人口数量，更是前无来者、绝无仅有。

以农民养老保障为例，在整个“城乡板块”需要解决的问题里，它并不算是最难的那个，甚至—在粮食生产和农民保障两大主干问题里，它仅仅是后者的支系问题之一，但从1986 年开始探索改革，即便已过去30 多年，它仍没有完全解决。改革难度之大，足以一叶知秋。

在人民公社制度下，我国农村发展起以“五保”（注：即主要通过集体经济的力量，在吃、穿、住、医、葬方面，给予没有收入来源的农村“孤、寡、病、残、老”等各种特殊困难群体以生活照顾和物质帮助，他们也被称为“五保户”）和农村合作医疗（“赤脚医生”）为主要内容的社会保障制度，但是保障的水平非常低，所需要费用主要由集体经济（组织）负担。实行承包制以后，农村社会保障体系失去了原来的融资来源。

现在的情况是，广大的农村地区几乎没有什么有效的医疗卫生服务资源供给，农民在低收入约束下，根本没有能力享受主要配置在城市地区的医疗卫生服务资源，这使农民的身体健康以及农村的公共卫生状况都处于非常不利的境况。

1986 年10 月，民政部决定在农村经济比较发达的地区进行以社区为单位的农村养老保险。但是，农村养老保险的发展情况并不乐观。

2001 年底，全国农村参加养老保险的人数约为6000 万人，2002 年底则减少到5400 多万人［1］。

2003 年，城镇养老保险参保人数1。5 亿多人，覆盖率60。48％，农村参保人数仅为5427。7 万人，覆盖率只有11。12％；2006 年，城镇养老保险参保人数1。8 亿多人，覆盖率66。88％，农村参保人数反而下降为5374万人，覆盖率11。17％［2］。

1986 年探索农村养老保险制度之初，它就有别于纯市场意义的商业保险—“其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障［3］”。

［1］ 吴敬琏著，《当代中国经济改革》，第342—343 页，上海远东出版社，2006 年8 月。

［2］ 潘楠、钱国荣，《我国建立城乡养老保险统筹机制问题探讨》，《法制与社会》，2008 年11 月。

［3］ 中华人民共和国民政部，《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，1986 年12 月24 日。

此后，被称为“老农保”的农村养老保险，1992 年进入试点推广期，它的资金来源以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持［1］”。

20 年过后，以2006 年的5374 万人参保，11。17％ 覆盖率折算，当年没有覆盖到农保的农村人口数量，竟然还有约4。8 亿人。其实还没等到这一年，上世纪90 年代末，“老农保”即开始整顿。

被整顿并非偶然：

除了缺乏足够的政策扶持、集体补助没有落实到位，未合理考虑制度的系统风险，也让最初较高水平利率的承诺难以兑现；早已过了劳动年龄的农村老人，并无能力“个人交纳”，参加保险的以中青年人群为主，它更多表现为“保小不保老”和“保富不保贫”。

农村养老保险基金运营又在县级层面，集征缴、管理和使用为一体，不仅缺乏监督和控制，造成挪用时有发生，由于基金分散，无法形成规模效益，增加了运营风险的同时，更难以保值增值［2］。

盛亚飞担任上海市农委党组副书记、副主任期间，于2004 年和2005年分别组织过两次针对农民养老保障、农民生活与就业、农村基层治理等全方位的上海郊区农村调查。

［1］ 中华人民共和国民政部，《县级农村社会养老保险基本方案（ 试行）》，民办发〔1992〕2 号，1992 年1 月3 日。

［2］ 赵建国，《农村养老保险制度的反思和创新》，《法学杂志》，2004 年7 月。

为了能详尽地了解当时上海农村的真实情况，农民出身的盛亚飞用通俗易懂的农民语言，亲自设计了针对不同调查群体的十几类内容不尽相同的问卷，用于上门走访调查之用。

这两次涵盖上海崇明、青浦、金山等郊县的调查结果，让他大吃一惊—崇明农村享受农保的一些退休老人，当年每个月的退休金只有7。42元；75 岁以上的老人，因上世纪初启动农保时已年过60 岁而没有参加农保，这就意味着退休后没有一分钱保障收入：

当前，“两个20％”，即20％ 纯农户和20％ 老年农民，是农村中最困难的群体，也是解决“三农”问题的重中之重。

调查显示：（1）老年农民缺乏家庭赡养和社会保障。四个村200 户农户调查证实，子女对老人赡养不固定，一般都是实物性、礼节性的。

桥北村53 家农户抽样调查，户均全年赡养老人费仅166。04 元。70 岁以上的老年农民未进入农保，现在由镇政府每月适当给一点补助金。其中，湾张村每人每月36 元，桥北村每人每月40 元，下坊村每人每月20 元，双津村每人每月10 元左右，最少的每月只有4 元。

（2）纯农户缺乏经济收入。90％ 以上的纯农户二三亩地，劳均耕地面积很少。金山下坊村人均耕地1。4 亩，劳均耕地1。73 亩；崇明双津村人均耕地0。97 亩，劳均耕地1。6 亩。纯农户承包地大多用作自家口粮，很少有余粮出售。据调查统计，农业经营性年收入桥北村户均1266。04 元，下坊村户均1566。10 元，双津村户均781。67 元。90％ 以上纯农户文化程度在小学以下，缺乏非农就业的能力，很难转移。

（3）购买力低，生活贫困化。由于“两个20％”家庭缺乏经济收入，生活相当困难。老年人平均每天生活费不到10 元，有的仅4－5 元，每月电费只花10 元左右，一瓶液化气要用三四个月（一般人用一个月左右），一个月开荤买肉一二次，每次10 多元［1］。

后来，盛亚飞的调查结果上报，并建议上海市采取两步走的方法提高老年农民的生活保障水平，第一步即是财政托底补助，由各级财政按比例承担65 岁以上老年农民的养老补助经费，最低标准每人每月75 元，并根据全市城乡居民收入增长情况逐步调整。

正是在第一份调查报告上报的2004 年，上海市政府决定由财政出资，将农民养老退休金统一提至75 元／ 月，尽管这笔钱一年只有900 元，但当把钱交到农民手中时—“农民拿到钱感动得不得了，从来没见过这么多钱，七八十岁的老人，到60 岁以后就没有收入，看不到钱了，当时就这么个状况。”十几年后再回忆当时的情景，盛亚飞仍无比感慨地说道。

全国经济最为发达的上海尚且如此，全国情况更不容乐观：

2010 年，全国60 岁及以上农村老年人的经济来源中，首先是家庭其他成员供养和劳动收入，二者所占比例分别为47。7％ 和41。2％；其次是离退休金、养老金和最低生活保障金，其所占比例分别为4。6％和4。5％；而财产性收入所占比例极少，仅为0。2％。另根据第六次人口普查数据，当年享受退休金的农村老年人仅占全体农村老年人的4。6％［2］。

［1］ 盛亚飞等，《关于湾张、桥北、下坊、双津四个村“三农”情况的调研报告》，上海市经济工作党委、市农委调研组，2004 年7 月20 日。

［2］ 王冬雪、马梅，《基于人口老龄化的中国农村养老资源供给评价》，《老龄科学研究》2015 年第三卷第8 期。

2009 年，“新农保”政策中央指导意见出台［1］。与“老农保”相比，“新农保”的资金来源变为由个人缴费、集体补助和政府补贴三方面构成：

（一）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。

缴费标准目前设为每年100 元、200 元、300 元、400 元、500 元5 个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

（二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

（三）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％ 的补助。

地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费［2］。

根据规定，国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户，养老金待遇则由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

2009 年，中央确定的基础养老金标准为55 元／ 月。

［1］ 以2009 年9 月1 日国务院公布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为标志，各地区根据《意见》精神及地区实际状况，出台新农保实施政策。

［2］ 中华人民共和国国务院，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，国发〔2009〕32 号，2009 年9 月1 日。

由于基础养老金的存在，“新农保”覆盖面得以有效扩大，但它又是“捆绑式缴费”—年满60 岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老年农民不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女，应当参保缴费。

“新农保”运行四年后，我的一位前同事在东北调查发现，一个村庄超过95％ 的参保人，皆选择了100 元的最低缴费档次，村里超过60岁的老人，为了获得55 元／ 月的基础养老金，由于“捆绑式缴费”的存在，遇到儿女不愿意参保，他们甚至不得不替子女缴费［1］。

按照计算标准，如果没有足够的“集体补助”和“政府补贴”，仅凭个人缴费，“新农保”仍难以实现最初制度探索时的目标。

以最低档次100 元缴纳15 年为标计算，最终年满60 岁的农民，每个月只能领到69。4 元，而以一些地区最高档次的800 元计算，老年农民每个月也不过能领到144。9 元—穿衣、吃饭等日常开支仍是个问题。

农村老龄化未来将会变得更严重。截至2011 年，中国农村老龄化高于城镇1。24 个百分点，到2028 年，将高于城镇11 个百分点，到2050年前后，全国将约有28 个省份的农村老年比例高出城镇20％ 以上［2］。

在盛亚飞看来，尤其是老年农民养老，不能简单地套用养老金与缴费挂钩、“权利与义务对等”的纯商业逻辑，因为涉及到经济转轨成本。

［1］ 王羚，《新农保大提速：制度性缺陷待补》，《第一财经日报》，2011 年7 月28 日。

［2］ 2012 年5 月17 日，言及中国人口老龄化，时任民政部副部长窦玉沛于上海召开的2012 年中国养老服务业发展论坛暨老年友好城市建设论坛上透露的数据。

因为这些60 岁以上、仍身在农村的老人，从计划经济时代走来，那时候尚没有养老保险，但他们却奉献了青春，通过统购统销的“剪刀差”，为国家工业化做出了贡献，如今却让几乎没有收入来源的他们通过市场化的方式去获得养老金，这并不是一件公平的事。

当部分城市近郊农民和年轻农民通过征地或进城，变为离土的城镇居民，并享受到较高水平养老金待遇时，仍身处乡村、收入更低，又以老年农民居多的在土农民养老问题更容易被忽视：

在农民收入水平还相当低的情况下，如果没有外部力量的帮助，单靠农民自己，是无力建立一个能够提供多方面风险防范功能的农村社会保障制度的［1］。

换言之，它需要加大“集体补助”和“政府补贴”的力度。2010 年，松江城乡统筹专项基金应运而生，并以每年解决一部分农民养老保障的方式，总筹资超过70 亿元人民币，历时5 年，最终让松江所有农民实现了约1500 元／ 月的退休养老水平。

全国层面“新农保”的思路也在转变。2014 年2 月，“新农保”进入新的合并阶段—在总结“新农保”和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度［2］。

［1］ 吴敬琏著，《当代中国经济改革》，第343 页，上海远东出版社，2006 年8 月。

［2］ 中华人民共和国国务院，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，国发〔2014〕8 号，2014 年2 月21 日。

城乡一盘棋

成立城乡统筹专项基金，让所有农民实现和城镇居民水平相当的养老金待遇，它需要的资金不是个小数目，问题的难点来了，钱从哪里来？

没有足够的资金，想法再好也无济于事。

盛亚飞的答案是—仅依靠乡村现有资源是不够的，要将眼光挪至整个城乡版图，通过更充分的城乡资源统筹去实现。它的核心，是级差地租［1］ 之下的城乡土地要素交换，从松江全区每年1／3 左右土地出让净收益而来的城乡统筹专项基金，本身就是要素交换的结果。

在整个城乡版图中，在土农民养老，仅是其中一部分，它有着更多的内容，彼此之间的联系千丝万缕。也就好像下棋博弈，胜负取决于棋手的全局把握能力，改革能够达成目标，有赖于对城乡版图的整体运筹和土地利用效率的提升。对此城乡版图，盛亚飞有过一个直观和全面的解释：

在乡村一端：

推动农业改革，是因为中国全面的工业化和城市化还没有完成，它离不开农业的现代化—发展现代农业，这关系到所有中国人的饭碗和国家粮食安全；农村也还没有建设成和城市相协调发展的现代化农村；种地农民的生活和保障问题也还没实现城乡均等。

［1］ 因为土地优劣等级不同而形成的地租。

针对城市端，这位在2016 年全国“两会”上不忘提醒，要小心城市化沦为“半拉子”工程［1］ 的全国人大代表说：

进城农民的保障和居住转移问题，也还没有完全解决。

进城农民的保障和居住转移—相关于城市人口的有效集聚，只有城市因“人丁兴旺”发展起来了，才能有更多的就业岗位和资金实力，进一步照顾更多穷人的利益；解决了农民养老和进城保障，农村分散的耕地得以充分流转，规模化经营和农业现代化才能实现。

给农民买养老金，其实更像是一个后手，它并不是一下子就可以做到的，而是一个循序渐进、日积月累的过程，它离不开城乡一体框架之下，对城市的有序经营，加之同步推进的其他改革。

它的主线，便是序章所提—涉及“超级增减挂钩”、宅基地置换、集体经济产权制度改革和适度规模的家庭农场等一系列连续的城乡改革动作。

剧透到此为止。让我们先回顾一张“40 年前念的报纸”。在随后章节里，一系列的改革动作将会逐个登场，而为了让它们不至于被误会为晦涩的理论专著，我采用了有别以往的一种有些冒险的写作方式，它将从一件5500 年前的埃及文物开始谈起。

［1］ 谈燕，《盛亚飞：小心城市化沦为“半拉子”工程》，《解放日报·上观新闻》，2016 年3 月7 日。

那张40 年前念的报纸

有时候，我心里会暗自回放这样一个场景，它发生在40 年前的沪郊南汇县书院公社外灶大队［1］。

这个大队有位年轻的党支部书记，一天他在报纸上看到，有个名叫韩丁（William Hinton）［2］ 的美国记者，在黑龙江友谊农场借助机械化，一家人种了3000 亩地，他拿起报纸，把韩丁种地的故事念给社员们听，并对他们说：

看，这就是农业现代化［3］。

时光飞速流转，这位念报纸的大队书记，后来进了大学读书，又从上海市委组织部起步，30 岁已是当时的上海县委书记；他后来当过上市公司的董事长，管理过上海郊县工业，还曾是上海农委的副书记和副主任，再后来，有过多个上海郊县一把手经验的他，又成了松江区委书记。

当盛亚飞这样回顾他的过去，同样在农村生活过的我，首先想到的却是，在那个中国多数人口都“困守”在农村，每天辛苦劳作，却只能勉强糊口的年代，除了他，又会有几个人会捧着报纸畅想，将来有一天要开着拖拉机，一家人种上个几千亩地呢？

［1］ 人民公社时期的农村行政单位编制，大队相当于今天的村，公社相当于今天的乡（镇）。

［2］ 韩丁，原名威廉·辛顿（William Hinton），1919 年2 月出生，美国宾夕法尼亚州雷丁镇人。

1945 年，他以美国战争情报处分析员身份目睹了重庆谈判；1947 年他随联合国救济总署到中国河北冀县，为解放区恢复生产培养出第一代农机人员；翌年，他又以观察员身份亲历了山西张庄的土改，后创作长篇纪实文学《翻身》；1953 年，他从中国回到美国，被麦卡锡等人冠以“叛国者”罪名；1971 年，他应周恩来之邀重返中国，随后30 年始终奔波在中国乡村；2004 年5 月15 日，韩丁辞世于美国马萨诸塞州康克市。

［3］ 郭涛涛，《盛亚飞与他身后的城乡要素改革》，《环球财经》杂志，2016 年6 月。

让盛亚飞念念不忘的，还有另外一件事情。在那次采访中，他冷冷地盯着我说：

1975年，周恩来总理在全国人大会议［1］上说，要在本世纪内实现农业、工业、国防和科学技术的四个现代化［2］，“当时农业现代化是排在第一位的，但到现在还没完全实现”。

这并不仅仅是个励志故事的地方在于，后来的盛亚飞，仍然记得年轻时代的那份报纸，并且用行动证明中国也可以实现。他说，他在松江推动的城乡改革有备而来，这个想法他想了几十年。

在盛亚飞治下的松江，农民们就像韩丁那样驾驶着拖拉机驶入了万亩粮田，并成功跻身“十万元户”，仍在农村的老年农民也不必因为现金收入太少而发愁；更多进城的农民，每年还有一部分来自集体经济组织的股权分红作为保障；一些改革先行地区的绝大多数农民，更是不用买房，却拥有了可以买卖、与乡村居住面积相当的商品房。

［1］ 第四届全国人民代表大会第一次会议。

［2］ 1957 年2 月27 日，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中说：“将我国建设成为一个具有现代工业、现代农业、现代科学文化的社会主义国家。”1957 年3 月12 日，毛泽东在中国共产党全国宣传工作会议上的讲话中说：“我们一定会建设一个具有现代工业、现代农业和现代科学文化的社会主义国家。”1959 年12 月到1960 年2 月，毛泽东在读苏联《政治经济学教科书》时说：“建设社会主义，原来要求是工业现代化，农业现代化，科学文化现代化，现在要加上国防现代化。”1964 年12 月第三届全国人民代表大会第一次会议上，周恩来根据毛泽东建议，在政府工作报告中首次提出，在二十世纪内，把中国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国，实现四个现代化目标的“两步走”设想。

2016 年夏天，当普遍拥有五六百万元房产的松江小昆山镇农民，纷纷为不断高涨的房价窃喜之时，盛亚飞已在为能早点办完退休手续，四处奔波的路上。当年2 月1 日，任期已满的他最后一次出席松江党政负责干部会议，总结起松江九年两个月的工作，他感慨万千地说：

感谢上海市委的肯定，让我的工作最后一站在松江度过，让我和同事们在9 年多的时间里，干成了几件具有重要意义又经得起历史检验的工作。

第二天我突然看到这条新闻，相当不平静地给他发了条短信，当时内心默想，他在松江推动的城乡改革，应该算是其中一部分吧。