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移除书签第七章 国家的经济活动
“这个世界在科布登看来简直面目全非了”，1894 年这家特别代表科布登传统的杂志在以《向国家社会主义前进》为题的一篇论文中不胜伤感地写道。它说，工人久已把国家看作是“所能得到的最大和整个说来最可靠的工会”；他们所要求于它的越来越多。“而同时统治阶级既碰巧满怀同情，国家本身又正值富足之际”，所以它就“以普遍干涉者的角色自任了”。现在它在爱尔兰和高原厘定地租，也正被要求在威尔士加以厘定。它监督一切工厂和一切船舶；严密控制一切互济会的管理；检查一切食品；并管理一切民众教育，甚至其中的神学部分。有些有权有势的人希望它规定劳动时间①并管理移民，事实上这会无异是“令人厌恶的护照制度的重行采用”。最后和最近，伦敦郡议会那个庞大的新建立的国中之国没有一年不贪求新的职能。②
这个国家和这些国中之国所贪求或取得的职能未始不会再事大大地增多，正如十二年前斯坦莱·杰文斯曾毫无批判地加以增多的那样。③这家杂志所念念不忘的一个有影响力的人物事实上曾经一度在下院引证杰文斯的话说：“国家通过任何法律，甚或进行任何单独行动，只要它的最终结果可以增进人类幸福的总和，就不失为正当的”。①这是激进统一党员张伯伦同托利民主党员伦道夫·丘吉尔、社会主义者罗伯特·布拉奇福德以及很多或有党派或无党派的普通人士所共同持有的看法。当国家照这种看法行事时，顽固的个人主义者就高唱“国家社会主义”这个新近由德国输入的名词了。
他们的喉舌，这家科布登派的杂志，十三个月之后又回到它的论点上， 以一句有见识而又相当感动人心的话描述这一切所由发生的进程。“国家支出和国家责任的结构象一座珊瑚岛一样，一点一滴地，年复一年地，一个细胞加于一个细胞地建筑起来”。②它的早期评论认为这种情况将会成为过去， 而且会是很快的。这项评论之所以提出，也是为了不要编辑气馁。然而无意识地、没有任何明显意图地成长着的真正珊瑚岛是最最有持久力的。
意图固然不是没有，但珊瑚岛的比喻也并不是想入非非。正因为它是凭靠知识和某种权力而存在的，所以国家的每一个有效器官，无论中央的或地方的，都倾向于取得更多的权力和更多的知识，并建立一职能的集结体，而以在狂风雨中建立得最快。在 1889 年的一次农业灾害时，从仅仅不过一个搜集非常必需的农业统计数字的机构中，演化出一个新的农业部——“逐步扶植和指导农场主”并实用那部彻底改变了地主和佃户关系的土地法的“一个部”。③单单农业部的存在在九十年代初期的《经济学家周刊》看来就是讨厌
① 约瑟夫·张伯伦就这样希望。加文：《约瑟夫·张伯伦传》（Garvin，J.L.，Life of Joseph Chamberlain）， 第 2 卷，第 544 页。
② 《经济学家周刊》，1874 年 4 月 7 日。参阅戴西：《英国法律和舆论的关系》（Dicey，A，V.， TheRelationsbetweenLawand PublicOpinioninEngland）（1905 年版），是关于舆论和立法的一般趋势的一篇经典论述。
③ 中卷，第 492 页。
① 约瑟夫·张伯伦。加文：《传》，第 2 卷，第 534 页。这是在矿工八小时工作日法案的一次讨论中，《韩
氏国会实录》，第 4 集，第 2 卷，1891 年 3 月 23 日。
② 《经济学家周刊》，1895 年 5 月 25 日，论“国家的干涉”。
③ 维恩：《主席致词，M 节，英国协会》（Venn，J.A.，PresidentialAddress，Se-ction M.，British Association），
的，并且一直是受人尊敬的农业家引以为憾，或至少是予以批评的。①由于物价下跌而造成的贸易萧条导致了 1888—1894 年的铁路立法，这项立法破天荒第一次对铁路在它最高限额以内调整运费的权利进行干涉，大大地增加了贸易部铁路司的责任和权力。②由于逻辑上的必要和杰文斯增加最终人类幸福总和的原则的应用，工厂法的原则已经推行到手工工场中童工和青工的劳动方面。③在发现 1886 年的这项手工工场法“普遍未予执行，甚至在很大程度上
未为人所共知”之后，④就在 1892 年将手工工场法移交给似乎会比较积极的地方当局执行，伦敦郡议会那个著名的争夺权力的机关也包括在内。单单八十年代后期伦敦郡议会和其他各郡议会的成立就意味着更多的管理，虽则据设想是更好的管理；而自然这也正是原来的用意所在，尤其是它的伟大倡导人当时已经下野的约瑟夫·张伯伦用意就是如此，张伯伦回想到他任伯明翰市长时，就想要地方当局逐渐变成大土地所有者，想要“土地市有化——一个不见经传的字眼，但这个字眼却可表达我所要用作为不合理的国有化方案的代替办法”，正如他一度所说的那样。⑤
英国的社会主义派别繁多。他们到处都是很小的少数派，虽则在某些地方他们的人数正在迅速增加。据说“《资本论》每造成一个改变信仰者，《快乐英国》就造成一百个”⑥——《快乐英国》是 1891 年在曼彻斯特开始问世的布拉奇福德的《喇叭》杂志社出版的。①虽然任何一派公然自认和彻头彻尾的社会主义者对于政府和立法的直接影响还非常之小；但是他们相信风向是对他们有利的。布拉奇福德在提到建筑条例、工厂条例、实物工资制条例、电报的收购和市营煤气厂之后写道：“继而你们将看到社会主义已经开始， 所以究竟从何处开始的这一问题已完全是多余的”。约瑟夫·张伯伦在 1885 年也提出了大同小异的说法，②虽则着重点和用意所有不同。“你们对我说我的纲领是社会主义吗？”“当然，它是社会主义”——“济贫法是社会主义； 教育条例是社会主义；市政工作的大部分是社会主义；每一种仁慈的立法措施都是社会主义。“那是要看情况而论的，但在任何场合下主要都是一个定义的问题。不管定义应该怎样下，市政工作和仁慈措施却是一往直前的，而
1936 年，第 208 页。另参阅本卷，第 146 页。
① 例如厄恩利勋爵：《英国农业的今昔》（1912 年版），第 400 页；和他的“一个农业部”（An Agricultural Department）那篇论文，载《十九世纪杂志》，1889 年 4 月。
② 本卷，第 433—434 页。
③ 参阅中卷，第 530 页。
④ 《手工工场工时规定审查委员会》（S.C.on Shop Hours Regulation），1892 年，第 3 页，转引于赫瑟斯和哈里逊：《工厂立法史》，第 211 页。
⑤ 鲍尔弗勋爵：《自传片断》 （Lord Balfour，Chapters of Autobiography）（1930 年版），第 220 页；这是在 1886 年。
⑥ 《曼彻斯特卫报》，转引于布拉奇福德：《八十自述》（Blatchford'sMyEigh-ty Years）（1931 年版）， 汤普森序，第 13 页。
① 有一篇布拉奇福德的记述，其中并没有提到《快乐英国》，但是解释了布拉奇福德如何“从来没有读过一行马克思的著作”就懂得了阶级斗争，见比尔：《英国社会主义史》（1920 年版），第 2 卷，第 307—
309 页。在《快乐英国》按一先令售出了二万册之后，在 1894 年改按一便士发行。《八十自述》，第 196
页。
② 在他的沃临顿演讲中，加文：《传》，第 2 卷，第 78 页。
且比少数人所要求的还要更迅速些，虽则不如其他人所希望的速度的一半或到达同样的远近；一位多少有点愤世嫉俗的辉格党政治家以维多利亚后期的一句老生常谈心平气和地说，现在我们都是社会主义者了。他意在言外是说， 想使这个世界成为科布登看来全不陌生的人士只不过是一个很小的而且越来越小的少数了。
在 1894 年建造了在此后四十年中行将证明是一部非常有效的引擎的，正是哈考特其人，这部引擎纵非为了社会主义的采行，至少也是为了所有各种性质的社会主义者所一致欢迎的那种财产的均等化——修订的死亡税。在1887—1888 年未修订的死亡税已征得八百二十八万四千镑；在 1895—1896
年，既经修订之后，计征得一千四百一十万镑。在 1913—1914 年，数字是二
千七百四十万镑，在 1923—1924 年则是五千七百八十万镑。在哈考特筹划这项修订时，国家的全部税收远不到这最后一项数字的两倍。①
照八十年代中期的情况，作为许许多多争论和妥协的产物的未修订的死亡税，是不必要的错综复杂的。各种不同程度的自由主义和保守主义的财政大臣都听之任之。1881 年在立遗嘱人动产税，遗产税和继承税这三种旧税之外，又加上了以防止逃漏立嘱人动产税为主要目的的所谓帐目税。伦道夫·张伯伦曾经为他始终未公开的 1886 年预算设计了将会“对于几乎每一个贵族议员”的财产“发生不利影响”的一次全面性改革和增税。②他意欲使不动产税和动产税融合为一，并将适度累进制的焦点不是集中于死亡时所转移财产的多寡而是集中于每一个受益人所得的数量——集中于“生者所得到的，而不是死者所遗留的”。③不论他知道或不知道——无疑他的财政部和税务署顾问们是知道的——他却是在效法约翰·斯图尔特·穆勒，穆勒既然希望最终所限制的不是“任何人所遗留的，而是任何人凭由遗赠或继承所取得的”，所以急于要在这期间将“累进原则（照现在的称呼）”适用于对所有这类所得加征的税课。伦道夫·丘吉尔勋爵的后任，顾虑周详的财政家戈申在一连六次预算中，始终没有越出死亡税需要修订的反复声明以及在 1889 年对一万镑以上的一切财产加征一项 1％的新财产税这个限度以外，而在后一项措施中，评论家们——有一些忧心忡忡地，也有一些满怀希望地——认为他们可以看到累进的原则。哈考特在他的第一次预算中没有再前进一步；虽则在讨论过程中对于有时称之为勤劳所得和自然所得，有时称之为不固定所得和永久所得，有时称之为劳动所得和非劳动所得的平等征课这由来已久的问题发生争论时，他指出所谓的不公平最好是通过在死亡时对非劳动所得、或永久所得、或自然所得的来源征税的方法，予以补救。①在这一世纪具有深远意义的预算之一的 1894 年预算中，他着手其事。象伦道夫·丘吉尔一样，他将不
① 这段期间所有具有重要性的税收数字，见马利特：《1887—1913 年的英国预算》（1913 年版），这本书是打算作为巴克斯顿的《财政和政治》（1888 年版）的一个部分的续篇，后者将财政故事叙述到 1885—1886 年。
② 丘吉尔，温斯顿：《伦道夫·丘吉尔勋爵》（1906 年版），第 2 卷，第 197 页。
③ 同上书，第 2 卷，第 194 页。
④ 穆勒：《原则》，引证于中卷，第 496—497 页。温斯顿·丘吉尔先生曾温和地报告说，他不知道伦道夫勋爵曾否读过穆勒的著作。
① 参阅中卷，第 509 页。
动产的课征和动产的课征融合为一——他正如他常常解释的那样，是一个小儿子——并且采用“累进原则（照现在的称呼）”；但不同于丘吉尔，他多半是为了可凭以取得最大限度成绩这一战术上的理由，不是集中他的火力于遗赠或继承的多寡，而是集中于死者财产的大小。②但死亡税的猛烈炮火从来就是集中于这一方面的。丘吉尔凭他所特有的胆力，原会置至亲于度外的。在他看来重要的不是你和死者之间的血统关系，而是你所得到的数量。哈考特对直系后裔和近亲属却保持了传统的和有词可解的宽厚态度。所以他得到两种税，而不是现行的五种或丘吉尔所筹划的一种——即不问其构成和去向而取决于财产多寡的财产税，以及因受益人同他所由受惠的财产所有人的关系不同而不同的遗产税或继承税。财产税自一百镑以上的财产的 1％——正如 1913 年的一位财政作家所说——至一百万镑以上的财产的“不下 8％”各不等。①
在此后二十年间在哈考特的死亡税方面不曾有过任何原则上的变革。一些旧式经济学家和普通实干家把死亡税斥为国家仰赖资本为生的一种形式。② 年轻的经济学家则解释如何这种说法是不正确的。保守党的财政大臣们认为这些税非常有用而不肯废除；因此在整整十年之后自由党的财政大臣卷土重来时，他们就可以轻而易举地提高百分率或扩大累进率了。在保守党的十年中，税收的增加（22.5％）单纯是愈益增长的国家财富的一个函数。在 1905
—1906 年和 1913—1914 年之间的巨额增加（59％）根本是合成的。固然在死亡时有更多财富转移，但是在转移时也有更大量的榨取。
所得税的结构在格拉德斯通生前和死后八年期间几乎没有被触及。他始终抨击所得税——在 1887 年抨击为“在所有税课之中最败坏道德的”，一个“诱陷良心的人为的陷阱网”和“一部公共浪费的发动机”。③但是它依然如故。在战时，在南非战争时期，标准税率已经提高到每镑一先令，一先令二便士，一先令三便士。在 1903 年，在和平时期，虽则是在战争结束仅仅一年之后，税率竟然仍停留在十一便士，这在一位厉行节约的退职的财政大臣看来是史无前例和令人诧异的。④在维多利亚女王即位六十周年纪念和南非战争爆发之间的这段期间，税率变动于六便士和八便士之间。在下院中始终不乏主张根本改革的人士——主张对“劳动”所得和“非劳动”所得区别对待。英格兰银行的哈伯德充作他们的领袖达三十年之久。在 1887 年哈伯德进入上院，①乔治·巴特利先生（后来封爵士）两三年后就继承了他的衣钵。但是没有一位财政大臣被说服，而哈考特，正如上文所述，认为他的修订死亡税是合用的。但是来自两党的财政大臣却相继运用所得税实施之初所建立的减免原则而稳步地降低累进率。在八十年代，一百五十镑以下的收入是免税的， 一百五十镑至四百镑的收入，其中一百五十镑不缴税。对待四百一十镑的收入的不公平是显而易见的，但每镑六便士的税课却还说得过去。自哈考特的1894 年预算以来，特别是随着战时和战后年月课征的加重，随着收入每增加
② 参阅马利特：前引书，第 82—83 页。
① 马利特：前引书，第 85 页。
② 参阅例如马利特：前引书，第 76 页所引证的考特尼的论证。
③ 写于《十九世纪杂志》，1887 年 6 月。参阅中卷，第 506、513 页。
④ 迈克尔·希克斯—比奇；马利特：前引书，第 220 页。
① 封为阿丁顿勋爵。参阅《英国人名词典》，另参阅中卷第 509 页及以下。
百元而递减的减免，先是到五百镑为止，继而则到六百镑，继而又到七百镑。绝对免税水平经哈考特提高到一百六十镑，并且一直保持未动。在各种不同的边际上还有小小不公平的残存，正如无可避免的那样，但是既按每百镑收入计算，负担也就不为重了，而一种粗具规模的累进制也有了保证。在 1905
—1906 年，按一先令的标准征课计，每年收入三百镑的人每镑完税五点六便士，每年收入六百镑的人每镑完税九点六便士。②
提高累进率的日益增长的愿望自然是有的，而且不仅仅以极左的改革家为限。毕竞累进征课已经是二十年前张伯伦的政纲和一百多年前托姆·派恩的政纲的一部分了；但是那二十年的出色的财政大臣，诸如戈申、哈考特和希克斯·比奇之类都不以为然。他们根据经济和行政权威性的意见，认为对税源征税会削弱税收的主要支柱。③甚至在 1904 年张伯伦的儿子出掌财政部时，他也没有把累进制放进他的第一次以至第二次预算中。1905 年有一个部门委员会在研究所得税，但未奉命讨论一般原则。①应自由党和工党再三再四的要求，财政大臣对其他各国和各殖民地，凡有举办所得税者，就其实施情况加以调查。②累进制和差别制的最近试办情形已经有很多披露出来，但是没有什么有用的东西。多数国家满足于英国所实行的根据减免的累进制的某种变体。很多国家对劳动收入的所得税和财产的所得税加以区别。德国没有一个邦对它最大的收入课征到 5％以上，这正是当时英国七百镑以上的一切收入所完纳的税率；而所申报的最高的税率是格里森号的 10.47％，但是按照这个税率完纳的，纵有，我们也不能不假定只是恩加丁寥寥几个富有的旅馆老板而已。
1905 年年底以后起而当政的自由党在 1906 年成立了一个委员会，据这个委员会报告说，根据这两项方针的措施都是可取的和行之有效的；③所以在 1907 年仍然墨守格拉德斯通派的见解而认定“在和平时期”每镑一先令的所得税是没有道理的阿斯奎斯不得不作一番努力。他把税率削减到九便士—— 但只是对二百镑以下的劳动所得。七百镑以下的减免依旧不动，而标准税率既有 25％的降低，这就大大地减轻了中等阶级薪水收入者的负担。阿斯奎斯以格拉德斯通派的另一种抑扬顿挫的调子说，这可以帮助我们把所得税看作是“我们财政机器的一个永久的部分”，“正如我所要看待它的那样”。① 一个外国人对于英国人顿下决心，把一连存在了六十五年的一种税定为常税，未始不会赞叹。阿斯奎斯以遗产税的初步提高和加强来弥补他在所得税
② 除马利特，前引书中逐年的历史外，参阅塞利格曼：《所得税》（1911 年版），第 1 卷，第 3 章：《现代［英国］所得税，1862—1911 年》。
③ 在九十年代，艾尔弗雷德常常这样告诉他的学生说，而且这显然是财政部的看法。
① 委员会的报告书［财政部所得税委员会（D.C.on Income Tax），1905 年，第 44 卷，第 219 页］谈到舞弊和计算利润的方法等等。在塞利格曼，前引书中全部加以扼述。
② 《已建立累进所得税制度的各殖民地的报表》（Return，shewing Colonieswhich have established systems of graduated Income Tax）和《外国累进所得税报告书》（Reports…respecting Graduated Income Taxes in Foreign States）（1905 年，第 53 卷，第 183 页和第 85 卷，第 33 页）。
③ 《所得税审查委员会》， 1906 年（第 9 卷，第 659 页）。“委员会的委员们决心探讨他们的种种考虑， 有些赞成累进制，有些赞成差别制，还有些两者都赞成”，出席委员会作证的马利特这样写道；前引书， 第 280 页。
① 转引于马利特：前引书，第 275 页。
方面的损失，但所提高的只以十五万镑以上的遗产为限。
二千镑以下的差别税运用得毫无干碍，虽则两代以来几乎所有专家都说是不可能的。按较低的税率计税，有更多的劳动收入被揭露出来；所以，正如阿斯奎斯在 1908 年所说，这种新办法“本身就是合算的”。刚刚担任了首相的那一年，他虽然提出了预算案，却保持了预算案的所谓中立，而听由新任财政大臣劳埃德·乔治在下一年度去作进一步的改革。在税课的这个和其他的领域中，改革是综合性的。遗产税又有第二次的提高和加强；标准所得税率提高到一先令二便士，二千至三千镑之间的劳动收入提高到一先令；而意义更深远的是，从审查委员会 1906 年报告书中采纳了对五千镑以上的一切收入其超过三千镑部分所征课的每镑六便士的特别附加税。
这是上院所否决的那个预算。取代这个预算的是一件复制品，而在和平时期的最后几个多事的年份中，不曾再有任何重要的变革。在 1911—1912 年所得税和特别附加税的收入共计四千四百八十万镑，1913—1914 年共计四千七百二十万镑。十年之后，这项收入是三亿两千万镑，固然是按不那么值钱的货币计算的。当有些人已经被列入完纳六先令所得税和另外六便士特别附加税的类别时，这项收入已经比较高了。为将财富从和平用途转移到战争用途，以及在战争结束之后，从一个阶级转移到另一个阶级而设置的这类课征或更加运用裕如的机构，过去是罕见的。
在格拉德斯通派财政时代的最后几年中，英国的捐税已经简化到它有史以来最简单的形式——一种轻微，虽则“败坏道德的”所得税；非常轻微的死亡税；契据、支票和其他少数几种东西的印花税；土地税的残余和住屋税； 烟草、葡萄酒、烧酒、茶、咖啡、可可、干果和其他少数东西的关税；啤酒和烧酒的产销税；以及枪、狗、典当、负贩及其他少数事物或活动的一些杂七杂八的执照捐。糖税的最后残余，即对啤酒酿制中所用的食糖课征的那笔税，已于 1881 年和麦芽关税一并取消；而激进税务改革家则在指望维多利亚后期的政治术语中所谓的“免税早餐枱”。财政大臣不肯作这样的让步，因为早餐枱上的进口饮料每年大约有五百万镑的税收；虽然占这类饮料的一个平均消费量，再加上啤酒和烟草的一个平均消费量的工资劳动者家庭对管理费的贡献超过它应负的公平份额，是非常可能的。谁也没有吸烟喝酒的必要这样一个答复是不完全令人信服的；虽则戈申所持的论证不无力量，据他论证说，茶税这项“税率非常之低的人头税”①的取消，会使社会的一些重要组成部分完全免于纳税。
象戈申和索尔茲伯里这样小心谨慎的政治家，这些从各方面来说都是保守的人们，认为简化已经过当，以致关税和国产税，从而整个税收都太绝对地依存于两、三项大税目的收入。②这是不足为奇的。例如在 1895—1899 年国家的全部收入是七千三百六十万镑时，得自进口或国产“酒类”和得自卖酒人所领执照的净收入计达二千九百一十万镑；得自烟草的达八百九十万镑；另得自茶的达四百六十万镑；因此这三项税源计占税收总额的 58％。但是在英国处于和平的时候无论戈申或其他任何保守党的财政大臣都没有试图
① 转引于马利特：前引书，第 31 页。
② 马利特，前引书，第 59 页：“他是现代财政大臣中发出我们征税基础异常狭窄的呼声的第一个人。”另参阅法勒：《1887—1890 年戈申先生的财政》（Farrer，T.H.，Mr.Goschen’s Finance ，1887—1890）和格温多林·塞尔西夫人：《索尔兹伯里》，第 4 卷，第 181 页。
扩大税制；而辉格党的哈考特却在死亡税方面发挥了他的作用。
在八十年代初期公平贸易纲领发表以后的任何时候，征税基础的扩大原都会得到相当大的一部分舆论的赞同的。①那个纲领的报复税和帝国税部分吸引了甚至当时的激进派的约瑟夫·张伯伦，张伯伦首先开始怀疑他所继承的自由贸易信条，正如他常常说的，“当时我作为贸易部大臣，不能不回答里奇所提出的一项赞同报复税则的建议”。②1887 年，当索尔茲伯里收到保守党协会全国联合会交来的一项公平贸易的决议时，他断然予以拒绝；③但是既认清在一个关税世界中英国商业外交的困难，又不相信单单一个国家实行自由贸易能对本身有利，他至少会希望有几项他能凭以进行谈判的关税。他一定注意到了如何在 1890 年戈申降低所余寥寥几种关税之一的葡萄干关税时，他能以把这项变革同深怀谢意的希腊人减低英国制造品关税的建议联系起来。④虽然在九十年代后期张伯伦在殖民部的活动表明他决不会让自由贸易主义的教育妨害他认为对帝国有利的措施，以及他这时在帝国事务中并不比他向来在市政和社会事务中对放任主义更有好感，①但是保守党的财政大臣在他们的预算演讲中继续拒绝一个右翼保守党员，一个要求无论在进口制造品或进口谷物方面一并征税的农业成员称之为“最陈腐的科布登俱乐部的小册子”的东西。甚至两年半的战争（1899—1902 年）对于税制的影响都微乎其微。现行各税自然是提高了；但直到 1901 年糖税方始恢复——“我竟不揣冒昧地建议糖税”，张伯伦这样说——在四十年代皮尔曾经实行过的煤炭出口税也随之一并予以恢复。③财政大臣希克斯—比奇辩称，煤炭税对英国消费者不是一种沉重的普通间接税，因为由于英国的半垄断地位，会由外国消费者完纳。④很多人不同意他的看法，而且矿工联合会以罢工相威胁。翌年，虽然战争已差不多结束，但他却恢复了对进口谷物的小额“登记税”，这项登记税是 1869 年罗伯特·娄多少有点迂腐地予以废止的。事理明达的自由党人不多年前曾认为娄的措施是不必要的；⑤但是现在却辩称，进口小麦的每英担三便士（那一年进口的小麦每英担的平均价格是六先令八又四分之一便士）是
① 中卷，第 321 页。
② 菲茨罗伊，阿尔梅里克：《回忆录》（Fitzroy，Sir Almeric，Memoirs）（1925 年版），第 1 卷，第 141 页。约翰·摩莱后来常常说张伯伦的自由贸易始终只有“一层皮厚薄”：“实则他是从制造家的观点看问题的，他们欢迎以关税作为一种垄断的工具。”这是 1912 年说的。同上书，第 2 卷，第 501 页。
③ 《索尔兹伯里》，第 4 卷，第 177—178 页。
④ “关税谈判的一个饶有兴趣的实例 或许是我国商业史上的最后一个”，马利特：前引书，第 31 页。
① 参阅斯彭德：《牛津勋爵和阿斯奎斯传》（Spender，J.A.，The Life of Lord Oxford and Asquith）（1932
年版），第 1 卷，第 150 页。
② 詹姆斯，劳瑟语，转引于马利特：前引书，第 115 页。
③ 上卷，第 612 页。
④ 参阅《韩氏国会实录》，第 4 集，第 92 卷，1901 年 4 月 18 日。在 4 月 22 日致《泰晤士报》的一封信中，艾尔弗雷德·马歇尔对于煤炭出口税表示了一种审慎的半同意的态度：“根据一般经济的理由，它不是象某些人所声称的那样，应该谴责的”；但“它是否值得？”；我们很容易受到报复；然而“我佩服财政大臣的魄力”。
⑤ 1888 年西德尼·巴克斯顿（勋爵）在列举反对登记税的一切“严格自由贸易的”论证之后曾经写道（《财
政和政治》，第 2 卷，第 93 页）——“十分肯定的是，如果这项税依然存在，现在会保留下去了”。关于
1869 年的情形，参阅中卷，第 313 页。
一种不能容忍的事物，“一种不名誉的税课”。⑥其所以不能容忍和不名誉， 补充这样一句是公平的，主要是因为它给其他种种可能性创了一个先例，开了一个方便之门。
翌年登记税废止，约瑟夫·张伯伦也随之而去职；但煤炭出口税则尚有待 1906 年阿斯奎斯予以废除；那时，国人经过了将近三年的辩论之后拒绝了
——就那次而言——张伯伦的报复关税和殖民地优惠待遇，在辩论过程中一般保护税制度的大多数特点都已经得到了发展的一项政策。
所以这项简单的应税货物表保留了八年之久，虽则最近的那个自由党政府始终没有设法免去食糖税；①国家所需要的额外收入——1913 年至 1914 年比 1904 年至 1906 年多三千三百万镑——都是从贸易活动和价格上涨最后几年间所有各项税收的自动增加和从富有者看作是所得税和死亡税的无情的压榨中得来的。②
除开正式假定所得税直到他那个时代为止一直是试办性质的这一点之外，阿斯奎斯至少在另一个财政问题上表明了他是一个忠实的格拉德斯通派；他决心清偿国债，在他的财政大臣任内以及在他担任首相的和平时期， 国债已从七亿九千七百万镑降至七亿零八百万镑。①鉴于 1879 年这个极峰年国债是七亿七千八百万镑，并鉴于在这间隔的一代中还有军事和其他的大量例外开支，我们不能说财政大臣作为一个阶层来说是玩忽职守的。在 1879
年，债务的负担是（联合王国）每人二十二点七镑。在 1914 年则是十五点三镑；而且无疑每人都更加富裕了。负担即使增加十倍左右（正如将会有的情形那样）也未见得比人数少得多并且贫困得多的人口在滑铁庐战役以后所担负的更加不胜负担。
自 1879—1899 年，由于 1875 年诺思科特减债基金的实施②和实得赢余的专门用于偿债，债务已渐渐减少了，虽则这两个过程在艰难或安乐的年月中都有过间断。到 1899 年，国家毛债总额已降至六亿三千五百万镑。这些年的
⑥ 威廉·哈考特爵士；马利特：前引书，第 210 页。
① 它也没有取消 1902 年 3 月 3 日布鲁塞尔食糖公约所载的政策，虽则曾予以修改。根据那项公约，欧洲各主要甜菜产国一致同意不给出口食糖以奖励金，英国则承允比照这样发给任何食糖的奖励金加征一笔同额的税课。所有产糖国都曾经依次采取奖励金政策。这就损害了蔗糖利益集团而帮助英国消费者和食糖使用工业。早在 1887 年主要产糖国之中就有五国声明反对出口奖励金制度；但是直到英国这个所有供应品的公开市场在张伯伦主持下采取了明确的方针，问题方始解决。大多数贸易商抨击公约，因为(1)它是对无限制进口政策的第一次破坏，(2)它可能损害食糖使用利益集团，(3)它打了帝国保护贸易政策一记耳光。公约在1903 年 9 月 1 日开始生效。未税进口甜菜糖的平均价格微微上升。数字提示，但并非证明价格在公约生效之后比在奖励金补贴办法如继续不受限制的情况所会有的行市高一些。食糖零售价格上升极微，虽则是在一个物价普遍上涨的时候。在公约和希克斯—比奇的糖税实施之前，方糖最低的价格是二便士一磅。在 1914
年 7 月质量多少差一点的、征课轻微的砂糖可以按同样价钱买到。
② 劳埃德—乔治地价税的异常错综复杂的故事，似乎无须加以探讨，因为第一，在 1914 年以前地价税刚刚开始有微不足道的一点税收，第二，地价税随即被放弃，并且迄今没有恢复。所以该税的重大的关系与其说是经济的，毋宁说是政治的。
① 这是《统计摘要》中所举的毛债务总数。
② 中卷，第 576 页。
主要财政大事就是 1888 年三厘整理公债的调换。③作为一个有训练的理财家，他曾注意到在他任职财政部之前三厘公债的稳步上涨。三厘公债的价格起初在 1885 年 4 月平票面金额有一个多月之久。此后最低的月度平均价格是
1885 年 4 月的九十六又四分之一。自 1886 年 2 月起，那项价格始终未低于票面，并且一度曾达到一百零三以上。时机似乎是有利的。既经熟习阵地， 于是戈申满怀信心地出战了。在 1888 年 4 月和 1889 年 10 月之间，五亿六千五百五十万镑各种不同“三厘公债”的持有人接受了他的这样一种建议，一律调换成一种不能赎回的证券，在 1903 年以前息金二厘七五，此后则为二厘
半，直至 1923 年为止。有一千九百二十五万镑证券的持有人已按票面金额清
偿。在这一年的下半年，新证券降至票面以下几点，并且直到 1914 年一直在
票面以下。继而稳步上升，直到 1897 年全年平均在一百一十二以上和该年度
7 月份平均为一百一十三又二分之一为止。在九十年代中期和后期一切利率都很低，但价格却大部分是人为的。为了多种需要，整理公债要末是义务性质的，正如对储蓄银行的投资，要末是习惯上必需的；所以流入市场的有限。更由于国债的逐步清偿，数量就更加有限了。①
财政史上的这个阶段随着南非战争的结束而告终。新债产生了，利息也上升起来。到 1903 年国家的毛债达七亿九千八百万镑，在这一年的下半年，
新整理公债（利率在 4 月已降至二厘半）仅仅八十八强。此后，价格随着贸易的恢复和利率的上涨而下跌，尽管阿斯奎斯已经开始实行强有力的减债政策而在 1908 年以后下跌更为显著。1913 年新整理公债只平均为七十四又十六分之十三。所以这个国家是以三厘三计息的信用进入战争的，正和 1792—
1793 年伟大的法国战争前夕的情形不相上下。戈申为他调换公债所选择的时刻的恰当，实非始料所能及。
在八十年代早期财政部总支付额每年平均八千七百六十万镑时，在小心谨慎的格拉德斯通传统中培养出来的人们看来，公共支出已经似乎异常之高了。②到 1912—1914 年，人人都在谈论两亿镑预算那个不祥之物；事实上 1913
—1914 年的支付额已达一亿九千七百五十万镑。直到 1904—1908 年数字几乎稳定在刚刚不到一亿五千一百万镑的时候为止，支付额的上升同国家支付能力的上升还是不太不成比例的。从国家收入概算中看出，1904—1908 年一亿二千万镑左右的支出可以象 1881—1886 年八千七百六十万镑的支出同样容易地负担起来。①新增的繁重的缴纳计有比之 1886 年高出 50％的所得税、可征得一千一百多万镑的死亡税和死灰复燃的糖税。战争和战争余续乃是第一、三两项征课所以举办的原因，而哈考特的保守党后任的未予放弃的最为方便的遗产税则是第二项征课之所由来。
直到 1904—1908 年为止中央政府没有筹划任何重要的新型开销。在国家
③ 参阅埃利奥特：《戈申勋爵传》（Elliot，Hon. A. D. ，Life ofLordGos-chen）（1911 年版），第 2 卷， 第 145 页及以下，连同伦道夫·丘吉尔警告戈申不要进行调换一封探讨入微的长函：“这不是，也不会是得人心的”：“大户都不认为环境合适”等等。
① 吉芬爵士：《大战时期的整理公债》 （Giffen Sir R. ，“Consols in a GreatWar” ），《经济季刊》，1899 年 9 月。
② 参阅中卷，第 504 页。
① 1883 年的概算是十二亿八千九百万镑：1907 年的概算是十八亿镑。斯坦普爵士：《英国的收入和财产》， 第 427 页。
报告书的总结中列入教育、科学和艺术项下的数字，自从 1876 年强制初等教育、1891 年免费初等教育和 1902 年扩大中等教育制度采行以来——都是保守党或统一党政府予以采行的——已经不断地强大起来。这意味着对地方当局的沉重教育经费的补助越来越多。到 1905—1906 年，教育科学艺术一项已达一千六百多万镑。但是在八十年代后期既然已经接近六百万镑，并且随着人口仍然迅速增长而半自动地增加，所以能够记在 1886 年以来新政策的帐上的不过七、八百万镑；虽则按照格拉德斯通的标准，这也不失为一个非常庞大的数目了。
除开对于济贫法医药开支和贫民精神病院经费的一笔巨额赠款、对于济贫法学校中教员的几千镑补助以及在 1905 年以后对于试办和临时性失业救
济的一笔捐款外，②直到 1908 年爱德华七世，第 8 年，第 40 章：养老金条例
通过时止，中央政府对于防止或救济贫穷并没有付出分文。在 1886—1887 年这个财政年度中，英格兰、威尔士和苏格兰的地方当局曾经在贫民救济上花费了九百一十万镑——远不到估算国民收入的 1％；确非集体慈善事业的一种过分措施。二十年后，它们所花费的一千六百一十万镑，约为修改了的估算数的 1％。前一个日期同后一个日期相比，就业条件更差，受救济的人对总人口的比例也显然有了增加。零售价格差不多，虽则在 1906 年工资无疑较高。但工资在贫民监理员的开支中并不是一个重要项目。总之，既然“统治阶级碰巧满怀同情，而国家又⋯⋯适值富足之际”，①监理员也就变得更加慷慨，或者说更加随便，见仁见智，则因观点不同而说法有所不同。自从八十年代早期的政治改革和稍后伴随社会意识的激发而来的地方政府改组之后，统治阶级已经扩大，他们的同情心也有了增加。企图在监理委员会赢得一个席位，赢得影响力，乃是出身于任何阶级的一个社会改革家的正当抱负； 在 1894 年监理委员会委员资格的财产限制已经取消了。
在八十年代中期，监理委员会的正常政策和地方政府事务部视察区的普遍政策原是严格的。②“习艺所”仍然应该是“令人却步的”，对身体健全的成年男子的户外救济应该废止。事实上也几近于废止了。在 1885—1887 年商
业萧条期人数微微上升之后（但始终没有超过八万人——在 1867 年为数少得多的人口之中曾经有十二万九千人），对身体健全者户外救济的平均数字到1900 年已降至五万九千人；虽然已异乎寻常之低，但九十年代的平均数却不到六万八千。在二十世纪的最初十年中，为皇家调查委员会工作的专门调查人员发现“对于可适当地列为身体健全而精神并无缺陷的男子的有系统的户
② 关于补助金的一般政策，参阅哈斯勒克：《英国地方政府》（Hasluck，E.L.，LocalGovernment in England）
（1936 年版），第 237 页及以下；关于一些具体的应用，参阅阿斯克罗特和普列斯顿—托马斯：《英格兰济贫法制度》（1902 年版），第 276 页。
① 本卷，第 484 页。
② 中卷，第 503、547、555 页；关于八十年代后期和九十年代的逆流，参阅《年老贫民皇家调查委员会报告书》（Report of the R.C.ontheAged Poor），1895 年（第 14、15 卷）；韦伯夫妇：《英国济贪法近百年史》（1929 年版），第 4 章；阿斯克罗特和普列斯顿—托马斯：前引书，第 99 页及以下：［尼科尔斯和］ 麦凯：《英国济贫法史》（ ［Nichollsand］Mackay，T，AHistoryofthe English PoorLaw）（1899 年版）， 第 3 卷，第 23 章。
外救济，事实上已不复存在。”①在例外场合下或在异常困难的时候对于这类人的临时救济，总归是有的；并且在这十年之末，自 1911 年起，当对身体健全者的户外救济正式取消时，对事实上身体健全的人的这种最正当的紧急救济还是默许的。②
在这期间全部贫民——这个难听而又讨厌的字眼仍然是官方正式通用的
③——对比之前半世纪任何时期都更低的 1884—1886 年的人口的比率（2.8
％）下降得更低，在九十年代有几次降到低达 2.5％。在二十世纪之初，这个比率很少上升，在 1912—1913 年，英格兰和威尔士的比率是 2.15％，苏格兰是 2.3％。④
受救济人口的比例的这种下降，正如支出所表明，是和监理员及视察区视察人员对其所承认有权要求救济的那些人的更加慷慨，虽则还不是突出慷慨的处置办法偕以俱来的。二十世纪最初十年在旧传统中培养出来的视察员往往认为自从大约 1890 年以来监理员已经变得不胜其令人遗憾地慷国家之
慨，而地方政府事务部本身，在一个慈悲为怀的议会敦促下，自 1890 年左右以后，也过于懒散了。①养老金问题的正式和公开讨论一直继续不断，这种讨论——尚有待议会作出决定——已经使监理员照管的老年人的条件有了稳步的改善。原打算对老年人所作的让步是不难为一切人所均沾的。现在在所有的习艺所中都可以有烟草和鼻烟了；还有淡茶，连同牛奶和糖，供妇女按各自口味享用；并备有书籍。习艺所负有聘用护士，有训练的护士的义务，以代替以收容人员作为看护，虽则护士是往往不容易物色到的。②在 1900 年， 地方政府事务部有一项通知，明确地奖劝以适当的户外救济取代收容品性端正的老年人的习艺所。这在过去虽然始终是一种可能的作法和普通的习惯， 但领导机关的传统的劝告却是与此背驰的。③
1891 年地方政府事务部所提出的习艺所书籍的建议是和习艺所玩具的建议互相联系的。婴儿和未届学龄的儿童有一支小小的队伍曾长期居住在一般混合习艺所及其疗养院中。这个队伍虽已缩小；但在 1913—1914 年，即根据地方政府事务部的命令强制将他们迁出的那个日期（1915 年 3 月）的前夕， 仍然不下几千人。④在 1906 年，他们仍常常交由所收容的老年妇女照管，甚至偶尔竟交由医生已证明为低能的人照管。在水平较高的组织中，有一个习艺所是将婴儿交“由兼管女游民的洗衣妇负责”。在最高级的组织中，“在伦敦和其他各大城镇中的大宫殿般建筑物中⋯⋯育婴室的婴儿很少或从未到
① 韦伯：前引书，第 500 页。韦伯夫人是调查委员会的委员。
② 韦伯：前引书，第 778—779 页。
③ 例如在《地方政府事务部第四十二次 报告书》（Forty-second…Reportof the LocalGovernment Board）， 1913 年（第 31 卷）。
④ 数字见《统计摘要》。
① 这种观点反映在麦凯，前引书中。
② 《老人贫民皇家调查委员会报告书》，第 34 页；阿斯克罗特，前引书，第 272 页；韦伯，前引书，第
332、359、483 页。
③ 关于通知，参阅韦伯：前引书，第 353 页： 1895 年据报告，病弱不计，习艺所中“应受救济的”年老贫民“为数无几”，至于对他们应行采取的政策，则完全交由监理员自行决定，《年老贫民皇家调查委员会》，第 9、14 页。
④ 《地方政府事务部报告书》 （Report of theL.G.B.），1913 年，第 47 页；韦伯：前引书，第 753 页。
过户外”。①所有这一切都是在这个故事的最后阶段。但是就连洗衣妇也比先前的年老收容人员的费用要多，那么宫殿般建筑物自然所费就更多了。
自从完全没有儿童政策的改良济贫法的不幸的早期起，处理成长中的儿童的种种试行办法总是费用比较大的。②特设的习艺所学校有一段悠久而又比较肮脏的历史，可以远溯到完全没有任何国民教育制度的时候。直到十九世纪之末，仍残存于大约六百个联合教区的八十个联合教区中。③现在大多数联合教区都利用自 1891 年起改为免费制的公立小学了。但是济贫法儿童的家庭生活问题依然存在。在入学以前和入学时期把儿童寄宿在外面的苏格兰传统方法，英格兰专家早在 1869 年就曾经加以研究，但英格兰的高、低级权力机关都不予重视。④大约当时和后来，曾有几个监理委员会加以试验；但是八十年代的地方政府事务部“继续以怀疑的态度注视这种制度的推广”。⑤直到1889—1890 年新风气开始蔓延以后，这种制度的推广方始受到鼓励。到 1900 年全国已有大约一半的联合教区在某种程度上使用这个制度，并且有八千名孤儿或弃婴受到了这个制度的好处。主要的批评是拨给济贫法儿童的款项比供他寄宿的乡村劳动者所能用在自己孩子身上的还要多——济贫法开支逐渐上升的另一个原因。⑥费用更加浩繁，然而迄仍为首都的若干联合教区和地方上若干重要城镇所采用的，却是所谓的庐舍制，在这种制度下，特建庐舍
——往往是和学校、礼拜堂、工厂和医院相联的——供儿童和他们的养父母居住。分散家庭制或设菲尔德制，是为这个目的租赁而非建筑房屋，将儿童安置在那里，交由养母照管，这种办法比之旧济贫法的方法，花费虽不那样大，但也并不省钱。这种制度在 1893 年始创于设尔菲德，在此后七年中有一打以上的大城镇加以仿行；所以在新世纪开始时有七十四个城市教区的一万多名儿童在这些分散家庭或特设的庐舍中受教养。到 1912—1913 年，约有三万三千名儿童住在习艺所以外的这一种或那一种地方；而在苏格兰，在八千四百四十九名儿童之中有七千四百三十七名是寄宿在外面的。①在 1914—
1915 年，办法最落后的地方是英格兰边远的农村地区，并且是在大多数儿童仍有待奉命迁出混合习艺所的西南各郡。②
在伦敦地区，自从六十年代后期以来，首都公共济贫基金已经用于各种专门机构的发展，③在伦敦地区以外，用于患病贫民的开支在 1886—1890 年以前也已经缓缓增加；虽则济贫法委员会和接手其事的地方政府事务部力图促使监理员们注意，要他们对患病的贫民担负一项新义务：务使病人的条件不再是令人望而却步的。④在伦敦，济贫法施药所已经建立，并且在 1886 年
① 《济贫法皇家调查委员会》，1909 年（敕令第 4499 号），转引于韦伯：第 307—309 页，该书所使用的是重印的八开本而不是原来四开本的版本（敕令第 4499 号）。参阅本卷，第 514 页注①。
② 参阅尤其是阿斯克罗特：前引书，第 253—265 页；韦伯：前引书，第 246—306 页。
③ 韦伯：前引书，第 271 页。
④ 中卷，第 551—553 页。
⑤ 韦伯：前引书，第 274 页。
① 《地方政府事务部报告书》， 1913 年，第 12 页；《地方政府事务部苏格兰报告书》，1913 年（第 33
卷），第 17 页。早期的事实见阿斯克罗特，前引书和韦伯，前引书。
② 韦伯：前引书，第 753 页。
③ 中卷，第 545 页。
④ 关于患病者，参阅韦伯：前引书，第 314 页及以下。
特设的天花和热病医院已经非常适当地首先供紧急病人之用，然后供非紧急病人之用，如果病人确实贫困的话。自八十年代，在伦敦以外，步伐加快了。施药所和特设医院已更加普遍。在所有大城镇中，习艺所疗养院虽然可能是习艺所建筑物的一部分而不是一个独立的机构，象在伦敦某些联合教区那样，但是它的设备和人员却是象一个正式医院一样配备的。①到 1895 年，关于这类医院的一般优点，已有大量证词纷纷向一个皇家调查委员会提供出来；②并且这些国立医院，照它们往往被称呼的那样，同伦敦和各地方捐办的大医院之间的竞争，不久就开始成为一个共同讨论的问题了。
但是直到 1914 年，只是在不到 10％的济贫法联合教区中可以看到“比一般最好的医院毫无逊色的”③独立疗养院。这是自然的。单一的农村联合教区或小的乡间城镇是既关心于经济方面而财力又不充实；联合教区间的合作未始不会导致第一流医院的建立，但进行谈判却总是异常困难的。自从东安格利亚社团以来，乡村贫民所讨厌的就是被迫背井离乡。④联合教区习艺所本身可能就距离黑利昂·邦普斯太德或休伊什·埃皮斯科皮很远：联合教区组合的疗养院则会更远。有时附近有一个很不错的捐办医院，至少会象一个联合教区组合的疗养院所可能安排的地方一样远近。⑤无疑，决定因素往往不是贫民的意愿，而是农村监理员及其选举人的缺乏同情的想法和不欢喜较高的济贫捐。在单一联合教区中，有些地方的统治集团具有企业心，倒也作出了一些成绩。在 1898—1899 年这两年中，在得文和康沃耳这两个在济贫法的执行方面并不是手屈一指的郡中有五个新的疗养院建造起来。①但是某种形式的改良病房也不过和农村习艺所所照例供备的一模一样，从职业观点来看，在工作上是那样无效率可言，那样乏味，又那样毫无前途，以致“有训练的护士即使可以找到，也都不肯久留”。②这项意见是在 1914 年发表的。
国家有承担，或至少组织老年人的一种体面生活而非贫民生活的责任， 乃是自托姆·佩恩的《人权》问世以来英国急进派传统的一部分，也是自他的同时代人约翰·阿克兰牧师的全国友谊社的建议提出以来人道主义派传统的一个比较不明显的部分。③在十九世纪中期，这些传统，至少在统治阶层的头脑中湮没到如此荡然无存的地步，乃是放任主义精神的真正胜利之一。穆勒曾经认为，“如果所有各阶层的人都有节欲和节约的习惯，而财产的分散也令人满意的话，［那么济贫法的那个问题］将会是一个无足轻重的问题”。但照当时的情况，他认为“最为可取的是，法律给身体健全的贫民，更不待说给年老的贫民以最低生活的保障”；④但是他对于方式方法没有进行特殊研究，对于济贫法的整个讨论却带有一点“用昭炯戒”的味道。他所期望于将
① 虽则人员比较少，设备也不如一个真正的第一流医院。
② 《年老贫民皇家调查委员会》，第 32 页。
③ 韦伯：前引书，第 762 页，转引于《地方政府事务部第四十三次报告书》。
④ 关于东安格利亚社团，参阅上卷，第 446 页。
⑤ 正如，举例来说，剑桥的阿登布鲁克医院。对于捐办医院的厌恶可以说明这种可能性所以被轻忽。见韦伯，前引书。
① 阿斯克罗特：前引书，第 271 页注②，转引《地方政府事务部第二十九次报告书》。
② 韦伯，第 762 页，转引《地方政府事务部第四十三次报告书》。
③ 上卷，第 370、392 页；中卷，第 549—550 页。
④ 穆勒：《原理》，第 5 卷，第 11 章，第 13 节。
来的是财产通过合作方法而得到进一步的分散，和最终实行“一种有限制的社会主义”。⑤
友谊社在整个这一世纪中所作出的宏伟成绩已经加强了这样一个希望： 日益发展的节欲和节约终究可足以应付疾病和衰老的一切风险，甚至待遇很低的工资劳动者也不例外。“我们的最好的一些友谊社”，森林居民友谊社的一位代表在 1895 年对一个皇家调查委员会这样说，“是在工资最低的农业区”。① 继穆勒之后而为英国经济学家的领袖的一个人对同一些调查委员会说，“我把整个这贫穷问题看作是人类进步中的一个单纯的暂时弊害；我不欢喜创办任何机构，其本身并不包含足以使贫穷逐渐消失的因素，正如造成贫穷的因素本身已逐渐消失那样。”②这是他那个时代，尤其是他那个地方的一种信念。中国人是“人”吗？中国——那里象欧洲各国一样大小的整个整个的省份允可称为人烟稠密之区③——的贫穷也是一个“单纯的暂时弊害” 吗？但是他补充说——“我宁取布思先生的方案或穆尔·艾德先生的方案而绝不取现有的情况”；因为造成贫穷的因素甚至在英格兰也消失得不够迅速。
他所说的方案就是当时社会改革家非常熟习的各式各样的养老金建议。在八十年代中最著名的一个就是七十年代后期的萧条期间牧师会会员布莱克利所拟订的那个方案。④它建议给付所有工资劳动者在生病期间每星期八先令，在年满七十岁以后每星期四先令。这个建议是以国家对主要由工资劳动者本身——在年轻的时候，他们的负担还没有加重以前——所提供款项的经营和投资为基础的。在这个基础正牢不可破而很多慈善人士正热心于养老金问题的时候，俾士麦在他的 1883—1885 年疾病和意外事故保险法之后，又继
之以他的 1899 年病废和年老保险法。这个基础于二十多年后方始在不列颠逐渐为人所习知：雇主、工人和国家共同捐助。规定是错综复杂的，对不同的集团会产生不同的结果，但是却为年老时每星期大约三先令六便士的一笔平均养老金提供了前景。德国的工资不高：每年挣二千马克（也就是说三十八先令一星期）的人就被认为是富裕到需要保险了；所以这项建议和布莱克利方案在价值上是大约相当的。但是在适用上，后者却不是普遍的：“临时工和失业者的大军将得不到任何裨益”，一位赞佩俾士麦的英国人这样写道。约瑟夫·张伯伦的作传人曾经把他在俾士麦的年老保险法公布两年之后
赞成养老金的声明说成是大胆的。②在 1891 年的个人和政治环境中，也许是的。但是就一个左翼激进主义者来说，鼓吹托姆·佩恩曾经建议或奥托·翁·俾士麦曾经实行的一种相似而又不太相似的事物，在后代人看来似乎没有什么
⑤ 参阅中卷，第 609 页。
① 《年老贫民皇家调查委员会》，询问案，第 12，489 号，森林居民友谊社的斯特德先生。
② 艾尔弗雷德·马歇尔，询问案第 10，356 号。
③ 托尼：《中国的土地和劳工》（Tawney，R.H.，LandandLabourinChi-na）（1932 年版），第 103 页。
④ 中卷，第 511 页。
① 道森：《俾士麦和国家社会主义》（Dawson，W.H.，BismarkandStateSo－cialism） （1891 年版），第
127 页。原方案的详情细节，载法弗罗思：《领袖在整个工人保险中》（Pfafferoth，E.，
Fü hrerdurchdiegesammteArbeiter-versicherung）（1889 年版）。
② 加文：《约瑟夫·张伯伦》，第 2 卷。第 508 页。这项建议是赞成由政府补助捐款的，但是持批评态度
的人问道，不思前顾后的人是否会乐捐。参阅《经济学家周刊》，1891 年 5 月 16 日。后来张伯伦又倡议了另一个方案。
大胆可言。此后则是方案之争以及调查委员会和审查委员会一连十年几乎接连不断的相继而来；先后有网罗了上至威尔士亲王、约瑟夫·张伯伦下至约瑟夫·阿克这样一批非同小可的调查委员的年老贫民皇家调查委员会；一个审查委员会；一个部门委员会；1903 年的一项法案；一个法案审查委员会； 继而更多的法案。当时有很多种以捐助为基础的方案和非以捐助为基础的方案；自愿保险方案和以强制为基础的方案；只给予工资劳动者以养老金的方案和给予一定收入水平以下的一切人以津贴的方案；以及为保证和保持这项设施的体面性质而不惜以二千四百五十万镑为代价，来给予每一个，真正每一个年满六十五岁的人以一笔五先令养老金的那项著名方案。①
结果一事无成，除开对监理员照管下的老年人体恤有加之外——这却是一个重要的例外。自 1899 年起，战争把公共注意力和国家资源转向其他方面
了。战争结束之后，约瑟夫·张伯伦的影响力也转向其他方面了；虽则在 1903 年他发动他的关税改革运动时，提出了这样一个希望：如果国人能顺从他的办法，那么由关税筹得的款项可以一部分用之于养老金。②这项工作却留给在政治上挫败了他的那些人去完成了。
财政上的原因使他们未能立即着手其事。即使等待得比事实上所等待的时间更久一些，也原是意料之中的——等待济贫法和济贫救困皇家调查委员会自 1905 年以来一直积累着资料的一项报告书。③但是调查委员们互相分歧
的报告书直到 1909 年方准备竣事，而养老金则是在 1908 年的预算中公布的。一切精心拟订的方案都被否决了，而把养老金规定成为简单、便捷和非以捐助为基金的；这主要是因为在这样冗长讨论和大量诺许之后，其全部利益， 正如阿斯奎斯所说，只能“经过二十年或二十年以上的时间之后方始见效”④，任何这类的方案，都不禁令人有画饼充饥之感。任何英国人，凡不曾犯罪， 向未不“按照他的能力、机会和需要”而工作，或事实上不曾领取医药救济以外的济贫金的，只要得自所有各种来源的收入每年不超过二十一镑，则于年满七十岁以后，每星期可领取五先令，如果收入在二十一镑和三十一镑之间，那么津贴即递减至一先令。①此后却没有任何措施了。阿斯奎斯因为在计算中有很多未知数，所以殊乏自信，从而向财政部提出的开办费为六百万镑左右。这已经比 1909—1910 年多得很多；而且在 1913 年的特别会计支出条
例（乔治五世，第 3 年和第 4 年，第 35 章）中，拨作养老金之用的总数是一千二百六十万镑。
1908 年的条例是自由党人和联合起来的劳工的那个小小的议会力量所投入其中的那项社会改革的扎实的第一步。它也是，虽则未见得是有计划地， 走向翌年皇家调查委员会报告书发表之后变成一个战斗口号的济贫法的瓦解
① 整个这段历史和各项方案都扼述于附有《所拟与养老金问题有关的图表》（Tables which have been prepared in connection with the Question of Old Age Pensions），1907 年（第 68 卷，第 385 页）的一件备忘录中。另参阅恩索尔：《1870—1914 年的英国》（Ensor，England，1870—1914），第 237—238 页。这项“著名方案”是查尔斯·布思提出的，他在《统计季刊》，1891 年，所写的《国家养老金》一文可以看作是这项最后运动的发端。
② 在 1914 年《纪事年报》的讣闻中想到的。
③ 终于载在分为五十七编的三十七卷对开本的报告书中。
④ 转引于马利特：《英国的预算》，第 292 页。
① 《养老金条例》，爱德华七世，第 7 年，第 40 章。
的第一步。调查委员会并非为规划它的瓦解而指派，这是再肯定不过的。它究竟是为什么而指派，现在还不清楚；但也许是因为 1905 年身为地方政府事务部大臣的那位思想家，意识到了社会政策方面当时风起云涌的纵横交错的思潮，因而想要将它们绘成图略。②他要他自己对于被思潮之一所涤荡的一项条例，1905 年的失业工人条例（爱德华七世，第 5 年，第 18 章）正式负责， 而提出另一项条例的那些人——连同没有提出任何一项条例的很多人——却认为它不过是一点点危险的漂泊物而已。
自从八十年代早期以来，社会主义宣传和急公好义之心曾经把亨利·福西特在他的 1871 年版的《贫穷及其原因》一书中所忽略的贫穷和匮乏的原因加在失业上面。①（固然在他写书的时候，“失业”和“失业者”这两个词还没有铸造出来。②）在贸易活动的曲线下降时，慈善团体和好心的市政当局常常——但伦敦则总是——立即筹募救济基金并从事于救济工作，这固然常常帮助了可敬的失业者，但也同样常常吸引了不受欢迎的分子。1905 年的条例
——试办性质的；有效期三年；但定期予以延长——事实上是从 1903—1904 年期间伦敦方面为改进这种偶然的和往往不健全的救济设施所作的种种努力中涌现出来的。不幸这项条例所建立的制度证明并没有多大改进。据规定， 凡一定规模以上的市，如有需要，各设一急赈委员会，而伦敦——从它的整个历史来看，这项条例主要是一项伦敦人的条例③——则设一中央委员会来协调首都各市委员会的工作。委员会得为失业工人提供“临时工作或其他帮助”，如果该失业工人的问题“根据这项条例处理比根据济贫法更适当”的话。这项规定真是极尽模棱两可之能事。接受这样救济的一个工人并不丧失他的选举权，象“贫民”向来的情形那样。老派的一板一眼的济贫法执行人员所以憎恶这项条例，正是因为它的模棱两可和，正如他们所说，不该有而有的政治宽大。当皇家调查委员会正在开会并正向东西南北各方发出调查函件的时候，济贫法，无论是英格兰还是苏格兰方面的执行情形都是越来越趋于宽厚——但始终不是非常宽厚的——并且在踵随 1907 年国际危机而来的
贸易清淡期间，仅就英格兰和威尔士来说，向根据 1905 年条例成立的急赈委员会提出的申请就上升到了十九万七千份的最高额。①在苏格兰济贫法的实际方面在前二十年中没有出现任何革命的事物。新近建立的苏格兰“联合济贫院”——这种联合是属于苏格兰大教区的——并没有“踵随［1834 年］济贫
② 韦伯：前引书，第 471 页。韦伯夫人那位调查委员和搜集资料的适当人选，提出了这个希望。大臣是杰拉尔德·鲍尔弗先生（现封伯爵）。
① 中卷，第 549 页注①。
② “失业”一词自 1888 年起始见于《新英文字典》（N.E.D.），“失业者”一词自 1882 年起方始作名词使
用。这一点也经韦伯，前引书，第 633 页注和恩索尔，《1870—1914 年的英国》，第 112 页予以指出。
③ 例如在 1913—1914 年有伦敦以外的十一个英格兰或威尔士的急赈委员会接受了地方政府事务部的帮
助：但是这十一个之中包括巴金、东哈姆、埃德蒙顿、雷顿、托特讷姆、沃耳瑟姆斯托和西哈姆，而只有四个非首都区的自治市——布莱德福、赫尔、瑙威冶和斯温西。《地方政府事务部第四十三次报告书》， 1914 年，第 71 页。曾经有过更多的委员会，但已随着贸易的改进而停止执行职务；韦伯，前引书，第 651 页。
④ 这项条例的正式名称是非常含混的——“为在适当场合下给失业工人提供就业机会和帮助而设立机构的一项条例”。
① 到 1913—1914 年已降至二万四千份：前引《第四十三次报告书》。
法的通过而建立的那些英格兰济贫院的种种令人讨厌的面貌”。②它们不那么急需去适应一个更加宽仁时代的需要。无论如何它们在当地社会生活中是不重要的。在 1888 年，每四百四十八个精神健全的苏格兰人之中只有一个是济
贫院的收容者。二十年之后，在 1908 年这个萧条的年份，比率已有上升，但也不超过三百一十二比一。很多年来几乎所有儿童都是寄宿在院外的。要末接受户内救济要末不予任何救济的办法，在 1886—1888 年以后显然并不比早年达尔基茨济贫院监督员说明如何“他们刚刚从这边的门进来⋯⋯就从那边的门出去”时，能更成功地诱致成年男子进入济贫院并让他们留在院内不去。
③它在压低户外救济方面的效果是继续不断的。精神健全的苏格兰人及其赖
“户外”救济为生者的数目在 1888、1898 年和 1912 年几乎相同，但人口在第一和第三个日期之间却已经增长了大约 15％。“1905—1909 年的皇家调查委员会”，它的一位委员在二十年后这样写道，“从建设的观点来看，所遭失败程度之大，正不亚于 1832—1834 年皇家调查委员会所获成功的程度”。“它把对社会改造有兴趣的人分成两个对立的阵容⋯⋯而甚至多数派和少数派所一致主张的变革也久久未能立为法律。”所以这里无需一一赘述。“它所获得的成就是”，这位缅怀往事的委员会继续写道，“两项发现”。①这两项著名的发现是值得笔之于书的；因为这项主张大体上还不失为公正。对于统治阶层的大多数人来说，它们显然是一种发现。第一是“‘1834 年的原则’ 事实上已差不多在不知不觉之中被⋯⋯政府渐渐放弃了，而不论是保守党或自由党的政府”；第二，“在前半世纪中涌现出一系列竞争性的公共事业， 其目的不是为防止贫穷，而是为防止贫穷所由来的各式各样的匮乏”。当这时已放弃了的 1834 年原则明确地表达出来——或被认为是已经明确地表达出来——的时候，英国还没有公共卫生制度，没有国民教育制度，没有代议制的地方自治政府，没有对作为“一个工业问题”的失业②的正当了解，没有养老金，在 1909 年已成熟到可供实施的各种匮乏保险的那些计划，也全付缺如。特设代议机构，监理员，已经建立起来，负责对广大人民实行救济，给以住所，并负责保健、教育和训导——而不问他们值得训导与否——一直到教区予以埋葬时为止，这群人只有一个共同问题，那就是他们的匮乏。社会现在正通过它的各式各样的器官试图为全体公民作很多过去监理员为贫民所作的事情，并且往往做得很出色，而监理员却因为吝啬，往往成绩不佳。学务委员会后来出现的一套特设机关，已经裁废——至少是在英格兰。既然一般民选地方管理机构通常为所有公民处理如此之多的这类问题，而中央政府又抱着把老年人保持在这些特设民选机构的范畴以外这一公开目的而刚刚供给他们以体面的，虽则是部分的生活之需，那么要这些特设民选机构长此存在下去处理贫民的生活、健康和教育就没有多少正当的理由了。
虽则当时谁也不知道，但是在 1909 年监理员却仍抱有再存在二十年的指
② 中卷，第 553 页。
③ 中卷，第 553 页。
④ 统计数字录自《地方政府事务部 1913 年苏格兰报告书》，第 13—17 页，受救济人数只比 1908 年物价暴跌时多三、四千人（5％）。
① 韦伯：前引书，第 470 页。另参阅哈斯勒克：《英国地方政府》（Hasluck， LocalGovernment in England）， 第 270—271 页；恩索尔：前引书，第 516—518 页。
② 威廉·贝弗里奇爵士的《失业》（Unemployment）（1909 年版）那本有明确结论的书的一个小标题。
望。一则因为调查委员两个对立阵容之间所展开的论战而忽略了该委员会的裁定确乎不无可原，一则因为又受到了前地方事务部大臣社会主义者约翰·伯恩斯的顽固保守主义的掣肘，①所以当代政府把它根除匮之的那项政策，那项非常明智的政策执行下去；而且我们不妨把它描述为——虽则这种描述把历届内阁制订计划和达成决议的方法过于简单化和合理化了——先行筹划把匮乏和救济经费缩减至最低限度，然后再决定监理员的命运。在 1912—1913 年“济贫和有关”经费多年来第一次有显着降低时，认为养老金真正作到了他们所计划的一件事情，这似乎是不无道理的。但是翌年经费重又上升；而且此后这个问题的整个背景受到了猛烈的震撼。整个整个国家的匮乏已经不幸有了可能，“人类［顺利］前进”的十九世纪的幻景淡漠了；有些人说， 已经踪影全无。
如果俾士麦不曾在 1890 年去职，在十九世纪中失业保险至少可能早已在一个大工业国中试办了。他认为失业保险是工资劳动者所会最为重视的社会保险的形式，其重要一如所建议的英国工会在自愿基础上推行的失业津贴。但是他和他的顾问们曾经认识到这种办法的种种困难，因而在另一个基础上着手其事。在英国，要推行任何会削弱无论工会或友谊会自愿活动的办法， 反感都是很大的，而且是有充分理由的。这就意味谨慎和拖延。但是，既然俾士麦的残病保险在一个不能称做民主的国家中已相当成功；既然自从德国率先实行以来，各种社会保险已愈来愈引起民主主义政治家的注意，特别是在英国的某些领地中；既然工会运动者只是工资劳动者之中一个很小的少数，而他们的失业和疾病津贴制度在保险统计上又往往不是完善的；既然低工资的工资劳动者之间的友谊社确实无疑的成功还没有建立起一个屏障，俾凭以保护贫民免遭因疾病而带来的匮乏的风险；那么，由于这种种原因，富有想象力的英国政治家，现在既大权在握，所以，如有可能，亟想在不损害友谊社或工会的结构和效力之下，试办所有各种形式的国民保险；但无论如何不惜一试。①
他们的零零碎碎的、经验主义的方法是他们的国民性和他们的政治环境所决定的。在 1909 年老年问题已经以一种人人可以了解的简单方法予以处理。认为那种方法为得计的论证是占压倒多数的，但是为全国未来的社会健康计，受益人分担捐献的某种因素，也许早会使养老金制度有所改善了。不管怎样，这个制度总是防范匮之的第一道堤坝，纵然不高，但还不失为牢固的。为什么一个人的老年保险免费，而一个人的疾病和缺乏工作的保险就要由一种复杂的派捐制度来实行，这是没有什么绝对理由的。但这是实际情况。
① 参阅恩索尔，前引书。后来对于“把关心社会改造的人分成两个对立阵容的作法”深以为憾的调查委员们，对于那个不幸的结果是有些关系的；因为她身为其中之一的少数派设法利用舆论使他们的观点占先一着，这种办法很多公正人士认为未免太巧妙了，并且深信是首相引以为憾的。当多数派还在正式的对开本中胡乱堆砌材料时，他们以灵巧的八开本的形式发表了他们的报告书。这使得多数派的八开本报告书成为必要的——并且导致政府大部分文献以比较灵巧的形式发表的现代政策。
① 但应指出，“我国所以有救济非自愿失业 的现行国民保险制度，应主要归功于我国最能干的公务员中的两位，休伯特·卢埃林·斯密爵士和贝弗里奇爵士的精心研究（和从而产生的创见） 他们认为温斯顿·丘吉尔先生 是一位有足够的胆识来采行如此之新和如此有冒险性的一项方案的阁员 ”；韦伯：前引书，第 669 页。
为什么适用于规定财富水平以下的所有人的一种一般地详细拟订的强制性健康保险，要由创办只适用于某些选定行业的失业保险的一个试验性的，也是强制性的制度的那同一项条例来予以创办，这也是没有任何纯正理由的。可是为了政治上的便利却不得不然。①1911 年的国民保险条例（乔治五世，第 1
年和第 2 年，第 55 章），厚达一百一十六页的一部法典，在条例本身之中保留了牧师会会员布莱克利三十三年前冠在一篇论文上的那两个词作为它的短短的标题，而那篇论文的发表却将他也称之为强制节约的那个运动，引入了它的最后阶段。②他的方案曾约略涉及老年和疾病，但并未触及身体健康者的失业问题。在 1911 年条例中，失业条款是最新颖和意义最为深远的一部分。
要实行这些健康条款就非对英国医学会和劳埃德·乔治所创办的大友谊社加以长期的、巧妙的运用不可。凭靠英国典型的化自愿而为法定的办法， 这些社团这时终于作为为管理由这项条例提供现金的那些疾病、残废和孕妇津贴的奉准成立的机构而出现了。医药津贴、担任地方健康保险医师的医务人员的服务费和疗养院补贴金都是由地方各该辖区为这个目的而设立的保险委员会直接付给医生和疗养院当局的。因为是否作为奉准的社团并不是强制性规定的（虽则节约现在是强制性的），所以又为邮务局经办的所谓储蓄保险制订了办法；但是在 1912—1914 年这个制度开始实行时，它几乎完全落在奉准的社团手里，正如事实上所计拟和求之不得的那样。费用则是由财政部的一项捐款和雇主及雇工通过逐渐变成家喻户晓的印花保险卡所分担的共同份额来支应的。在 1911 年，这种印花保险卡是一项重要的行政上的新设施—
—创始于德国，后为英国所仿行。①所以在不列颠，以至于爱尔兰都染上了舐印花的习惯；虽则在斗争最激烈的时刻——劳埃德·乔治的威尔士羽毛在哪里摇动，哪里就情绪激昂起来——他的劲敌妇女协会已经组织起来，并且保证不再去舐印花了。
虽然有关健康保险部分是综合性的，但涉及失业保险的部分，这项条例却故意订成为有选择的和试办性质的。所挑选出来的都是人所共知的比其他工业集团更为无可避免的季节性失业，或过去似乎是而现在仍然似乎是同样无可避免的那种同耐用资本货有关的周期性失业所苦的一些工业集团。挑选出来的集团计有建筑本行；工程建筑业，即道路、铁路、码头、港口等工程建筑业；造船业；机械工程业；翻砂业；车辆制造业；以及和其他任何被保险的行业共同经营的机器锯木业。这些集团包括有大约二万名英国成年男子和青少年：这些主要是成年男子的行业。到 1913—1914 年这个制度充分发挥作用时，联合王国保失业险的人共计二百三十二万六千人——在建筑业和机械工程业这两个最大的集团中都在八十万人以上；造船业二十五万以上；车辆制造业二十万以上，下余之数则分布于其他各业。②
失业保险的创办是很顺手的；因为 1909 年在机械工程、造船和金属加工集团曾达 13％，而木匠和细木匠曾达 11.7％的工会失业数字，到 1913 年第
① 但是条例的这两部分此后一直是在两套各别的修正条例中加以处理，仿佛象事实上确乎其然的两项各别的法律一样。
② 中卷，第 549 页。
① 克拉潘：《1815—1914 年法国和德国的经济发展》，第 337 页。
② 关于一般的叙述和讨论，参阅科恩：《失业保险》（Cohen，J.L.，Insuranceagainst Unemployment）（ 1921
年版）。
一个集团已降至 2.2％，第二个集团已降至 3.3％。1912 年，人们在一个迥然不同的世界中初初感到吃力了。
在保险法案第一次审读之前，已经采取措施，用普遍设立公共职业介绍所，或照通俗和官方用语的称呼，劳工介绍所（这令人联想到罗伯特·欧文在英王威廉四世治下所创办的那个名同而实异的机构）的办法，把非自愿的和不必要的失业减到最低限度。①专供找工作的工人和找工人的雇主之用的酒馆的这个观念，是明显的，而且不是新颖的。其他各国很久以前就已经试办了；在英国也曾经有过自愿的试验和不少议论；②但第一次法律上的承认却载在 1902 年的一项条例（爱德华七世，第 2 年，第 13 章）中，它核准了，但并未责成新伦敦首都各市成立劳动局。1905 年的失业工人条例则旨在将这个制度普及于所有各郡和郡辖市。③事实上并没有作到。虽然这项条例是强制性的而不是任意性的；但是因为无论地方当局或当时的地方政府事务部大臣都抱冷淡态度，所以没有贯彻执行——除去在早已开始实行的伦敦和拉纳克郡。由于立法计划的失策，劳动局或劳工介绍所同这项条例所规定的急赈委员会太密切地联系在一起了。这就无异是说劳动介绍所只是一个应急措施， 而与，举例来说，家庭佣仆登记处那样的常设机构完全不同。但这种失策的后果并不是不可克服的。
这些后果是由伦敦中央失业人员组织予以克服的。它把劳动介绍所设想为常设性质的，而把急赈的管理工作同他们的正常工作区分开来。“经过慎重试办之后⋯⋯整个首都区渐渐布满了［劳动介绍所］网⋯⋯用电话相互联系起来，并向一个共同中心汇报。”①到 1908 年底，伦敦工会有三十二个分支机构认识到劳动介绍所的功用，已经将它们的“失业名册”交到劳动介绍所干部的手里了。
尽管在很多事情上意见分歧，1905—1909 年的济贫法调查委员会对于与济贫法无干也不具任何急赈性质的一种全国劳动介绍所制度，却是一致赞同的。部分由于这种意见的一致，在他们奉派的那一年计划得很全面的那个制度，到他们提出报告书的那一年已经由爱德华七世，第 9 年，第 7 章，《设立劳动介绍所条例》制订成为真正全面的了。在非常干练的贸易部劳动司的主管之下，这项条例立即变成一个工作实体。伦敦劳动介绍所被接管了；在1910—1911 年期间，其他劳动介绍所在英国全国各地普遍组织起来；在 1913
—1914 年贸易活跃时每年有一百多万职业空缺通过它们而填补起来。
象劳动介绍所这样一种切实的、为时已晚的全国性便利，甚至在最顽固的个人主义者方面也没有惹起什么批评，而且为数无多的顽固个人主义者， 自从九十年代以来就更加稀少了。劳动介绍所一经设计和建立起来，就几乎是象邮务局一样显而易见的一个公共机构。1909 年的另一项条例标识出国家政策方面的一个更加意义深长的改革，或毋宁说是改弦易辙。这项条例就是爱德华七世，第 9 年，第 22 章：《为某些行业设立劳资协商会议条例》。在欧文的劳动介绍所时代，人们对伊丽莎白劳动法典和斯比脱菲尔茲条例的工
① 波德摩尔：《罗伯特·欧文》（Podmore，F.，RobertOwen）（1906 年版），第 17 章，《劳工介绍所》。
② 参阅 1894 年约瑟夫·张伯伦致索尔兹伯里函，加文：《张伯伦》，第 2 卷，第 615 页。
③ 韦伯：前引书，第 660 页。
① 韦伯：前引书，第 661 页。
资条款记忆犹新的时候，有些不幸的手织机织工已经要求劳资协商会议规定他们的工资了。讨论织工请愿书的 1834 年委员会并不认为对于这项或其他几项计划的“实行可能性和效用”“有提出决定性意见的正当理由”。①此后立法者有整整一代以上的时间都认为工资的公开或半公开的规定非但显然不切合实际，而且多少还有点骇人听闻。但是在 1890 年以前，那就是说手织机纺织甚至在棉纺工业中完全绝迹以前，②当权者对于其他工业中的“血汗制”已渐渐关心起来，上院的一个委员会发表了五件“血汗制”报告书。③如果“血汗制”，那个委员会指出，是说所给付的工资不适合于一个成年男子，那么这种情形是不胜枚举的：它的弊恶实“笔难尽述”。④1897 年，两个联系起来的改良社会主义者正为国家最低限度工资——即“任何雇主不得以低于一定数额的每周劳动收入雇佣任何工人”——进行辩护。⑤十一年之后（在 1908 年），一个家务工作审查委员会——在所有工人之中以家务女工最容易也最常常受血汗制的剥削——正查询究竟为救治血汗制而设立的工资委员会是否切合实际，并建议不妨选择几个行业加以试办。⑥
这时那些当权的人既存试办之心，所以这项条例连同它的“某些行业” 的规定一并获得通过了。翌年第一批的三个委员会成立；一个设在黑乡的“锤炼或捣炼”铁索制造家庭工业这个在各种意义上讲的血汗制的老巢；一个设在主要集中于伦敦东头的纸盒业，另一个设在“成衣和批发订制男式长袍” 的那个广为散布的行业中。衬衫制造业连同其他一些行业直到 1914 年方始有了各自的劳资协商会。①建立和推动劳资协商会的工作不能不是缓慢的，而在一共同的官方的和公正无私的主席主持下的一切早期劳资协商会议都“表现出小心谨慎的态度”。②所以“男女工人最低限度计时工资率”的第一批工资表到 1912 年方始在裁缝业付诸实施，并终于由 1913 年 2 月 20 日根据该项条例颁发的一道贸易部命令订成为强制性规定，这既不足奇，也不为丢脸。③ 所以在 1914 年这个公言不讳的试办性的制度正处于一个很早的实施阶段。甚至表列在它的范围以内的也只不过二、三十万工人，而为其中一部分工人所认可的工资的效果如何，尚有待考查。它们可能对工人有帮助，也可能将这
① 《手织机织工请愿书委员会》，1834 年（第 10 卷），《报告书》，第 2 页。
② 中卷，第 114 页。
③ “邓雷文勋爵委员会”；《血汗制上院审查委员会》（S.C.of the H.of L.on the Sweating System）， 1888 年（第 20、21 卷）； 1889 年（第 13、14 卷）；1890—1891 年（第 17 卷）。关于裁缝业、衬衫制造业以及细木工、铁链和铁打制造业等等方面世所周知的材料，搜集了不少。这项报告书是出人意外的头脑简单的诚实人的报告书。另有与上院调查无关的约翰·伯内特向贸易部提出的《铁钉制造者和小铁链制造者报告书》（Report on Nail Makers and Small Chain Makers），1888 年（第 91 卷，第 459 页）。
④ “我们力求对他们所理解为‘血汗制’的这个名词得到 一个明确的概念。所得到的答复则既不明确， 也不划一”，《报告书》（1890—1891 年），第 43 页。所以得出上文引证的结论。
⑤ 韦伯：《工业民主制》，第 774 页。
⑥ 《家务工作审查委员会》（S.C. on Home Work），1908 年（第 8 卷），第 13—15 页。大部分涉及这个问题的后期发展的文献，见韦伯：《济贫法史》，第 559 页脚注。
① 关于早期的会议及其日期，参阅《地方政府事务部第四十三次报告书》，1914 年（第 38 卷），第 66 页和《劳资协商会议调查委员会报告书》，1922 年（第 10 卷）。
② 《1922 年报告书》，第 7 页。
③ 前引《地方政府事务部报告书》。
些行业扼杀。每一种代替办法都会有它的优点：但这些优点会是各不相同的。但是以官方命令来核准政府职位以外的工资这样一个新办法建立起来了。自从法律禁止伦敦城和塔村的治安法官再为斯比脱菲尔茲的丝织工订定工资以来，为期不到九十年。④现在却为人民中最弱者和最受压迫者订定工资了。
如果煤矿工人这个有组织的工资劳动者的最强有力的团体能自行其是的话，那么在 1914 年他们早就会有不只一个不仅仅是官方核准的而且是法定的最低限度工资了。矿场和矿工的章程并不是什么新事物。除纺织业外，他们这个行业是历史最为悠久的按定章管理的行业。①选入议会的第一批工资劳动者也是矿工。在 1887 年，远溯至 1850 年和 1842 年的煤矿条例，早已经过整理和增订。②新条例使矿工利益的守护者核秤员一如矿工所一贯希望的那样， 完全独立执行职务了。条例涉及到各种安全预防措施，自矿灯的使用到防止绳索从吊轮上脱落下来。当然，它维持了妇女不得在地面下操作的禁令。但在工资方面，它只不过是重申不得在酒馆发放工资的那项 1842 年的旧条款。无所作为有二十一年之久，其间只通过了一些简短的增补条例，既而矿工在议会中占有了更多的议席，于是出现了“为限制地面下工作时间的”公众称之为矿工“八小时工作制”条例的 1908 年条例（爱德华七世，第 8 年，第
57 章）。煤矿工人在二十四小时以内“为了操作和上下班”不得在地面下停
留八小时以上。在 1911 年，煤矿条例重又整理成为七十页的一部法典。③最
后，在焦虑不安、狂风暴雨时期，出现了 1912 年条例：煤矿最低限度工资规
定，乔治五世，第 1 年和第 2 年，第 2 章。④要不是阿斯奎斯担任首相，条文中也许会订明工资数字。既预见并担心到各党派在竞选时会对工资竞相作出诺言，他虽愿意批准最低限度工资政策以结束争吵，也愿意设置机构来决定工资水平，但却不能容许一个法定工资数字。⑤地区的最低额应由地区会议去决定。每次会议，政府均将派代表出席，倘不能达成协议，工资即由政府代表决定。这是一种仲裁，在原则上同工资协商会的办法非常相似。这也就是最后一次为矿工制订的和平时期的法律。
象煤矿立法中有关安全的部分一样，工厂和手工工场条例到 1886—1887 年已经有了那样充分的发展，以致兴趣主要集中于推广和行政上的新设施， 而对于卫生和危险性行业特别加以注意。①工厂法和卫生法各有其独立渊源， 但是注意一下它们分别立法究竟保持了多久，倒是追根究底的。②直到六十年代，工厂视察员根据法律规定对工厂的清洁、通风设备和疾病还是不加闻问
④ 克拉潘：《斯比脱菲尔兹条例》（Clapham，J.H.，“The Spitalfields Acts”）， 《经济季刊》，1916 年
12 月。
① 上卷，第 703—704 页；中卷，第 137、532—533 页。
② 载在维多利亚，第 50—51 年，第 58 章。
③ 乔治五世，第 1 年和第 2 年，第 50 章。
④ 参阅本卷，第 611 页。
⑤ 斯彭德和阿斯奎斯：《牛津勋爵和阿斯奎斯传》（Spender，J.A. andAsquith，C.，The Life of Lord Oxford and Asquith），第 1 卷，第 352 页。
① 参阅中卷，第 528 页及以下。
② 材料的主要来源是奥利弗编：《危险性行业》〔Oliver，T.，（editor），Danger-ous Trades〕，1902 年版。奥利弗博士是内政部危险性行业委员会的医务专家。
的，甚至 1878 年的大工厂和手工工场条例，虽则对于安全问题比过去任何法律都予以更多注意，虽则把安全规定的实施订定得更加有伸缩性，却也没有任何条款涉及到特别有危险性和有碍健康的职业。③但是它的伸缩性却有助于视察员更有效地处理几世纪来一直以不卫生和危险性著称的一个行业——白铅的制造和处理。④在经过史无前例的长达五年之久的间隔之后而问世的下一个工厂法的标题上，白铅工厂同面包和其他“一些工厂和手工工场”一并被列举出来。这是旨在弥合旧法律中一些已知的和现已标识出来的陷口的一项条例。⑤和这项条例一样，1889 年的一项条例（维多利亚，第 52 年和第 53
年，第 62 章）只是以特定实用范围为限，仅仅涉及织布工厂中有害健康的湿度这一特殊问题。
但是 1891 年的大修正工厂和手工工场条例（维多利亚，第 54 年和第 55
年，第 75 章）给予行政设施以广泛的回旋余地。除对现存法律的许多细则予以修正外，它授权内政部大臣对于本人已经证明对健康有危险或有害，或对生命或四肢有危险的任何行业——但非家庭工业；一个重要的例外——得颁布特殊法规，并强制执行。这项法律由阿斯奎斯自 1892 年 8 月至 1895 年 6 月大力施行了三年；在他留任内政部的末期——1895 年——一项简单的修正条例把三十年前一直在视察员范围以外的工业生活的卫生管理权大大扩充了。①根据 1891 年条例已经获有证明并备有特殊安全法典的行业不下十六个
——自信石提炼和黄磷火柴制造到麻纺和采石业；全国的知识已经通过责成所有开业医师将各自工业中职业病病例汇报主任视察员的一项训令而为内政部妥加利用；并且在 1893 年妇女破天荒第一次奉派担任视察员职务。
阐述到下一个工厂条例，即 1901 年整理条例的，正是一位女视察员，她在条例制订期间曾经这样写道：大贸易委员会“事实上一致同意”授权内政部，“在卫生问题上得以部令”“禁止、限制或管理工业上任何原料或制造方法的使用”，并规定一切细则。②这是这个时代的最后一项大工厂和手工工场条例；而它的那疏而不漏的、广泛撒开的“官僚主义”网乃是当代人所学习使用或容许、虽则并非一贯予以赞同的东西。在此后十三年间，这一系列条例的唯一增补，就是 1907 年的条例（爱德华七世，第 7 年，第 39 章）， 这项条例已经将洗衣作纳入网内，因为大部分洗衣作使用了动力，所以现在根据最古老的定义已经变成工厂。任何新的普通法都不需要了。1901 年的条例是综合性的，纵有疏漏之处，部令也可补其不足。①在这期间，为了保护和管理手工工场工人，另一部远不那么容易施行而在效力上也望尘莫及的法典，正在推敲之中。成为效力的主要障碍的，就是在手工工场之中有一些最无法管理和工作时间最长的手工工场，而这些手工工场都是为那些本身在工厂中工作时受到保护和管理的阶级服务的。工资劳动者要在星期六晚间，或许星期日，也常常在业余时间，并在偏僻的地方购买东西。为他们的利益计
③ 参阅《危险性行业》，第 36 页。
④ 《1879 年工厂视察员报告书》（1880 年，第 14 卷，第 93 号），第 87 页。
⑤ 即维多利亚，第 46 年和第 47 年，第 53 章。
① 《危险性行业》，第 41 页；赫瑟斯和哈里逊：《工厂立法》，第 325 页。
② 安德森语，见《危险性行业》，第 43 页。这项条例是爱德华七世，第 1 年，第 22 章。
① 工厂法和矿场法究竟彻底到怎样的程度，是一个难以解答的问题。就目前来说，视察机构的规模还没有大到足以保证符合它的一切要求，尤其是在新的、小的和偏僻的工厂和工业中。
而对往往太长的劳动时间有所通融，但这却是健全的。
所作调查为 1878 年工厂条例铺平道路的 1875—1877 年的调查委员们曾经取得到了一些有关手工工场的证词，并且在他们的报告书中也讨论了手工工场劳动，但决定不作任何建议。②十年过去了，继而起草了一项法案，在予以评论时，一个审查委员会指出有些手工工场的帮工每星期劳动达八十四、五小时。③作为维多利亚，第 49 年和第 50 年，第 55 章而立为法律的这项法案，是不胜其荒谬地亦步亦趋地摹仿早期工厂条例的。它旨在“对手工工场中童工和青工的劳动加以规定”。童工并不需要多少规定；因为现在儿童必须入学，而且在手工工场中对于儿童从来就没有很大需要。所以中心条款乃是规定“青工”劳动不得超过七十四小时一款。虽然是中心条款，但是毫无实效；因为早期工厂条例的历史竟又重演一遍，而这项法律“依然是一般未予实行，甚至于在很大程度上是不为人所知悉的”。①在 1892 年重新制订时
有了改进，在 1893 年和 1895 年阿斯奎斯长内政部时重又有了改善。现在既委由受权得自行指派视察员的郡和郡辖市的议会负责其事，它比较具有现实意义了——凡是议会抱积极态度的地方——但依然只是适用于儿童和青工的一项法律。虽则 1899 年的一项条例是旨在“规定手工工场帮工所可使用的座位”的，②但在维多利亚女王逝世时，坐在座位上的女工还是不常见的。
在 1904 年有了关于手工工场提早打烊和提早打烊日的立法；但是直到
1911 年，法律的主要关心才从青工转到帮工方面来，在那一年的条例中方始订明适用于“全部或主要受雇于一个手工工场的任何人”。③劳动时间、进餐时的休息、半日假期和提早打烊等项规定——连同某些特殊的豁免——已经为作为一个阶层的手工工场帮工的利益计而予以颁行，而且保证这些规定的认真执行已经成为地方当局所负的义务。过去这从来不是它们的义务，而只是它们的权利。经过二十五年的断续试验之后，一个适用于手工工场工人的条件的法网已经拟定并且铺撒开来了。
同手工工场、工厂和矿场的问题密切相关的雇主对工伤事故的责任以及对操作时受伤工人的损害赔偿问题已经加以处理，虽则起初是非常勉强的。在 1880 年，将操作时受伤的雇工的法律地位和因雇工或雇主的疏忽而受伤的一个公众的法律地位等同起来的办法，已经作出了一个开端。①在习惯法上这两种地位原是迥然不同的，是不利于受伤的雇工的。不完善的 1880 年条例通
过了仅仅七年。在 1887 年以后，就逐年加以更订。在 1893—1894 年，阿斯奎斯的一项比较全面的方案因在上院列进一项约免条款而遭到破坏。但在1897 年，在张伯伦的鼓舞和坚持下，一个更加广泛的方案以工人赔偿条例（维
多利亚，第 60 年和第 61 年，第 37 章）而通过成为法律。新法律废弃了习惯
② 中卷，第 530 页。
③ 《手工工场工时章程审查委员会》（S.C. On Shop Hours Regulation），1886 年（第 12 卷）；另参阅赫琴斯和哈里逊：前引书，第 221 页。在这段间隔期间曾经有过几项法案。
① 《手工工场工时法案审查委员会》（S.C. on Shop Hours Bill），1892 年（第 17 卷），第 3 页。1886 年主任工厂视察员曾经指出，象所拟具的那样一项法律是行不通的，《1886 年的审查委员会》，询问案第 5 号
（雷德格雷夫的证词）。
② 维多利亚，第 62 年和第 63 年，第 21 章。
③ 1904 年条例是爱德华七世，第 4 年，第 31 章；1911 年条例是乔治五世，第 1 年和第 2 年，第 54 章。
① 中卷，第 531 页。
法中已根深蒂固的艰涩的疏忽原则，而采取了这样一项平易的基础：凡操作时造成的伤亡，应由伤亡者所服务的工业给予他本人或他的子嗣以损害赔偿。财政上的责任是一个工业很方便地向保险公司加以保险的——因为一般都根据非常合理的条件立即进行了保险。最奇怪的是，1879 年的这项法律并不包括海员，也不包括农业工人或家庭佣仆在内。1900 年把农业工人包括进去了，1906 年也把海员包括进去了。在 1906 年，职业病也同工伤事故列入一类，因为职业病的受害者也得到了损害赔偿权；但是法律上的最后一个缺口直到 1925 年的工人赔偿条例通过后，方始弥合。②看来稀奇的是，要把英国社会立法的某一部分制订得尽可能无懈可击，怎么也往往非整整一代的时间不可。
在 1897 年海员被忽略的原因之一，无疑是他们久已被看作是一个不同的类别，并且早已有了他们本身的一套法律。自从十九世纪以来，他们的福利和海上旅客的安全一直是议会所注意的，尽管不够，但却是真心实意的。在放任主义极盛时期所通过的 1854 年大商船条例和很多续订条例，尤其是1876 年条例，构成海上安全和司法的一部正式法典。①但是海上的情况既始终在变化之中，随着国内的安全和舒适标准而逐渐提高，所以这部法典非经常更订和增广不可。1880 年海员的同情者塞缪尔·普利姆索尔离开了下院。五年前， 他为他的分散的、默默无言的委托人利用议会的议席之争来争取 1876 年条例而声名大著——并开了一个恶例。②张伯伦在八十年代初期掌管贸易部时曾经给他们以支持，但在法律上没有留下任何重要的痕迹。③不过在 1887 年和1894 年之间，在普利姆索尔原会希望的要晚得多的时候，④普通船舶中有关船员配备、工资给付和船主证书的条款已比过去严格地适用于拖网渔船了；有一项重要的条例（1888 年条例）将有关救生设备的法律加以改进；终于冠以普利姆索尔的名字的载货吃水线已经为安全计而比较精确地划出；并且现有的整个一大批商船法也已经整理成为一部三百页篇幅的法典（1844 年的维多利亚，第 57 年和第 58 年，第 60 章）了。
这部法典适用了十二年之久，虽则在十年之末，邱纳德合同条例标识出政府和商船队之间的一种不同的和对英国来说非常新颖的关系的开始，该条例保证对于凡认为是以国家公益为目的的事物，由国家给航运公司以信贷。⑤ 在修订 1894 年法典中制定的普通法的 1906 年劳埃德·乔治条例（爱德华七
世，第 6 年，第 48 章）中也有一些重要的创新立异。固然有很多条款只不过是把已经成为法律的一部分达半世纪之久的有关海员的膳、宿、卫生和报酬的规定，推进一步以适合于现代情况。但是也有一些条款包含有大体上非常简单、非常合理的保护性新设施，然而靠了鼓吹最严格的自由贸易主义而拥有多数的一个议会多数派中的某些成员却是以过分的怀疑态度坐观成败的。
② 乔治五世，第 15 年和第 16 年，第 84 章。
① 中卷，第 519—521 页。
② 恩索尔：《1870—1914 年的英国》，第 37 页。
③ 加文：《张伯伦传》，第 2 卷，第 412 页。
④ 参阅他的证词，见《劳工问题皇家调查委员会》， 1892 年（第 36 卷，第 2 编），询问案第 11，244 号及以下。
⑤ 本卷，第 341 页。
对于发给外国人领港执照和雇佣“不具有充分英语知识”的海员订有种种限制。关于载货吃水线、粮食和木材的装运以及三等旅客的待遇等英国规定， 得适用于一切经常往来于英国各口的船只；凡这类船只来自“在英王陛下看来”其安全设备水平不及英国的国家，得要求它们遵照办理；如设备欠缺而有迹象准备出航，得予以扣留。英国法律已经树立了一个高标准船舶绳矩： 劳埃德·乔治和他的顾问们决心不让任何外国船舶在同本国船舶的竞争中得以廉价供应来渔利。“这正是我们在关税范畴内所希冀的东西”，约瑟夫·张伯伦的追随者这样说。
在劳埃德·乔治这位机会主义者和现实主义者看来，所有这些似乎都是平易合理的见解，正如翌年在两个关税阵营的纯理论家中引起类似怀疑和希望的劳埃德·乔治的另一项条例一样。这是一项专利证条例（爱德华七世， 第 7 年，第 29 章），这项条例剥夺了外国专利权所有人迄今所享有的领得英国专利证而不加使用的权利——即在英国取得生产的垄断权而在其他地方生产的权利。这项法律既这样地存在了如此之久，足证在贸易部的办公室里对竞争有近乎迷信的崇拜。一个有创造力的英国人可以杜绝另一个英国人的生产：这是对自由竞争的否认，但这却是专利法的目的所在。外国人——这种不作为无异是说——应享有英国人的杜绝权，连同他们的货物在英国市场自由行销的权利。但是新法律规定外国专利权者须在三年之内在联合王国使用他的专利权，否则失效。这是平易合理的见解，劳埃德·乔治和大多数英国人这样说。但是纯理论家的担心和希望也不是没有道理的。从强迫在联合王国而不在其他地方经营重要的新生产事业的法律发展到以关税为手段鼓励在联合王国经营选定的生产事业的法律，只不过是短短的一步。在战争把它的闪光投射到英国供备得很不周全的某些基准生产事业——后来不称作为基准工业而称作为关健性工业——以前，自由党的政治家没有采取过任何这类的步骤。但是在阿斯奎斯的贸易部大臣的政策中，早已有了经济国家主义，可察觉到的程度的经济国家主义；并且为此之故，国家正在蚕食着经济领域， 而这一领域，在维多利亚中期和后期几乎只有英国这个国家仍听之任之，不加侵占了。
自 1875 年的整理和订正条例通过以来，整个公共卫生这个半经济领域已经轻轻易易地被占领了。①但各式各样的占领军过去是，而且依然是配合很差的。②位于新设的地方政府事务部中的那个总部既毫无想象力又往往不起任何作用。格拉德斯通，人们说得不错，“对地方政府的重要性”既没有“充分认识”，对卫生也毫不感兴趣。③没有一个伟大的议会卫生改革家起而纠正他的疏忽。张伯伦对于这个问题却奉他为圭臬，但通常则埋首于其他事务；而自 1905 年至 1914 年的自由党贸易部大臣又是一个出乎意料之外彻头彻尾的
① 中卷，第 537 页。
② “单单一个工人阶级家庭的成员在短期内〔还是〕会有半打各别的卫生机关来给以照顾的”；罗布森：《地方政府的发展》（Robson，W.A.， The Development ofLocal Government）（1931 年版），第 296 页。
③ 恩索尔：前引书，第 23 页。格拉德斯通的一个未发表的故事也许在这里值得一提。他告诉奥古斯丁·比勒尔说，他的父亲常常从国会议员竞选演讲坛上回来会“满身都是唾沫”。对于比勒尔的厌恶的表示，他回答说：“哦！你是否这么想呢？这些旧习惯！这些旧习惯！”比勒尔是权威：他也许给这段故事加了一番润色。
格拉德斯通派。所以“凡城镇和乡村卫生事宜所必需的一切权力应一律由一个负责的地方当局掌管”这项 1869—1871 年的伟大的卫生调查委员会的原
则，①始终没有付诸实施；新近奉派的一位地方政府事务部主任医官在 1908 年对济贫法调查委员会说，“很大一部分较小的卫生机关”是“和它们的权力不相称的”，②并且二十年后，很多小的乡村或城市议会被说成是“那样不愿或不能履行他们的职责”，以致它们的选民都生活在一位评论家以照例的吹毛求疵、张大其词的笔法称呼的“中世纪的卫生环境”之下。③卫生立法简直层出不穷。但是却没有行政机关方面有系统的检查；并且由于顾虑到越权原则，所以非有议会的明文核准，地方上任何保健工作的具体推广都无法着手。④在维多利亚女王第二次庆典那一年所通过的一项法律的名称是有教育意义的。后世也许认为难以置信；然而事实俱在：维多利亚，第 60 年和第 61
年，第 31 章：地方当局准许为寄生虫患者提供泻剂和消毒剂条例。一位读者为查寻地方当局准许清除厕所条例而翻阅文件。但是他找不到；因为地方当局早已享有这项权利了。
大城市中有进取心的当局凭由它们的地方条例而得到了必要的许可。很多披荆斩棘的工作都是这样完成的。1847 年的一项利物浦条例一直被称作是“议会所通过的第一项真正的卫生条例”。⑤的确它是比第一项一般性的条例早一年。自从那时起，城市中进行的试验就往往纳入成文法中了；在一个令人棘手的司法领域中，这也许是程序上最好的方法，正如肯定是真正的英国式方法那样。但是圆心在来自周边各点的压力下的这种默许，并不总是产生良法的。若说在 1908 年另一项条例得以订入法典主要就是由于这种压力，倒真难以令人相信，根据那项条例的规定，如果父母“凭良心相信种牛痘于健康有害”，准许不给自己的孩子种牛痘。①但是如果一位寄生虫患者抱有对寄生虫应加珍爱这种中世纪某些圣哲的良心上的信念，那又怎么办呢？
直到 1908 年以后，随着地方政府事务部最高医务管理方面的变革，很多启示才从中心幅射出来；虽则两、三年前更加受到启发的教育部的总部已开始效法德国，组织学校的健康检查和医疗，并鼓励 1906 年的一项条例所核准的供应学童以免费或廉价伙食。②十九世纪后期和二十世纪初期最重要的卫生运动，即为降低婴儿死亡率而作的斗争，完全是渊源于个人或地方的——由好心人和有事业心的卫生医官所发动的。在这方面的一个重要典范是法国的，即 1892 年开始于巴黎的布丹博士的 Gouttes de Jait〔几滴奶运动〕； 另一个是比利时的，即 1903 年密埃尔博士在根特创办的儿童福利中心。③1897 年，着眼于儿童健康，利物浦在它的卫生视察机关中已经增加了妇女。大约同时，曼彻斯特也有了半官方的女卫生检查员。1899 年，英国第一个施奶厂在圣海伦斯创办起来；1901 年利物浦市政机关也建立了奶库，供应不能吃母
① 中卷，第 536—537 页。
② 转引于罗布森：前引书，第 302 页。
③ 罗布森：前引书，第 302 页。
④ 关于越权原则，参阅中卷，第 533—534 页。
⑤ 侯普：《卫生入门》（1931 年版），第 51 页。
① 维多利亚，第 61 年和第 62 年，第 49 章。
② 这一节深叨惠于恩索尔：前引书，第 518 页及以下。另参阅哈斯勒克：《英国地方政府》，第 295 页。
③ 侯普：前引书，第 103—104 页。
亲奶的婴儿以适当等级的牛奶。它不得不自行建厂，因为所知道的公司没有一个生产这类牛奶。④1907 年，依照密埃尔博士的办法的第一个母亲学校创办于圣潘克拉斯；此后相互关联的教育和牛奶运动缓慢地，而且多半只是半官方地从需要最为迫切的不卫生的大城市蔓延到了二等城镇。①
城市中工作所取得的效果是立竿见影的。在 1895 年和 1900 年之间，婴
儿死亡率曾几度超过每千人二百之数，并且从未低至一百七十五。在 1914 年以前的五年之中，死亡率有了稳步的下降，以一百五十五为最高额，一百二十五为最低额，因流行病而有所起伏。到 1927 年，已降至九十四，而整个英格兰和威尔士的死亡率是七十，苏格兰八十九，挪威——在欧洲保持了最优良的纪录——则是五十一。从最后一个数字中可以看出，九十年代的利物浦同接近理想的数字成为怎样的对比。②
贫民窟中婴儿死亡的原因之一是母亲的酗酒：在醉梦中把婴儿闷死。和地方政府事务部的一位比较富有想象力的卫生政策的开始恰巧同时通过的1908 年儿童条例（爱德华七世，第 8 年，第 67 章）中，载有一些条款，旨在保护婴儿和幼童免于其父母有酗酒习惯时所遭的危险。不论这项法律对于后来婴儿生命的保全有无直接关系，它却是儿童法律保护史上的一个界标。它有很多章节都是取自这时已加以整理和改进的早期条例的。它所涉及的方面之多和范围之广，说明了这时国家所承担的义务和所设的禁令。“婴儿的寄养”和以期待甚或促致婴儿死亡来求利的婴儿保险；虐待儿童和酗酒父母的罪恶；少年吸烟和少年饮酒；在违情悖理或恶毒罪行的案件中利用儿童作见证人；儿童在娱乐场所的安全和有寄生虫的儿童的诊疗；监禁不满十四岁儿童的禁令，监禁十四至十六岁儿童的严格限制，以及收容儿童的感化学校和工业学校的规定——所有这些都是这项编纂中的著名条例的一些项目。
一项比较新型的条例是翌年的房屋和城镇设计条例（爱德华七世，第 9
年，第 44 章），这项条例，如果它的计划曾经象它所宣布的那样令人满意， 则未始不会甚至更加著名。运输方面的新时代正在开始。自从早期铁路时代以来，想象力和设计方面的自由还从来没有这样的需要过——当时考虑到这些的也寥寥无几。现在很多人在思考了，并且大陆方面有了很多实例，英国也有了一些。一项从宽设计和普遍采纳的法律所会得到的益处是不可限量的。但是这项法律既非从宽设计也非普遍采纳的。它给妨碍设计的设施开了太多的方便之门：它既不是总部坚持要地方当局接受的，也完全不是地方当局所广泛采纳的。它的效果殊不足道。在十年之内根据这项法律所设计的未来城镇的土地面积，不到一万英亩；而在战争结束之后，新房屋的赶建又在旧有的杂乱无章的情况下大规模地开始。所以这项条例依然不过是一个路标，指出法律以及伴同法律而来的美观和常识未始不占领但尚未占领的那个园地的方向而已。①
因为在前二十年中有很多市政机关和新设的郡议会都曾经表示它们本身
④ 同上书，第 104 页。
① 麦克利里：《婴儿福利运动的早期历史》（McCleary，G.F.，The Early Hi-story of the Infant Welfare Movement）（1933 年版）。
② 利物浦的数字，见侯普：前引书，第 110 页；其他数字则录自《国际联盟统计年鉴》（Stat.Year Book of the League of Nations）。
① 参阅恩索尔：前引书，第 518 页。
是有事业心的，开明的，而且原是可以信赖的，这就更加不幸了。它们的活动曾经导致了一场关于批评者称之为市贸易而某些鼓吹者称之为市社会主义的毫无结果的争论。引起争论的主要刺激是地方捐的不断提高——自 1895
年英格兰完税价值每镑三先令六便士的平均数到 1905 年的六先令，连同苏格兰方面的相应提高。②其中包括日益增多的一大批卫生、济贫、警察和教育开支，而这些既不可能归诸贸易项下，也很难列于社会主义项下。但是对于诸如电车系统之类的利润靠不住的新经济事业持批评态度的人，却很容易就捐税负担大作其文章。在这个世纪之初，除电车外，在市经济中是严格讲来的新事物；并且因为大伦敦在郡议会未产生之前，没有市自治机关进行活动， 所以在首都区的讨论中，新事物总是被夸张过实的。1834 年从前，在寡头政治的托利党的利物浦，市社会主义之多，同进步的伦敦，①激进党或统一党的伯明翰，或者工党日益强大的北部各城镇都不相上下，甚或有过之无不及。利物浦的市政机关是一个大地主。它曾经在“自己的市有地产上”建造船坞、市场、浴室和一片片的住宅”，②并且很久以前就拥有自来水厂。到 1855 年，
它已经拥有公寓房屋四百多幢，到 1909 年已在两千幢以上。曼彻斯特在它还没有任何法律上的权利这样作，在它甚至还没有市长和市政机关的时候，它已经拥有煤气厂。③在电车似乎毫无疑问是城市最好的交通工具的那个短短的时期内，它自然从煤气发展到电力，又从电力供应发展到了电车。
这里突然出现了一项反对市营贸易的有效论据。一个自治市不能不准许一些垄断企业，并且不能不掌握在自己手里，或至少加以分派和管理。在安娜女王在位时期伦敦自来水公司之间的竞争的荒唐可笑的早期历史，是一个充分的证明，当时“会有两个以至两个以上的公司在同一条街上敷设总水管”。④但是象一种特殊交通工具那样变化无常的一种公用事业的垄断，却会成为一道障碍，有害于更加新式和或许更加优良的工具的采用。拥有电车的市政当局对早期公共汽车发放执照的刁难，以及私营公司所经营的电车通过其辖区的市政当局的随请随发，也许有所夸大，但却是实情——而且也是极其自然的。①
其地方当局非得到特殊法律许可不能为寄生虫患者打虫的这样一个社会，似乎不会由于它们贸然从事的贸易或行政试验而受到多大损害。受害于它们的因循苟且的行政的倒可能很多。由于担心越权受罚，任何一个地方当局都不敢去做曼彻斯特警察局长在大约八十年前建造他们未奉核准的煤气厂时所作的那类事情。如果一项试验没有得到成文法的许可，或者在城镇本身的一项地方条例中予以明文规定，它就没有进行的机会。而地方法案中核准
② 参阅《公共卫生和社会状况备忘录》（Memoranda on Public Health andSociaI Conditions），1909 年（敕令第 4671 号），第 74 页及以下，和哈斯勒克：《英国地方政府》，第 214 页。到 1914 年，这个数字是六先令十一便士。
① 韦伯夫妇：《庄园和市》（Webb，S. and B.，The Manor and the Borou-gh）（1908 年版），第 481 页及以下。
② 中卷，第 620 页；另参阅侯普：前引书，第 167、172 页。
③ 上卷，第 246 页注②。
④ 斯科特：《1720 年以前股份公司的组织和财政》（Scott，W.R.，The Con- stitution and Finance of…Joint-Stock Companies to 1720）（1911 年版），第 3 卷，第 27 页。总水管大多数是挖空了的榆木作的。
① 参阅本卷，第 172 页。
试验的一项条款又会很容易地在私法案委员会中被删除。②一个管理有效的城镇——如伯明翰在约瑟夫·张伯伦任内和以后的情形——会充分利用它的成文法上的自由并把特殊许可运用到最大限度。在英国伯明翰是第一个，也是直到 1914 年为止唯一的一个经营市储蓄银行的城市；虽则有很多北部的城市也吸收它们市民的存款——市当局所采取的相当于中央政府短期债务的一种办法。这是于法有据的，或至少在法律上是无懈可击的。但甚至伯明翰，纵有此意，怕也不敢在地方法案中列进一项核准张伯伦所提出的由市当局收购全部地方性酒类股份的草案这样的条款。③
新创办的市营贸易的数量毕竟是无足轻重的，如果从全国的观点来看的话，至于按通俗意义来说的竞销的贸易，则为数更是微乎其微。伦敦对于据说不合算的郡议会电车和肯定不合算的郡议会汽船，或赞成，或反对，争论越来越激昂。但是直到 1903—1905 年，伦敦的煤气、自来水和电力依然是在
公司手里，之后，自来水公司合并起来，而（爱德华七世，第 2 年，第 41 章）把所有权既不是交给伦敦城的市政机关，也不是交给郡议会，而是交给一个新筹设的自来水委员会——既不完全是一个公司，也还不是一个地方机关，但是公司的成分也许稍稍多一些。自来水公司和煤气公司往往享有永久让与权，无法一举而予以解决。在 1875 年的公共卫生条例中列有这样一款， 旨在将自来水的供应从一个公司转移到一个地方机关；但是援用这一款的不多，大多数的转移都是象首都自来水委员会那样，根据特殊条例实行的。在1876 年和 1913 年之间，这类条例大约有一百件。①并不是所有这类条例都加
以利用了，但绝大多数是利用了的；而且因为很多城镇早在 1875 年从前就已
经控制各自的自来水供应，所以到 1899 年，在英格兰和威尔士的二百六十五
个自治市之中，一百七十三个已经有了自置的自来水厂。②到 1913 年，在 1911 年人口调查时申报居民在五万以上的九十七个城镇中，由公司供应甚至一部分自来水的也不过二十六个。完全由公司供应的一些最重要的地方计有布里斯托尔、格里姆斯比、纽卡斯耳、朴次茅斯、希尔茲、散德兰、哈特耳普耳和约克。③
煤气事业的转移也曾经有过，但是规模却小得多。在煤气供应总面积迅速增长的时候，市和公司供应之间的分配并没有很大变动，这主要是因为伦敦依然是一个公司供应区。在 1890 年和 1913 年之间，英格兰和威尔士的市营煤气企业的数目增加了 80％，公司企业的数目只增加了 28％；但是在同一个时期，市营煤气消费者的数目增加了 160％，而公司煤气消费者的数目却增加了 273％；在这段时期之末，公司的毛收入约为市营收入的两倍。①在苏格兰则全然不同，几乎没有任何公司，什么都是市营的，正如历来的情形那样。
② 参阅罗布森：前引书，第 204 页。
③ 加文：《张伯伦》，第 2 卷，第 476 页。
① 《自来水厂和自来水公司报告书》（Return of Waterworks and WaterCompanies），1913 年（第 79 卷，第
543 号），第 23 页。
② 同上书，第 18 页。
③ 同上书，第 23 页。
① 《1880 年煤气和自来水报告书》（Gas and Water Return of 1890 ）（第 67 卷）；1913 年报告书（1914—1916年，第 61 卷）。
在电力方面转移也寥寥无几。时间的确也还来不及。在第一个供电公司成立时，议会就非常适当地考虑到转移的可能性。而且最初——从 1882 年的
法律到 1888 年的法律——让与权就只订为二十一年，这样短短的期限，连同所订限期届满时多少有点粗暴的估价方法，自然是不会有吸引力的。期限的订定造成了妨碍八十年代的私营企业的最不幸的后果，所以在 1888 年以后期限增加了一倍。②但这却有助于为富于冒险性的市政机关在市营自来水和市营煤气已成为理所当然的地方保持一片干净土。公司自来水很普通而公司煤气也并非不常见的二等或低级城镇，通常却指望公司供应它们电力。所以发电厂和电车在象曼彻斯特之类地方的创办，倒是主要的创新立异之举，而在这类地方，大规模的市营企业，自一个瑟尔米尔的开辟和都市化到资助一条海船运河的资金周转却早已司空见惯了。
象当时存在的关于市营企业的竞销那样的怨言照例是琐碎到可笑的地步
——关于市营煤气公司出售煤气装置之类的怨言。③因为过去事实上市所有制“几乎完全以有成为垄断企业倾向的工业为限”，①正如现在的情形一样。在 1909 年要求四、五十个英国城市提供所谓生产性事业的详尽报告书以作为讨论市营贸易的材料时，其中大多数提出的报告是关于自来水、煤气和电气的；很多是关于电车、市场、浴室和工人住宅的；临水的地方往往是关于港口、船坞和渡口的；不少地方是关于公墓的；少数几处地方是关于其他的。现在有三、四处地方有消毒牛奶经售站。三个地方仍然有自办的电话。伦敦郡议会有它自己的汽船，但是那里没有任何竞争：这正是谁也不会经营这类企业去获利的案例。布赖顿有它的水族馆和市营屠宰场。布拉克普耳出售海水。伍耳佛汉普顿出售冰块。奥耳德姆自行生产铺路石，布莱德福自行经营羊毛检验所，这对于它赖以为生的那项贸易是大为有益的。此外别无其他， 或几乎没有。②
因此，事实上贸易论争，凡不是关于琐碎问题的，总涉及到垄断企业的管理、经营和所有权等问题。作为一个纯粹的损益问题来说，对市所有制微微存有偏见的那位最慎重、最超然的当代学者暂时得出了这样一个结论，“英国纵然没有［因市所有制］而有所损失，却也没有［因之］而有所得。”③ 如果最坏不过如此，那么非特认为市垄断制是为许多事业的国家所有制铺平道路的那些人，而且不相信私人垄断权的白哲特和穆勒的追随者以及一大批出乎直觉的普通人也都会很容易站到顽固的个人主义者所谓的争权夺利的、野心勃勃的市当局一边去。
它们的“生产性”企业的发展，以及它们对人民的保健、救济、教育、房屋供应和对于各种公共工程的责任的增加，已经使地方当局负债累累，地方捐税的提高大部分正是为了这个缘故，从而不时使公共事务家大伤脑筋。在 1874—1875 年英格兰和威尔士的地方债务是九千二百万镑。在1887—1888 年郡政府改组的前夕是一亿九千二百万镑。在郡议会和自治市活动十年之后，在 1898—1899 年是二亿七千五百万镑。到 1913—1914 年，可与相比的
② 本卷，第 166 页；参阅达尔文：《市所有制》（Darwin，L.，Municipal Owner- ship）（1907 年版），第
18 页。
① 达尔文：前引书，第 89 页。
② 《市营生产性事业报告书》（Return…of Reproductive Municipal Underta-kings），1909 年（第 90 卷）。
③ 达尔文：前引书，第 48 页。
数字是四亿八千五百万镑。其中二亿三千二百万镑在正式报告书中是指拨给“生产性”事业的。在苏格兰，增长率大致相同——从 1887—1888 年的二千
八百万镑到 1888—1889 年的四千四百五十万镑和 1913—1914 年的六千七百
万镑。①但是在七十年代曾经不到国债六分之一的地方债，到 1913—1914 年合计已经堪与国债相比拟了。这种增长并非主要由于在新世纪中为生产性工作而特别滥行举债。为了庞大的自来水之类的企业，英格兰的这一部分债务在 1898—1899 年——也就是在主要的电力和电车发展之前——早已达一亿二千四百万镑。在生产性债务增长了一亿零八百万镑的同时，其他债务增长了一亿零二百万镑，虽则是从一较高的水平开始的。这便是衡量加诸地方自治机关的新责任和它们对于执行始终是它们职责所在的那些责任的更大热诚的资本费用的尺度。②
那些纯经济性的地方企业，如上文所述，在原则上远不如某些当代批评家所暗示的那样新奇。比之由于所有各政党对于凡国家“进行的某一措施， 只要它的最终结果可以增进人类幸福的总和”，就不失为正当的这项原则的承认，仅仅半自觉的承认而产生的许多立法，它们也不是那么新奇的。①一些次要的议会条例的名称和序文甚至在八十年代就表明了对上述原则的承认， 而不问在适用上究竟如何，诸如：“为采石场修建围墙的得计”，“严防以人造牛奶冒充真奶出售”，“限制以马肉供人类食用”等等。②
在九十年代之末，恰恰在目前所评述的这段期间的当中，出现了 1900 年的放债人条例那项次要的条例（维多利亚，第 63 年和第 64 年，第 51 章）， 这项条例或许比其他任何条例都可以更好地衡量已经开始同自由放任和功利主义相抗衡的那股潮流的力量。欢喜讲俏皮话的人把它称作镇压艾萨克·戈登的条例，艾萨克·戈登已经使他自己成为社会所憎恶的一个当代放债人。它还不止于此。事实上它恢复了高利贷法，这项法律的最后残余在 1854 年已经如所想象的那样扫除尽净了。③在它的背后并不是纯中世纪的迷信观点，认为银钱借贷绝不可能有公平的价格，而是一个类似的更加精深的观念，认为在任何讲价中所得出的价格都可能是不公正、不公平的，所以得予以取消。有点莫知所措的司法官立即按照这项条例所责成的那样，详细拟订了银钱交易中的“份外索求”和“苛刻及不合理索求”的，总之，公平价格的一部案例法。他们在不知不觉地适用着十五世纪早期弗洛伦斯的圣安东尼欧的这样一条教训：虽然在业务中两个同等的人缔结自由合同时，没有任何不公平或不合理的严重危险，但是在缔约双方之一因挥霍无度或需钱孔殷而不得不承允时，就很会有不公平的情形了。④这项法律是用来重新订立或修改挥霍无度
① 1887—1888 年苏格兰的准确数字无法举出（《统计摘要》）；至于 1892—1893 年的数字则是二千九百万镑。
② 数字见《统计摘要》。这里所举的数字并不包括伦敦口岸当局和首都自来水委员会的数字在内。因为这两者都不是市政机关，虽则都是公共机关。
① 本卷，第 484 页。
② 所引证的条例是维多利亚，第 50 年和第 51 年，第 19 章；1887 年的维多利亚，第 50 年和第 51 年，第
29 章和 1889 年的维多利亚，第 52 年，第 11 章。
③ 中卷，第 516—517 页。
④ 参阅罗伯逊：《经济个人主义的勃兴》（Robertson，H.M.，The Rise ofEconomic Individualism）（1933
的酒徒、意志薄弱者和需钱孔殷者所订立的契约的。依然有实效的这部法律又得到了 1911 年条例的加强，后一条例禁止任何单纯以放债为务的企业作为银行登记，以图招摇撞骗。①
这一段时期是以下列种种措施为收场的：会使杰里米·边沁忧心忡忡的这部高利贷法；会使约翰·布顿特深感不安而使原倡导人托姆·派恩欢欣鼓舞的一个养老金制度；我们不能不认为未始不会使约翰·艾克兰牧师正中下怀而使格拉德斯通耿耿于怀的一个“国民友谊会”和失业保险的种种试验； 会使亨利·福西特引以为憾的那种对济贫法所抱的态度；另外在其他许多立法上的创新立异或翻然复旧之中还有令人回想到伊丽莎白时代劳动法典的半官方的工资规定；以及遗产税和所得税的制度，而这一制度，正如对皮尔的第一次所得税抱批评态度的人所担心的那样，很会导致“一项财富平均化的计划”，因为议会已经接受了他们认为在他的法律中所蕴含的这样一项骇人听闻的推理：“因为一个所拥有的多，所以取之于他的也应该多于取之于别人的比例数”。②在这个国家之中既有一个整个强大的政党专心致志于关税保护政策；既有一个年轻的、蒸蒸日上的政党专心致志于更加激进得多的经济变革；又有一个自由党人的内阁，其中最为见多识广的人士却生活和工作在两个水准上——一个是社会改革的公开水准，一个是一场可能的战争的隐蔽的水准③——以致1914 年的世界在科布登看来比之1894 年的世界会是更加面目全非。④
年版），第 57 页。
① 乔治五世，第 1 年和第 2 年，第 38 章。
② 1799 年 1 月 8 日奥克兰勋爵的讲话，转引于塞利格曼：《所得税》，第 77 页。
③ 温斯顿·丘吉尔：《世界危机》，第 1 卷，第 24 页；特里威廉：《法罗登的格雷》（Trevelyan，G. M.， Grey of Fallodon），第 211 页。
