第六章 进城，被遗忘的亿万财富

沈师傅与他的工友们

给我们乡村房子做装修的，是一位安徽来的木工师傅，他叫沈兴平，我们都叫他沈师傅。他是一个话多的人，干活的时候，只要在他旁边问东问西，保准会拖慢干活的进度。

即便如此，我仍喜欢找沈师傅聊天，因为他是个有故事的人。

他拿着瓦刀拌着水泥，不经意就冒句话说，现在有知识的人真不简单，飞机那么大的铁皮都能把它送上天；他谈起年轻时的私奔岁月，本以为离开家乡大功告成，却在合肥火车站被截回，终究没带着心爱的姑娘远走高飞；他还说，虽然相隔一座山，但肥西人就是不如肥东人厉害。

过年看孩子又想搓麻将的沈师傅，拴个绳子在摇篮上，另一头绑到自己腿上，孩子在旁边哭时，他的腿就动一动，丝毫不妨碍他手上的动作，只是回到家，扑面而来就是老婆的一顿臭骂。

肥西是晚清名臣刘铭传［1］ 的故乡，征战沙场数十年后，他东行做了首任台湾巡抚；同是肥西人的沈师傅，因为家里穷，18 岁那年还是出了村，拜了师学了木匠去了山西，后来又全国辗转，最终跑到了上海，数十年后，他还是名东奔西跑的农民工。

［1］ 刘铭传（1836 年9 月7 日—1896 年1 月12 日），字省三，自号大潜山人，安徽合肥今肥西大潜山麓人。因剿平太平天国、捻军之功，1864 年，授直隶提督；1884 年，以弱胜强、以少胜多，于淡水等地率军击败法国舰队的进犯；1885 年，任中国台湾巡抚。

在台任职期间，进行了编练新军、修建铁路等一系列洋务改革，促进了台湾近代工商业的发展和台湾防务的日益巩固，为台湾的现代化奠定了深远的基础，由此被誉为“台湾洋务运动之父”和“台湾近代化之父”。

但论及对上海浦东，以及一些写字楼的熟悉程度，沈师傅比很多年入百万的陆家嘴金融白领还要强。

20 世纪90 年代浦东开发，建筑业大发展，大量外地农民工通过招工，跟着各种建筑公司登陆上海滩，沈师傅就是其中一员，那时的浦东，远没有今天繁华，更是农民工的天下，并且是分地盘的。

在曹路镇，安徽人居多，再强的外来人也要让三分；到了北蔡镇，大量四川口音的工人出现了；现在迪斯尼所在的川沙镇，则由膀大腰粗的东北人主导。忆起当年，沈师傅说，农民工打架跟吃饭一样，祝桥镇一个工友的耳朵被咬了下来，掉到灰土里时间太长，到了医院也接不上。

1996 年，沈师傅在黄楼镇买了辆摩托车，给本地人做钟点工，后来在祝桥、六灶盖公寓和别墅，金桥名人苑曾经也有他的身影；他还在寒风凛冽的冬天，参与修建了磁悬浮轨道的两个桥墩子，南汇书院找不到传统手艺的木匠，他牵线从安徽本地请来了老工匠。

活越做越多，沈师傅学会了瓦工和电工，人脉更加熟络，他也接触到了更大的工程。

除了嘉里中心的木工活，他还修了世博园一个炮楼状的厕所。他第一次见到上海馆那么大的内部空间，就好奇地问，别人略带戏谑地说，那是准备放飞机的；他修的另一个馆，别人说了他才知道，那是澳大利亚馆。

沈师傅故事凄凉又悲伤的一面，是曾经身边工友们的逝去。一个冰冷的雨夜，他的一位工友被人用带着生锈铁钉的木棍敲了一下，仓皇回到住处，没过几日就因破伤风身亡了；另一位工友，高空作业中坠入漆黑积水的地下室，直至两天后才被发现。

这并不妨碍在沈师傅们手中，城市边界的迅速扩张与无数高楼大厦的竞相崛起。曾经尘土飞扬的工地，早已变为秩序井然的闹市街区，此时，曾经的农民工们，也走过了人生中体力最好的时光。

在乡下耕种土地规模有限不赚钱，所以多数农民进城了。但文化程度不高，注定他们在城市里也过得非常艰辛。

他们干着最艰苦的活，拿着最低的工资，住在以“城中村”为代表最差的房子；同时，他们既不是有着固定收入的工薪阶层，更不是保障更为充分的市民，多年过后，他们仍是城市的漂泊者。

农民工的进城，“三农”注定不再是农耕社会时期单纯的种植业问题，在乡村一端，当通过适度规模家庭农场解决“中国人饭碗”，到了城市，更多进城农民的保障同样需要面对。

陈锡文的担心

与中央农村工作领导小组办公室前主任陈锡文的会面，事后让人回味无穷。

陈锡文是一位性情中人，言语之间，他三句不离农业本行，冷不防回忆起年轻时他在黑龙江生产建设兵团的生活—夜晚到外面抓一把黄豆，放在炉子上烤烤，再就着一口老酒，一顿饭就解决了。

除了忧心国家粮食生产，在亿万农民工的城市化与保障问题上，陈锡文更是毫不含糊。他认为，城镇化的本质，是农村人口融入城市的“人口城市化”，而非快速推进的“土地城市化”。

2010 年8 月7 日，陈锡文在海口的“十二五”农村改革国际论坛上说：

目前，从统计数据上看，中国城镇化率达到46。6％。但是，中国的城镇化率实际上被大大高估了。因为在目前统计的6 亿城镇人口中，包括1。5亿农民工在内，至少有2 亿人（包括农民工家属）并没有享受市民的权利。

随着城镇化快速推进，中国每年有数百万亩的耕地转为建设用地。

但是，与“土地的城市化”相比，“人口的城市化”却进展缓慢。主要的标志是数以亿计的农民工无法享有市民的权利。

2005 年，公安部统计的农业户籍人口为9。49 亿人。但是，此后由于有13 个省宣布取消农业户口，城镇人口与农业人口难以准确区分，2006年后，公安部不再公布全国农村户籍人口总量。

在现有模式下，虽然中国城镇化率每年都在提高，但农民的数量并没有明显减少，城乡二元结构也没有从根本上改变。突出的问题表现在，大量进城农民工根本没有享有市民的权利［1］。

2013 年的全国两会，当年政府工作报告称，过去5 年，全国城镇化率从45。9％ 提高到了52。6％，但在陈锡文看来，考虑到在住房、子女教育和社会保障等方面的情况，这一数字并不能充分反映农民工进城状况，实际上，以户籍为标准的城镇化率还不到35％。

户籍之外，还有尚未解决的住房与社会保障问题：

住房是急需解决的问题。2011 年，52％ 的进城农民工住的是用人单位提供的集体宿舍；47％ 租住在城中村、城乡接合部的农民住房。而全部农民工，在其所在地缴纳住房公积金的比例不到3％。

［1］ 常红晓，《陈锡文：中国城镇化率严重高估，至少两亿人未享受市民待遇》，财新网，2010 年8 月9 日。

社会保障方面，进城农民工也有很长的路要走。2011 年全国农民工只有16。4％ 加入了城镇养老保障，18。6％ 加入了城镇医疗保障，27％ 加入了工伤保障，9。4％ 加入了失业保障，平均水平不到20％［1］。

城市里，农民工们不仅面临着户籍制度、社会成本等多重保障不足障碍［2］，在他们纷纷离开的乡村，那儿还有几乎被忘却，规模却达上万亿之巨的财富，它至少可以让相当一部分进城农民多一份保障，只是历经半个多世纪积累，它还需要向前再迈一步—明晰产权。

说来有些不遂人愿，由于年代久远，平时这块财富又与农民关系模糊，时至今日，很多农民甚至不知它的真实存在。当多数农民进城后，它的真实状态更是“少人关心少人问”。但它对农民又真的很重要，农民拿到了它，就能够真正放心“带着土地”进城了，如果拿不到，它就会被装入少数人的腰包，农民进城也就更辛苦。

遗忘了2。86 万亿

农村有“三块地”，除了耕地，它还有另外两块地—宅基地和集体建设用地。

耕地被农民用来生产城乡人口的刚性需求粮食，宅基地是农民生活、居住的地方；而那被遗忘的亿万财富，就在集体建设用地上，并且随着城镇化程度的推进而不断增值。

作为一个年代久远的事物，它得从有集体经济时说起。

［1］ 丁先明，《陈锡文：我对城镇化有三点担忧》，《中国青年报》，2013 年3 月7 日。

［2］ 农业人口市民化面临的六大障碍分别为：成本障碍、制度障碍、能力障碍、文化障碍、社会排斥障碍和承载力约束障碍，详见潘家华、魏后凯主编，《中国城市发展报告No。6—农业转移人口的市民化》，社会科学文献出版社，2013 年7 月。

它最早可追溯至1956 年绝大部分农民以土地等生产资料等份入股，成立高级社阶段。这时候，相对城市里全民所有的国营经济，农村确立的是以股份合作为本质的集体经济，城市里有国有资产，农村则有集体资产。

从合作化时期起步，农村集体经济又历经人民公社和家庭联产承包责任制两个阶段，集体资产一直在不断发展壮大。

合作化时期，除耕地外的集体资产，尚由集体打谷场、卫生室、畜牧养殖场等简单的建筑物构成；人民公社时期，大力发展社队企业，它多出了一些工厂；上世纪80 年代迎来“村村冒烟、队队办厂”的乡镇企业大发展时代，工厂用地的规模扩张，集体厂房大幅增多。

20 世纪90 年代，随着国家土地管理力度的加强和环保意识的提高，工业向园区集中，集体厂房用地增量变少，但2000 年后城镇化提速，级差地租随之攀升，尤其在东部发达地区，集体建设用地上的集体物业等经营性资产，又进入一轮增值扩张期。

与不断增加的宅基地相比，虽说农村集体建设用地总量有限，但60多年过后，附着在它之上，由集体厂房、集体物业组成的集体经营性资产，却成为城镇化过程中增值最大的一部分财富。

这部分财富的总额—截至2016 年，它已有2。86 万亿元之巨，村均493。6 万元，其中东部城镇化发达地区的资产总额就占了2。16 万亿元，占比75。5％，村均929。5 万元［1］。

它也是几乎被遗忘的2。86 万亿元。

［1］ 时任中华人民共和国农业部（现农业农村部）部长韩长赋向《人民日报》记者解读集体产权制度改革时透露，详见高云才，《100 个县先行先试农村集体产权制度改革—让农民有更多获得感（政策解读）》，《人民日报》，2017 年6 月11 日。

家庭联产承包责任制之后，耕地包产到户，由人民公社、生产大队、生产小队三级所有的集体资产，则过渡至乡（镇）政府、村委会和村民小组，尽管产权边界清晰，但它并未进一步确权到人。

这时候，集体财富的分配方式也发生了较大变化—它由人民公社时期的“集体劳动记工分、透资预支笔笔清，一年辛苦忙到头，年终分配定亏盈”变为“平时分散劳动、年底再无分红”［1］，集体资产产权归属变得更加模糊。

农民进了城，不断增长的集体资产—除了曾在人民公社时期集体劳作的老年农民，还知道它的存在，它开始被越来越多的新生代农民遗忘，即便沈师傅这样接近50 岁的人，也未曾听说过。

“这是我们的”与基层腐败

从农民的心理感受出发，对标农村“三块地”，盛亚飞有过一个经典的解释：

由于宅基地原来是私有的甚至是祖上传下来的，虽然农民知道自家建房的宅基地是集体所有，自家住房是私有的，但这个土地一直是农民自家在用，所以宅基地被视为“这是我的”，因此农民也最为在意。

承包地农民明白是集体所有，自己只有承包权，自己耕种有收获权，或者需要自己同意才可以流转出去，并且还有流转费收入，但是承包权最多也就30 年，到时是要重新调整的，因此承包地在农民看来，“这是比较我的重视程度不如宅基地”。

但集体建设用地，尤其是集体建设用地上的经营性资产，在农民眼中“这是我们的”。

［1］ 盛亚飞语。

过去大家在一起生产劳动，他知道这是集体的土地，资产也是集体的，但家庭联产承包责任制后，这块地以及集体经营性资产与农民有了距离。

“我们的”土地人家在用，收益和我也好像没有关系，平时很难接触管理，是村里领导管理的土地，也是我自己想管也管不到的土地，再随着时间推移，农民进城和村集体骨干劳动力的相继老去离世，这块地的利益农民就慢慢不知道了［1］。

集体资产产权模糊的后果，不仅农民无法从它随城镇化增值中获得应有的好处，它也越来越成为尤其城镇化地区，农村干部谋取私利、挥霍的资源，进而又变为引发农村干群关系紧张的一个重要原因。

盛亚飞说，在上海郊区农村，镇里面有两本账，一本是财政的账，每年要向社会公示，并由国家审计部门审计；一本是集体的账，由党委书记、镇长等掌握，有关资金去向不透明，和财政资金混用，“里面门路很多，风险很大”。

所谓的门路和风险，即在全国各地均有发生的基层腐败案件，“小官大贪”无处不在，涉案金额水涨船高。

2012 年2 月，上海市第二中级人民法院开庭审理了一宗案件—上海市普陀区前副区长陈猛，在松江担任副区长的2007 年下半年，接受了新桥镇镇长、副镇长的一套连体别墅的购房款及契税，这部分资金的来源就是集体经济组织的资金。

［1］ 郭涛涛，《事关全面深化改革大局：农村“三块地”的合理定义和用行动完成的实效改革》，《环球财经》杂志，2017 年1、2 月合刊。

2015 年5 月4 日，河南省纪委信访室主任李笑峰对外披露河南省专项治理腐败成果，仅2014 年被查村支书（村委会主任）就多达1501 人；山西省太原市2014 年10 月至2015 年前半年查办的34 起城中村腐败案件中，其中一个村的村主任，挪用集体土地补偿款的金额就高达5010万元。

遏制基层腐败，并让农民重拾2。86 万亿元财富的办法，用盛亚飞的话说，就是通过规范集体资产的集体经济产权制度改革，“理顺农村集体经济内部关系，回归农村合作经济本来面目”。

“到底是为什么而改革？我是想到了两句话，一是为了坚持农村集体经济，这对中国来讲是大问题；二是为了维护农民利益。”回顾起改革原因，盛亚飞说。

在松江，几乎与适度规模的家庭农场同步，2008 年，由盛亚飞力推，针对规范集体资产管理、运营和分配，全区14 个涉农（街）镇的集体经济产权制度改革开始了。

五年后，松江不仅厘清了1956 年以来的集体经济账本，同时也明确了57 万余名松江农民的集体经济组织成员身份，进一步将集体资产明晰产权确权到人，并以可继承股份的形式固定了下来，松江农民每年进而得以从集体资产增值中获得一定比例的分红收入。

值得强调的是，所谓57 万余名松江农民，不仅包括时下仍在农村的农民，也包括更多的进城农民，以及曾经为集体经济做出贡献、已经去世的农民，虽然这样统计需要从各个（街）镇派出所调阅户籍资料来确认，改革烦琐程度大大增加，但它也让改革更为彻底。

让松江集体产权制度改革彻底的更关键点在于—它是全国首个区级层面完成集体经济产权制度改革的地区。

松江改革之初，镇一级的集体资产占全部农村集体资产总额的83。7％［1］，它以（街）镇集体资产为改革主体，并囊括村、村民小组两级，使得改革更为充分和全面。

实际上，不仅是在松江，经过多年的城镇化发展和积累，不少发达地区集体资产的半数份额皆在镇一级，此前广东等地以村为单位的集体产权制度改革，因触及不到占据集体资产更多份额的镇级部分，注定难言彻底。

复盘：再造集体经济组织

松江启动改革近十年后的2017 年，根据中央要求，农业部、中央农办在全国选定100 个县，进行农村集体经济产权制度改革试点，这项攸关中国亿万农民的万亿财富利益的改革，向全国铺开由此更近一步。

它不是重回“一大二公［2］”的人民公社时代，也不是对集体资产一分了事，全国100 个县试点伊始，《人民日报》刊登政策解读文章说：

这轮改革重在制度建设，要把具有“四梁八柱”性质的产权制度建立起来。中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确，改革的目标就是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度。

［1］ 上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第一部分“改革背景与目标”，第6 页，2016 年5 月。

［2］ 人民公社时期两个特点的简称，具体指：第一人民公社规模大，第二人民公社公有化程度高。

实现这个改革目标，必须发展新型农村集体经济。目前，全国40％左右的村成立了农村集体经济组织，60％ 左右的村是由村民委员会代行职能，从实践看，建立健全农村集体经济组织是方向。

农业部（现农业农村部）部长韩长赋表示，科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。这个新型集体经济，新就新在不是传统的“一大二公”的集体经济，而是集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济。是个人积极性与集体优越性得到有效结合的新型集体经济，是更具活力和凝聚力的农村集体经济［1］。

所谓实践经验，即“建立健全农村集体经济组织”，它正是早已完成的松江改革内容。

从坚持农村集体经济所有制和维护农民利益角度出发，此时复盘全国最早在区级层面完成的松江改革，重新认识农村集体组织，将有助于窥破此轮即将在全国推行改革的未来走向。

农村集体经济组织，产生于20 世纪50 年代初的农业合作化运动。

1956 年6 月，全国人大一届三次会议的《中华人民共和国高级合作社示范章程》规定，为实行农业社会主义改造，农民在自愿、互利的基础上，“把私有的土地和牲畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。

由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，实行“各尽所能，按劳取酬”。

松江县［2］1953 年在城东区试办的初级农业生产合作社，1956 年全县全部建立初级社，并在一年内全部转并为高级社。

［1］ 高云才，《100 个县先行先试农村集体产权制度改革—让农民有更多获得感（政策解读）》，《人民日报》，2017 年6 月11 日。

［2］ 1998 年撤县建区，松江县变为松江区。

农户以土地为主的生产资料进入合作社，当时，农民收益以土地占40％、劳动记报酬占60％，从而在法律意义上确立了农村集体所有制。

1957 年，松江县成立高级农业生产合作社342 个，入社8 万多名农户，在总农户中占比99。14％。高级社实行土地等主要生产资料统一归集体所有，取消土地分红，实行“按劳分配、多劳多得”。

1962 年9 月，《农村人民公社工作条例（修正草案）》正式颁布，明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行“三级所有、队为基础”，即生产资料分别归公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队所有制为基础。

1966 年开始，全县以生产队为单位，实行了“大寨式”评工记分，按劳动记分，年底分红。

党的十一届三中全会后，随着改革开放的深入，农村家庭承包责任制逐步建立，农村的管理体制有了重大变化。1982 年《中华人民共和国宪法》规定将人民公社原来政社合一的体制改为政社分设体制。

松江县从1982 年4 月起，各公社开始推进政社分设，设立乡人民政府和乡农村合作经济联合社。1984 年建立乡人民政府和村民委员会，恢复乡行政建制；至1987 年下半年，全县19 个乡（含1986 年撤乡建镇的佘山镇），将原人民公社改建为乡经济组织联合社，将原来的319 个生产大队改建为村经济合作社［1］。

［1］ 上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第一部分“改革背景与目标”，第3－4 页，2016 年5 月。

上述过程中，农村集体经济组织形成于农民以土地等生产资料等份入股的合作化时期，这是它“股份合作”本质的来由。人民公社时期的“政社合一”，以及家庭联产承包责任制后的“政社分设”，所谓的“社”，字面上可理解为集体经济合作社，其背后皆指集体经济组织。

从人民公社到家庭联产承包责任制，虽说已“政社分设”，但现实中，农村集体经济组织仍表现为“有集体无组织”—它并没有一个明确的组织实体，并行之有效地承担相应经营、分红等职责。

以村庄为行政单位为例，更多村庄实际上是党组织、村委会、农村集体经济组织“三块牌子、一套人马”，这也使得集体经济组织事实上处于缺位状态：

农村集体经济的组织形态是一个不断变化、逐步完善的过程。人民公社时期，农村集体经济组织“政社不分”，集体资产的控制权完全掌握在乡村政府的手里；土地承包经营制度（家庭联产承包责任制）推行之后，承包土地权利得到了认定，农村承包期内土地的使用权由农民控制，但是农村承包土地的销售、出租等处置权仍在乡村政府手里。

因此，尽管1985 年“政社分设”之后，乡政府、村委会、村民小组建立起来，但集体经济组织仍然只是一个称谓。目前实际运作中，依然是“三块牌子、一套人马”，即党组织、村委会、农村集体经济组织，农村集体经济组织的实际控制权还是在乡政府和村委会机构手里。

“政社合一”虽然可以节约管理费用，节约一部分支出，但带来的问题是乡政府和村委会在实施集体资产控制权时，可能更多地从自己的利益出发，弱化甚至忽略对集体成员的利益关照［1］。

［1］ 上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第三部分“改革成效与特点”，第36－37 页，2016年5 月。

松江改革的具体做法，即从“摸清家底”开始—聘请专业的评估公司，以镇为单位，对1956 年延续至今的镇、村、村民小组三级所有的集体资产进行清产核资，并最终成立（街）镇集体经济联合社和村集体经济合作社，以让缺位多年的集体经济组织“看得见、摸得着”。

有经济条件的（街）镇，由（街）镇集体经济联合社对村、村民小组的集体资产进行收购，继而原本经营混乱的三级所有的集体资产“三合一”，变为（街）镇集体经济联合社统一管理和经营；收购条件不足的地区，则为（街）镇、村两级所有，但最终方向仍是一级所有。

与之同步进行的，则是对集体经济组织成员身份的界定，并依据成员的集体劳动时间（农龄，实质上是劳动贡献股）和人均占有耕地面积（地龄，实质上是土地股）算出各自的股份数，颁发记载有股份数量的集体经济组织社员证（股权证）；（街）镇范围内集体资产的总股份数，即为所有集体经济组织成员的股份加总。

改革完成后，与上市公司分红类似，根据总股份数和当年集体资产经营状况，从集体资产增值中提取一部分红利，集体经济组织成员凭借股权证获得分红。

松江再造集体经济组织，绝非成立一个（街）镇集体经济联合社—更重要的是它在管理架构、体制和监督机制方面的制度创新。

在管理架构上，集体经济联合社以社员代表大会、理事会和监事会为架构，对集体资产进行运营和管理，重大事项则实行民主决策、民主管理和民主监督；管理体制上，则有《村民委员会与村集体经济合作社分账科目》等制度约束，村委会和合作社分账管理由此推进，村党支部、村委会、村集体经济组织的职责厘清同时，相关的事权和财权也得以划清。

通过村委会财权与事权的分离，不仅扼住了基层腐败的咽喉，村委会的职能也开始向城市居委会—单纯地向所在地区居民提供公共服务的职能看齐。

对集体资产的监督机制，在改革中也得以完善。除了每年的社员代表大会进行监督，在松江，还有（街）镇农村集体资产监督管理委员会的定期审计，以防止集体资产流失，此外，它还有一整套内部监督制度。

第一只螃蟹“不好吃”

集体经济产权制度改革的挑战和创新在于，它属于以“集体经济”为特色的中国农村才会有的改革，世界范围内并无先例可循，再造集体经济组织，由于牵涉到半个多世纪的利益，也使得它空前复杂。

作为第一个吃螃蟹者，松江改革不是整理几张表格、统计几个数字就可以完成的事情。

早在2006 年底，盛亚飞调任松江区委书记伊始，他便找过时任松江农委主任的封坚强谈话，提出希望在农业现代化建设、农村集体经济产权制度改革和城乡一体化等“三农”工作方面有所突破［1］。

相比于主要在浦南农业地区铺开的家庭农场改革，集体经济产权制度改革涉及松江全域，浦北城镇化更为充分的地区，集体资产体量更大、情况也更为复杂；除了浦南的在土农民，它关系到的是松江更多已进城农民的利益。

［1］ 详见封坚强回顾集体资产改革时所作序言，上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第1－3 页，2016 年5 月。

家庭农场与种地有关，所有人都不陌生，集体资产却已被“遗忘”

了许多年，改革之初，能够深入了解并说清楚的人并不多，无论体量或是工作艰巨程度，它都比家庭农场改革更具挑战性—从改革准备期开始，就需要大量的基层调研工作，并对法律、历史资料做系统梳理，加之更广泛的沟通交流和各种事无巨细的改革动员。

在改革的顶层设计方案中，不仅有一个从原则到方法，再到改革步骤的详细说明，它还有一系列有法律效力的文件做保证，而为了让改革顺利落地，甚至还有一张产权制度改革操作流程图可供基层单位参照。

“处理利益关系，最重要的就是要把原则定好。”封坚强说，而这个原则，就是：“有法律的依据法律，有政策的依据政策，有案例的依据案例，没有先例可循的，由村民代表大会举手表决通过。”

定好了原则，还要界定集体经济组织成员身份—它必须是在册、在队或曾经在册、在队的集体经济组织成员。

接着便是对集体劳动时间（农龄）和人均占有耕地面积（地龄）的统计，以及它们总股份数中分别所占权重的确定，经过颇费周折的讨论，它最终的权重比例被定在了4 ∶ 6。

农龄统计的起始时间范围被确定在了1956 年至2010 年12 月31 日（或整建制镇保日），除了统计在册在队成员的农龄，还包括已经离世成员的农龄—他们在世时，也为集体资产的增加做出了贡献。

虽说人均占有耕地面积（地龄）容易统计，但它的权重比例却有着不小的争议，它不仅考虑到了农村集体土地在快速城镇化进程中的增值因素，甚至有官员查阅了松江县志，并估算了城镇化过程中集体资产增值的比重，而4：6 的比例，本身就是争议过后的折中结果。

即便如此，封坚强仍认为，它的比例应是1：9，即地龄权重应该更大，因为—集体资产中的劳动积累，已被当年分红与农产品统购统销的“剪刀差”用尽，土地增值和积累才是集体资产的主要构成。

“另外考虑的是，守在集体土地上的人才是最弱势的，改革方案就应该利于弱势群众，这些人守着土地、耕作土地，与土地相依为命，现在土地增值应该回归给他们。”封坚强说。

在确立了原则、方法、步骤等一系列顶层制度设计方案后，2008 年，松江改革由城镇化最为充分的新桥镇试点开始，2010 年，改革试点扩大至中山街道，再至2011 年，在总结试点经验的基础上，改革范围扩大至所有涉农街镇。

改革方案真正要落地蛮苦的

随着改革的扩围，要做的事情就不只是总结经验了。除了区级层面在更多（街）镇加强了实地调研座谈，进一步原清改革思路；职能部门召开专题会议的次数也增加了，以研究解决操作过程中的具体问题；而为了更有力地推动改革，集体经济产权制度改革也被纳入干部绩效考核当中。

2012 年5 月之后，松江集体经济产权制度改革进入全面覆盖、稳步推进阶段。它不仅由各（街）镇党政一把手亲自负责，改革也推进到了村和村民小组。

（街）镇层面的改革行动，涉及到了更多具体落地，它的工作量更大。

一般而言，在松江，它从（街）镇改革干部参加区级层面的改革工作会议开始，接着成立（街）镇的筹备委员会，并根据调研结果制定筹备工作计划，再根据计划设立驻村工作小组推进。

驻村工作小组第一步，即对全村的集体土地资源、由经营性和非经营性两类资产组成的所有集体经济资产、村民的人均耕地、农龄进行调查摸底和确认，它也被公认为是改革中最为繁杂的一步。

2015 年，时任松江砖桥居委会书记顾春芳说，当时工作组进村，先是做了广泛的调研，然后每户人家推荐一个户代表，再每个生产队推选出五名常务代表。常务代表需要对生产队全权负责，对涉及到改革的摸底和评估结果签字确认，户代表则负责以户为单位的农龄计算、资产评估和土地核算。

“那时候一步步操作得都很细致，否则矛盾肯定有。”顾春芳说。

砖桥村改革时扮演会计角色的村民夏莉说，对农龄的统计不仅要去派出所调出户籍资料，每户社员一张表，还要和村里的资料核对，“村里登记的和派出所有差异，就以派出所的为准，差半个系数都不行”。

集体土地资产、资源和农龄工作摸底，再核对、调整完成后，还要户主签名确认，之后公示一周，直至全体村民无异议，整个调查和摸底工作才算完成。

对集体资产的评估更是苦差事。夏莉说，评估公司人员仅仅在砖桥村“蹲点”评估就超过了两个月，评估每个村、队所有的账，涉及到实物资产，则由村民带着评估公司实地测量、核实。“当时又是夏天，我们有时候陪着他们下午六点下班，确实是蛮苦的。［1］”

由于认真和事无巨细，“螃蟹”最终还是被吃了下来。

截至2013 年12 月底，松江14 个（街）镇皆成立了集体经济联合社，86 个行政村、21 个村改居等107 个村级单位皆组建了村级集体经济合作社，完成改革覆盖面达100％［2］。

［1］ 以上皆来自本书作者2014—2015 年在松江的广泛采访，录音。

［2］ 上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第20 页，2016 年5 月。

牵一发制全身

从松江改革成效来说，半个多世纪后农村集体经济组织的归位，带来的影响牵一发制全身。

于农民而言，通过每年分红，它带来了财产性收入的有效增长。

松江改革仍在推进途中的2011 年，全区农民集体资产收益分配收入只有2776。01 万元，在农民财产性收入中仅有5。8％ 的比例，至2014 年14 个（街）镇改革完成和开始分红，它翻了近5 倍至12875 万元，在农民财产性收入中的比例则增至23。8％。2017 年，全区14 个镇级联合社落实当年度社员分红3。03 亿元，比上年增长10。2％［1］。

以最早开始改革、城镇化程度最为充分的新桥镇为例，相比2011 年人均分红999。4 元，至2014 年，这一数据达到了1220。4 元［2］，至最新可查的2017 年，人均分红更是近2000 元［3］。

2010 年，新桥镇集体经济联合社进行了每股16 元，总计2773 万元、户均5715 元［4］ 的第一次现金分红，至2017 年第七次现金分红，每股额度涨至22。5 元，总额达到4524。22 万元，户均分红近1 万元［5］。

［1］ 据2018 年7 月30 日上海市松江区区长陈宇剑在松江区第五届人民代表大会第五次会议上所作《2018 年上半年政府工作报告》，松江人大网，2018 年8 月1 日。

［2］ 如上两段数据皆引自上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第三部分“改革成效与特点”，第42 页，2016 年5 月。

［3］ 上海市松江区农业委员会数据。

［4］ 上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第65 页。

［5］ 根据上海市松江区新桥镇农村集体经济联合社第二届社员代表第三次会议所透露的数据测算。

由于每年分红带来了实实在在的收益，松江农民对集体经济的看法戏剧性地发生改观。相比于此前的“无人关心无人问”，开始分红后，“集体资产归集体成员共同所有”尽人皆知，甚至农民们还会打听临镇的分红情况，这也给集体资产经营者带来了压力。

“一旦第一年分红，之后就停不下来了，老百姓都盯着你，但下来也不能预期集体资产经营利润大增就分红增加很多，而是要积极稳妥地去增加分红，否则不仅自己压力大，也给周边乡镇压力，说你给我们出难题了。”2015 年3 月，松江洞泾镇财经办主任严仁龙对我说。

在洞泾镇隔壁的佘山镇，“由于开始分红了，老百姓见到实利肯定关注，我们以前没分红，老百姓不会当回事，不知道政府在搞什么改革，但今年我们开始分红，有些人当初家庭内分配没在意，现在反悔想要调整，电话就打过来了。”其经济管理事务所所长沈海泉又这样说。

来自农民对分红关注的空前压力，加之管理制度的完善，统一经营的集体资产效益明显提高，集体资产得以继续做大。仅至2014 年底，松江（街）镇、村两级集体资产总额即达480。04 亿元，其中净资产134。88亿元（人均净资产约23663 元），分别比2013 年改革完成时，增长了46。3％ 和9。6％。2017 年，松江全区集体资产总额增至598。29 亿元［1］。

新桥镇的集体资产增幅更是惊人。2014 年底，新桥镇集体经济联合社总资产24。38 亿元，较2009 年底增幅247％，净资产13。43 亿元，增幅395％。再至2017 年，新桥镇集体资产总额达到了89。80 亿元［2］。

统一管理后，集体资产有效增值的路径又是什么？首先便是产权明晰后的责任和压力：

［1］ 上海市松江区农业委员会数据。

［2］ 以上数据皆来自上海市松江区农业委员会及松江区政研室相关资料。

对具体经营集体资产的领导而言，考虑的不仅是集体资产增长的问题，集体资产产权明晰之后，对应的还有责任。

严仁龙说，一天他开车在外面办事，忽然听到消防车的警报声，“我当时就在想是不是我们的工厂着火了，心惊肉跳跟着消防车走了一路，后来消防车驶过了工厂的路口，我的心才算是放下了”。

谈及如何让集体资产增值，严仁龙说，一个办法就是资源整合。改革之前，由于集体资产多个产权主体，有的地段土地均价已经1 万元／亩了，但村集体就租给私人4000 元／ 亩，人家比他差的地段，也都8000元／ 亩了。

“好，现在集体资产都整合到镇里来了，你4000 元／ 亩三年后到期，我就和你按照市场价格谈，因为你前面签了合同，我让你3000 元，你也让3000 元，租金调整到7000 元／ 亩。如果你不同意调整，那也没关系，等合同到期，人家1。2 万元／ 亩，你1。5 万元／ 亩。”严仁龙说。

严仁龙透露，这样调整后，洞泾镇农村集体资产联合社一年就会多出三四百万元的收入。当然，他还有其他办法，比如搞二次开发招商，而集体物业公开竞价出租，也可以增加集体资产的收入，另外还可以配套一些商铺，既满足了居民的需求，又增加了收入。

“有些住宅区旁边的集体物业空了三年，问他为什么不租，他说老百姓会找你问题，但你集体资产放在那里不作为也是问题，你做了，老百姓钱拿到了，有什么不好呢？住宅区也需要一些配套，比如洗衣店、手机充电、饭店、超市等，收益也很不错。”严仁龙说。

在佘山，沈海泉说，除了主要是厂房的租赁型物业，目前在佘北大型居住区，按照当时的安置房协议，镇联合社地上、地下分别还各有50万平方米的商铺，“我们不会卖掉，而是租出去，今年第一期8 万平方米9 月交付”。此外，镇联合社下属的投资公司还和基金公司共同出资，成立了一个保本收益基金。“我们不能只靠收房租，我们要创新。［1］”

集体经济组织的归位，随着城镇化的不断推进，更利于集体经济在创新中发展壮大—比如与国有资产公司共同进行产业园区开发，这为更高效率地壮大集体资产，实现集体资产保值、增值提供了可能：

新桥镇集体经济联合社之下的镇集体资产公司，与漕河泾新经济园（国有公司）合资组建了漕河泾松江高科技园开发有限公司，注册资本1 亿元人民币，集体资产公司占40％ 的股份，漕河泾占60％ 的股份。在股东方未新增投入的情况下，开发公司注册资本从1 亿元增加到4。09 亿元，实现了集体资产保值增值、快速发展。

2014 年，新组建临港松江高科技园开发有限公司，主攻漕河泾南拓区的开发任务，注册资本1。50 亿元，集体资产股份由原来的40％ 提高到49％，进一步提高了集体资产的预期收益。

通过集体资产和国有资产的紧密结合，形成利益共同体进行产业园开发；集体经济组织成员通过这个纽带，进而分享到了工业化和城市化带来的红利，这一探索和创新，掀起了镇集体资产发展的崭新篇章［2］。

与漕河泾开发区的“区区合作”，国资、集体经济共享土地增值红利的转型发展路径，也被盛亚飞称之为“产业园区3。0”版本。

［1］ 以上皆为本书作者2014—2015 年松江采访，录音。

［2］ 上海市农村经济学会、上海市松江区农业委员会主编，《农民的呼唤—上海市松江区农村集体产权制度改革的实践》，第63 页。

相比“七通一平［1］”卖土地、引进加工制造企业的“1。0”版本和自己经营土地、通过标准厂房建设，吸引研发中心、销售中心、总部经济落户的“2。0”版本，“3。0”版本所取得的效果更为显著：

我们与漕河泾开发区的“区区合作”，让我们找到了一条节约集约资源（已经入驻企业的220 亩土地共聚集了近200 家企业，平均每家企业占地仅1 亩左右），优势企业集聚（落户企业基本上是涉及核心制造的工业企业和高端生产性服务业企业），产出水平迅速提高（园区连续三年税收实现翻番，今年亩均税收接近200 万元，是目前松江工业用地亩均产出的12 倍），国资、集体经济共享土地增值红利（仅首期220 亩土地，国、集两家土地增值所带来的收益即不少于10 亿元，新桥镇集体经济组织投入的4000 万元本金增值到了4。4 亿元）的转型发展路径。我们将此称之为“3。0”园区［2］。

集体经济产权制度改革后更为深远的影响在于，它让进城农民实现了“带着土地放心进城”，农民与城镇化的利益自此统一—即便已经进城了，但集体资产股权还在，城镇化的发展带来了集体资产增值，每年通过股权，仍能从分红中获得一部分收益，进城也就多了一份保障。

［1］ 指基本建设中前期工作的道路通、自来水通、电通、排水通、排洪通、电信通、煤气管通及平整土地等的基础建设。

［2］ 盛亚飞，《在上海市委贯彻十八届三中全会精神学习讨论会暨务虚会上的发言》，2013 年11 月29 日。

“不是书记力推怎么能做成”

从松江经验观察，农村集体经济产权制度改革，属于打破现有利益格局的改革—针对村、镇官员随意支配集体资产“小金库”，通过明晰产权和确权，将它固定至每一个集体经济组织成员，并通过每年分红提高进城农民的保障，实现农民与城镇化利益相统一。

我曾问盛亚飞，改革要动到基层官员的“奶酪”，推进的阻力会有多大？他说：

阻力会有一点，但总体不大，特别是老百姓拥护的事，村里干部不能说不好啊，无非就是自由裁量权没有了，而基层改革，严格意义上就是限制基层干部的权力。现在很多地方出现“小官大贪”的现象，主要原因就是村里的干部权力没有得到规范约束，我们通过改革，图的就是让农民得到应该得到的利益，同时让基层官员规范一点。

即便如此，打破现有利益格局，仍需要自上而下强有力的推动。

我又问盛亚飞，“我在松江采访时，听过最多的话是，松江集体经济产权制度改革之所以能做成功，是您力推的结果，您怎么看？”

“是我力推，不是书记力推怎么能做成？”盛亚飞解释道—这倒不是他个人有多大的能量，而是集体经济产权制度改革离不开主政地方一把手的力推，“当然，还有封坚强等这帮老兄比较认真，再一个，这和街镇党委书记积极推进也很有关系”。

在这场改革中，盛亚飞的扮演角色有—其一，改革之题他亲自来出，不仅下决心要在全区整体推进，并且每年紧盯进度持续过问，直至最终落地执行；其二，改革试点他亲自抓，尤其是新桥镇第一个试点的改革方案和步骤，皆由他与镇党委书记、镇长等多次商讨而来；其三，即便改革在全区铺开，他仍未掉以轻心，而是继续亲自推动，从准备改革到改革完成，再至继续深化改革的8 年多年来始终未放松过。

松江区每一个（街）镇改革完成时，皆要开集体经济联合社成立大会，盛亚飞一定会到场—从2009 年12 月1 日新桥镇开始，直至四年后最后一个完成改革的方松街道，面对松江14 个（街）镇成立大会上的众多社员代表，他足足讲了14 遍为什么要改革。

为了能够等到盛亚飞出席大会，洞泾镇甚至两次推迟了成立大会的举行时间，严仁龙说，因为它非常重要，盛书记一定要亲自参加。

对照盛亚飞过去有关集体经济产权制度改革的14 个脱稿讲话，在新桥，他从“今天，我们在这里召开”开始讲起，而到方松街道，他的开场白变成了—“非常高兴参加今天的会议。”

在2009 年12 月1 日新桥镇的演讲中，盛亚飞给社员代表们说了一段意味深长的话：

同志们，发展集体经济现阶段要坚持的，第一，集体经济资产不能直接分掉，分掉会损害整体农民的利益；第二，农民手中的股份千万不要现在卖掉、转掉，如果你现在卖掉、转掉，过几年就会后悔不及，会吃大亏。当然，如果有聪明的人买进要发大财。

今天的俄罗斯富豪是怎么来的？就是苏联解体的时候，把国有资产全民股份化，每个人平等地分到几个股份，大部分的人把手中的股份三钱不值两钱地廉价卖掉了，集中到了少数几个人手里，这少数几个买进股份的人，几年之后就成了大富豪。

所以规定现阶段集体经济资产股份不能转让兑现，就是因为股份的价值尚未充分显现，现在卖掉可惜了，等若干年后其价值充分显现，当然可以自由转让、买卖，所以现阶段你们要盯着你们的书记，你如果经营得好，我们就同意让你继续当社长，如果经营不好就罢免你［1］。

2014 年，为了解松江的集体经济产权制度改革，周其仁教授去了松江两次，他对盛亚飞说：“第一，这件事情你是想清楚了；第二，了不起的是做成功了；第三是宣传不够。”［2］

［1］ 上海市松江区政研室资料。

［2］ 有关松江集体经济产权制度改革内容，另可参照郭涛涛、茅佩云，《集体权益归来：

上海松江“超级农改”》和郭涛涛，《在松江，遇见中国“三农”未来》，《环球财经》

杂志，2015 年6 月。