第二节 改革政治制度

隋文帝在开始掌握北周政权的时候，就一反周宣帝所为，“大崇惠政， 法令清简，躬履节俭，天下悦之”①。他做了皇帝以后，更是“勤于为治，每临朝，或至日昃，五品已上，引坐论事，卫士传餐而食”②。在这样励精图治的情况下，为了整顿制度，开创规模，在政治、经济方面采取了许多革新措施，以巩固和发展新建立的隋政权。

首先改革行政制度，以加强朝廷的权力。隋文帝即位之初就废除了北周时代从《周官》抄袭来的那一套古老的制度，命苏威等综合汉魏以来历朝的官制，制定新的制度。在朝廷分设尚书、门下、内史、秘书、内侍五省，御史、都水二台，太常、光禄、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府、国子、将作十一寺，左右卫、左右领军等十二府。朝廷的五省中，秘书省职掌较闲， 内侍省全是宦官，并不重要。政权所寄，全在尚书、门下、内史三省。尚书省事无不总，是一个执行各种政令的机构。置尚书令一人，左右仆射各一人， 统领吏、礼、兵、都官（后改刑部）、度支（后改民部）、工六部。六部各设尚书一人，分统三十六侍郎，执行部务。门下省置纳言二人。内史省置内史令二人。三省长官共同定令立法，参决军国大政，担任宰相的职务。三省六部制度便从此确立起来了。

在地方，隋初沿袭前代的州、郡、县三级制。但当时南北各地均置侨州、郡、县，“或地无百里，数县并置；或户不满千，二郡分领”，因而造成“民少官多，十羊九牧”③的情形。开皇三年隋文帝根据杨尚希等的建议，废除郡级机构，并省州县，裁减冗官。不仅节省了国家开支，而且提高了行政效率。对于地方各级官吏，统由尚韦省的吏部负责选任，所谓“大小之官，悉由吏部”①。这样就使“执政参吏部之职，吏部总州郡之权”②，加强了朝廷对地方的控制。

在整顿吏治方面，隋文帝“妙简良能，出为牧宰”。擢“仁明著称”的广汉太守柳俭为蓬州刺史③，以“奉国尽心”的驾部侍郎辛公义为岷州刺史， 擢“治术尤异”的临颍令刘旷为莒州刺史④，“清名善政，为天下第一”。任“达于从政”的房恭懿为新丰令，“政为三辅之最”。文帝还经常遣使考察地方官吏，褒奖良能，惩处贪污。治书侍御史柳彧巡省河北五十二州，奏免贪污不称职的长吏二百余人。库狄士文为贝州刺史，对官吏尺布升粟之赃， 无所宽贷，检举了一千多人，隋文帝都把他们发配到岭南去了。文帝又以“典吏久居其职，肆情为奸”，下令“诸州县佐史（《高祖纪》作“吏”）三年一代，继任者不得重居之”⑤。这些措施对澄清吏治，减轻人民痛苦，起了一定的作用。

① 《隋书》卷一《高祖纪》上。

② 《资治通鉴》卷一九三，太宗贞观四年。

③ 《隋书》卷四六《杨尚希传》。

① 《隋书》卷七五《刘炫传》。

② 《通典》卷十八《选举》六“杂议论”下。

③ 《隋书》卷七三《柳俭传》。

④ 《隋书》卷二《高祖纪》下。

⑤ 《隋书》卷二五《刑法志》。

开皇初年，隋文帝力矫北周末年“用法深重”、“诛杀无度”的弊政， 命高颎、郑译、杨素、裴政等修订刑律。裴政为主要修订人，上采魏晋旧律， 下及齐、梁，讨论折衷，制定新律。废除了前代的枭首、轘裂及鞭刑，还废除了大棒、束杖、车辐、鞵底、压踝、杖桄等讯囚酷法。民有枉屈，县若不理，可以逐级上诉至朝廷，凡属死罪，都应上报朝廷，“三奏而后决”，以昭慎重。开皇三年，隋文帝根据刑部的奏报，认为犯罪人数还很多，乃因刑律太严。命苏威、牛弘等再定新律，删去死罪八十一条、流罪一百五十四条、徒杖等罪一千多条，从此“刑网简要，疏而不失”①。当然，隋律的职能仍旧是镇压劳动人民，而且相当残酷；但它终究废除了前代许多“苛惨之法”， 而且标榜“以轻代重，化死为生”的立法原则②，在中国法律史上是一个很大的进步。

魏、周以来的府兵制度，隋文帝也作了重要的改革。因为“府兵制初建立时，在主观上是要以军民分治的形式维持种族矛盾，以部曲制度的形式维持部落组织”③，所以起初兵士都是鲜卑人，“自相督率，不编户贯”④。随着历史的发展，这一制度也就逐渐发生变化。北周武帝时，“改军士为侍官， 募百姓充之，除其县籍，是后夏人半为兵矣”⑤。开始打破了兵制上的民族界限，但仍然“兵农各籍”⑥。开皇十年，隋文帝下令：“凡是军人，可悉属州县，垦田籍帐，一与民同；军府统领，宜依旧式。”⑦于是府兵“始一寓之于农”⑧。这不仅使府兵制的民族意义完全消失，并使大批的劳动力投入生产， 对生产的发展起了积极的作用。

隋文帝对选举制度也作了重大改革。随着南北朝以来封建经济的发展， 中小地主与富裕农民的数量日益增多，他们要求打破门阀士族的限制，在政治上得到发展。这一要求与隋朝打击豪强地主，加强中央集权的政策是相符合的。因此，魏晋以来为豪强地主所操纵的选拔官僚的“九品中正制”，就在开皇中废除了。代之而起的是以考试选士的科举制度。开皇三年正月，“诏举贤良”。开皇七年，“制诸州岁贡三人”。开皇十八年，“诏京官五品以上及总管、刺史，并以志行修谨、清平干济二科举人”①。这里的贤良，志行修谨、清平干济等科，就是唐代制科的由来。还有词科也在这时出现了。如韦云起“开皇中，明经举”；杜正玄“开皇末，举秀才”；房玄龄“年十八本州举进士”②。玄龄卒于贞观二十二年，年七十。以此推算，他十八岁时， 正当开皇十六年。由此可见，明经、秀才、进士诸科都在开皇时设立了。唐以后得到了很大的发展。

① ②《隋书》卷二五《刑法志》。

③ 唐长孺：《魏晋南北朝史论丛》，生活·读书·新知三联书店 1955 年版，第 287 页。

④ 《北史》卷六○《李弼等传论》。

⑤ 《隋书》卷二四《食货志》。

⑥ 叶适：《习学记言》卷三九《唐书表志》条。

⑦ 《隋书》卷二《高祖纪》下。

⑧ 《新唐书》卷五○《兵志》。

① 《册府元龟》卷六四五《贡举部》。

② 韩国磐：《关于科举制度创置的两点小考》，《隋唐五代史论集》，生活·读书·新知三联书店 1979 年版。