第二节 近代关税制度

《南京条约》与关税自主权的丧失

鸦片战争以前，中国享有完全的关税自主权。海关征收货税与船钞两项正税。清代海关货税，基本上是从量税；船钞按照船只体积大小分等征课。额定正税之外，还有“缴送”、“归公”、“行用”等项附加的征课。正税较轻，但附加征课有时数倍于正额。这种封建性关税，实际上与闭关政策下的限制贸易不能分开，多少 束缚了国内商品流通和对外贸易的发展。西方商人不断向中国当局提出“布价较贱，及税高之货不来，辄图减其额税”一类的要求①，并积极从事走私贸易。

鸦片战争后，中国开始丧失了关税自主权。《南京条约》规定：英国商人“应纳进口出口货税饷费，均宜秉公议定则例”②。这项规定，开了协定关税的恶例。道光二十四年（1844），中美《望厦条约》进一步加强协定关税权，规定“中国日后欲将税例更变，须与合众国领事等官议允”③。同年，中法《黄埔条约》亦规定：“如将来改变则例，应与佛兰西会同议允后，方可酌改”④。根据这些条约和片面最惠国待遇规定，从此中国失去了自主调整税率的权利。

道光二十三年八月十五日（1843 年 10 月 8 日）中英《虎门条约》签订， 并附有《海关税则》⑤ 。这个税则是璞鼎查委派英国怡和洋行职员罗伯聃

（R.Thom）拟定的。璞鼎查非常满意，认为这个税则“竟比商人们本身所敢于提出的，还要更加有力一些”⑥。

《海关税则》分为出口和进口两大类，前者包括 61 种货物，后者包括

48 种货物。为了征收时方便，这些列入税则的商品基本采用从量税率。绝大部分出口货及进口货的税率，都比鸦片战争前大为降低。

例如，出口货中，八角、樟脑、藤黄、大黄、土丝的税率，减了 50％左右；三籁、土珠、夏布和冰糖的税率，约减 65％；草席、南京棉布（紫花布） 和黄白糖的税率，约减 75％；土茯苓、铜器和黄姜，约减 80％。

所有出口货中，最重要的是茶的税率。鸦片战争前，茶的出口正税为每担 1.279 两银子，加上各种附加税，实际征收约 6 两银子①。而《海关税则》

则定为每担 2.5 两银子。

也有少数出口货税率得以提高。例如绸缎的税率增加了差不多 50％；银器和金器的税率提高到 3 倍以上。

这个税则所载主要进口货物的税率，较以前粤海关实征的税率，降低了约 58—79％。详见下表：

① 广东省文史研究馆译：《鸦片战争史料选译》，第 85—91 页。

② 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 32 页。

③ 同上书，第 51 页。

④ 同上书，第 59 页。

⑤ 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 43—51 页。

⑥ 莱特：《中国关税沿革史》，第 10 页。

① 马士：《中华帝国对外关系史》第 1 卷，第 91 页。

道光二十三年（1843）中英协定关税前后几种主要进口货物的新旧税率水准②

注：旧税率包括粤海关所征正税，及各种额外勒索在内，为进口货实际负担的税率。新旧税率都是按道光二十三年市价折算的。

一般进口货的税率也都大为降低。例如阿魏、中等燕窝、牛黄、铅、钢、

锡和洋青等的税率，约减 50％；儿茶、铁、荳蔻、胡椒、木香、藤和毛哗叽等的税率，约减 66％；槟榔膏和檀香的税率，约减 75％；上等燕窝、丁香、哆啰呢和冲毛呢等的税率，约减 80％；苏木的税率，约减 87％；荷兰羽缎的税率，约减 90％。

税则中也有极少数进口货物的关税提高了。如：呀囒米的税率提高到 1

倍以上；麻布和水银提高 1 倍①。

《海关税则》中还规定：凡进口木料，如红木、紫檀木、黄杨木等，及凡属进口铜、铁、铅、锡等类，如白铜、黄铜等，“例未赅载者，即按价值若干，每百两抽银拾两”。此外还规定，凡未列举的品目，不论出口货或进口贷，一律即按价值若干，每百两抽银伍两②。这是值百抽五税率在近代中国关税制度中的首次出现。虽然值百抽五税率在第一个协定税则中的多数进出口货物中尚未被采纳实行，但它却成为列强日后继续压低中国关税的一个基本标准和原则。

总之，进出口税率的降低，有利于西方资本主义国家倾销其工业品和掠夺中国的农产品，将中国纳入资本主义世界市场。《海关税则》的签订，使中国海关失去了保护本国工农业生产的作用。

咸丰八年（1858）的协定税则与同治年后进出口税率水准的变动

道光二十三年（1843）中外第一个协定税则产生后，尽管税 率比前大为降低，但西方商人并不满足，他们一方面走私逃税，一方面继续要求清廷进一步降低关税。道光二十五年（1845），英国驻香港商务监督德庇时（Sir John Davis）就曾与耆英商谈过减轻陶器税，又曾在道光二十七年（1847）商请将糙木料的关税从值百抽十降低到值百抽五。道光二十五年，驻厦门领事巴夏

② 引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第 59 页。

① 莱特：《中国关税沿革史》，第 11 页。

② 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 47—49 页。

礼出面交涉，也把樟脑的出口税从每担 1500 两银子减至 1000 两银子，等等①。咸丰四年（1854），英、法、美等国公使向清廷提出了“修约”要求，

坚持要“重订税则”②。第二次鸦片战争的失败，使中国关税主权进一步丧失。咸丰八年（1858）《天津条约》第二十六款，确认值百抽五的税率为税则的“公平”标准。据此，英、法、美等国在上海与清廷分别签定了《通商章程善后条约·海关税则》。新订税则明确承认以值百抽五率作为计算各种从量税率的统一标准。

咸丰八年（1858）修订的新税则，进口货税目增至 83 种，出口货税目为

104 种，许多货品的税率又大为降低。下面选出几项重要进口商品的税率变动，加以比较③：

（续表）

由上表可见，重要进口货税的降低是显著的。此外，不少出口土货的税率又大为降低。如：白矾从每百斤原课 0.1 两减为 0.045 两；樟脑由每百斤

原课 1.5 两减为 0.75 两；土丝从每百斤原课 0.2 两减至 0.13 两；白糖从每

百斤原课 0.25 两减为 0.20 两；黄姜由每百斤原课 0.2 两降为 0.1 两；茶叶

从每担原课 2 两 5 钱减为 1 两，即降低了 60％。

《天津条约》签订后 40 年间，税则丝毫未变。因为对于任何一种货物的关税率的变动，非得所有缔约国的同意，否则不能生效。但是，《天津条约》签订以后，实际税率仍继续降低。所以发生这种情况，是因为新订税则绝大部分为从量征税，税率水准的高低与进出口物价的涨落作相反的波动。同治后，物价的下跌只是短期现象，一般情形是物价上涨，因而，实际税率平均常常不到 3％。《天津条约》签订 10 年后期满，同治八年（1869 年）总理衙门与英公使会议于北京，改订税则子目 10 余项，既已签字，但英国政府不予批准，议案作废。直到光绪二十八年（1902），因《辛丑条约》强迫清廷

① 莱特：《中国关税沿革史》，第 14 页。

② 《筹办夷务始末》（咸丰朝）第 1 册，第 343—347 页。

③ 转引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第 59 页。

赔款 45000 万两，并指定以关税作为赔款基金的主要部分时，列强从保障“赔

款”出发，才同意中国“进口 货税增至切实值百抽五”。实际上，直到 1918 年（第三次）和 1922 年（第四次）修改税则，仍然没有做到“切实值百抽五”。详见下表：

三次修改税则前后八种主要进口货物的税率水准①

注：平均价格采自“海关第五次十年报告”上册，第 179 页。因无 1918 — 1922 年平均价格，

故采 1917 — 1921 年的平均价格，并按各次修改税则计算而得。

还应指出：出口平均税率水准历年都较进口平均税率水准为高。如光绪十一年（1885），竟高出 1 倍以上②。这种状况，愈来愈不利于中国产品在世界市场上竞争。如，中国在鸦片战争前后，茶与丝独占世界市场，茶丝出口税也成为清廷的重要财政收 入。但其后，丝业盛于日本，茶叶则兴于印度。在这种情况下，中国的茶丝出口税仍不得调整，无疑削弱了中国丝茶在世界市场的竞争力。出口税率高于进口税率，这正反映了晚清协定税则的半殖民地性质。

第二次鸦片战争不仅使进出口货税进一步下降，而且首次确定了鸦片贸易的合法化，并特为鸦片进口规定了税额和征税办法。咸丰八年（1858）《通商章程善后条约·海关税则》第五款议定每百斤鸦片税银 30 两。“惟该商止准在口销卖，一经离口，即属中国货物，只准华商运入内地，外国商人不得护关”；“其如何征税，听中国办理，嗣后遇修改税则，仍不得按照别货定税”①。据此，清地方当局在上海设局抽厘时，除征进口税银 30 两外，另征

华商税银 50 两。但英领事和洋商竭力阻挠，认为厘税过重影响了鸦片贸易。为了调和鸦片纳税问题上发生的纠纷，赫德提出两种征税办法：一是进口时

① 引自严中平等编：《中国近代经济史统计资料选辑》，第 60 页。

② 姚贤镐编：《中国近代对外贸易史资料》第 2 册，第 797 页。

① 《中外旧约章汇编》第 1 册，第 117 页。

征一次“重税”，即每箱 60 两，完税之后，准往各处，而不另征别税；一是

完纳正税 30 两后，另征子口税 15 两，“即可在本府所属各州县售卖，而不重征税饷”②。赫德这一主张，为后来协定鸦片税厘埋下了伏笔，它在维护鸦片贸易合法化方面，显然比《天津条约》更进了一步。奕认为赫德所言“有理”。此后各省所征鸦片税厘减轻了。如同治七年（1868），鸦片除每百斤税银 30 两外，另征收“本口税捐”，各口平均约为 36 两③。此后，鸦片税厘问题仍成为中外交涉的重要问题。光绪十三年（1887），《烟台条约》的续增专条在伦敦签订。 在这项专条中规定，凡鸦片运抵中国的任何口岸时，应即由海关封存在一个具有保结的栈房里，从这栈房提货的时候，则须按照每担完纳进口税（即正税）30 两和厘金 80 两，此后便可行销全中国，免收任何捐税①。

鸦片贸易的合法化并没有制止住毒品的猖獗走私。

沿海贸易“复进口半税”

《南京条约》以后，列强在中国五口“贸易通商无阻”，中国开始丧失了沿海贸易主权。《天津条约》又进一步规定，外国商船可以自由在各通商口岸转口贸易，不必重复课税。不过直到《天津条约》止，外商所获取的沿海贸易权，仅局限于通商口岸之间往来贩运洋货。但外商在通商口岸之间贩运中国土货，《天津条约》也“无禁止专条”②。第二次鸦片战争后，列强根据“没有禁止就被解释作准许”的逻辑，坚持扩大这一权利③。咸丰十一年

（1861）赫德向清廷提出，应准外商在中国通商口岸贩运土货，土货转口贸易免再征税，并称此“即薄税敛以裕国课之一道”④。奕与赫德讨论这个问题时，原想加重此项税课，以防“华商影射及洋商贪入内地各事”，结果， 却接受了赫德“仅加一复进口之子口税”的方案。这就是沿海贸易“复进口半税”的来由，其税率为“值百抽五”的一半，亦称“沿海移出入税”。随后，奕将此方 案照会英法公使。咸丰十一年八月四日（1861 年 9 月 8 日）， 赫德在总税务司通令中正式将沿岸贸易税付诸实行。复进口半税特权首次见诸条约规定，是同治二年（1863）中丹条约第四十四款。其后西方各国纷纷将“沿岸贸易税的专款列进各该条约之中”①。上述沿海贸易权的扩大，使得中国“凡属生意码头，外国已占十分之九”②。甚至原为内地商船“营生之本业”的登州牛庄所出之豆饼，亦允许外商在华转口贩运。中国传统的民间航运业，遭到了空前的摧残。

免税与减税

② 《筹办夷务始末》（咸丰朝）第 8 册，第 2934 页。

③ 莱特：《中国关税沿革史》，第 221 页。

① 马士：《中华帝国对外关系史》第 2 卷，第 420 页。

② 《筹办夷务始末》（咸丰朝）第 8 册，第 2918 页。

③ 莱特：《中国关税沿革史》，第 185 页。

④ 《筹办夷务始末》（咸丰朝）第 8 册，第 2930 页。

① 莱特：《中国关税沿革史》，第 195 页。

② 《筹办夷务始末》（同治朝）卷 7，第 50 页。

值百抽五的税率已经很低，但列强还以各种借口希图免减纳税。早在道光二十三年（1843），中英《五口通商章程》所附税则表中，曾列出凡进口金银类各样金银洋钱、锭课，免税；又进口洋米、洋麦、五谷等皆免税。咸丰八年（1858）《天津条约》规定，英商在各口岸自用艇只，运带客人、行李、书信、食物及例不纳税之物，毋庸完钞。同年在上海签订的《通商章程善后条约》第二款，又作出了更具体的免税规定：

凡有金银、外国各等银钱、面粟、米粉、砂谷、米面饼、熟肉、熟菜、牛奶酥、牛油、蜜饯、外国衣服、金银首饰、挽银器、香水、碱、炭、柴薪、外国蜡烛、外国烟丝烟叶、外国酒、家用杂物、船用杂物、行李、纸张、笔墨、毛毯、铁刀利 器、外国自用药料、玻璃器皿等物进出通商各口，皆准免税①。

由于获准免税权利，上述商品趁机大量输进中国。而同样性质的货品，

如衣物、米粉、蜜饯、纸、墨、金银器、酒药、烟丝、烟叶、毛毯等，在出口货税则表中却列入应税品内。

光绪七年（1881）《中德修改条约》还规定了德国在中国设立的船厂为修理而非为建造船舶所用材料的豁免关税问题，这种免税是“非常宽大的”②。

直到光绪二十七年（1901）《辛丑条约》为保证列强索取巨额赔款，才基本裁减上述免税。条约规定：“所有向例进口免税各货，除外国运来之米及各杂色粮面并金银以及金银各钱外，均应列入切实值百抽五货内。”③但此后洋米、洋面继续免税进口，对中国农业和面粉工业的发展依然产生抑制作用。

此外，还有陆路关税的减征规定。陆路关税的减征，是从中俄贸易开始的。同治元年（1862）中俄《陆路通商章程》规定：两国边界贸易，在百里内均不纳税；俄商运货至张家口或天津，应纳进口正税，按照各国税则三分减一；如由天津水路赴南北各口，则应按照各国税则，在津补足原免三分之一税银。光绪七年（1881）中俄《改订陆路通商章程》又作了类似规定，并新增俄商“在张家口贩买土货，出口回国，应在该口纳一子税（即正税之半）”

④。后来法国、英国分别猎取到这种陆路边界通商的减收 关税权。光绪十二年（1886）中法《滇粤陆路通商章程》规定洋货进入云南、广西，按海关税则减五分之一纳税，法商从中国内地购买土货运出云南、广西，按海关税则减三分之一征出口税。可是这两种减收办法还不能满足法商的欲壑，因而在光绪十三年中法《续议商务专条》第三款中，又议定：凡由越南北圻入中国滇、粤通商处所之洋商，即按照中国通商海关税则减十分之四收纳正税，其出口至北圻之中国土货，即按照中国通商海关税则减十分之四收纳正税。英国于光绪二十年（1894）中英《续议滇缅界、商务条款》中，也规定凡货物由英商经由蛮允、盏西西路运入中国者，完税时照海关税则减十分之三，若货由中国经此两路运往缅甸者，完税照海关税则减十分之四。

此外，列强还取得某些免纳船钞的特权。道光二十四年（1844）中美《望厦条约》规定，商船进口，因货未全销，复载往别口转售者，只纳货税，不

① 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 116 页。

② 莱特：《中国关税沿革史》，第 287 页。

③ 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 1006 页。

④ 同上书，第 388 页。

输船钞，以免重征。中法《黄埔条约》更明确规定，法船从外国进中国，“止须纳船钞一次”①。其后，这种特权又进一步得以扩大。

船钞（吨税）及其指定用途

鸦片战争前，船钞属于正税之一，按照船只体积大小分等征课。鸦片战争后，船钞改为按吨课税，不分等级。

道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定：“凡英国进口商船， 应查照船牌开明可载若干，定输银之多寡，计每吨输银 五钱。所有纳钞旧例及出口、进口日月规各项费用，均行停止。”①中英《虎门条约》规定，小船在一百五十吨以内“按吨纳钞一钱”。按上述规定，战后船钞大为减少。战前一艘 420 吨的船纳船钞 842 余两，连同他种名目共纳 2600 余两，而战后只

须纳 210 两；战前一艘 900 吨的船纳船钞规费等 3000 至 6000 两，战后仅纳

450 两。

通过第二次鸦片战争，列强又进一步降低船钞的水准。咸丰八年（1858） 中英《天津条约》第二十九款规定：英国船应纳钞课，150 吨以上，每吨纳钞银 4 钱，150 吨正及 150 吨以下，每吨纳钞银一钱。为了外国航运的便利， 列强还强制中国的船钞，指定用作助航设备之费用。咸丰八年（1858）《通商章程善后条约》第十款规定：“其浮桩、号船、塔表、望楼等经费，在于船钞项下拨用。”②

咸丰十年（1860）按赫德建议，实际提出十分之一充作助航设备之用； 该年船钞的十分之一数额为 2.691 万两。自同治七年（1868）后又以十分之

七充此项用途。到宣统三年（1911），船钞的十分之七达到 94.247 万两。至

宣统三年末，全国使用该项基金共建立了 180 座灯塔，138 个浮桩和 119 所

警标；灯塔则由 55 名外籍和 407 名华籍的守塔者予以管理③。

从同治二年到光绪二十六年（1863—1900）止，曾用船钞的十分之三用作同文馆费用。1917 年 4 月，总税务司获准保留全部船钞收入以支付海务处日益增长的开支④。

① 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 60 页。

① 王铁崖：《中外旧约章汇编》第 1 册，第 41 页。

② 同上书，第 118 页。

③ 马士：《中华帝国对外关系史》第 2 卷，第 173 页。

④ 莱特：《中国关税沿革史》，第 200 页。