7 深化农业供给侧结构性改革

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”在2015年底国务院召开的农村工作会议上，农业供给侧结构改革的理念第一次在农村工作大纲当中被提出，会议明确指出“要通过农业供给侧结构改革，提升供给体系的效率以及质量，更好地将农产品的结构、数量以及质量与市场、消费者紧密结合，最终形成结构上合理、消费者满意的农业产品供给机制”。2016年的中央一号文件再次提出，“推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收”。2017年2月5日，中共中央、国务院发布《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出：“经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧。”2017年12月28日召开的中央农村工作会议明确指出：走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须深化农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路。可见，中央已明确提出要把深入推进农业供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期农业农村工作的主线，农业供给侧结构性改革是加快转变农业发展方式的重要途径，也是加快转变农业发展方式在农业供给侧的聚焦和升华。因此，探讨如何有效推进农业供给侧结构性改革，对于深化加快转变农业发展方式的研究具有重要意义。

一、改革开放以来的三次农业供给侧结构调整

从国家层面看，改革开放以来我国有过三次重大的农业供给侧结构性调整与改革。这些调整和改革，有的成效明显，有的却并不明显，但作为国家农业经济政策的重大调整，都为当前我国农业供给侧结构性改革的推进积累了宝贵的经验。

（一）70年代末期农产品供给短缺下的农业经营制度和价格改革

在改革开放之前的30年间，我国的农业生产经营分配体制是按统购统销的计划经济体制和集体统一经营与分配的模式运行，但这一制度安排始终没能解决好我国农产品的充分供给问题。供给短缺，配额消费，是当时农业和整体国民经济的常态。1978年12月，党中央召开了十一届三中全会，作出了实行改革开放的重大决策。在农业发展方面，针对农产品供给长期不足的状况，提出要“按劳分配”“克服平均主义”和“提高农产品收购价格”，同时明确“社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分”。1979年9月的十一届四中全会，进一步通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，允许农民在国家统一计划指导下，因时因地制宜，保障他们的经营自主权，发挥他们的生产积极性。1980年9月，中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了包产到户的社会主义性质。到1983年初，农村家庭联产承包责任制在全国范围内得到了全面推广。农村家庭承包责任制的推行和农产品价格的放开，从农业供给侧的角度看，这次调整并不是单纯的农业产业结构调整，而是农业经营制度和价格制度的改革，因而可以说是农业供给侧的制度改革。其本质是改变供给主体非激励的计划供给体制，转变农业的集体经营为农户家庭经营，并对农民引入价格激励和分配激励。改革大大调动了农民生产农产品的积极性，主要农产品粮食供给不足的问题很快得到缓解。粮食产量由1978年的3.04亿吨增加到1984年的4.07亿吨，创了当时我国粮食产量的历史新高，年均增长4.9%，一举扭转了我国粮食长期严重短缺的局面，甚至出现了粮食的相对过剩和卖粮难。

（二）80年代中期农产品供给结构单一下的农业产业结构调整

农业经营制度和价格改革所带来的粮食供给能力和供给量的提高，但不久之后我国农业供给侧出现了新问题，表现为农产品供给结构过于单一，以粮为纲，粮食供给过量，其他农产品却依然供给不足。为此，1985年的中央一号文件及时作出了“在稳定粮食生产的同时，积极发展多种经营”的农业产业结构调整的决策。主要手段是减少国家对粮食的计划订购，逐步放开其他农副产品价格。这一调整，大大改变了我国农产品的供给格局，改变了种植业中过于偏重的粮食结构，畜禽养殖、水产等产业都有了较大的发展，“菜篮子”得到了极大的丰富。a

a 孔祥智：《农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议》，《改革》2016年第2期。

据统计，从1984年至1995年这11年间，尽管我国粮食产量增速有所下降，年均仅递增1.2%，但其他农产品在这一时期却得到了迅速发展。1995年，猪牛羊肉、水产品、禽蛋、牛奶和水果产量分别比1984年增长了1.8倍、3.1倍、2.9倍、1.6倍和3.3倍，基本满足了城乡居民基本小康生活的食物消费需求。

（三）上世纪90代中期农产品供给过剩下的农业战略性结构调整

进入20世纪90代后，尤其是邓小平1992年“南方讲话”后，我国改革开放和市场经济进一步加快，整体经济明显升温，农业也不例外。

但与此同时，大多数农产品的供给呈现了过剩现象，农民又面临农产品的卖难问题。尽管90年代与80年代的农产品过剩都是结构性相对过剩，但是两者却存在本质区别。80年代的农产品过剩是农业结构过于单一下的粮食相对过剩，而90年代的农产品过剩却是在80年代中期农业产业结构调整后出现的相对过剩，其过剩的波及面比较广，原因复杂，与农业的纵向结构、组织结构、空间结构以及农产品的品质结构相关联，很难通过单纯的产品数量结构调整而解决。为此，中央在90年代中后期提出要大力推进“农业的战略性结构调整”，这一思想在2000年党的十五届五中全会上得到进一步明确。从当时中央有关文件精神解读，农业的战略性结构调整有不少新意，涉及了四种类型的农业结构调整与优化：一是调整与优化农业区域空间结构，进一步发挥区域农业比较优势；二是调整与优化农业品质结构，进一步满足市场多元化消费需求；三是调整与优化农业组织结构，进一步提高农业组织化程度；四是调整和优化农业纵向结构，进一步推进农业产业化经营和纵向一体化水平。然而，与改革开放以来前两次农业供给侧的重大调整和改革相比，20世纪90年代中后期围绕农业供给侧的问题所提出的农业战略性结构调整，效果并不明显，没有达到当时的预期，以至于“农业战略性结构调整”这一农业供给侧的重大结构调整和改革，几年后就逐渐淡出政府和学者的视野。a

二、当前深入推进农业供给侧结构改革的重要性

供给侧改革的目的以及所强调的重点是通过产业结构的重组、优化，使得供给端的产能更加合理，减少过剩的产能，平衡市场供给，使得产业结构能够在供、需两端得到平衡。在推进农业供给侧改革时，需要从供给侧结构性矛盾上发力，以市场需求为导向改善农业产业结构，提高资源配置的质量和供给的有效性，以使得农业产业结构对市场的适应性更强，产业调整更灵活，从而形成能够应对市场冲击、更加高效、可持续的农业供给体系。

（一）农业供给侧结构性改革是农业发展阶段性的客观要求

农业发展一般有三个阶段：第一阶段以通过提高粮食产量获得经营效益为特征；第二阶段以提高农产品质量和价格获得经营效益为特征；第三阶段以建设农产品品牌、获取农产品定价权获得效益为特征。目前我国农业发展已到了第二、三阶段，但农业政策在很大程度上仍停留在第一阶段。b

a 黄祖辉：《推进农业供给侧结构性改革》，《浙江经济》2017年第2期。

b 李昌平：《再向总理说实话》，中国财富出版社2012年版。

长期以来，我国农业尤其是粮食生产的主要目标是稳产增产，以保障农产品的社会供应量。新世纪以来尤其是“十二五”时期，在不断强化的支农惠农政策激励下，我国农业发展取得显著成效，粮食产量“十二连增”，为经济发展奠定了良好基础。与此同时，农产品总量日益充足，粮食库存连创新高。有关数据显示，2015-2016 年度，我国玉米、小麦、稻谷库存合计高达 2.54 亿吨，创历史最高纪录；我国棉花库存已经占全球库存总量约 50%；一些农产品出现产能过剩。a 

这表明，农产品数量供给目前已不是我国经济发展的主要矛盾。随着经济发展和居民收入提高，农产品消费需求结构发生了明显变化。在解决吃饱问题的条件下，人们更多地追求的是要吃好、讲安全、讲品质、讲养生。但目前农业跟不上市场消费结构变化，中高端农产品供给不足，农业多功能开发不够，许多新兴需求得不到满足。农产品供给，一方面在质量上难以满足人们需求，另一方面出现大量农产品过剩滞销。农业供给的结构性矛盾，已成为当前农业发展面临的突出问题。所以，必须推进农业供给侧结构性改革，使农产品供给的数量、质量和品种更契合消费需求，提高农业供给的质量和效益。 b

（二）农业供给侧结构性改革是满足消费者需求的重要举措随着我国经济的发展、社会的进步，人民生活水平的不断提升，消费者对农产品的需求结构已经发生了根本性变化，消费者需求个性化、农产品需求多样化态势不可逆转，“舌尖上的安全”日益成为民众关注的焦点，城乡居民农产品消费需求正从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化的需求显著增多。c 

a 伍振军：《农业供给侧改革，资源配置是关键》，《农民日报》2015年12月9日。

b 吴海峰：《推进农业供给侧结构性改革的思考》，《中州学刊》2016年第5期。

c 韩长赋：《着力推进农业供给侧结构性改革》，《求是》2016年第9期。

但是，我国粮食等大宗农产品的生产，更加强调产量目标，对质量安全目标重视程度不够，导致大宗农产品滞销与高档农产品供不应求并存的局面。加快农业供给侧结构性改革，以契合消费者市场需求为导向，减少农药、化肥、农膜等投入品的不合理使用，大力提高农产品质量，引领消费者需求个性化的潮流，同时，不断增加市场紧缺农产品的生产，无疑会满足消费者对农产品的多样化需求。

（三）农业供给侧结构性改革是缓解资源环境压力的重要抓手

我国人口资源众多，人均占有的资源量较少，这在农业生产中也是十分突出的问题。多年的农业生产中，随着化肥农药超量使用、水污染等不断加剧，我国农业生产还面临着土地退化、水源污染、农药残留等严重问题，这给我国农业的可持续发展以及食品安全带来了前所未有的挑战。a当前，我国农业资源与环境这两根弦越绷越紧。一方面，耕地资源不断减少，质量日益下降；水资源日益短缺，分布极不均衡。另一方面，由于传统粗放式的农业生产方式尚未彻底转变，农业投入品投放过多，资源利用率较低，农业面源污染问题日益严重，环境承载力接近甚至突破极限。加快农业供给侧结构性改革，可以通过调结构不断提高资源利用率、土地产出率，充分利用国际、国内两种资源、两个市场，减轻国内耕地、水等自然资源的压力；通过土地休耕制度，把土地复种指数降低到合理区间，使多年超负荷利用的土地得以休养生息；通过化肥、农药使用量的零增长行动方案，在提高农产品质量，降低农业生产成本的同时，大大缓解了环境压力。

a 周倩：《农业供给侧结构改革：意义、困境及实现路径》，《农业经济》2017年第3期。

加快农业供给侧结构改革，可以从发展思路的根本上转变农业生产的理念，通过模式创新、思路创新，进一步完善我国绿色可持续发展农业产业的振兴思路，实现农业产业发展与资源环境的协调。

（四）农业供给侧结构性改革是合理配置农业资源的迫切需要

近年来，国内主要农产品价格明显高于国际市场，大宗农产品粮棉油糖肉等价格全面倒挂。目前，国内小麦、玉米、大米平均批发价格，比进口到岸完税后成本价均高出30%以上；国内猪肉、食糖价格是进口价格的2倍左右。这使得我国的农业竞争基本处于劣势，农产品进口压力越来越大，粮食产量、进口数量、库存量“三量齐增”，并达到历史峰值，出现了本国增产的农产品存进仓库，而进口的农产品被大量消费的怪现象。必须通过供给侧结构性改革，提高我国农业的国际竞争力。

我国大宗农产品的比较效益一直极低，粮棉油等土地密集型产业与蔬菜、水果、水产品等劳动密集型产业之间的资源配置不合理。我国人多地少，在保证粮食安全的前提下，必须通过供给侧结构性改革，发挥比较优势，解决农业内部产业资源配置扭曲问题，大力发展劳动密集型农产品，推动农业提质增效。改革开放以来，虽然我国二、三产业就业得到较大提高，但目前一产就业比重仍然偏高，农产品加工业产值与农业产值之比仍然偏低，农业的多功能没有得到有效拓展，资源要素在农业与二、三产业之间流动不顺畅，尤其是近年来农村劳动力向二、三产业转移有所减缓。因此，需要通过供给侧结构性改革，促进劳动力及生产要素在一、二、三产业间顺畅流动和高效配置，大力培育六次产业和现代农业产业体系，形成农业与二、三产业互动融合发展的新格局。

（五）农业供给侧结构性改革是增加农民收入的有力支撑

“十二五”时期，党中央、国务院始终把促进农民增收作为农村工作的中心任务，农民钱袋子不断鼓起来。但是，当前我国农民增收已到了爬坡过坎的阶段，农民收入持续增加的难度不断加大。加快农业供给侧结构性改革，通过发展适度规模经营、开展社会化服务等不断降低生产成本，通过提品质，提高农产品的价格，通过促融合，让农民不仅仅获得生产环节的利润，而且让农民能够通过介入农产品加工、农产品销售产业链条，提升农业自身发展的价值链，让农民从中能够获得更多的收益，促进农民经营性收入的增加；通过农产品价格体制改革，实现农产品“市场定价、价补分离”，促进农民转移性收入的增加。

三、农业供给侧结构性改革需要破解的难题

近年来我国粮食产量屡创新高，农民收入突破万元大关，增幅连续七年超过GDP和城镇居民收入增幅，农村经济发展的好形势为我国农业供给侧结构性改革奠定了坚实的基础。然而，推进我国农业供给侧结构性改革，仍面临着一系列亟待破解的难题。

（一）“三量齐增”与“三本齐升”并存

一方面，粮食生产面临着产量、进口、库存的“三量齐增”。我国粮食产量从2003年开始连续12年增长，从2003年的8614亿斤增加到2015年的12429亿斤，增加3800多亿斤。根据有关部门的测算结果，实际上我国一年的粮食总需求为12900亿斤，也就表明我国粮食是不够的，缺口约500亿斤。但2015年各类粮食进口总量接近2500亿斤，表明我们多进口了，这就导致了我们一年就有2000亿斤的库存。我国粮食从产量、进口到库存，呈现出“三量齐增”的现象。值得注意的是，我国的仓库储存着大量即将过期的或者是不断贬值的、质量较差的农产品，因此“去库存”面临着明显的市场约束。另一方面，农业经营面临着物质、人工、土地的“三本齐升”。据统计，小麦、大米、玉米和大豆等主要农产品最近几年国内的价格比国际价格高出30%-60%，个别品种达到60%a。如此高的价格必然会抑制需求，而国外的农产品的价格低廉，也必然会激励进口。价格倒挂导致了国内市场与进口市场相互割裂的“二元市场结构”，进而成为市场扭曲的根源。导致价格倒挂的重要原因是补贴。2008-2014年，稻谷最低收购价连续7年提高，累计提价幅度为：

早籼稻93%、中晚籼稻92%、粳稻107%；小麦最低收购价连续6年提高，累计提价幅度达到白小麦64%、红小麦和混合麦71%。然而，如此的提价幅度依然赶不上其成本的增速。1990-2014年，我国三种粮食（稻谷、小麦和玉米）按现值计算的亩均产值年均增长13.6%，但亩均成本增长达15.5%。其中，物质与服务费用年均增长12.2%，人工成本年均增长16.9%，土地成本年均增长则高达24.6%。b从产量、进口、库存的“三量齐增”，到现在物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”，表明中国农业供给侧面临的问题，并不是这两年才出现的，而是长期积累的结果。c

a 陈锡文：《农业供给侧结构性改革的几个重大问题》，《农业工场技术》2016年第15期。

b 叶兴庆：《演进轨迹、困境摆脱与转变我国农业发展方式的政策选择》，《改革》2016年第6期。

c 罗必良：《农业供给侧改革的关键、难点与方向》，《农村经济》2017年第1期。

（二）耕地撂荒与过度耕种并存

由于城乡收入差异的客观存在，农民跳出“农门”思想的长期影响，农村青壮年劳动力向城市大量、有效转移，许多农村地区由留守妇女、儿童和老人构成的“386199部队”现象非常严重，耕地广种薄收、直接撂荒的比比皆是。国家统计局四川广安调查队2015年的调查结果显示，2012-2014年，该地撂荒耕地分别占耕地总面积的7.4%、8.6%、9.5%。

与此同时，从“包产到户”至今，政府主要强调了农户的土地承包和经营权，但对其养护责任与义务却没有明确界定，部分地区因此而出现了过度耕作的情况。如产粮大县吉林榆树，因过度耕作，其黑土厚度由20世纪50年代的平均60—70厘米，下降到目前的20—30厘米。a近年来，一些近郊地区的塑料大棚、日光温室等设施农业，同样存在过度耕作的情况。耕地撂荒和过度耕作反映了土地资源浪费与掠夺使用同时存在，其破解同样需要从供给侧入手。

（三）农户经营规模过小

改革开放后，我国农业生产实行了联产承包责任制，极大地调动了农户生产的积极性，其制度绩效充分释放。但随着农业科技的进步、现代农业的发展，小规模经营的弊端日益凸显。目前，我国有2.2亿农户，每个农户经营的土地面积不足0.6公顷，b这种农户小规模经营已成为我国农业供给侧结构性改革的羁绊。

a 封寿炎：《黑土不肥？耕地再不能用而不养》，《解放日报》2015年12月3日。

b 韩俊：《我国2.2亿农户户均土地经营规模不到0.6公顷》，《经济日报》2014年8月7日。

由于农户经营土地面积小，不能获得规模效益。根据2014年中国农产品成本收益数据计算可知，我国三种粮食的平均净利润为8084.4元/公顷（包括人工成本），如按现在户均耕地面积0.6公顷计算，农户种粮收益仅为4850.64元，如果农户经营土地的规模达到6—20公顷，农户种植粮食收益将会大为提升。a由于农户经营规模小，农户抵御市场风险的能力也较低，无法实现小农户与大市场的有效对接，制约着农业转型发展加速推进。此外，由于农户经营规模小，数以亿计的农户都在从事农业生产，造成对农业生产过程进行监管的难度增大，农产品品质参差不齐，限制着农业竞争力的提升。因此，促进农业适度规模经营已成为推进农业供给侧结构性改革的首要问题。

（四）农业基础设施薄弱

近年来，我国农业基础设施不断加强，有力地促进了农村经济的发展。但是，总体看来，我国农业基础设施仍然薄弱，已成为农业供给侧结构性改革的掣肘。首先，农田水利基础设施建设落后。近年来，虽然中央加大了对农业基础设施投资力度，但由于部分资金投入结构不合理，导致大部分地区针对农灌水库及配套工程、沟渠堤坝等农田小水利的建设资金投入明显不足，渠系老化、饮水不足、排水不畅、农田用水困难问题日益突出。b其次，农村交通设施建设滞后。近年来，我国农村交通设施建设不断取得新进展，但是从全域农村看，我国农村交通设施建设仍然滞后，尤其是在中西部地区的农村更为凸显，农村道路的数量与质量和建设现代农业的要求相比仍有较大的差距，制约着农产品与农业生产资料物流业的发展。再次，农业信息化建设缓慢。当前，信息化建设正开启我国小农经济千年未有之变局。

a 张成玉：《土地经营适度规模的确定研究——以河南省为例》，《农业经济问题》2015年第11期。

b 廖西元、李凤博、徐春春：《粮食安全的国家战略》，《农业经济问题》2011年第4期。

但是，农村信息孤岛在一定程度上依然存在，特别是在西部农村，农业信息化应用水平仍然很低，农业物联网、互联网等先进技术的应用推广还处于起步阶段，对农业生产经营服务作用远未发挥。a着力加快农业基础设施建设已成为加快农业供给侧结构性改革的关键环节。

（五）农业产业链条过短

推进农业供给侧结构性改革，强而大、优而全的农业产业是基石也是结果。做强做大农业产业，延长农业产业链条，增加农产品附加值，提升农业的综合效应，既是加快农业供给侧结构性改革的内在要求，也是实现“三农”强富美的重要手段与发展目标。因此，加快农业供给侧结构性改革，要以新理念审视农业、经营农业、发展农业、提升农业，不仅让农民成为现代农业的生产者，而且成为经营者、组织者，更多的分享整个产业链条各环节的利益，充分发挥农民加快农业供给侧结构性改革的积极性。近年来，我国农业产业化发展不断取得了新的突破，亮点纷呈，为做强农业、富裕农民、繁荣农村提供了有力的支撑。但是，与加快农业供给侧结构性改革的目标与要求相比，我国农业产业链条短、农产品附加值低的问题仍然十分突出，农业还没有从一家一户的小生产中解放出来，农民还没有在国内外市场上有机组织起来，一、二、三产业仍然没有实现高度融合，农民与资本的利益长效联合机制仍待建立，农民分享二、三产业的利益机制仍有待健全。延长农业产业链条已成为加快农业供给侧结构性改革的当务之急。b

a 余欣荣：《我国现代农业发展形势和任务》，《行政管理改革》2013年第12期。

b 杨建利、邢娇阳：《我国农业供给侧结构性改革研究》，《农业现代化研究》2016年第7期。

四、深化农业供给侧结构性改革的对策

要实现农业现代化和农业产业的可持续发展，必须稳定地推进农业供给侧结构改革，提高我国农业市场的核心竞争力，引导农业产业发展向着环保、可持续的方向发展。通过农业供给侧结构改革，提升农产品供给水平，是未来很长时间内我国农业发展的重点。

（一）加强农业科技研发推广，创新农产品价格机制

解决库存和成本的问题关键是要发展现代农业，而现代农业发展的根本出路在科技进步、推广与应用，农产品有效供给不足本质上反映的是农产品品种、规格、质量等方面的供需失衡。因此，各级政府要努力创造良好农业科研环境，使科研机构能更好地为农业发展服务；而农业科研机构在进行基础科研的同时，也要以市场需求为导向，研发高品质、污染少的市场紧缺型农产品，满足不同消费层次的需求。其次，相关政府部门要根据本地的区位、气候、土壤等特征以及农业发展基础，开发和推广节能、节水等实用技术，如农药、化肥减量和农膜、秸秆无害化处理技术，促进农业投入减量，产出增效。在市场经济语境下，价格是最重要的供求调节杠杆，也就是说，价格客观反映着供求的平衡状况。

创新农产品价格机制，主要是尽快建立农产品目标价格制度，即由国家设立农产品目标价格，当市场价格低于目标价格时，为保证农民基本收益对其进行补贴；当市场价格升高导致物价总水平上涨过快时，为保障基本民生补贴低收入群体。a

a 徐丽红：《让农产品目标价格制度回归市场》，《中国财经报》2014年7月5日。

这种农产品目标价格制度使市场机制对资源配置的决定性作用得以尊重，使生产者能有较为合理的收益预期，进而为农业结构性改革提供持续动力。

（二）加强农村基本公共服务建设，健全耕地休养生息政策

解决土地撂荒与过度耕种问题，关键是要通过提升农村基本公共服务留住农民，通过建立健全休耕制度保护地力。首先，农村基本公共服务是建立在一定社会共识和经济发展水平基础之上，由政府提供以保障个人生存权和发展权的最基本的公共物品和服务。a城乡基本公共服务均等化是政府为实现城市和乡村居民享有大致均等的基本公共物品和服务所做的制度安排，是实现社会公平、保障社会安定的重要机制。为了提高农村对劳动力的吸引力，须在城乡基本公共服务均等化方面加大投入力度。当前我国城乡基本公共服务均等化的紧迫任务主要有：加强农村基础设施、农田水利建设；发展农村教育、卫生、文化等事业；完善社会保障、就业等制度。通过实现城乡公共服务均等化，提高农村基本公共服务水平，可以提高农民务农、留村的积极性，是提高农业发展服务水平、夯实农业结构性改革的基础。其次，耕地休养生息是指为保持良好产出效率与和谐生态环境而实行的耕地保养行为。物质财富的增加理应是经济、资源和生态循环的综合结果，人类如果超越资源极限博取物质财富增加，将有可能陷入增长的极限。长期以来，我国耕地大都处于高强度服役状态，肥力下降明显，生态失衡严重。因而，为保持农产品可持续供给能力，要尽快健全耕地休养生息政策。要从国家层面健全耕地整治及维护保养机制，安排专项资金让部分耕地按计划适当休养生息。

a 魏礼群、汪玉凯：《中国现代行政管理体系研究》，国家行政学院出版社2012年版。

地方政府要根据国家相关政策精神，有计划、分步骤地整治与修复生态脆弱、污染严重、肥力下降明显的耕地。a

（三）发展适度规模经营，优化农业经营主体结构

发展农业适度规模经营，是加快农业供给侧结构性改革的重要前提。

党的十九大报告指出，要发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。激发农民“改结构”的动力，要以适度规模为基础；延伸农业产业链，要以适度规模为前提；实现农业节能、减排、可持续发展，要以适度规模为保障；生产绿色、生态农产品，要以适度规模为依托；增加农民收入，要以适度规模为抓手。我国是有着2亿农户的农业大国，专业大户和家庭农场在农户总量中只占较小的一部分，全部流转或部分流转土地的主要是那些外出务工、家中缺少劳动力的农户。国家统计局数据显示，我国尚有22790万劳动力全国或部分从事农业生产，占乡村就业人员数的60.1%。全国还有2/3的土地仍然由超小规模的农户经营。这部分农民的收入问题是制约着国民收入倍增计划实现的关键。我国的农业现代化如果没有这部分农民的参与，不仅是不全面的，也是无法实现的。b

a 江维国：《我国农业供给侧结构性改革研究》，《现代经济探讨》2016年第4期。