（三）民族区域自治

民族区域自治政策的制定和实施民族区域自治，是中国共产党解决我国民族问题的一项基本政策，是我国的一项重要政治制度。周恩来对我国的民族区域自治，无论在理论和实践上都作了重大的贡献。民族区域自治，是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，建立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家坚持实行各民族平等团结和共同繁荣的原则。中国共产党一贯重视少数民族的解放和自治。早在第一次国内革命战争时期，就提出“由人民统一中国”，促成少数民族”“自治”的主张。不过当时的设想与后来的民族区域自治有所不同。到抗日战争初期，毛泽东在中共六届六中全会上，根据当时国内外形势发展的需要，提出各少数民族“与汉族有平等权利，在共同抗日的原则下，有管理自己内部事务之权，同时与汉族联合建立统一国家”①的主张，并提出在少数民族和汉族杂居地方的政府中，要设置由当地少数民族人员组成的委员会，作为省、县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，以调节各民族间的关系；在省县政府委员中，也应有他们的位置。毛泽东提出的这些主张和设想，为中国共产党尔后制定民族区域自治政策奠定了基础。根据上述主张和设想，陕甘宁边区政府在 1941 年和 1946 年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》中，都对民族区域自治作了明确的规定，如《陕甘宁边区施政纲领》规定：“依据民族平等原则，实行蒙国民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区”。《陕甘宁边区宪法原则》规定：“边区各少数民族在居住集中地区，得划定民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”。至此，中国共产党的民族区域自治政策，就基本确定并具体化了。按照民族区域自治政策，陕甘宁边区政府在 1946 年领导蒙古簇，回族人民，分别在关中地区的正宁县和定边县建立了回族自治乡，在城川建立了蒙古自治区。1947 年随着年蒙古地区的解放，又在那里建立了第一个省一级的内蒙古自治区。在革命根据地和老解放区建立的这些少数民族自治地方，特别是内蒙古自治区，为进一步完善党的民族区域自治政策，为建国后在全国各民族地区推行民族区域自治，提供了可贵的实践经验。

建国以后，根据全国各族人民要求把我国建设成为各民族平等团结、友爱合作的统一祖国大家庭的愿望，根据以往推行民族区域自治的经验，在《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》和《宪法》中，对民族区域自治作了具体的规定。这样，民族区域自治，就以国家法律的形式肯定下来，并成为我国一个基本的政治制度。建国以后，在各少数民族聚居区逐步推行了民族区域自治。到目前为止，我国五十五个少数民族中，先后建立民族自治地方的计有内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区和西藏自治区等五个自治区，三十一个自治州，八十二个自治县（旗），同时在少数民族散居杂居地区建立了二百三十三个民族乡；民族自治地方行政区域的总面积约六百一十万平方公里，占全国总面积的百分之六十以上；总人口为一点二七亿，其中少数民族人口为五千三百多万。从此，永远结束

① 毛泽东《在中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上的报告》，《人民日报》1953 年 9 月

9 日。

了千百年来各少数民族在政治上无权的历史，实现了少数民族人民长期以来梦寐以求的当家作主，管理本民族本地区内部事务的愿望。

周恩未的民族区域自治理论周恩来作为我国总理，协助中共中央和毛泽东为我们国家解决了繁多的重大问题，其中包括大量的民族问题，而且解决得非常好。我国各民族自治地方的建立，都是同周恩来的操劳分不开的。例如上述五个民族自治区的建立，周恩来都给予了亲切关怀和具体指导。特别是每当民族工作出现困难和问题的时候，周恩来总是亲自出面解决。在广西壮族自治区和宁夏回族自治区酝酿筹建过程中，有不同意见。尤其是广西，在共产党内外，一些负责干部认识很不一致，一时很难统一。周恩来从建立这两个自治区方案的提出，到组织实施，都亲自出面做工作，耐心说服持不同意见的干部，最后达到认识上的一致。由于周恩来亲自过问，解决了一些辣手问题，这两个自治区才得以完满地建立起来。①

事实证明，我党把实行民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，完全是从我国实际出发，最适合我国民族关系的历史和现状，是马克思列宁主义与中国实际相结合的光辉范例。然而在建国后的一个时期，一些人对此很不理解，曾经提出要按照苏联的做法，实行联邦制，在我国建立什么“加盟共和国”。针对这种情况，一九五七年在青岛民族工作会议上，周恩来发表了《关于我国民族政策的几个问题》的讲话，系统地阐述了我国的民族政策，特别是对民族区域自治政策作了最为系统精辟的阐述，他指出：“历史的发展使我们的民族大家庭需要采取与苏联不同的另一种形式。每一个国家都有它自己的历史发展情况，不能照抄别人的”。①他以马克思列宁主义的洞察力和渊博的历史知识，把中苏之所以不同，言简意赅地归纳为两点：“这些不同，是从两国的历史发展的不同而来的，部分地也是由于中国和当年十月革命时代的形势不同而来的。”②由于两国历史发展的不同，就产生了两国民族关系的差异：

第一，民族组成和根互关系不同俄国在十月革命以前，最大的民族是俄罗斯民族，它对中亚、西北利亚、东欧南部和东部等地区的各民族来说，是外来民族，是侵入和压迫这些地区各民族的民族，是整个沙俄时期唯一占居统治地位的民族。当沙俄发展成为“封建军事帝国主义”后，对占沙俄人口总数百分之五十七的一百多个少数民族，实行了残暴的殖民统治。列宁曾把沙俄指斥为“各族人民的监狱”，③并尖锐地指出：“沙俄制度和大俄岁斯资产阶级的压迫在邻近的民族里，留下了对大俄罗斯人一概仇恨、一概不信任的阴影。”①这说明在沙俄帝国，各少数民族是被殖民主义者统治下的殖民地民族，大俄罗斯主义者是独霸政权的。它同少数民族的关系，是侵略与被侵略、统治与被统治、压迫与被压迫、奴役与被奴役的关系。·我国的民族组成与相互关系则是另一种情况。构成我国多民族大家庭的各民族，自古以来就共同生活在这块土地上，很早就互通有无，发生了多方面的联系。这种联系日益密切的结果，在两千多年前就形成一个统一的多民族国家。此后各民族间不仅政治经济文化联系越来越密切，而且还在民族内部结构上出现互相

① 扬静仁《伟大的胸怀，深厚的爱》，《民族结团》1986 年第 1 期。

① 、②《周思来统一战线文选》第 372 页，第 369 页。

③ 《列宁全集》第 21 卷，第 392 页。

① 《列宁全集》第 26 卷，第 156 页。

影响，互相同化的现象。周恩来在讲话中就以汉、回、满等民族为例，说明历史上“汉族同化别的民族，别的民族也同化汉族”的历史·事实，并指出：

“汉族所以人数这样多，就是因为它吸收了别的民族”。②因而我国各民族长期以来，不仅有频繁的外部联系，而且还有相容的内在联系，使我国民族关系含有亲缘成分。我国有史以来就不是哪个民族独霸的一统天下，而是各族人民共存的，只不过执政时间有长短之分，参政人员有多少之别。对外来侵略或内部分裂，我国各族人民向来是同仇敌汽，协力平叛。近代，在帝国主义侵略下，我国沦为半殖民地，各族人民同受压迫奴役之苦，各兄弟民族群起反抗，同求解放，共同承担牺牲，同享胜利欢乐。这些事实生动他说明，我国的民族组成是祖国疆土内土生上长的各民族的外部和内在联系的必然结合。我国的民族关系是共同创造祖国大业的兄弟关系，是同生共死，相互依存的关系。我国有五十六个兄弟民族，其中汉族人口最多，占全国人口的百分之九十三还多，少数民族不到百分之七。少数民族居住地区很广大，启然资源也很丰富，但人口稀少，经济文化落后。这种情况宜于实行民族区域自治，更有利于汉族和少数民族团结互助，通力合作，以求共同发展，也更有利于建设社会主义。在统一的祖国大家庭内，在少数民族聚居区实行民族区域自治。是适应我国民族组成情况和满足各族发展要求的最好形式。第二，民族分布与居住情况不同沙俄向它相邻地区和中亚、西伯利亚以及中国侵略扩张前，俄罗斯族周围和其他地区的民族，都是各自聚居的。十六世纪后，它通过侵略扩张，尽管在上述地区建立了殖民机构，实行殖民统治，但由于俄罗斯族的人口少于各少数民族的人口，特别由于各少数民族人民强烈持续的反抗，到沙皇制度灭亡为止，这些少数民族各自聚居的状况，基本上没有改变。

我国的情况却相反。由于我国各民族长期的共同生活，频繁交往，迁徙住地，相互渗入，所以在我国辽阔的土地上，到解放为止，没有形成一块一个民族单一的聚居区，而是在祖国范围内大杂居、小聚居。如我国人口最多的少数民族之一的回族，几乎遍布全国的每一个省、市、自治区。再如我国最大的少数民族之一的蒙古族，遍及黄河以北、长城内外的祖国北部和东北、西北，杂居于半个中国。其他少数民族虽不象回族和蒙古族分布这样广，但也有类似情况。即使在小聚居区内，也不是单一民族居住，而是多民族杂居，只不过是某一民族的人口相对较多而已。新疆虽然维吾尔族人口较多，但还杂居着总人口多于维吾尔族的另外十二个世居的民族。在我国省级的行政区中，西藏是民族成分较为简单的地区之一，是单一民族聚居最为集中的地区，但除藏族外，仍然生活着汉族、门巴、回族和其他民族的人民，他们杂居于藏族人民中。这种情况正如周恩来指出的：“在中国适宜于实行民族区域自治，而不宜于建立也无法建立民族共和国。”“历史发展给我们造成于另一种条件，就是中国各民族杂居的条件、这种条件适宜于民族合作，适宜于实行民族区域自治。”① 第三、民族的经济联系和经济关系不同列宁在论述沙皇制度压迫下的各民族的自决权时曾指出：“因为他们受沙皇专制制度的民族压迫是空前未有的，沙皇专制制度同欧洲和亚洲的邻国比较，又是最反动

② 《周恩来统一战线文选》第 370 页。

① 《周驮来统一战线文选》第 373 页。

最野蛮的国家制度。”②在沙俄殖民统治下，大俄罗斯主义者用最野蛮最反动的专制压迫，推行和维护它对各少数民族的掠夺，使它同各被压迫民族发生经济联系和经济关系。这无疑是掠夺和被掠夺、剥削和被剥削的联系和关系。另一方面，沙俄的贪得无厌的掠夺和残酷剥削，必然激起被压迫民族强烈持续的反抗，并产生排他性，以维护本民族的经济利益。这样，除上述强迫的经济联系外，各被压迫民族同大俄罗斯主义者，就很难发生其他经济联系，当然更难有相互的经济依存关系。我国各民族间的经济联系和经济关系同沙俄也很不相同。由于我国各族人民数千年交往和互通有无，还由于各族人民长期交错居住，在一起生活，自然地产生了经济上的互相影响，互相吸收，互相支援，促进了共同发展。因此无论从全国还是从局部看，各民族都形成了经济上十分密切的联系，出现了各民族之间相互依存的经济关系。这种联系和关系，在历史上成为各民族和整个中华民族经济发展的重要因素；在解放后，则成了全国和各地区，尤其是民族地区社会主义建设的保证条件。当然，我们也不否认，由于历史的原因，在我国各民族的经济联系和经济关系形成和发展过程中，也曾出现过一些乌云。但纵观我国各民族经济联系和经济关系的全貌，光明的一面还是时间长、范围广，为各族人民所拥护和赞许，因此它是本质和主流；阴暗的一面是阶段性局部性的，为各族人民所诅咒和痛心，是非本质的非主流的一面。我们应当看全局、看本质、看主流，不应“一叶障目，不见泰山。”

由于中苏两国民族关系诸方面的不同，决定我们不能照搬苏联的模式。周恩来指出：“历史发展给了我们备民族合作的条件。”①我们在实行民族自治政策时，就不应也不能违背历史、违背现实、违背各族人民共同的利益和愿望。如果照搬苏联的模式，就是违背历史、违背现实，人为地把各族人民分开。我们只能依据我国历史所造成的民族关系的具体实际，以及蕴藏在我国各族人民中的内聚力和向心力，在统一的祖国大家庭内，在少数民族聚居地区实行民族区域自治。周恩来在讲话中指出中苏的民族自治制度之所以不同的另一原因，是两国革命时代的形势不同。

最根本的是两国当时的国家制度不同。周恩来指出：十九世纪的沙俄“已经发展成为资本主义国家。虽然还有很大的封建性。”并““已经成为帝国主义国家。拥有殖民地。”①正是在这一时期，在包括沙俄在内的帝国主义列强的侵略下，中国“成为半殖民地，部分地区则成为殖民地。”②这就是说，当时的沙俄是殖民帝国主义国家，而中国是半殖民地半封建国家。基于当时两国在国家制度上根本性质的不同，又造成其他具有实质性的不同：

第一，阶级结构与阶级力量不同沙皇俄国的统治阶级，对内压迫其他阶级和各族人民，把俄国变成“各族人民的监狱”；对外压迫殖民地民族和人民，充当了“欧洲宪兵”。在沙俄统治下的被压迫者，不仅有农民，而且有殖民地民族和人民，还有人数较多的工人阶级，并已形成一支强大的政治力量。中国却是以农民和城市小资产阶级为主体的国家，工人阶级人数还很少，力量也很薄弱，整个国家和各民族部处于被侵略被压迫的境地。统治阶级对内凶狠残暴，对外卖国求荣。

② 《列宁全集》第 19 卷，第 427 页。

① 《周恩来统一战线文选》第 375 页。

① 、②《周思来统一战线文选》第 369—370 页，第 374 页。

第二，在世界政治舞台上所取势态不同沙俄站在帝国主义一边，和其他帝国主义国家狼狈为奸，在亚洲和欧洲都采取侵略扩张政策，同其它帝国主义国家瓜分世界，争夺和扩大自己的势力范围。中国则站在被压迫民族、被压迫人民一边，反侵略反压迫，争生存求解放，这是整个国家和各族人民共同的愿望与奋斗目标。第三，两国共产党采取的革命路线不同两国共产党按照不同的国情，分别采取了符合各自国情的革命路线。以列宁为首的俄国布尔什维克党，采取在城市武装起义，先占领城市，建立革命政仅，再向农村和少数民族地区发展的革命路线。这条路线依靠的主要革命力量是俄罗斯的工人和士兵。在我国革命中，以毛泽东为首的中国共产党，根据中国的具体实际，特别是根据我国工人阶级人数少，力量单薄：农民阶级人数众多，受苦最重；全国除大地主大资产阶级外，各阶级和各民族都是被压迫被侵略的受害者；反革命力量在城市大于农村等具体实际，采取了建立农村革命根据地，发展革命力量，以农村包围城市，最后夺取城市，建立人民政权的革命路线。这条路线依靠的主要革命力量是工人阶级通过共产党领导的各族农民，并组织统一战。线，动员组织一切革命的阶级、各族人民和一切革命力量，投入革命斗争。因此，中国革命的胜利，就不是哪一个阶级、哪一个民族、哪一部分人的功劳，而是在中国共产党领导下，所有革命阶级、革命力量、各族人民的功劳。他们都为中国革命的胜利作出了各自的贡献。

我国各族人民共同的革命斗争，不仅保证了革命的胜利，迎来了解放，而且正如周恩来指出的，“革命运动的发展也给了我们合作的基础。”①这就是说：我国各族人民在革命斗争中抛头颅，酒热血，并肩战斗结戌的友谊，把历史上长期形成的各民族的兄弟关系更加发展、增强和巩固了，造成了宜合木宜分的基础。因此在我国实行民族自治时，就只能在这个基础上实行民族区域自治，而不能实行象苏联那样的联邦制。

其实，对于国家的联邦制问题，马克思、恩格斯、列宁和斯大林在一般情况下，都是持否定态度的。列宁说：“我们在原则上反对联邦制，因为它削弱经济联系，它对于一个国家来说，是一种不合适的型式。”①只是在特殊条件下、他们才把联邦制作为一种过渡形式而予以肯定和采纳。正如斯大林在《反对联邦制》一文的《作者说明》中所指出的：当着马克思主义者在特殊条件下肯定联邦制的时候，仍然要加上种种“附带条件”。这说明马克思列宁主义在一般条件下，是反对联邦制的；在特殊条件下，虽然接受它，但仍然是有条件的。

俄国革命胜利后实行联邦制有一个过程。1917 年二月革命以前，列宁和斯大林一直反对联邦制。只是到了后来，由于俄国各民族在二月革命后，实际上已经处于分崩离析状态，在边疆地区成立许多小国家。列宁和布尔什维克党，才根据俄国革命的具体实践，用“联邦制”的办法，把分散、分裂的俄国各民族团结统一起来。这显然是必要的，是完全正确的。

我国历史和革命发展的过程，同俄国完全不同。如前所述，我国从秦汉以来就是一个统一的多民族国家；在近代革命的整个过程中，国内各民族不仅没有出现过分裂，相反地团结得更紧密。因此根本不需要任何“过渡”形式；包括“联邦制”的“过渡”形式，来达到集中统一。

① 《周思来统一战线文选》第 375 页。

① 《列宁全集》第 19 卷，第 501 页。

周恩来对民族区域自治的维护周恩来对我国民族区域自治理论和政策的系统阐述，是对马克思列宁主义民族问题理论的发展。他在青岛民族工作会议上的讲话中指出：“我们根据我国实际情况，实事求是地实行民族区域自治。这种民族区域自治，是民族自治与区域自治的正确结合，是经济周素与政治因素的正确结合，不仅使聚居的民族能够享受到启治权利，而且使杂居的民族也能够享受到自治权利。从人口多的民族到人口少的民族，从大聚居的民族到小聚居的民族，几乎都成了相当的自治单位，充分享受了民族自治权利。这样的制度是史无前例的创举”。①周恩来的科学分析和论断，具有深刻的理论意义，使当时与会者豁然开朗，也使持异议者心悦诚服，澄清了当时在这个问题上的错误观点和模糊认识。这对于提高各族人民对民族区域自治政策的认识及贯彻执行这一政策的自觉性，起了巨大的作用；从而为尺族区域自治制度的全面推行，为组成一个各民族团结友爱的大家庭做出了巨大的贡献。

周恩来反复教育干部和群众一定要尊重民族自治权利，增强法制观念。他一再指出：“民族自治权利必须受到尊重。凡是宪法上规定的民族自治权利，以及根据宪法制定的有关民族自治权利的各种法规、法令，统统应该受到尊重。”②在十年动乱期间，民族政策受到破坏，民族自治权利遭到践踏。“四人帮”攻击民族区域自治是“利用民族自治，人为制造分裂”，有些人对民族区域自治政策产生怀疑；在实际工作中，有些地方不尊重少数民族自治权利，削弱甚至取消民族自治地方的自治机关。周恩来每当知道这种情况，总是严肃批评这些做法，及时加以纠正，坚决维护民族区域自治政策。如在“文革”中，云南省八个自治州中，有四个被合并到别的地区，使这几个州名存失亡。一次周恩来出国归来，在昆明停留期间，知道这一情况后，严历批评了当时的云南省委领导，限定时间让他们立即纠正错误，这四个自治州才恢复过来。①

粉碎“四人帮”，特别是中共十一届三中全会以来。中共中央领导全国各族人民拨乱反正，恢复中国共产党的各项民族政策，尊重少数民族的自治权利，加速民族立法工作，恢复和新建立了一批民族自治地方，民族区域自治政策得到了进一步充实和完善。1984 年“人大”，六届二次会议通过的《民族区域自治法》，以宪法规定的原则为依据，科学地总结了建国三十多年来实行民族区域自治，解决国内民族问题的基本经验，用法律的形式保障少数民族充分行使自治权利，保障民族自治地方迅速发展经济文化建设，促进各民族共同繁荣。自治法是对周恩来关于民族区域自治思想的补充和发展。这个法制的制定，标志着我国民族区域自治进入了一个新阶段。

① 《周恩来统一战线文选》第 373—374 页。

② 《周思来统一战线文选》第 385 页。

① 扬静仁《伟大的胸怀，深厚的爱》，《民族团结》1986 年第 1 期。