4 实施乡村振兴战略与区域协调发展战略

习近平总书记在十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。”要解决这个矛盾，就必须坚定不移地贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，把协调发展放到极为重要的位置。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中强调坚持协调发展，就必须坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间、在补强薄弱领域中增强发展的后劲。

协调发展不仅是全面建设小康社会的重要基础，也是建设现代化强国的战略举措。由于资源分布、人口密度、产业布局的非均衡，以及特定时期制度实施的非均衡，导致我国经济社会发展中出现区域发展的不平衡、城乡发展的不平衡以及经济发展与生态建设的不协调。党的十九大报告再次强调“协调发展”的理念，就是要立足全面建设小康社会的需要，着眼于建设现代化强国的发展，着力解决发展不平衡问题，把重点放在城乡区域协调发展上，通过实施乡村振兴战略、区域协调战略，补齐经济发展的短板，增强经济发展的整体性和均衡性。

一、城乡协调发展的新路径：实施乡村振兴战略

从世界各国发展历程来看，在以城市为中心的现代化推进过程中，农村衰落是一个普遍现象。随着农村资源的外流，导致农村空心化、劳力老龄化、土地荒疏化，农业成为国民经济的“短板”，农村成为落后的地域，城市和农村现代化水平落差极大，城乡发展不平衡问题十分突出，严重影响了国家持续发展的动力。拉美国家掉入发展“陷阱”的前例，以及日本、台湾地区出现的老年农村和老年农业现象，都是城乡发展失衡的体现。因此，在现代化过程中，如何振兴乡村是一个世界性的课题。

1.乡村振兴战略是解决城乡不协调的新思路

习近平总书记在党的十九大报告中，提出了实施乡村振兴战略，强调要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求来建设现代化的新乡村。乡村振兴战略的提出，说明在新时代乡村全面发展，对于解决城乡不平衡问题有了新思路。这条新思路是基于国家发展的新需要、乡村新定位而做出的顶层设计：它跳出了围绕城市发展农业农村的思路，从建设现代化强国的高度设计乡村的发展；从城乡一体化的视野来规划乡村的发展；从供给侧改革“补短板”的角度来安排乡村的优先发展。因为乡村振兴关乎全面小康社会的建设，关乎不平衡、不充分发展问题的解决。

认识新时代乡村振兴的重要性。在新时代，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展的矛盾，上升为主要的矛盾，城乡发展的不协调，既是这一主要矛盾的体现，也是解决这一矛盾的突破口，只有乡村优先发展了，解决好农业农村农民问题，才能实现“强起来”的“中国梦”。

首先，乡村发展是推动社会经济发展的基础。一是农业（包括农林牧渔）是确保粮食、食品安全的基础。“粮安天下”，粮食是维持中华民族生存和发展的必需产品，一定要确保三大主粮（小麦、水稻、玉米）的供给，才能保证中国人的饭碗必须装中国人的粮，进而将粮食主权牢牢地掌握在自己的手中。在人地矛盾紧张、城镇化加速、国际粮食竞争激烈的条件下，高度重视农业的发展，推动农业增长，增加粮食产量，确保粮食长久安全尤为重要。“食安天下”，随着我国进入小康时代，人们对食品安全的要求越来越高，农业是食品生产的“第一车间”，是食品安全的源头，食品安全是以农业生产安全为基础的，因此，建设现代农业生产体系，对于确保食品安全也是至关重要。二是农村是社会稳定的基础。“农村稳天下”，我国当前农村户籍人口占全国人口的53%，常住人口约占44%，农村承载着庞大的人口，既使到2030年，我国城镇化率达到70%，人口达到15亿人，仍会有5亿多人生活在农村。

再加上搬到农村生活的城市人口，乡村对于整个国家稳定举足轻重。

其次，乡村是国民经济的增长点。农业是国民经济发展的短板，农村也是社会发展的短项。近年来，政府通过各种政策推动现代农业的发展、推动农村城镇化，推动农村治理体系的现代化，取得了可喜的成效。

农民可支配收入增长快于城市居民可支配收入的增长，农村消费增长快于城市消费增长，城乡差距由2003年的3.31:1，缩小到2016年的2.71:1。

农村也成为经济的新增长点。农村信息化的发展，推动了农村电商的发展，城乡产业的融合，加快了“农业+电商+物流+金融+销售”的现代农业体系建设。农产品加工业成为新常态下增长最快的非周期性产业。

2016年，农产品初加工主营收入20万亿元，占GDP（80万亿元）的1/4，强有力地支撑了国民经济的转型调整。从国际经验来看，发达国家工业食品的消费约占饮食消费的90%，我国尚不足40%，仍有巨大的成长空间。以绿色生态、农耕文明为基础的乡村旅游业，成为经济发展的新亮点，健体小镇、体验乡村等层出不穷红红火火。在三大黄金周期间，全国有70%的城市居民选择到乡村去旅游，每个黄金周形成约6000万人次的乡村旅游市场。

农村是劳动力的就业池。随着世界经济增长放缓和我国供给侧结构性改革步伐加快，产业升级、去过剩产能、一般制造业外迁，以及人工智能的推广，多种力量交织在一起，减少了城市就业岗位及非农产业就业需求，相对应的是，农村产业的发展，吸引农民工返乡就业、城里年轻人下乡创业。目前，有迹象表明，随着人工智能的推广，制造业和服务业都将挤出大量的劳动力。有专家预测，未来30年将有40%的职业消失。就业需求不足，直接影响了农民工的就业，尤其是使大量80年前出生的农民工失去工作岗位。据国家统计局农民工监控报告显示，我国80年前出生的农民工大约0.6亿人。如果经济增长继续放缓、产业升级步伐加快，老一代农民工将最先被挤出，新生代农民工也有失去就业岗位的危险。因此，发展农村产业，分流城市就业压力，是一项重要的任务。

农村是中华文明的教育基地。中华文明是生态文明，几千年来“人与自然和谐”的理念贯穿于农耕活动中，创造了众多“天人合一”的农业生产系统，比如，浙江青田稻鱼共生模式，云南元阳高山梯田等传承生态文明的鲜活案例。农村不仅是农民的聚集地，还是炎黄子孙的老家。

每个中华儿女“上溯三代”都是农民，每个炎黄子孙都会“回归故里”、祭拜祖先、瞻仰祖宅、“认祖归宗”。农村是中华民族扎根沃土的“根”据地。中华文明是和谐文明，田园风光、乡风淳朴、邻里和睦、家庭和谐，是人们向往的理想生活。

简言之，在新时期，农村不仅是食品基地、劳动力就业池、城市经济的依附者，而且拥有城市不可替代的经济、文化、保障等多种新功能，是我国经济社会协调发展的重要一极。

2.创新农村体制机制是实现城乡协调发展的突破口

在新时代，要通过乡村振兴，破解城乡发展不协调问题，就必须建立健全城乡融合发展的体制机制，加快农村体制机制的改革，实现体制机制的对接，使生产要素优先、顺畅地流向乡村，推动农村经济社会的发展。

首先，巩固和完善基本经营制度。党的十八届五中全会提出，要稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，即在土地所有权与承包权分离的基础上，实现承包权与经营权的分离，依法推进土地经营权有序流转，培育新型农业经营主体的改革思路。这一改革思路在法律上和实践中碰到一个难点，就是第二轮土地承包即将到期，农民家庭承包权不稳定，极大地影响了土地的流转。党的十九大报告不仅肯定了“三权”分置改革的思路，而且明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年。这不仅给农民吃了定心丸，也为土地的流转、现代农业体系的建设奠定了基础。沿着三权分置改革思路，完善基本经营制度，还要继续做好三项工作：一是完善集体土地所有权，探索土地所有权实现形式。要加快农村集体土地的确权登记办证工作，明晰农村土地产权，实现农村土地的“全覆盖”。2011年国土资源部等四个单位联合出台了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，对农村集体土地确权范围、农村集体土地的所有权主体及代表等进行了明确的规范。据有关资料显示，农村集体土地所有权发证率到2O12年底达98%，登记确认到乡集体的为5.1%，确认到村集体的为27.4%，确认到小组集体的为67.5%。农村集体土地，包括农村集体建设用地、农户宅基地、农业用地，确权登记办证，依法解决了集体土地所有权产权不清、主体不明的问题，为土地流转、入股、转让、租赁以及集体建设用地上市交易等奠定了基础。目前，对农村集体土地所有权实施股份制改造，是广大农民的选择。各地的情况不同，有两种实践模式：一种是以集体建设用地为主的模式；另一种是以农用地为主的模式。以集体建设用地为主的农村土地股份制改革，一般都基于农村人多地少、发展农业难致富和工业化、城镇化的推进需要寻求新的用地空间等因素而产生的。

以集体农用地为主的农村土地股份制改革，一般都基于农民种地意愿不高、农业规模经营需求等需要而产生的。据调查，目前全国已有17个省（区、市）进行了农村土地股份制改革，占全国省份的55%。二是明晰农户承包权，推进土地承包权的确权办证。2014年11月20日中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确提出用5年左右的时间，建立土地承包经营权登记制度，承包经营权可以确权到地，通过使用权的方式体现，也可以确股不确地，通过股权的方式体现，从而明确了承包权的两种流转方式。这次确权颁证改革，明确了农民的承包权利。第一，农户土地承包权的物权化，强化土地承包经营权物权保护，明确农户拥有转包、互换、转让、出租、入股的权力，并探索土地承包权退出的有效机制。第二，农户承包地的精准化，解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。很多地方重新对承包地进行测量制图，标明承包地位置、数量、地貌等，保证确权精准。第三，土地承包期的长久化，明确农户承包土地长久不变，任何组织无权调整、收回农户的承包地。三是明确土地经营权，推进土地流转。农户土地承包权与土地经营权的分置，是这次改革的核心内容。

通过承包权与经营权的分离，加快土地经营权流转，形成土地的规模经营，培育新型经营主体。明确土地经营权的相应权力：第一，土地经营权是依照合同获得的一定期限经营土地的权力。第二，土地经营权的核心是收益权，在合同规定的期限内，土地经营者可以支配土地，获取相应的收益。第三，拥有用于抵押、担保的权力。四是鼓励种粮大户、家庭农场、农民合作社等多种经营主体，流转土地，扩大规模经营，推动现代农业的发展。以“三权分置”为基础的改革，推动土地资源市场的建设，促进了土地资源的优化配置，维护了财产权益，有力地推动农业规模经营，为农村多种经营主体的发展创造条件。

其次，大力推动农民合作社的发展。农民合作社是代表农民利益，调节农村资源配置，提高农民竞争能力的自组织，是解决小农经济缺陷的重要途径。农民合作社在组织农民链接市场方面发挥不可替代的作用：

一是发挥基地组织者和管理者的作用，负责生产基地的建设和管理。

二是发挥合作者的作用，与食品加工企业合作，构建加工链条，实现利益共享。

三是发挥农产品加工和销售者的作用，直接实现从田野到餐桌的过程，获取附加价值。

四是发挥农村金融互助组织的作用，为农户生产生活提供小额贷款、为农民的财富保值增值。

截至2016年，我国已有农业专业合作社179.4万个，入社农户占总农户的44.4%。但是，当前，农民合作社还处在成长阶段，与发达国家合作社相比，仍然存在着农户参与率较低（发达国家农民参与率90%以上）、合作社规模小、法律不健全等问题，影响了合作社的发展。因此，要把农民合作社作为推动城乡协调发展的撬动点，通过扶持农民合作社做大做强，提高农民的组织化水平、产业扩展能力、协作合作能力、链接城市市场的能力，从而激发乡村的内生动力，增强与城市接轨的平等实力，从乡村侧实现城乡平衡发展。当务之急，要尽快修订《农民专业合作社法》，让农民合作社依法发展；尽快建立扶持合作社的政策体系，从项目资金、人才培训、信用合作等方面给予支持。尤其是，创新金融业务，建立和完善合作金融体系，解决合作社的资金匮乏问题是重中之重。

2016年农业部在8省（市）开展合作社贷款担保保费补助试点，为探索建立政策性农业信贷担保体系的新路子奠定了基础。

再次，构建现代农业产业体系。要实现小农户与现代农业有机衔接、促进农村一二三融合发展，就必须改造小农经济，发展现代农业后续产业链，接入现代服务体系，形成一个抗风险、高效益、有竞争力的现代产业体系。一是创新现代农业经营主体。我国小规模、分散的农户经营，已经不适应现代农业发展的需要，也不适应大批量、稳定性的农产品供应要求。因此，在三权分置的基础上，在农民自愿的情况下，推进农业的规模化、标准化、专业化，大力鼓励和支持专业大户、家庭农场、农民合作社、新型职业农民的发展，形成农村多种类型的现代农业经营主体。

截至2016年底，全国已有各类家庭农场87.7万家，其中，经农业部门认定的达到41.4万户，平均每个种植业家庭农场经营耕地170多亩。

据农业部对全国3000多户家庭农场生产经营情况的典型监测，家庭农场的年均纯收入达到25万元左右，劳均纯收入近8万元，高于普通农户收入。尤其是，培育新型职业农民是现代农业发展的需要，是引进专业人才从事农业经营活动，解决“谁来种地”和“怎样种地”的重要举措。

新型职业农民具有科学文化素质、掌握现代农业生产技能、具备一定经营管理能力，以农业生产、经营或服务作为主要职业，以农业收入作为主要生活来源，居住在农村或集镇的农业从业人员，是“专业商品”农民。有资料显示，到2016年底，新型职业农民超过1270万人。2017年1月29日，农业部出台“十三五”全国新型职业农民培育发展规划，提出到2020年全国新型职业农民总量超过2000万人的战略目标。《全国新型职业农民培育发展规划》明确提出，要加快构建一支有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民队伍。二是扶持农业化产业组织的发展。

农业产业化组织是以涉农企业为主体，以市场为导向，以经济效益为中心，以主导产业、产品为重点，以订单合同、合作、股份合作等方式辐射带动农户，通过资源优化配置，实行区域化布局、专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务、企业化管理，形成种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教一体化经营的组织。各地产业化组织各有不同，普遍存在的产业组织有“公司+合作社+农户，公司+基地+农户，供销合作社+合作社+农户，科研院所+合作社+农户，电商+合作社+农户”等。据统计，目前，我国各类农业产业化组织达到38.6万个，辐射带动种植业生产基地约占全国农作物播种面积的六成，带动畜禽饲养量占全国的2/3以上；各类产业化经营组织以订单合同、合作、股份合作等方式，辐射带动农户1亿多户，户均年增收3000多元。其中各类龙头企业达到12.9万家，销售收入9万多亿元，所提供的农产品及加工制品占农产品市场供应量的1/3，占主要城市“菜篮子”产品供给的2/3以上，涌现出了中粮、新希望、温氏等一批年销售收入超百亿元的大型龙头企业。这些农业产业化组织，在内部实现了一产、二产、三产的融合，形成了一种新型业态，尤其是建立在互联网、电商基础上的新型组织，推动了农业生产方式的转变，加快补齐农业发展的短板。三是完善农业支持保护体系。建立土地流转市场，为农民土地流转提供供求信息、认证登记、流转备案及法律咨询等中介服务，引导土地资源优化配置；建立家庭农场注册登记制度，对家庭农场进行规范管理。要出台家庭农场管理办法，明确家庭农场认定标准、登记办法，尽快把专业大户、家庭农场纳入统计体系，以加强对家庭农场的管理，规范其发展；指定专门扶持政策，在财政、税收、用地、金融、保险等方面，加强对专业大户、家庭农场、新型职业农民的支持；建立农业普惠金融体系，支持各类金融组织下乡，扶持现代农业的发展；完善农业保护体系，增加农村基础设施的投入、加强农业市场体系的建设、试点农业保险与灾害救助相结合的自然灾害的补助政策、完善农产品价格调控机制等等，为现代农业和农村的发展创造条件。

二、区域协调发展的着力点：突破胡焕庸分界线

我国区域发展不平衡问题突出，由于自然和历史的原因，形成东部发达、中部居中、西部欠发达的发展梯次结构，影响了国家整体的发展。要实现经济社会转型，经济结构由外向型转向内需型，加快新型城镇化的进程、挖掘发展的潜能、建设全面小康社会，推动“一带一路”的战略实施，必须要加快中西部，尤其是西部地区的发展，实现区域间的平衡发展。党中央和国务院高度重视区域协调发展问题，尤其是西部地区的发展。几十年来，先后实施了开发西部的大三线建设、西部大开发、中部地区崛起以及各种经济区的建设，尤其是“一带一路”倡议的快速推进，西部地区呈现出很好的发展势头，发展速度加快，基础设施水平提高，对外开放程度提高，人民生活水平改善，一定程度缩小了区域的差距。（见图1）但是，区域发展不平衡问题没有得到根本解决，中西部能否赶上东部的发展水平，必然会影响全面小康社会的建设，进而影响现代化强国的建设。习近平总书记在十九大报告中特别强调了，区域协调发展的重要性，对区域协调发展做了战略性的部署，强力推动区域发展不平衡问题的解决。

资料来源：国家统计局网站相关数据。

1.胡焕庸线展示了区域发展不平衡的另一种表现

通常情况下，人们观察区域发展不平衡问题，都从地理区位来看区域差距，把全国分为东部、中部、西部三个地带，国家统计局公布年度三大地带的统计数据，可以从GDP总量和增速、人均收入、平均受教育水平、城镇化水平等方面考察区域发展不平衡的状况。

以2015年为例，从东中西部农民可支配收入差值来看，东部高于西部5204元，高于中部3378元；中部高于西部1826元；从城镇居民可支配收入差值来看，东部高于西部10218元，高于中部9882元，中部仅高于西部336元，东部与中西部收入差距很大，而中西部收入差距则较小。

从城镇化率来看，2015年，东部城镇化率达到65%、中部为52%、西部地区为49%，东部高于全国城镇化率57%的水平，已经达到《国家新型城镇化规划》确立的2020年常住人口城镇化率60%的战略目标，而中部和西部的城镇化率则远远低于东部，低于国家的战略目标。显见，我国三大地带发展极不平衡，中西部发展不够充分，差距很大。

另外，还有学者从人口分布上研究区域发展的不平衡问题。中国地理学家胡焕庸先生在1935年提出的划分我国人口密度的对比线，被称为胡焕庸线，也称“爱辉-腾冲线”或称“黑河-腾冲线”，在该线的东南面36%的国土上居住着96%的人口，同时，绝大部分的农业和工业都布局在这里。胡焕庸线将我国划分为西北和东南两个区域，从另一个视角展现了我国区域发展的不平衡趋势。

据有关资料显示，2000年在该线东南边拥有94%的人口，创造96%的GDP，2016年，拥有93.77%的人口，创造95.70%的GDP。这些数据显示，82年来胡焕庸线展示的区域发展不平衡状态，基本没有发生改变，线的东南边仍然集聚着93.77%的人口和95.7%的GDP。胡焕庸线的稳定性，说明解决区域不平衡问题，是一个长期的工程，需要具备多种条件，才能实现历史性的突破。

2.突破胡焕庸线的历史机遇

2014年11月27日，李克强总理在国家博物馆参观人居科学研究展时，指着中国地图上的“胡焕庸线”说，我国94%的人口居住在东部43%的土地上，但中西部如东部一样也需要城镇化。我们是多民族、广疆域的国家，要研究如何打破这个规律，统筹规划、协调发展，让中西部百姓在家门口也能分享现代化。…胡焕庸线显示的区域二元发展结构，是经济规律长期作用的结果，也是自然条件作用的结果。概括地说，影响人口、产业、城镇等聚集的原因，主要有自然地理条件、工业化模式、经济区位等。

在农耕时代，农业主要受气候、地形、水利等因素的影响，水利条件和气候好的平原地区，往往人口聚集，城镇规模大、经济发达。著名经济学家冀朝鼎先生在《中国历史上的基本经济区》一书中，从水利工程建设的视角，研究了基本经济区的变迁。水利是农业的命脉，唐朝以前，包括唐朝，北方地区水利工程数量多，政治经济中心在北方，人口和大城市主要集聚在江淮、华北、关中等平原地带。唐朝以后，南方得到大规模开发，水利工程建设逐渐增多，以农业为主的基本经济区从北向南变迁，人口也随之从北向南聚集。

进入工业时代，海岛国家或两洋国家是工业化主体，由于本土市场容量有限，以海洋为通道向其他国家销售产品和转移资本，以海港为基点的沿海地带成为工业布局的最佳投资区位。工业在市场的作用下，不断地在沿海地带密集，从而吸引人口的密集，进而也促进了城镇的发展。这种工业化也被称为“海权工业化”模式。

我国作为一个后起工业化国家，工业分布也受这种工业化模式的影响，形成东部地区工业高度密集的格局，尤其是改革开放以来，随着全球经济一体化的发展，沿海地区的制造业集聚快速，伴随着劳动力空前密集，致使东部地区，如广东、浙江、江苏、福建成为最发达的地区，上海、广州、深圳、杭州等城市成为国际大都市，周边的中等发达城市、特色小镇星罗棋布，创造了96%的GDP。但是，随着经济发展进入新常态，东部地区原有增长动力衰退，也进入了经济结构调整期。

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，推动了区域间的协调发展，同时，建设“一带一路”倡议的提出，也为中西部地区的的发展创造了机会，为突破胡焕庸线奠定基础。

首先，“一带一路”倡议的推进，改变了中西部的经济区位。陆上丝绸之路经济带的建设，使胡焕庸线上的西北区域，成为通向中亚、中东、欧洲的新前沿，是欧亚大陆的地理中心，是陆路运输成本最低的区位。

丝绸之路经济带的建设，形成与海权工业化不同的以陆路交通为基础的陆权工业化模式。这种模式通过互联互通，构建了联通欧亚大陆的北线、中线、南线的陆上大通道，使中西部的经济区位发生了巨大改变：一是中西部地区的大城市，如重庆、西安、成都、兰州、乌鲁木齐等经济基础好、大学密集的大城市，成为制造业西迁的新基地；二是紧靠中亚的西部边疆地区，随着对外开放的深化，也成为物流、商贸、金融服务的聚集地；

三是丝绸之路是“公共产品”，是各个国家和各个民族高度融合的产物，是共同的文化遗产。

西部地区历史上是对外开放的桥头堡，是实现各国商贸流通、各个民族文化交融的主要地区，发展文化产业、信息产业，实现文化信息的融合和联通，具有得天独厚的优势。

其次，快速交通网络的建设，改变西部地理环境。“十二五”期间，我国交通建设突飞猛进，已建成四通八达的交通网，使东西南北紧密相连。西部地区新建铁路1.2万公里，新建公路21.5万公里；新增高铁有：

沪昆高铁新晃西至贵阳北段、成贵高铁、贵广高铁、成渝高铁、成绵乐城际铁路、兰新高铁、吐鲁番至库尔勒第二双线、云桂高铁、向莆铁路、南广高铁、湘桂高铁、赣韶铁路、龙厦铁路、广昆复线、中越国际铁路、中缅铁路；建设了约6.4万个建制村通硬化路。

特别值得一提的是：我国建设了世界上独有的“四纵四横”铁路网，高铁建设发展，不仅使东西南北的物流、人流、财富流得到畅通、快速的流动，强化了区际经济协作，同时，提升了城市的辐射力和带动力，周边地区开始融入大都市圈经济。高铁走出国门，助推各国互联互通的实现，成为中国制造的耀眼名片。按照《国家新型城镇化规划2014-2020》规划，到2020年，我国要实现普通铁路网覆盖20万以上人口城市，快速铁路网基本覆盖50万以上人口城市；普通国道基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口城市。尤其强调增加对县城和重点镇的基础设施投入，补齐公共服务设施的“短板”，投资环境和人居环境得到有效的改善。

再次，生态环境建设，改善西部的自然条件。西北地区处于干旱半干旱地区，地广人稀，由于严重缺水，大片的沙漠、戈壁无法开发和利用，制造业无法大规模布局，除了工业化模式的影响外，自然条件恶劣，也是影响人口聚集和工业化推进的客观因素。西部地区人口和经济的布局形态表现为“绿洲经济”，人们择水而居、殖产兴业。西北很多地区严重缺水，土地沙漠化，草原退化，人类宜居环境很差，甚至不宜人类生存。同时，西北地区又是我国的生态屏障、大江大河的发源地，关乎中华民族的生存和繁衍，比如，青海省是我国著名的三江源。长期以来，我国不断强化西北地区生态环境的建设，采取了一系列的措施，对三江源的保护、三北防护林的建设、戈壁沙漠的治理、种草种树、退耕还林、民生水利工程以及区域的综合治理等，并建立了生态补偿机制、制定了扶持生态环境建设政策，大大改变了西北地区的生态环境和人居条件，推动了经济社会的发展。例如，退耕还林政策的实施，使西北的黄土高坡变绿，黄河水变清，雨水变多，促进了苹果和红枣产业的形成，使农民收入水平提高、生活条件改善。

2014年西部12个省区（含新疆兵团）共完成21.67万公顷的退耕工程任务，占退耕工程总造林面积的57.09%。据统计，2015年，我国退耕还林63.61万公顷，公共财政支出退耕还林款276.04亿元。特别是我国政府实施长期的扶贫开发工程，制定了综合治理规划，极大地推动西北贫困地区经济社会的发展。

3.突破胡焕庸线：需要综合推进西北地区的发展

胡焕庸线的稳定性，说明西北地区自然承载力，不能支撑大规模的人口密集和工业化，不可能彻底的改变，只能通过工业化模式、互联互通以及自然生态环境的修复，实现一定程度的突破，实现西北区域经济社会发展水平的均衡化，提高公共服务的均等化，从而缩小人均收入的差距。2016年的数据显示了突破胡焕庸线的好苗头，人口比2000年增加了0.23%，GDP比2000年增加0.3%。

进入新时代，随着“一带一路”倡议的推进，对开放速度加快，丝绸之路经济带国家互联互通水平的提高，西部地区抓住发展的历史机遇，保持现在的良好发展势头，为人民提供安居乐业的条件，让“中西部人民群众在家门口就能享受现代化的成果”，是可预期的。

首先，因地制宜地发展特色经济，培育优势产业。西部地区，尤其是西北地区，很多的地区处在限制开发区和禁止开发区中，不能进行深度开发和工业化。因此，必须根据《国家主功能区规划》的规定，根据当地的资源优势，发展特色经济和优势产业，提供更多的就业机会和创造更多的财富。

一是发展以本地资源为基础的加工业，形成优势产业群。比如，石化工业、煤化工业、纺织业、食品加工、新能源产业等，提升地区的工业化水平，创造财富的能力及就业的需求。又如，陕西的煤，新疆的石油、风电、棉花，西藏的水，宁夏的中药等等，就地加工，可以降低成本、减少运输，消化当地能源（天然气、电力），减少“西气东送”“西电东送”的压力，将能源优势转化为经济优势。

二是以农业资源、旅游资源为基础发展现代农业和旅游业。西部地区自然资源多样、物种丰富、地貌奇特、文化资源丰富，有利于发展现代农业和乡村旅游。现代农业、乡村旅游是一个富民的产业，可以较快地增加农民的收入。随着我国人民“富起来”后，消费升级，对食品安全、品种多样有了更高的要求，对休闲度假有了更多的需求，多彩的西部迎来发展的市场机遇。我国592个国家重点扶贫县，主要集中在西部地区，是精准扶贫的重点，也是脱贫攻坚的难点。现代农业、乡村旅游业是帮助农民脱贫致富的主要载体。经过多年的扶持，西部地区形成了有竞争优势的农业，比如，陕西的苹果、红枣，宁夏的中药、新疆的水果、西藏的矿泉水等等，品质好、外形美、品牌亮，成为市场消费者喜爱的产品，尤其是经过初加工，实现了保值增值，增加了农民收入。乡村旅游、民俗旅游、文化旅游等是西部的特色优势，九寨沟旅游、延安红色旅游、广西奇特山水旅游，西藏、新疆、宁夏、云南、四川等民族文化、民俗文化的旅游发展很快，形成很多有影响力的旅游品牌，吸引了各类旅游者，创造了大量的就业岗位。

三是发展具有区位优势的产业，形成新的区域分工。对能源和气候有特殊要求的新兴产业，比如云计算基地，需要大量电能；不需要大规模运输的轻型产业，比如，芯片、元器件。

四是发展为“一带一路”倡议服务的产业，比如，金融服务业、培训服务业、信息服务业、物流业、会展业等等。尤其是发展具有丰富历史文化、弘扬民族文化传统、讲述“中国故事”的文化产业。

其次，加快西部地区的城镇化，发展中小城市。如上所述，我国人口主要聚集在东部沿海地带的超大城市及大城市，中小城镇人口密度较小。据全国第六次人口普查数据显示，中国8个超1000万人口的特大城市和大城市，人口总和约占总人口的10%，而中西部大量中小城市人口密集度较低，尤其是1000多个县城和2万多个小城镇人口密度就更低。

加快推进中西部地区的城镇化，吸引外出打工劳动力返乡创业，推动农村劳动力向中小城市或特色小镇转移，是推动城乡协调发展，实现1亿人口就地城镇化的重要途径。除了做大做强西部大城市的产业竞争力，提高其对周边地区的辐射能力和带动力，提高城市化水平外，重点推动中小城市的发展，特别是推动县城的小城市化，构建以县城为中心，以特色小镇为基础的农村城镇体系，让农民在家门口就能城镇化。构建乡村城镇化体系，要做好如下几项工作：

一是根据我国城市网络体系的规划，制定以县为单位的农村特色小镇发展规划，对县城和特色小镇的功能、产业、用地、环保、建筑、数量等方面，进行合理的定位和科学的设计。

二是建立对县城和小城镇特色产业的扶持机制，在项目立项、贷款、税收、国家投资等方面给予优先安排，鼓励城市工业下乡，深度开发和利用当地农村资源，形成具有区域特色的优势产业，支撑农村的就地城镇化。

三是以县城和特色小镇为突破口，改革农村宅基地制度和土地管理制度，盘活农民宅基地、集体建设用地，探索适合小城镇发展的土地制度。

比如，允许农民以村庄的宅基地置换小城镇的宅基地；允许农民将建房节约的宅基地变现，筹措进城的资金；允许小城镇政府可以通过整理农民宅基地，冲减土地指标后，多余部分可以用于发展产业园区或休闲园区的建设等。小城市与小城镇土地制度的设计应有利于农民进城和市民下乡，提高县城和特色小镇吸引力和发展产业的能力。

再次，加大对西部的投资力度，提高公共服务的水平。西部地区由于经济欠发达，地处偏远，不仅外部资源流入困难，而且本地人才、资本、技术也呈现“孔雀东南飞”的趋势。为了扭转这种趋势，必须从提高西部地区的公共服务均等化水平为突破口，改善西部地区居民的居住环境。

十三五期间，除了继续加大西部地区基础设施建设外，还要制定相关政策，鼓励优势教育资源、医疗资源、文化资源向西部倾斜，尤其是投资中小学、大学的建设，提高西部的国民教育水平，投资职业教育学校，培训少数民族青年、贫困农户劳动力，提高他们的就业或创业的能力，扶贫先扶智。制定相关政策，鼓励内地优秀青年、大学生到西部创业和工作，发挥他们的智力优势和创新能力。加大西部地区医疗设施的建设，提高新型农村合作医疗的水平，满足群众看病的需要，等等。尤其是，利用互联网的平台优势，建立资源共享机制，实现远程教育、远程诊断等填补西部与东部的发展“断崖”。可以预期，再经过十三五的建设，西部地区人居环境包括交通、网络、饮用水、教育、医疗、文化等设施和水平，都会得到很大的改善，可以与全国人民一道过上小康生活，走向共同富裕。

随着西部地区，尤其是西北地区环境承载力的提高，新经济区位的形成，人居条件的改善，一定会促进经济社会的发展，城镇化水平的提高，优势产业的形成，解决好生态建设与经济建设的不平衡问题，缩小与东部、中部地区的发展差距，实现对胡焕庸线的突破。

（石霞：中央党校经济学教研部教授）