第四节 邮政

旧式邮递的衰落

鸦片战争前的旧式邮递，主要是官办的驿递和民办的民信局及侨批局。驿站源远流长，历代均属官办。清代隶属兵部，由车驾司综理驿务，各省则归按察使司管理。驿递依各地路程远近及冲僻，分设驿、站、塘、台、所、铺等机构①，负责预备人、马、车、船，办理递送政令公文及官员书信，不收民间信件。民间经营的民信局约始于明初的沿海、沿江地区商业活动集中的城镇，办理商民通信、汇款乃至货运业务②。以后，中国东南沿海居民到海外谋生者日众，又出现办理侨胞同家属间通信、汇款的侨批局。以上诸种类型的邮递，主要靠车、船、人、马诸方式，行动迟缓，但基本满足了当时政府公文往来、信息传递和商民间寄递信件及汇款、运货的需要。

鸦片战争后，这些旧式邮递方式逐渐衰落。一方面，建立在火车、轮船等近代运输工具基础上的新式邮政业务在欧美迅速崛起，以其迅速、方便、管理完善而为世人称道，在世界各地迅速发展。中国旧式传递因其迟缓而日渐落伍。另一方面，随着自然经济的逐步解体和中外贸易、国内贸易的发展， 中外人员交往和 国内人员流动量的增加，旧式邮递业务已越来越不适应社会的多方面需要。学习西方，建立新式邮政已成为近代中国社会发展的重要课题。

西方列强“客邮”的入侵与泛滥

西方列强为刺探情报、了解信息、倾销商品、走私鸦片，早在鸦片战争前就开始在我国沿海设置通讯机构。起初，在我国近海水域的趸船上悬挂信箱，以备来华人员通信。不久，即明目张胆地在我国沿海城市设置邮局。道光十四年（1834），英国商务监督律劳卑公然在广州设立了第一个“英国邮局”，开外国侵略者在华开办邮政之先例。这种邮局被软弱的清廷称为“客邮”。

道光二十二年三月初五日（1842 年 4 月 15 日），英军侵略头目在强行占据的香港岛上开办“香港英国邮局”。中英《南京条约》签订后，英国以香港为基地，迅速在五口通商口岸地区开办邮局，法国、美国、日本、德国、俄国也竞相效尤。它们以中国没有邮政机构为借口，使“客邮”数量不断扩大，特别是甲午中日战争后至第一次世界大战之间，各帝国主义国家的“客邮”机构，包括野战邮局、代办所之类，日趋增多。设置地区则由通商口岸逐渐推向内地及边远地区，乃至新疆、西藏、云南、黑龙江等地都有了它们的机构。据不完全统计，到 1918 年止，各国在华“客邮”机构已达 340 余处， 其中最多的是日本和俄国。

这些“客邮”机构，设在中国领土，却行使本国的邮政章程，按照各自邮资标准，贴用西方流通的邮票办理“客邮”业务。它们除收寄本国侨民信件、包裹外，还收寄中国人发往国外的信件、 包裹，乃至收寄中国国内各地

① 《大清会典》卷 51。又见张德泽：《清代国家机关考略》，第 81 页。

② 孙君毅编：《清代邮戳志》，第 4 页。

的互寄信件。它们的邮件均用本国邮袋装运，往往不让寄包裹者到中国海关接受检查，偷漏官税；尤以此为掩护，大肆从事走私、贩毒活动。如光绪二十八年（1902）江海关税务司检查上海英国邮政分局一处收发的小件包裹， 几天中就发现“内有吗啡一项，估值银 3579 两；珍珠一项，估值银 45267

两；贵重首饰等项，估值银 2510 两；钟表药材各货，估值银至数千两有奇等情”。该关税务司指出：“不仅英国一国邮局如此，即俄、德、美、法、日本等国所设分局类皆如此”①。从而揭示了各国“客邮”的污秽面目。

外国在中国设立“客邮”统计表

单位：处

西方列强在华开设“客邮”的同时，还纵容租界工部局以及本国投机商在我国境内开办形形色色的“书信馆”。最早的“书信馆”是光绪十年（1864） 设立于上海租界董事会的“上海工部局书信馆”。据光绪二十二年（1896） 海关调查，该书信馆华洋职员仅 31 人，宣称其通邮范围却远达沿海、沿江

14 座大型城市。实际上，它经营的主要项目不是通信，而是利用推销邮票大发横财。到甲午战争前后，此类书信馆已遍及汉口、烟台、重庆、九江、芜湖、镇江、宜昌、威海卫、厦门、福州、南京等广大地区①，成为扰乱我国邮政、骗取钱财的机构。

需要指出的是，“客邮”及其“书信馆”，都是不顾中国政府和人民的反对擅自设立的，严重损害了中国的邮政主权。特别是中国在光绪二十二年自办邮政之后，虽屡次“商令裁撤”各国在华邮局，但列强“大半借词推宕”， 甚至公然扩张。如德国在山东胶济铁路沿线的青岛、胶州、高密、潍县、周村、济南等处任意开设邮局；法国则在西南蒙自、贵阳、重庆、成都、万县等地私自开辟邮路；日本甚至要以本国邮船行驶中国内地，并要中国政府予以津贴②。凡此种种，不胜枚举。按照它们自己的表述，在中国强行设置邮政机构，“大要为政治原因，或为其对于中国之将来计划起见，以巩固其在中

① 《中国海关与邮政》，第 154 页。

② 转引自《中国近代邮电史》，第 17 页。该表依据《交通史邮政编》和《客邮外史》所载资料统计。其中， 1870 年是指第二次鸦片战争以后；1897 年是清廷邮政开办初期；1906 年是日俄战争后；1913 年是第一次世界大战前；1918 年是大战末期至 1922 年仍然开设的机构。

① 转引自《中国近代邮电史》，第 18 页。

② 《中国海关与邮政》，第 171—173 页。

国之地位；或因嫉妒他国在华地位”。它们虽然承认，“客邮之设立，并未得中国之允许”③，但仍明目张胆侵犯中国主权。然而，软弱的清廷在设置自己的邮政后，不仅无力裁撤这些侵略者设置的邮政机构，甚 至不得已予以承认，利用其机构沟通与海外各国的邮路，使其取得了合法地位。到辛亥革命推翻清皇朝，“客邮”一直存在，直至 1922 年 2 月 1 日的太平洋会议上，因中国政府的力争，才通过了撤销在华“客邮”的议案。此后，除日本在中国东北旅顺、大连及南满铁路沿线的邮局和英国在西藏的邮局外，英、美、法、日本在华邮政机构均在 1922 年底以前撤销。俄国在华邮局，则在十月革命后

撤销。以后，中国政府与日本长期交涉，但日本拒不撤局，直至 1945 年抗日

战争胜利后，才彻底撤掉其“客邮”。英国在西藏的邮电机构则迟至 1955 年才由印度政府交还中国。

海关试办邮政

中国邮政试办于海关。咸丰十一年（1861），英、法等国乘第二次鸦片战争胜利之机，强行将其驻华使馆与本国邮件往来的任务交由总理衙门通过驿站向通商口岸代递。海关总税务司署由上海迁至北京后，总理衙门遂于同治五年（1866）将此事交由海关办理。总税务司赫德早就想插手控制中国邮政，即于当年开始在北京、天津、镇江、上海间承办外国驻京使馆及海关自身邮件寄递，并以此为契机，逐步拓展，企图以海关兼办邮政。

中英《烟台条约》谈判之际，赫德向总理衙门提出由总税务司兴办送信官局和银局的要求。总理衙门嘱李鸿章与赫德酌议。李鸿章“因该总税司欲信局、银局两事皆由税司经理，银局关系较重，驳令由中国自办；信局既无庸禁止民局，无甚流弊，又牵涉 洋商，可由总税司筹办”①作答。赫德得到李鸿章的允许，经过一段筹备，从光绪四年（1878）春起，指派德璀琳以天津为中心，在天津、北京、烟台、牛庄、上海海关开始试办邮政。各海关设“海关书信馆”，并于是年夏制出面值银一分、三分、五分的邮票——即中国第一套大龙邮票投入使用。邮件在有轮船通航的口岸及可通航的季节，由上海轮船招商局及英国太古轮船公司负责免费代运。同时，李鸿章命令北洋各军舰，将离港时间预先通知牛庄和天津的海关税务司，以便免费带运邮件。在无航路可通或冬季封冰季节，则仿照先前北京、天津间邮差递送外国使馆邮件的办法，委派津海关听差胡永安为总信差，在天津雇佣曾在民用信局有 5 年工作经历的信差，取保录用，陆续组成天津—牛庄；天津—镇江；天津

—北京间的骑差邮路。在南方则采用水陆承继的办法。邮差均穿制服，包括制服帽和镶有红边和白色盾形胸补的黑色号衣，上面有“津海关信差”字样， 并由津海关税务司发给护照②。

海关邮政试办于光绪四年二月二十日（1878 年 3 月 23 日）。由于海关仅限于通商口岸，本身人力不足，没有收寄中国人信件的办法，而民信局存在多年，素有信誉，久为商民信赖，致使海关书信馆开办初期仅能收到外国人邮件，邮费收入极为有限。如天津海关书信馆自光绪四年二月二十日至五

③ 马士：《中华帝国对外关系史》（中译本）第 1 卷，第 187 页。

① 《复陈华洋信局》，光绪四年八月二十五日，《李文忠公全集·译署函稿》卷 8。

② 《中国海关与邮政》，第 4 页。

年五月十一日，仅收入关平银 1598 两有余，支出则为 4093 两之多③。

海关试办邮政之前，曾向清廷许诺不禁止民间信局的存在和发展，但为开拓市场、争夺国内邮件，竞争已不可避免。为将中国人的邮件抓到手，赫德与德璀琳计议，由海关另设一个代理邮政机构，以招揽客户。德璀琳遂派华员文案吴焕与天津办理委托事务的大昌商行经理刘桂芳达成协议，于光绪四年开始在北京、牛庄、烟台和上海开办邮务代理机构，定名为“华洋书信馆”。华洋书信馆的开办及办事经费自负，邮费暂由本馆自行规定，全部归本馆所有，“以便于和民信局竞争”①。其邮件在试办期间由海关免费运送。海关不惜代价开办“华洋书信馆”，目的在于通过它争夺市场，谋取全国邮政大权。但吴焕却企图靠海关之便利，筹组一个以上海为中心，遍及全国主要城市的商办邮政网络，承揽境内所有华洋邮政业务。赫德发觉这一做法后， 立即责令其清点华洋书信馆债务，并将吴焕开除出海关。与此同时，赫德令德璀琳在海关立即另行筹建新的邮政机构。光绪五年十一月三十日（1880 年1 月 11 日），德璀琳建立了由海关税务司自行经理的邮局——海关拨驷达局， 承揽北京、天津、牛庄、烟台、上海、镇江等口岸往来邮件，同时代寄经由口岸间的内地邮件。拨驷达局邮送工作正式展开后，赫德遂决定切断海关与各地华洋书信馆的联系，并于光绪八年（1882）下令停闭各口岸华洋书信馆②， 以使拨驷达局独揽华洋邮件。此后，海关邮局随着海关的增多而推广，到光绪二十二年（1896）初，已先后在北京、牛庄、天津、烟台、重庆、宜昌、沙市、汉口、九江、芜湖、镇江、上海、苏州、杭州、宁 波、温州、福州、厦门、汕头、广州、琼州、北海、龙州、蒙古等 24 处设置邮局①，大大拓展了邮政业务。

国家专门邮政机构的设立与统一

中法战争前后，中国爱国士绅纷纷呼吁自办邮政抵制“客邮”的侵略。这一主张首先在台湾得到实现。

中法战争后，清廷在台湾设置行省，命刘铭传为首任巡抚。刘到台后， 鉴于旧式驿站糜费公款，效率不高，遂筹办新式邮政。光绪十四年正月三十日（1888 年 3 月 12 日），台湾邮政总局在台北成立，并公布了台湾邮政章

程，宣布当年二月初十日（1888 年 3 月 22 日）正式开业。它将驿站改造为

邮站，以台北为中心，向南到恒春，向北经基隆达宜兰，全长 869 华里，中间分设正站、腰站、傍站，限程递送，并设有“南通”、“飞捷”两艘邮轮往来上海、福州及台湾各港。光绪十四年四月（1888 年 5 月）前，台湾邮政总局发行了专供官府寄递文书贴用的“台湾邮票”和专供商民使用的“邮政商票”。台湾改驿为邮，既便于沟通全台信息往来、邮件往来，又加强了与大陆的联系，开中国独立自主兴办邮政之先河，令中外人士叹为观止。

清皇朝国家邮政正式开办于光绪二十二年（1896）。此前，试办海关邮政的总税务司赫德及浙海关税务司葛显礼早已对开办全国邮政进行全面筹

③ 同上书，第 14 页。

① 《中国海关与邮政》，第 9 页。

② 同上书，第 25 页。

① 《中国海关与邮政》，第 78 页。

划，主张全国邮政应由海关兼办，并以能限制客邮，收回邮权相期许。一些关心时政的开明官僚鉴于西方 “客邮”急速发展，极为忧虑，也纷纷建议清廷及早兴办。薛福成、刘坤一、李鸿章、张之洞等人先后上奏吁请。总理衙门遂于光绪二十二年七月十二日（1896 年 8 月 20 日）奏准批准海关兼办国家邮政，并委任总税务司赫德兼任“总邮政司”。总邮政司初归总理衙门节制，光绪二十七年（1901）总理衙门裁撤后归外务部管辖，光绪三十二年

（1906）划归税务处。

赫德就任总邮政司后，即将北京总税务司署的寄信局改为邮政总局，各地海关的寄信局作为邮政局，各邮政局在其附近处所增设分局，继而由通商口岸向内地及边远省份扩展，特别强调与铁路、电报及航运相辅而行，在设有电报线、铁路和通航的地方设局通邮。官办邮政业务包括寄送信件、包裹及汇寄银钞等项目。赫德在制定的《开办邮政章程》中明确规定，禁止局中员役私拆信件；除向邮局挂号的民信局外，不准商民擅自代寄递信件，违者处罚等条款①，使制度臻于完善。

邮政官局设立后，西方列强急剧发展“客邮”机构，并拉拢民间信局争夺国内邮件，肆无忌惮地侵犯中国主权，破坏邮政专营。光绪二十八年，清外务部照会驻京各国公使转达各国政府迅速撤回其在华邮局，但各国或借词拖延，或置之不理。为此，邮政官局一方面大幅度下降国内平信邮资进行竞争；一方面设法拆散“客邮”与民信局的联合。同时，清廷规定，铁路只准带运邮政官局邮件。清廷虽以这些措施进行回击，但成效不大。“客邮”仍然依恃特权抗衡。邮政官局不得已与之妥协，签定互相交换邮件章程，但规定其收寄中国境内邮件的邮资不能低于中国邮局的 国内邮资，以防止“客邮”压价竞争。

邮政官局对遍布全国的旧式民信局则采取控制与逐步排挤的手段。邮政官局开办时只有 20 余处，且多处于沿海沿江地区，无力取代遍布全国的民间信局，因而赫德提出，将民信局置于邮政官局的控制之下，逐步将其改造成为官局代办机构，使之可利用官局的政治地位独享火车、轮船带运邮件之利， 并明令民信局到官局登记挂号，可由官局帮助带运邮件，迫使民局依赖官局； 与此同时，不断在内地增置官局，并以降低邮资、扩大经营范围、揽运报纸杂志、开办快递、进行集中统一管理、提高邮递效率等资本主义竞争手段与民局竞争，挤垮经营原始、组织松散的民信局。到宣统元年（1909）后，民信局被迫依附官局，并只在官局触角未到的地区或不屑于去做的业务方面起些辅助作用，并逐步地衰落下去。

光绪三十二年（1906），清廷在推行“新政”中成立邮传部，分管船政、路政、电政、邮政。按职权分工，海关邮政理应迅速移交邮传部。但是，总税务司却多方刁难、阻抑，一直到宣统二年（1910），才由邮传部尚书盛宣怀与代理总税务司安格联经过讨价还价达成移交协议。协议规定：（1）现任总办法国人帛黎仍充邮政总办；（2）邮政事务统归邮政总局局长督理；（3） 所有原华洋邮政人员全部留用，并享受在海关时的“长久留用及薪水、升降、请假、养老等”方面的规定；（4）邮传部负责偿还海关兼办邮政时的垫款。在此条件下，邮传部才于宣统三年五月初一日（1911 年 5 月 28 日）正式接管邮政。第一任邮政总局局长由署邮传部左侍郎、铁路总局局长李经方兼任。

① 见《邮政开办章程》，载《中国海关与邮政》，第 81—83 页。

实权却操在邮政总办法国人帛黎手中。

邮传部掌管邮政后，曾致力于裁驿归邮，发展邮递，但不久即因清廷覆亡而终止。这时，邮政事业已初具规模。到宣统三年底已设有总局、分局、支局、代办处等邮政机构 6201 处，“邮差邮路、轮船邮路、火车邮路，总计三十八万一千里，每面积百里通邮线路七里又四九”①，形成由东北黑龙江至西北新疆；由西南云南、西藏至东南台湾、广东等地沟通全国的邮政网络， 使我国近代邮政体系初步形成。

辛亥革命后，全国邮政划归中华民国（北洋政府）交通部，仍设邮政总局管理。邮政总办先是法国人帛黎，1915 年后为铁士兰。北洋政府当局继续推行了邮政事业，于 1912 年 5 月由交通部下令将各地驿站裁撤，同时将清廷专为驻外使节传递文书的文报局也一并淘汰。此后，我国邮政相继开办收寄商务传单、保险信函、代售印花税票、兑换国际回信邮票券、邮政储金、邮传电报等业务；开始利用汽车、摩托车等交通工具递送邮件，拓宽了业务范围，加快了传递速度。在国际上，我国于 1914 年 3 月正式参加国际邮政组织

——万国邮联，同时声明自当年 9 月 1 日起实行国际邮政公约；加入国际邮政互换包裹公约。1918 年 11 月，又加入国际互换保险信函及箱匣协约（从1920 年 1 月 1 日起实行）。这一切加强了与各国邮政的联系，便利了海外通邮。

① 《清史稿·交通志·邮政》。

第八章 河工、漕运、盐政的衰败第一节 清代财政经济的三大痼疾清代的漕运、盐政和河工

清廷的基本财政收入来自田赋、漕粮、盐课、关税、杂赋（以上为正额） 和耗羡（额外附加税）。所以，漕运、盐政和河工与清廷的财政经济密切相关。

清皇朝定都北京后，为供应聚集在京师及附近的皇室、贵族、官僚、军队以及不事生产的旗人的食粮，因袭历代形成的水运网，每年要从全国粮食产量较高的东南地区调运大量粮食，经运河运到北京，凡有关这项事务，就统称漕运。清代的漕运，由两江总督及漕运总督主管江南北漕运，山东、直隶两省的漕运由河东河道总督及山东巡抚、直隶总督分管。总督之下各省份设粮道，在运河两岸设卫所，保护漕粮的运输，在有漕粮任务的省份设屯田， 专为赡养屯丁运粮之用。清代形成了一整套漕运制度，以确保朝廷的财政收入。鸦片战争前，清代漕粮全部征收实物，只限于在有漕粮任务的山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南八省中征收。因此，漕粮是从田赋派 生出来的一种土地租，属于中国封建剥削的主要形式实物地租。只因为有一套征收、运送的机构与制度，因而可以与田赋的征解全部分开而成为一种独立的税收制度。漕粮的征收数目也有定额，在鸦片战争以前的近 200 年

中，正粮定额为每年 400 万石，占田赋征实 830 万石的 48.2％。它是清廷财政经济收入的一大支柱，对国计民生有重大影响，直接关系到清朝统治的稳定。

盐课是政府向每个食盐者征收的一种间接税，即盐税。中国从汉代开始就实行国家专卖盐铁，设盐官主收盐税。到唐代中期以后，又特设盐铁使， 成为当时握有财政大权的重要官职。清代也设官管理盐政，道光、咸丰年间， 由各省督抚兼管盐政，盐税权力集中在清廷手中。鸦片战争以前，食盐除了少数池盐和井盐外，主要是海盐，有芦盐、淮盐，而以淮盐为主，行销全国绝大部分地区。清廷对食盐也实行包商专卖制度而从中征税，根据行政管理和运输的便利，将全国划分为 12 个行盐的区域。鸦片战争前，全年财政收入4850 万两，分别来自田赋（2300 万两）、盐课（650 万两）、关税（450 万两）、杂税（800 万两）、耗羡（650 万两），盐课收入已占到 13％，仅次于田赋。鸦片战争后，随着田赋收入的减少，关税和盐税逐渐成为清廷的主要财政收入。光绪二十四年（1898）清廷的关、盐税收入年约 4000—5000 万两，清末已达到 7000 万两左右。北洋政府时，1913 年的财政预算中，盐税占总收入的 23.12％，与关税合起来，将近总收入的一半。

河工本是治理河道、防止水患的工程，又特指治理黄河、运河的工程和事务。清代，河工已有岁修、抢修、另察、专察、奏办、 咨办等名目；运河工程还有冬挑例工，如从丹阳至镇江段运河、邱宿运河、山东运河、淮扬运河及直隶运河也有疏浚工程，但不是经常性的。由于漕运十分重要，并与河工密切相关，所以清代河工管理机构比较庞大，设河道总督，对黄河和运河分段、分省进行管理。主要由江南河道总督主管江苏、安徽省的黄、淮和江

北运河工程及大江两岸运口埽坝，京口闸等启闭工程。两江总督除主管江南北漕运之外，还要与江苏巡抚兼管常州镇江段运河及练湖挑浚闸、坝等工程。河东河道总督除与山东、直隶督抚分管山东、直隶两省漕运之外，还要主管河南、山东的黄河工程及山东运河工程。直隶运河工程则由直隶总督兼管。督抚以下设道、厅、汛三级河工管理机构。河工需要大量人力、物力，河工费用一直属于生产性支出，并且受到封建统治者的重视。自乾隆年间以后， 黄河的岁修、抢修经费每年约 80 万两银，另外还有厢埽、筑坝等工费叫“另

案”，每年常达 100—200 万两，两项常在 300 万两以上。每年运河工费以江北运河最多。到鸦片战争前夕，清廷的经常性财政支出中，河工费、塘工费共计 526.28 万两，占总支出的 10.39％，仅次于军费支出（占 57.14％）和官吏的俸禄支出（占 15.58％）。

清代财政经济的三大弊政

由于封建地主阶级奢侈腐化的阶级本性和封建官僚机构的无能，绝大部分胥吏营私舞弊、中饱私囊。

首先是漕粮的运输费用很高、损耗很大，运送一石漕粮，要花费几倍的代价，因而年年要支付大量经费。于是就向农民转嫁 漕赋，定额一石，常实征 3 至 4 石，甚至高达 7 至 8 石①。而由此引发的拖欠漕粮、狱讼，以及“闹仓”事件层出不穷，加深了清代财政危机，成为一大弊政。

清代基本上继续采用明朝的纲盐制，也就是包商专卖制度，从中征税。可见，纲盐制是由少数纲商垄断食盐购销，并由他们包纳盐课的制度。纲商除了按规定缴纳盐课之外，还要承担对清廷和地方官吏的各种捐派与报效。封建皇朝则保护他们在一定地区行盐的垄断权利，允许增加盐价及在规定的引数之外加带无税的盐斤，这样，在各地盐业中形成了官商勾结的封建垄断性的商业势力。由于盐税和其他捐派的增加，以及各种弊端，盐价不断上涨， 人民的负担加重，结果官盐滞积，私盐活跃，以致清廷的盐课收入日益减少， 形成“上、下交病”的局面，成为另一大弊政，其中又以两淮盐区最为突出。

河工则从清代中叶开始成为贪污渊薮。当时贪污的手段是多种多样的， 基本上从工程和料价上下手。如虚报工程数量，增加河工料价等。因此，清廷每年拨出大量经费治河，而由于河员贪污中饱，结果是花费浩大，水害反而愈烈，病民也愈甚。正如魏源所说：“黄河无事，岁修数百万，有事塞决千百万，无一岁不虞河患，无一岁不筹河费，此前代所无也”②。河工成了清廷财政的漏洞和病民扰民的弊政，成为清统治者特别头痛又长期找不到解决办法的大问题。

① 包世臣：《致前大司马太常书》，中国史学会主编：《鸦片战争》第 1 册，第 547 页。

② 《魏源集》上册，中华书局 1976 年版（下同），第 163 页。