第六章 对风险的管理

对风险的管理有两大基本战略：防止和减轻。前者是指降低人们不愿看到的事件的发生概率；后者是指在事件发生时减少其不良后果。（龙卷风的避风穴完全可以减轻后果，但没有人能够操纵龙卷风。如果对云进行催化来改变导致龙卷风的气象条件有效的后，就能预防龙卷风的形成。）在对疾病的斗争中，防止被称作预防；而减轻则被称作治疗。我们将在第十五章的一个紧急处理核事故的例子中讨论减轻，本章主要讨论防止。（严格他讲，没有防止这种事情，我们只是降低概率。）

技术风险的许多预防工作是通过管理——我们美国人似乎不可思议地信任管理机构的能力，相信它们能找到一种方法使我们的生命更为安全同时又不严重地降低生命的质量。多少次我们抱怨有害药物（例如擦里多米德）溜过管理机构的迷宫？多少次我们抱怨似乎无休止的测试使有疗效的药物不能进入市场？甚至连几乎被专家们一致看作是肆无忌惮地欺诈绝望的病人的杏音也有人替它辩护。一些据称能治疗艾滋病的药物也再现了这佯的情景，有些药物也许有希望，但到底是哪一种药呢？而急切的顾客们到处都是——遭受病痛折磨的人抓住一切救命的稻草。管理的主要困难是在既不剥夺对我们有好处的东西和又不让坏的或无用的东西侵害我们这二者之间作出选择。

有些预防努力既不是管理性的，也不是专门针对技术风险的。免疫已基本上消灭了过去的一些流行病，公共卫生措施更是如此。天花曾是一种可怕的疾病（1920 年到 1921 年流行时期美国有 20 万个病例），它已从地球上根除，是因为人们接种了疫苗。据估计，14 世纪导致四分之一欧洲人死亡的鼠疫受到控制是公共卫生获得成功的一个典型的例子，这种鼠疫是通过传染上病毒的老鼠身上的跳蚤传播给人类的（尽管人与人之间也能传播），因此控制鼠疫只需要在某个地方切断传染链，降低这种威胁的程度。疟疾和蚊子也是这样，但它们只发生在某些地区——疟疾在世界的许多地方仍然是一个大问题。

管理是我们愿意采用的对付技术风险的武器。有些管理机构很早就已存在，但在过去几十年中我们设立了许多管理机构。这里有一份清单：劳工部职业安全和卫生管理局，消费品安全委员会，环境保护局及其下设的水、安全、废物、杀虫剂、辐射等各个分局，健康与公众服务部的粮食和药物管理局，核管理委员会，联邦紧急措施署，财政部的酒、烟和火器局，劳工部的矿业安全和健康局，运输部的国家公路交通安全局，交通部的联邦航空局及其监督机构全国运输安全委员会，后者是一个独立机构，司法部的药品管制局，现在属于运输部的海岸警备队，新成立的国防核设施安全委员会，众多的地方和州立机构。等等，等等，数不胜数。每一个机构都有确立其责任和权威范围的法律基础，同时也被赋予强制实施的有效手段。（有些手段作用一般，而有些手段却作用很大。）大部分机构都有一个由咨询委员会组成的网络，其中许多是法定委员会，其职能是监督（当然还有帮助）管理者。一个管理机构通常有许多联系松散的法律要实施（一旦成立，它就成为新业务的自然存放处），同时，它还有更多的内部规则要实施。有时那些法律相互矛盾，各个管理机构的领地相互重叠。在法院中或在议会中，不同机构的权力边界像掷泥大战。不同的机构归不同的议会委员会和小组委员会管辖，因此它们陷入领土大战。上面所列的机构中有四分之三是在 70 年代设立的，尽

管有几个机构的历史要长得多，但它们都是 20 世纪的产物。

每个机构都有出生史，通常是有一件事引起了公众的注意，公众要求得到保护，保护全体公民毕竟是政府的主要职能。（威廉大帝知道他的头等大事是什么，他禁止在啤酒中掺水。）从我们的清单中举一个例子，粮食和药物管理局尽管其家谱不管怎样可追溯到 1906 年的《粮食和药物法案》，但它

是从 1938 年通过的《食品、药物和化妆品法案》中获得其有效的手段的。（事后想一想，这其实是一个机构中不同议题的奇怪结合，正如戴维·博达尼斯在他那饶有风趣的《秘密屋》一书中所指出的，尽管纽约卫生委员会在 1924 年审议禁用口红，但这并不是为了妇女的利益，而是因为担心男人亲吻抹口红的女人后会中毒。有些事儿有风险，其原因是莫明其妙的。）新法案明文规定制造商有责任保证新药的安全，事情的起因是 1937 年的大约 100 人被毒死，大部分是儿童，他们服用了一种磺胺糖浆，这是第一种广谱特效药，但它是用二甘醇主剂制作的（出于无知，不是出于恶意）。所有的毒药都有一个损害临界点，虽然一位成人化学家（这位化学家后来自杀了）以服用治疗剂量的药物进行试验，但这种尝试不能保证对儿童也无害。因此一项幕后的法律立刻进入舞台，并迅速获得了通过。其他机构也有类似的故事。

回到那一系列机构中来，这一大堆麻烦为那些向管理机构输送数据和分析的组织和机构提供了业务。这些机构有全国科学院——全国工程科学院， 疾病控制中心，全国职业安全及保健研究所，国家药物滥用研究所，总统办事机构的科技政策办公室，议会中的技术估价办公室，大量的咨询委员会， 大学，非赢利研究机构，赢利研究机构，顾问，承包商，作者，听证会的见证人，有关的公民，无关的但喜欢以反对某事而出名的公民，议会说客，等等。对管理机构提供支持虽然不是这些机构的唯一工作，但确实为它们提供了部分的有利可图的工作。然而，就是这一点也不应从消极的角度去解释， 因为这一亚文化群对风险管理的内部一致性有很大的作用。

最后一点需要详述，因为其原因不仅仅是风险。如果每个管理机构都独立运行，独立设立标准和范围，独立建立法规，那么我们就会有一个由许多互不协调的部门组成的政府，永远不会有人知道什么事是容许的，什么事是不容许的。那些保护我们的机构相互间必须有交流，以便在互相矛盾和不确定的标准面前保持一致性和合理性。对于风险的估计甚至已发展了一种完善的方法——这就是本书讨论的问题——这种方法应该得到公平的应用。

风险亚文化群在此发挥了作用。有会议、演讲、论文、报告，甚至还有聚会，通过这些手段交流信息，像现代约翰尼苹果种子公司这样的开业者则在整个团体中宣传一种一贯性。所有的科学都是这样工作的，即正式或非正式地为这种技术的实践设立协调一致的标准。任何一个人想知道某些深奥学科的知识——例如泥浆的液流学或线性文字的句法——会感到很难找到一个了解这方面的知识的人。然而，一旦找到了一个这样的人，也就找到了这个领域所有的人。（这就是“深奥”的意义。）知识的流传来自于信息丰富和好奇心强的人组成的各个相互作用的团体的活动，这些人偶尔以书面形式记录下他们的产品。

很容易忽视的一个事实是这种相互补充在政府的一致性中发挥了巨大的作用，1984 年，白宫的总统人事办公室公布一项声明，声称不再允许任何人在一个以上的总统机构或委员会任职。如果这项声明得到遵守，它将立刻使各种职务相互隔离。原因是：“有一大批合格的候选人⋯⋯这将为那些渴望

为总统服务的人提供许多机会”，换句话说，为忠诚的人提供工作机会。这一法令基本上被置之不理。（那些对政府工作没什么经验的人中普遍有一个误解，他们认为颁布一条命令就意味着这条法令会在实际中实施。事实上， 有许多法律、法规和指令对大多数人没有任何影响。制定法规的是积极的实施或活跃的律师，而不是法规本身。）

另一个纠缠不休从而促使我们制订管理计划的是新闻媒介，包括电视。而新闻媒介对风险的解释是决定性的。美国不管怎样是一个民主社会，我们是从叫嚷声音的大小来判断事情的重要性的。作者并不同意一般的观点，即记者们日夜制定残忍的计谋来歪曲人们说的话，颠倒是非，但我们从新闻报道中读到的东西，特别是有关风险的东西，确实不够准确。几乎所有的记者， 在其他条件相同的情况下，都愿意他们的工作干得好而准确，而不愿干坏， 但其他条件却很少相同。在技术问题上，某些事实也许还处于争论之中，也许还不太清楚，问题也许很深奥，也许有人在掩盖事实，也许在新闻报道发稿时调查还未完成，等等，但记者不得不干他的工作。在最好的情况下，他是一位新闻专业毕业生，只有最大、最好的报纸（最大的报纸不一定是最好的报纸）才负担得起科学作者。

由于我们的新闻媒介几乎都是商业性的，好的故事比坏的故事更可能先获得昂贵的设备。（不管是新闻还是日间连续广播剧，广告负担费用，因而广告进入了人们愿意看的电视节目和愿意读的报纸和杂志。）因此我们强调瞬间事件和罕见的疾病，以使人们认为报道的完全就代表了事情的实际发生。这里并不含有恶意或不良行为，只意味着那种人们对有趣的事情更感兴趣的正常倾向，认识到这一事实的新闻机构比未认识到这一点的更有可能获得成功。

在有关管理的章节里提到这些是因为管理机构中的人（更不用说议会了）也看新闻报道、看电视，也由他们读到和看到的东西来引导他们选择优先考虑的事情。我们对我们发党的风险作出反应——除此之外我们又能怎么样呢——并且对不确定性表示特别的关注。由于我们的制度是民主制度，我们的政府与任何迎合我们的猎奇心理的商业机构不会有什么区别。国会议会或市议员或县长若因他们的选民不知道自己在说些什么而让其滚蛋，那他们在自己的位置上就呆不长了。

最后，经常发生的情况是，凌驾于所有这些管理机构和其他势力之上的是法庭。法庭是解释有关程序、权威、法律和宪法方面的争端的合适仲裁者， 它们还常常在解决技术争端时有最后发言的权利。这一概念使人感到莫名其妙，因为法官（或者甚至是陪审团——我个人的经验是受过技术教育的人在挑选陪审员时就被自动剔除）所受的教育及其经历并没有为其担任法官作过什么准备。经常地，对于被讨论的技术问题，甚至没有一个明确的或为人们普遍接受的答案，科学家不会因一个问题没有答案而烦恼，而法官和律师却很烦恼。他们倾向于认为证人或许没有作足够的努力，或许有人在掩盖什么东西。

在一个案子中，一位法官对与一件事的概率有关的任何证词持怀疑态度，他说否则意味着他在赌博，而且“法庭不是赌注登记处”。他的裁决后来被最高法院推翻了。

我们也许会由于独立性和献身精神而发现一个更为糟糕的解决技术分歧的方法。我们这样做是因为当然的立法者议会很少清楚要寻求多少安全，因

此就把法律写得很含糊。没有人特别恶劣或愚蠢，对于我们的目标和宗旨没有政治舆论。当议会偶尔很具体时，如在有关食品的致癌添加剂问题上，我们会看到它的努力获得适得其反的后果。

试图详细描述每一个机构的责任和做法是不可能的（也是不合情理地枯燥），而彻底的概括也没什么好处。这些事情最好以举例来说明，在第二部分我们做这些事，我们将通过管理体制来追踪一些真实的案子。

这里有一个焦点问题，即一个几乎是普遍的合理的管理的障碍是法律不能确定可接受的风险程度和我们愿为此付出多大代价。这使得那些管理机构的工作不仅仅是从事管理——它们必须在确立管理的标准时作出裁决。它们既是执法者，又是立法者，这意味着我们从中学的公民权课上学到的理论—

—制定法规的人最好不是实施法规的人——就管理机构来说是站不住脚的。因此，一个典型的管理机构把其工作分为两部分。首先它必须审定它按

其运转的法律的内容，然后把审定的内容定形为一套法规。接着可以实施法规，而不是法律。这种安排对那些被管理者来说也更好。法律的一个普遍原则是，需要坚持一种要求的人知道这一要求是什么。生活不应该像卡夫卡的小说那样，有人被指控犯了罪，却不告诉他犯了什么罪。不幸的是，仲裁标准可以有自己的一套系统，仲裁标准成了目的本身，而不是对目的的不完善的表述。

因此，在高速公路上开车速度过侠是危险的，但什么是过快？大多数的州立法律会说“从周围情形来看太快”，但这还是回避了问题。法律的实施使得有必要把某一速度定为明显的极限，意思是超过这一极限的速度就被定为危险的或明显是危险的。“这样，速度限制就成为可实施的安全替代物。此外，在美国的大多数州里，血液中含 0.1％的酒精浓度被定为酒后开

车的推定证据，（典型的情况是，警察在 0.05％至 0.1 ％之间有某种斟酌决定权。）而在 0.05％以下，司机被推定为处于清醒状态。幸运的是，对飞行员我们有较为严格的联邦标准——血液中酒精含量不得高于 0.04/，而且至少在喝酒 8 个小时以后才能飞行。因此一位被认为是喝醉了的飞行员如果去开车，不一定会被认为是喝醉了的司机。在处理飞行员、司机或其他干关键的工作的人除酒精以外的其他麻醉品中毒时就没有这么准确，我们还未就一个类似的标准达成协议。这使得法律的实施更为困难。（联邦航空规章对飞行员的酒精摄入量规定很准确，但对其他麻醉品却只是说，任何人都不应该在其体内麻醉品含量足以影响其安全的情况下飞行。谁能确切地知道这到底是什么意思呢？）

‘ 0.1％的酒精限度是任意决定的，只是为了使法律实施容易一些， 使得官方不必证明喝了酒的司机是否真正受到了酒精的影响。在美国首都华盛顿，过去的限度是 0.21％，现在是 0.1％。在我写作本书时，有 4 个州（加利福尼亚、缅因、俄勒冈、犹他）血液中酒精标准定得较为严格，是 0. 08

％，而佐治亚州较为宽松，为 0. 12％。美国医疗协会鼓励在所有的州采取0.05％这一标准。后者体现了任意管理标准的一个普遍特性——政治上的考虑预防了这些标准的放松，而且总有不断的压力使得这些标准更为严格。玩世不恭的人把这一过程称作齿轮运动，这一标准一开始是任意决定的，在提高这些标准时也一样是任意的。

面对这种任意性，充分安全的实际定义成了一个水准，在这一水准上， 政治压力消失或者预算用尽，这两者几乎是一回事。由于社会资源有限，对

于不存在的或轻微的风险花费过多的注意力不可避免地要减少为处理真正风险所作的努力，或者说，会减少为饥饿的人提供食品所作的努力。

新的政府有时一开始要“整理屋子”，因为几乎每个人都承认一些官僚机构的存在，完全与我们的切身利益无关。里根政府 1981 年就职时也不例外，总统签署了一条行政命令，要求任何 机构，在颁布一项重大条例时， 必须证明其利得大于成本。有谁能反对呢？这些话是无懈可击的：“机构应以社会利得的极大化为目标制定其优先管理的事项⋯⋯”，换句话说，要证明你所作的事利大于弊。他甚至走得更远：“行政决定应以大量的有关需求的信息为基础⋯⋯”，以及“管理活动只有在其社会的潜在利得超过潜在成本的情况下才可以进行”，还有“管理活动的目标应是社会利得的极大化”， 等等。法令还规定要作的“管理影响分析”应考虑到“不能以金钱计算的益处”，这大概是为了处理像美丽的日落和红杉树这样的问题。

可预见的结果是，政府被指责为对人的健康和安全过于冷酷无情，而各个机构（正在做管理工作的）找到许多方法来绕过这一命令。实施成本利得战略的一个基本问题当然是那些获得利益的人很少付出代价。因此，尽管从理想上讲，可通过利得与成本的比较来使社会的总利得极大化，但政治也许无法在赢者和输者之间找到平衡。有些反对增加发电量的人的立场是，唯一的受益者是电力公司，它们从出售电力中获得利润，而电对消费者没有任何好处。所有的管理机构忙于管理工作，常常无视社会的代价。

这是管理的羊角理论——如果花的是公款，那么要确定其来源就非常困难，而且节约的动力极少。受益者是可见的，而付钱者却不可见。如果有人声称，判断一件对公众有好处的事，不仅应该看到它有好处，还应该看到它是否有足够的好处，那么这人就遇到了麻烦。

在游戏数学理论中有一个概念叫作“零数目游戏”，即一个游戏者只能在牺牲另一个游戏者的利益的情况下才能赢——不可能所有的游戏者都赢。纸牌就是这样一种游戏，每个玩牌的人都认识到他与其他玩牌的人相对立这一事实。我们很少有人认识到，为公益使用公款，包括管理，具有这种游戏的许多特点。资金来源于某地和某人，它使我们失去了选择于其他事情的机会，尽管我们也许不能确定干其他什么事。

羊角在希腊神话中象征丰饶。（译注）

考虑到成本和益处，决定管理的适当水准的问题就成为最复杂的问题。一家核工厂在证明它的运转“不会给公众的健康和安全带来不适当的风险” 以后，它的运营许可证就颁发了，这就是标准，从来没有人规定过多大的风险是适当的，而当提出这个问题时，通常都是一阵令人发窘的沉默。这一论题可普及至所有的管理活动。