第四部分 政治一经济制度的大众化控制

９、政治：为着权威的斗争

在一个被叫作政治的凌乱过程中，想要权威的人为它而争斗，另一些人则试图控制掌握权威的人。

霍布斯认为，基本的斗争是“男人们之间为了他人、妻子、孩子和牲口”而展开的。

可是，历史记载的重大斗争并没有讲述偷窃牲口、绑架孩子和勾引他人妻子的人的故事。

我们很久以前就知道，希腊人所以不驶向特洛伊城，仅仅是为了夺回海伦（Helen）。人们在权威上的争夺，是为了控制权威已经取得的人和财富，是为了控制正式的组织，尤其是国家行政执法官和军事力量。只有通过组织， 人们才能发动攻击，征收税赋，灌溉土地，修筑道路和金字塔，维护和平和击退入侵者。亚历山大（Alexander），泽尔士（Xerxer，波斯王，公元前 519— 465 年——译注）、凯撒（Caesar）、可汗（GenghisKhan）和拿破仑

（Napoleon）为权威而斗争，不是为妻子和牲口。菲利浦二世（PhilipⅡ）、克伦威尔（Cromwell）、俾斯麦（Bismarck）和戴高乐也是如此。林肯（Lincoln）和胡志明（HoChiMinb）同样是这样，出于同样的理由，过去和今天还有理查德·尼克松，理查德·丹尼（RichardDaley）、卢蒙巴（PatriceLumumba）、伊恩·史密斯（ IanSmith ）、拉赫曼 （ MujiburRahman ）、卡米查

（StokelyCarmichael）、阿拉法特（YasirAra ◻ eat）和哈罗德·斯达森

（HaroldStassen）。

在斯大林的肃反和中国“文化大革命”的骚乱中，争夺采用了暴力形式；在“五月花号”协议中，争夺却是和平进行的。争夺有着数不清的形态。同交换和说服一道，权威本身被卷进了争夺权威的斗争中。

对最高权威的控制

无论斗争如何进行，它总要使权威处于某种程度的控制之下。因此， 权威从未彻底实现单向度的控制。甚至当斗争看来已经取胜和停止之时——

比如，已经没有对手能阻止人们向斯大林俯首贴耳——最高权威仍然会受到至少是微弱的控制之下。对于甚至是剥削性的政策，也需要社会的合作—— 军队的合作，或者税务官员和其他小官吏的合作。为了充当一个总督的角色， 最高权威必须至少最低限度地响应他们的愿望。同样不可避免的是，被最高权威授予下级官僚制权威的人们将扩展使用他们的权威，以接近和获得对最高权威本身的权力；毛泽东曾经引人注目地竭力抵制过这种现象。

尤其是，由于高层权威上的每个人都需要信息，他最终在一定程度上必然成为知识专家的俘虏——专家、分析人员、研究机构、统计师，诸如此类。当肯尼迪总统默许猪湾入侵事件时，他已是这些专家的俘虏；1958 年赫鲁晓夫的教育改革失败时，同样的情况发生在他周围。最高权威对信息、分析和建议的需求，将导致专门的政府机构的出现，例如苏丹王的大臣，政府首脑的非正式顾问团，或者印度的计划委员会。3000 多年以前，当伟大的民族运动使雅利安人进入印度，波斯人进入波斯，拉丁人进入意大利，希腊人进入爱琴海流域时，它们的政府全都拥有自己的代表会议和集会，用它们来开导和抑制国王。通过讨论和说服，影响的传播将超越政府中的人们而到达任何可以接近统治者的个人那里——一个老朋友或一个朋友的朋友，一个请愿者，或一个报刊专栏作家，等等。

后援组织

控制国家有着巨大的价值，所以它激励着无穷无尽的斗争。斗争驱使每个竞争者寻求支援。没有人单枪匹马便能够在一个大的社会制度中夺取或掌握最高权威。他需要组织：一支私人军队，像希特勒的打手们；或一个非正式的集团，像斯大林晚年身边的支持者；或一个政党，像苏联或中国的共产党；或党内和官僚制内部的一个派别，像尼克松的争取连任总统委员会； 或游击队员，像使卡斯特罗上台的那些人。不管什么形式，后援组织牢牢盯住了对最高权威的控制。它常常可以废黜最高权威；例如，波兰共产党在 1970

年 12 月迅速罢免了哥穆尔卡（WladyslawGomulka）。

后援组织之间的调整约束着最高领导——也许比它在政府中的合乎体统的方式更为有力。为了诱导成员们授予自己在后援组织的权威，最高权威向他们提供好处：他们想要的政策，大量的金钱，权威的少许分享，组织内部的推动，或者保护他们不受对手打击。

虽然政府的最高权威可以使用政策和军队来强迫从官僚制和人民那里获得权威的授予，它却不能够在后援组织内这么做——除非它可以在这个组织中创造一个有能力强制多数成员的比较小的集团。但在这种情况下，它必须给这个较小集团的成员们提供好处，以求得他们对权威的认可。从特定角度讲，在每一个制度中，最高权威最终不可避免地要依靠一个后援组织，这个组织建立在多种交换和说服、而不是单向度权威的基础上。

它是政治的最基本的事实之一。尽管纳赛尔（Nasser）在埃及拥有巨大的权威，“在每一阶段上，他都不得不估计抛弃他的某个顾问同事的风险，即是否这个人会变成一个公开的敌人，是否这个对立面会成为危险的东西。”这类事例在权威的历史上俯拾即是。

斯大林死后，对新领袖有用处的一个重要的后援组织是政治局。但在一段时间内，政治局作了另一种选择。它集体行使最高权威，而不是向斯大

林的某个继任者宣誓效忠，虽然从形式上讲主要是马林科夫

（GeorgiMalenkov）扮演最高权威的角色。政治的一个普遍现象是后援组织集体从最高领导那里夺走了权威，通过它所能作出的各种安排来行使这个权威：集团内的选举或非正式的相互调整，包括好处的交换，内部的结盟，相互威胁，甚至暗杀。

但是在这样一种游戏中，每个主要的角色都有赖于接受他的权威的那些人的帮助。

所以，每一个控制他人的角色都转而受到他的支持者的控制。有时， 彼此对立的后援集团分享着最高权威，为它而展开竞争。在中国的“文化革命”之后，“三个王国”分享了权威：林彪（LinPiao）的军委统治下的军队，陈伯达（ChenPo－ta）和江青（ChiangChing）领导下的“文革”集团，以及周恩来的国务院下的政府机器。某些后援组织在确定谁上升到顶层的问题上并不想起决定作用。它们所做的，仅仅是影响握有权威的人或者也许很快将握有权威的人。因此它们是靠政府和其他更有势力的后援集团的默许才得以存在。

在多数国家，最高权威试图利用这类组织——利益集团——作为信息的来源，还常常作为与民众沟通的一条渠道。由此产生的利益集团与政府官员之间的密切关系，把每个影响都传给他人；这种情况甚至存在于一个高度权威化的制度中。

尽管共产主义的和法西斯主义的制度禁止利益集团存在，我们将会看到，它们仍在这些制度中作为贴近各种领导的非正式的追随者而存在。

政治的要素

所以，政府和政治至少须包括以下要素：

最初意义上的政府。它通过一个公开的等级制的权威结构，完成各种各样的任务。

最高权威。它既指导等级制度，又为维持它而斗争。

最高权威的顾问。他们获得了对最高权威的不同于权威的控制。后援组织，包括利益集团。

军队，或其他军事组织。它们也许会、也许不会取代所有其他大的后援组织。

此外，尽管各国有所不同，政治最终很大程度上不是权威的一种等级制的行使，而是一种综合性的相互作用：抢劫、袭击、勒索、租借、征税—

—它们由后援集团和政府实施，目的是取得必要的财力，用来支付和装备军队，和满足其他后援集团，包括那些被引诱背叛对立面的后援集团。

最高权威、潜在的对手和其他人在好处的普遍交换中作出承诺，以换取他人的合作——或是在他们争夺最高权威的斗争中，或是在约束最高权威的斗争中。好处不光包括金钱，还有地位、身份、分享权威，诸如此类。

多种类型的威胁（死亡、流放、监禁和蒙受耻辱），尤其是当权者将停止给于追随者和盟友以好处的威胁，和支持者和盟友将撤回对权威的授权以及其他合作的威胁。

领导人权威的使用，不论是直接地、间接地、或是持久地，以强制得到支持，这要么是在争夺权威的斗争中，要么——对已当权的领导人来说—

—是在对斗争的镇压中。

通过相互的调整，由政府领袖和后援组织建立联合和结成盟友，尤其是牢固建立在互惠基础上的稳定联盟，这样最高权威的任何竞争对手都能够事先知道一个稳固的支持者结构的份量。

所有参与者之间不断的说服。

当好处、威胁、恳求以及权威不充分时，还有暗杀、监禁、屠杀和战争。

在这样一场争夺权威的赤裸棵的斗争中，看来最高权威似乎总要求助于军事领导人，因为后者握有武器。事实上，他们自己不拿枪；他们的下属， 普通士兵们，才握有武器。

所以，军事领导人能否胁迫和掌握最高权威的位置，又取决于他们对自己下属的权威。

最高军事权威就像其他领导人一样经常卷入政治斗争。

说最高权威求助于有钱的人，也许更加正确，因为金钱比起普通警察或士兵手中的武起来，是一个更间接的影响控制的手段。但它仍是一个过于简单的陈述。然而金钱不光是加入政治讨论，它也参与私下密谋，以及—— 在另一个极端上——有的时候是如此大声地喧闹，以致它压倒了其他一切声音。每一个后援组织都成本高昂。金钱，不论是来自私人财富，还是公有基金（它隶属于提供庇护和签订公共合同上的权威主义支付），都是雇用支持者，以及靠武器或印刷机装备他们的一个普遍有效的工具。权威的竞争对手有时也能够直接买通对手。

我们上面所描述的，是争夺权威的基本斗争，它构成了所有政府的基石。在它的上层，我们在以后的章节将会看到，为着权威的重大斗争也在进行，这种斗争的变化取决于政治—经济制度的形式。

大众化控制和福利

如果指的是政治方面，那么对大众化控制的考察看来相当有限。虽然最高权威受到多种方式的约束，但很清楚，斗争既不能保证对最高权威有任何很有效果的大众化控制，又不能为了民众而对权威中的那些人施加关注。的确，我们将会看到，各种各样的相互控制从未建立过足够的民主控制的可能性。

不过，对于最高权威的某些缺少民主程序的影响，也完成了一定程度的大众化控制，推动着某些最高权威像一些民主领导人那样，努力追求普遍的福利。他们是如此精力充沛地追求它，以致一些人认为，就普遍的福利而言，无论是自由或是民主都已不再需要。

民主制度和共产主义制度在保健和福利的公共开支上，按国民生产总值的百分比看并无大的差别。没有采用任何民主控制的工具，共产主义的中国在人民的食品、住房、保健和教育方面都比民主的印度给予了更大的关注； 可能世界上没有一个国家能够和中国在控制血吸虫病、伤寒、霍乱、疟疾和性病这些方面付出的能量相比。苏联比民主的英国给予年轻人更多的高级培训的机会。美国人特有的对于低收入集团的营养、健康和培训的忽视（美国的伦理观为此提供了辩解，根据是，每个人应对自己负责），这种忽略现在可能像传统的政治寡头、暴君或军界领袖一样变得过时——这些人受到了广

泛怀疑，除了精力充沛的改革家之外。海尔·赛拉西、阿本·绍德（JbnSaud） 和巴蒂斯塔之流越来越让位于萨达特（Sadat）、卡斯特罗和尼雷尔（Nyerere）这种人。

是什么机制导致这种事态？对有些制度，意识形态或许是主要答案。撇开它不论，我们必须了解究竟是什么样的社会机制在起作用。

新的民族抱负

领导人关心民众的一个原因，可以在新的民族抱负中发现。在较不发达的制度中，新当选的国家领导人现在需要增长、工业化和现代化。几乎所有这些领导人还想得到国际地位，使他们看上去适合于接受经济援助。有些国家的领导人也为地区的或世界的经济领导权展开竞争，例如苏联与美国之间，或者巴基斯坦和印度之间。或者，像纳赛尔、萨达特、尼赫鲁（Nehru）、庇隆（Peron）或乌布利希（Ulbricht）那样，他们希望他们的国家在国际政治中充当的不仅仅是微不足道的角色。其结果，形成了新的风气，即把国民作为资源加以发展并因而择善待之。

对于雄心勃勃的领导人的这种束缚，也许比我们想象的更严厉。现代的统治者不能光靠施舍食物、提供医疗保健和培训来发展他的国家的人力资源。他必须首先组织生产，使这些好处有可能实现。所以，“面包加马戏”式的政治的心血来潮必须让位于组织生产性社会的需求政治。在这点上，很多统治者的选择是相似的。他不得不根据他决定的发展战略去做一切需要做的事情。他的很多选择自由要服从于专家、官僚制成员、经济学家、工程师、律师、农学家和科学家。当他们在许多问题上向他提出建议时，他们将给他以他们对一个民主的统治者提出的同样建议。对于鼓励农业生产所需的一切，就印度而言，不论是否保存了民主的机构，总是一样的。最高权威成为经济发展必然性的囚徒。

有关人的生存和福利的正在形成中的国际标准——它在联合国 1948 年通过的人权公约里得到正式规定——是对最高权威的另一个约束。国际监督是强有力的，足以推动各国朝健康、社会保障和教育纲要的方向发展；这一切是由那些担心如缺少它们、自己就会被看成是落后于时代的人的统治者们渴望设立的。这些统治者与那种担心如没有自己国家的航空线，就没有资格谈论现代性的统治者如出一辙。

自愿的权威

实现大众化控制的一种可能性，还在于统治者从他们的国民那里引导出自愿的而非强迫的授权的意愿。有一种永远存在的可能性约束着最高权威，即：本来是需要有教养有知识的反应，但民众却不受约束，或者是笨拙地服从命令——例如，害怕怠工或有意捣乱，如果不是罢工的话。在苏联， 属于这一类的大众化控制赢得了宗教宽容、消费品供应增加和社会保障加强等好处。它们的影响在特殊的决策中受到了注意。1957 年以后赫鲁晓夫的住房政策似乎有某种成分要归功于这些压力；他后来的来自于官僚制的改变可能是被民众的骚乱情绪所推助，因为 1963 年农作物收获之后出现了面包短缺。对不稳定、罢工和暴力的担忧，部分地解释了中国通过干部们实行的

上层人物向群众的“请教”。它甚至是民主制中的一种力量。很可能，正是同一种担忧，比民主政治更有力地推动了 20 年代英国的失业救济。

同样正在形成中的国际的道德标准（它导致统治者向他们的国民提供各种好处），至少也是削弱强制性的权威的一个微弱的力量。对人民的大规模的强制，现在以受到世界民族大家庭排斥的方式，威胁着统治者，就像亚赫亚·汗（YahyaKhan）1971 年时发现的那样，当时他为了维持他那摇摇欲坠的权威，而使他的军队在东巴基斯坦人民面前垮掉。1968 年苏联对捷克斯洛伐克的军事干涉，给苏联带来一个几乎是普遍的谴责浪潮，其中一些谴责来自于一些共产党。

除了所有这些机制以外，还有统治法则对于最高权威的反应的稳定影响，尤其是立宪政体的影响，它是一个先于民主制出现的历史发展。

规则、法律，和立宪政体

在民间传说和神话故事里，权威都是极其专横武断的。所罗门

（Solomon）建议把一个婴儿截为两段，以解决归属权上的争执。国王们用半壁江山及公主作诱饵，激励小伙子们去取得荒谬绝伦的使命上的成功。但是事实上，我们已经见到。

最高权威受着规则的约束。那些参与控制最高权威的人——顾问委员会、集会、选举团成员——根据规则控制最高权威。

某些约束性规则（其中只有一部分制订成为法律）是社会生活的普遍规则：例如，谴责暴力行为的伦理规则。在最高权威内部，有些规则看来主要是心照不宣的协议，像苏联和共产主义中国的某些规则那样，它们在近年来禁止杀死已失宠的最高领导人。某些规则代表着小小的正式组织的成员们之间的明确协定，例如，俄国革命期间布尔什维克党内规定，必须根据最高领导层中多数起来作出决定。

虽然一个使用警察和军事力量强迫人民给予自己权威的统治者，不必受制于确定他对人民的义务的那些规则的束缚，但如果缺少他的后援组织的成员们对他的自愿授权，他是不能够掌握警力和军队的。他们会把规则强加给他，作为他们授权的一个条件；他们这么做，靠的是他们收回授权和使用他们对下属的权威来推翻他的能力。或者，用最简单的话说，由于统治者需要合作，他不得不服从规则以期得到这种合作。

处理争夺权威的斗争的规则有时来源于明确的协定和缄默的理解；这种协定和理解约束了争斗的残暴性。当人们为国家机器的权威这类巨大的价值而争夺时，他们必然会担心可能遭受穷困潦倒、被关入狱、肢体残缺或遭到杀戮，假如自己失败的话。因此毫不奇怪的是，他们通过在减少他们的风险的规则上达成协议，试图软化这种争斗。失败者会受到体面的对待；他们保有的不止是他们的兵权，还有他们的自由和财产。今天，对于生化武器、毒品和原子武器的使用的害怕心理，也约束了各个国家。无论如何，迄今为止就各种规则对暴力和强权的约束而言，它们保护的不光是权威的争夺者， 也包括整个人民。

规则确立的四种主要约束，在时间上先于对权威的民主化约束。最基本的约束是那些古老的禁忌，即众所周知的私有财产的权利。的确，不论是好是坏，财产法可能是所有政治规则中最基本的一个，它保留下个人的决定，

禁止别人的干预，包括统治者的干预。甚至在共产主义社会中，消费品的财产权也得到广泛确认，再加上相应的对于最高权威在这方面的限制。财产权为每个公民开辟了国家难以入侵的一个自由选择的领域。

第二种约束是对未专门规定的广泛权威的削弱。所以，在多数制度下， 都存在一个普遍的规则，即宣布最高权威仅仅拥有被明确授予的那些权力（由权力大到足以实行这一规则的人们授予）。权威是特定的——A 行使对 B 的权威，仅仅是在特定的环境中，适用于特定的反应范畴——这个当代共同的规则，是人类可以宣称的他的最伟大的创造之一。虽然它的源头消失在遥远的从前，它的重述和提炼却始终被人们记录下来，例如英国历史上的“大宪章”（MagnaCarta）。不论今天它看上去多么平常，这个规则是具有头等重要性的历史进展。

第三种规则是权力的分离：规则指定某个最高权威在一个位置上，另外的最高权威在另外的位置上。因此出现了人们熟悉的最高权威在行政、立法和司法之间的分工，每一个都被授予了其他机构所没被授予的特定权威。罗马帝国的最高权威在当时是在护民官中分开，而不是在行政官员和立法官员之间。在 17 和 18 世纪的英格兰，早在议会成为一个民主机构之前，最高权威已在国王与议会之间分开。在苏联，当赫鲁晓夫被免职之后，党的总书记和部长会议主席这两个最高职务分开了。这些以及其他一些分离，采取了“寡头政治的议会制度”的一种形态。不管是什么样的分离，它都限制了任何一个权威的暴政。因为，权力的分离总造成一定程度的瘫痪。对那些剥削性的政府，它削弱了它们剥削的能力。

第四种规则是监察和平衡。当最高权威分离后，规则有时提供了对权威的一个进一步的限制，它给予每个官员某种相对于其他官员的特定权威， 例如总统对国会议案的否决权，这是美国制度的前民主的宪政特征。

立宪政体

在立宪政体的同一个称谓下（立宪政体，英文是 “ oonsti － tutionalism”，又译立宪主义。——译注），对政府最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和指定政府的组织。有时它又意味着法律或规则而不是个人的权限支配政府。或者意味着一个规则实体的发展， 它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害，如美国的“人权法案”。这些含义中的每一个都抓住了它的某一个方面。

政治的一个极端，是追求一个“法治的政府、不是人治的政府”的宪政抱负。在另一个极端，比如沙特阿拉伯，几乎完全不存在立宪政体，或者像古巴，卡斯特罗宣布，“革命法庭不是建立在法律规定之上，而是以道德信念为基石⋯⋯”。在举足轻重的一些国家中，中国可能是宪政成分最少的一个。在赋予非司法的组织以惩罚个人的广泛权力方面，中国比苏联走得更远。一般地讲，在中国的法律里，没有详细说明由谁来掌握什么权威，中国的规则也没有提供一种权力的分离，它像是目前苏联模式的早期形态。

法律亦未对权威中那些人的专横做法造成多大限制。对党的权威而言，

“没有任何法律可以对它造成约束，甚至连它本身规定的那些法律也不行，

如果‘客观环境’似乎给一种改变提供了说得过去的理由的话。”然而，甚至中国政府也依赖最低限度的约束性规则。

在世界上许多国家，立宪政体显得孱弱无力；为争夺权威的暴力斗争而作出的安排却仍然很有力，尽管当权者渴望以反对倒行逆施的态度被接纳加入现代民族国家的行列。

国际律师协会的一份研究报告说，在伊朗国王的个人控制下面，政治嫌疑犯遭到了心理的和肉体的折磨。在佛朗哥（◻ Eranco）死后的西班牙， 虽然新政权声称要扩大对公民自由权利的宪法保护，政治犯照样受到严刑拷打。

据报道，柬埔寨的新的红色高棉政权实行了对整个家庭和整个村庄的杀戳，大规模放逐，严刑拷打，强制在农田里劳动，把人们从住宅和医院中赶走，以及一个惩罚性政府实施的其他残暴行为；据估计，它在 1976 年中期已造成全国人口中 1/10 或 1/5 的死亡。

不过，立宪政体对于约束权威和采用某种形式的大众化控制，仍然是一个持久的和不断增长的影响，象 1977 年的印度显示的那样。

立宪政体和争夺权威的基本斗争

人们进行凶猛的争斗，我们已经注意到，首先是为着谁将赢得权威， 其次是为了努力控制那些已取得权威的人。不论斗争如何进行，权威模式多半上仍然是难以控制的，其原因在于向任何握有权威的人永远敞开的一种可能性，即我们所说的权威的扩展使用。

无论约束规则给权威的行使放上多么大的障碍，拥有权威的人总可以发现某个漏洞，使权威的扩展使用成为可能——包括创造新的非正式的权威结构，比方说，在党内，军队内或政治机器内。

必须把西方历史上的自由宪章运动视为对这种事态的一个多重反应。它是——也许首先是——使争夺权威的常常是你死我活的斗争转变成一个和平程序的运动，它使非竞争者可以避开权威的武装争抢者之间很普遍的那种掠夺过程，并且使失败者可以继续生存和保有自己的财产。其次，它又是一种在争权斗争中实现某种预期性的努力——就是说，至少是和平地朝某个方向前进：以目的明确的方式，让政府机器得到系统的控制（尚不是由大众来控制，而是由贵族、商人集团或中产阶级）。依靠这个努力，自由宪章运动找到了对权威的扩展使用加以约束的方法：订出宪法的限制，规定统治者如何使用他们的权威——例如，禁止一个统治者扩展使用他在税收上的权威以迫害一个政治对手。限制权威的扩展使用的这个努力也许从未完全达到自己的目的。权威仍然可以轻而易举地得到扩展使用——这在尼克松行政当局的历史中再次得到证实，它还将被一再证实。

自由宪章运动的第三种反应，是一个大胆的试验，它通过详尽的规则，

建立起对最高权威的一个高水平的大众化控制。如我们刚刚说过的，既然政府在很大程度上完全是不可控制的（由于每个人都用复杂的、难预料的、甚至是经常变化的方式控制它），这第三种抱负也总是失败。但是它最终还是坚持下来了。民主的信念在于，朝这一方向的任何大的进步，都要付出极大的代价。我们将在下一章关于大众化控制的尺度问题上看看这个大胆的尝试。民主的设计改进了本章所描述的争夺权威的基本斗争，尽管它们从未被

取代。

10、多头政治

在世界 144 个国家中，约有 30 个国家采用了依靠规则管理争夺权威的斗争的特有形式。

对于这些制度，传统给予了自由民主（制）的称谓，或者，按照马克思主义的传统，叫作资产阶级民主制。70 年代时，仅下列国家可以得到承认列入这一行列，其中有些国家是有疑问的，它们曾经是或者将要是自由民主制度，既然民主在许多国家是脆弱的：

瑞士 希腊特立尼达和多巴哥 印度联合王国爱尔兰 美国 以色列 委内瑞拉

这些制度以及它们所接近的更为理想化的形式，激发出一系列不同的民主理论，它们把希望同事实混淆起来。对于洛德·林赛（LordLindsay） 和一些人来说，民主是“依靠讨论建立的政府。”对于林肯，它是一个民有、民治和民享的政府。边沁（Bentham）把它视为一个保护“众多阶级”的过程。还有许多人认为，它是对共同利益的集体追求。或者，“民主在于一个事实，即任何集团的成员个人承认自己和他人属于同一个集团，它面对的是集团的问题，他们在解决这些问题时公开作为一个集团行动。”许多民主理论的一个关键内容，是非正式的、积极的、理性的参与；凭借这一点，人们可以把民主理论怀疑为一种充满幻想的形式。

在约翰·斯图亚特·密尔（JohnStuartMill，又译“穆勒”——译注） 看来，理想的代议制政府的首要优点，在于它对公民们“理智上、道行上和实际行动以及效率上的进步”的贡献。其次是，它理想地组织起“已经存在的道德、知识和正面的价值观，以便富有成效地管理社会事务。”民主是否拥有这些好处中的全部或其中任何一个，不论在现实中还是在想象中，这都是值得怀疑的。在现实世界的任何事例中，大众化控制事实上是否收到了很大成效，也是令人打问号的。关于这些制度，我们一开始所能了解的全部内容是，它们用于控制权威的社会机制是一种特殊的、与众不同的种类。为了在不使用或许是错误的叫法向它们发问的条件下分析这一制度的家族，我们最好为它们起另外一个名字，以保持我们头脑的清醒。按照近来的习惯，我们称它为“多头政治的”（polyarehic）控制，意思是，统治将由多种力量完成，它还意味着一个把多种力量结合为一个多头政治而不是一个民主的制度。

作为一种权威制度的多头政治

多头政治的核心是一种特殊的新的行为模式，它取决于一套特殊的复杂的权威主义规则。多头政治不是一种社会制度。严格地讲，多头政治也不是一种政治制度。它仅仅是一个政治制度的组成部分：一套权威主义规则， 连同直接或间接从这套规则的存在中产生的政治行为的特定模式。

那么，多头政治的权威主义规则的核心究竟是什么呢？这种核心就是限制争夺权威的斗争的规则，这些规则规定了特别的程序和和平的过程，用以取代武力的冲突、强力的威胁和其他野蛮的争斗。但是，在这个方面，它们又像任何其他宪政制度的规则，尽管后者可能是非民主的制度。由多头政治的规则所设计的争夺权威的竞争特点在于，最高权威被指定对公民愿望的一种给定的指标——即选举——作出反应；而且，根据这个指标，任何一个公民的选票按某种公式计算在份量上等于任何其他公民的选票。难以想象争夺权威的斗争如何还能比它更简单、更和平和更平等。

在所有的多头政治中，公民们不仅享有选择他们在政府中的最高领导的权威，而且还有权了解或不去了解信息，明智地或笨拙地表达自己的见解， 和组成政治集团来决定如何最好地使用他们的投票机会并影响他人。他们也有权把他们的期望传递给政治领导人和用其他方式影响他们。在所有的多头政治中，他们的这些权威在很大程度上是有效的。它们的价值远远超过它们的纸面内容。然而，它们并不是对一切都有效的，也不是同等有效的，更不总是有效的。

简而言之，这些规则保证了以下为人熟知的权利和特权：

建立和加入组织的自由

表达的自由投票的权利

从事公共事务的资格

政治领导人之间为争取支持而竞争的权利政治预导人之间为争取选票而竞争的权利可供选择的信息来源

自由和公正的选举（公开的，诚实引导的，一人一票式的）， 它决定由谁执掌最高权威

使政府政策取决于选票和其他反映偏好的机构建制

所有多头政治的权威制度——按照规则——都含有这些保证，尽管都是不完善的。

使人吃惊的是，有些保证是最近刚确立的：联合王国迟至 1929 年才批准普通的成人

选举权；

法国直到 1945 年；瑞士是 1971 年。

公民决断

当代许多民主理论一直从经济理论那里借用偏好（pre－ference）这一概念。如同人们具有对产品和劳务的偏好一样，他们也被视为具有对领导

人或特殊的公共政策的偏好。由此可以说，“民主制的关键特征，在于政府对它的公民们的偏好的不断响应，这些公民们在政治上被认为是平等的”。这就要求公民们必须有机会系统阐述他们的偏好，表明他们的偏好，以及使他们的偏好具有同等的份量。然而，偏好的概念歪曲了多头政治（和民主） 的画面。让我们在下面的段落里看看它是为何会变成这样的。

选择的类型

一个人可以在至少四种方式中选择。首先，他可能只对口味和简单的偏好作出反应。

“我用香草精”就是一个好例子。

这里没有必要计算想法或找出理由。“Desgustibunonestdisputandum”

（拉丁谚语：“口感不是判断”——译注）其次，在经过匆忙的或慎密的分析之后，他可能就各种各样的考虑作出一个复杂判断。“当我思考我们为武器花费了多少成本（虽然冷战已经结束）和看到我们城市的外表时，我认为我们必须在公共住房方面投进更多的钱。”这类选择的一个关键特征是，它们依赖于事实、可行性评价和分析，而不仅仅是偏好。

第三，他可能根据某个道德的或伦理的规则进行选择。

“堕胎是不道德的”。“我不认为付钱让农场主不种植农作物是正确的。” 比较经常的现象是，道德的或伦理的考虑同他的判断混杂在一起，例如，在是否“我们必须在公共住房方面投进更多的钱”这个考虑的背后，就隐藏着“我们无视穷人是错误的”另一个判断。

最后，他可能把其他人称为复杂判断的东西当作简单的偏好对待—— 反理性地或非理性地，我们中的多数人会这么说。“不，我不相信外国援助， 但是不要问我为什么。”在经济理论中，消费者在市场上的选择被当成一种简单的偏好——不论是第一种还是第四种——加以对待。在完全竞争理论中，每个买者和卖者被假定了解每个商品的所有技术特征。因此不需要任何复杂的分析和判断。选择引导偏好。

然而，对于投票者的选择来说，把这四种范畴的选择归入某个单一的偏好是不可能的。投票者的选择几乎从来不是单一的偏好。在通常情况下， 它们含有需要分析和道德判断的大量成分。甚至反理性的和非理性的偏好也可变为复杂的判断，当它们受到挑战时。投票者的选择是复杂的选择，以此为基础的深思熟虑是可能的和可行的。而且，当投票者面对特定的选择时， 他们视自己为被石唤来做某种道德上“必须”做的事情，而不止限于使他们自身的福利或效用最大化的目的。以下的事实也并不能否定投票者选择的复杂性，即社会上的选择是私人的事情，与他人无关。一个投票者的选择常常是有关相互依存性的一个选择。谁将去议会代表我本人和我们大家？我们应当——不单我一个人——介入战争吗？当我发现自己处于同另一个人的冲突时，什么规则应当适用、谁应当来裁决这场冲突？对所有这些问题，一个投票者都同他人联系在一块，这不仅源于同情心结（它多少取决于个人），而且源于战略考虑。这是一个战略的问题，比如说，一个人是不可能投票赞成对他人征税的，如果不投票赞成别人对自己征税的话。

不是偏好的决断

所以，对于政治的选择，偏好也是一个过于简单的概念。

偏好是事实。它们是有待发现的事实。一个选择者不是决定一个偏好。他是寻找、发现和认识它。但是只有少数基本的偏好可以作为事实和数据加以发现：人要吃东西而不是想挨饿。反过来说，我们有关吃的选择，是被决定的，不是被发现的。选择是决断。

为了理解政治的选择，我们需要一个概念，它要识别的不光是数据， 而且是浮现出来的意志事实。只有在政治的选择作出以后，它们才可以指称为数据。

我没有发现我赞成“安乐死”（euthanasia）的事实；我决定我这样去做；我没有发现我赞成一个候选人而不是另一个候选人的事实；我决定我这样去做。投票的过程因而不是一个简单发现的航行，虽然一个人也许会对他的偏好作出某些发现。相反，它是偏好、分析和道德判断的混合，这种综合达到了原先没有的心灵和意志的状态。不能把它作为一种数据观察，因为它只是到这时才会存在。

多头政治造成的决断

我们也许会把作为数据的偏好想象为与多头政治无关的东西。但不是决断。当我们用决断取代偏好时，我们会因而以为，多头政治是一个过程， 它形成了决断和响应它们的决策过程。为了作出决断，公民们需要来自于政治制度本身的信息、咨询、激励和建议。那么，我们可以回过头来，从多头政治（和民主）的当代模式中认可先前的民主理论的成分。

“依靠讨论建立的政府”这种民主制，指的是分析、讨论、说服和咨询等一系列行为，它们导致了第二种范畴——复杂判断——的决断。作为一种道德追求或作为对共同利益的探索的民主制，它反映在作为第三种范畴的道德判断之中；作为对决策过程中真理的探索，它又一次反映在第二种范畴里面。

民主作为人的特征的塑造者或人的才能的发展者，既反映在第二种范畴中、又反映在第三种范畴内。我们还可以归因于选举投票中理性的、反理性的和非理性的因素的存在，以及政治生活中公民的其他选择的存在，而不必把所有这三种因素在偏好的名下消除，那样它们各具特色的差别就看不见了。

不仅如此，如果没有在相当程度上对于制度的个人需求的和谐一致， 民主制度就不可能存在。在有些问题上，对于政治—经济制度的基本形式， 多数公民不得不作出同样的思考——至少是一些人在多数时间内，或多数人在某些时期内。

然而，在另一些问题上，他们的看法必然是有差异的。如果每个人都希望当上市长或居住在加利福利亚，或者如果所有男人都想要同样的妻子， 这就丝毫无助于一个和平的道德的秩序。多头政治——和所有在较低程度上类似于它的政府——因此需要各种各样的爱好和不同种类的需求的综合。

如果一个人为之投票的仅仅是一个偏好，实现所需要的调整的和谐性或综合性的可能就很小——也许完全不可能。

另一方面，倘若选择是决断，沟通了事实、道德规范和意志行为等问

题，可能性便会很大。仅仅是偏好，无论是第一种或第四种，当然能够达成妥协。但是妥协的办法对于自愿接受多头政治的规则也许没有提供足够的和谐。对许多潜在冲突的领域，需要的是提出“整合的”而非妥协的解决办法。用重新考虑过的决断可以得到这些办法，它们所以能减少冲突，是因为它们按照政治冲突重新构造并力求避免这种冲突。

领袖—公民的位置交替

如果是决断而不是偏好处于多头政治的核心，那么，领导层和全体公民之间不断变化的相互作用，会使公民们能够作出决断并引导领导层对此作出反应。众多的现代民主理论忘记了历史上有过的，对这两种方式的位置交替在多头政治内的中心作用的强调，例如，它曾经出现在约翰·斯图亚特·密尔和洛德·布赖斯的著述里。关键的过程是说服。在非选举的制度下，争夺权威的竞争，主要是要求一个潜在的领袖强制或者（在其他情况下）操纵对手及其圈子；但在选举制度中，争夺官位的竞争需要他说服投票的大众。

在多头政治中，说服充当了多种角色，因为在凡有人性的地方至少人是相信交谈会有助益的。但是领袖与公民们之间的相互说服采用了特殊的方式。它变成了直截了当的和最重要的过程，许多公民通过它作出第二和第三种类型的决断（选择），即作出了深思熟虑的计算和道德的判断。

这个过程不是一个简单的把最高领导人与千人一面的群众联系一块的过程。最高位置——如美国总统——的竞争者们并不仅仅向普通公民发出呼吁和倾听他们的声音。他们还进入了与中层领导的说服式的位置替换过程， 后者也拥有自己的追随者。他们再进入与更下层的领导的位置替换过程，那些人同样有着自己的追随者。或者，一个国会议员及总理候选人，将会把他的竞争及与公民们的位置替换努力，倾注到与国会、政党和其他领袖梯形般的不断的位置替换中。他们和他同时与一般议员和政党的职能部门的官员之间展开交换，这样一直顺沿往下。不过，它不是一个纯粹的或甚至是占支配地位的等级制关系。相互的说服出现在所有方向上。卷入其中的还有非竞选人，如报刊专栏作家、宗教领袖和工会官员。在“底层”的是更加非正式化的和活跃的公民们，他们的伙伴向他们索取建议和信息。

在竞争的多头政治中，说服的相互作用的结构可以部分地表述为一架梯子。位置替换发生经常发生在不同梯级的个人之间，但不总是相邻的梯级之间，以及发生在同一梯级的个人之间。在美国，这架梯子看上去如下所示：

总统

国会和政党最高领袖，国会的委员会主席，高层行政首脑， 最高法院法官

其它立法机构的领导人，决策法官，以及高层行政官员普通议员，以及某些行政部门的负责人

党的下层官员，利益集团领袖，媒体领袖政治上活跃的公民们

一般的选民不投票者

沿着这架梯子向上运动的，是表达了选民决断的信息和说服。顺着梯子往下运动的，是关于什么是可能的或最可行的，以及什么是领袖主张的

信息和说服。大量的错误信息也上下运动。决断根据什么被认为是可能的或最可行的判断而不断地加以权衡。根据公民和领袖的决断，什么是可能的和可行的问题也被不断考虑——而且可能性本身也在不断地被重新塑造。

处在每一梯阶上的，通常都是决策过程中比较积极活跃和消息比较灵通的参与者，他们了解什么是可能的和可行的信息，在他们的想法中通往（梯阶）更下层的是比较不活跃和比较不灵通的参与者。在每一水平上，一个想要信息和建议的参与者，可以在争夺（和相互批评对方的）信息（以及错误的信息）来源和建议里加以选择。由于信息和建议来源的很多拥有者（如利益集团的领袖和官位的竞争者）为其追随者而争斗，他们总是受到一个愿望的强烈驱使，即：使他们的对手无法把正确的信息和建议提供给那些寻求它们的人。他们还使用其他一些更没有助益的手段竞争。

假如我们可以想象一下这一说服式交换过程的“开始”，那么沿着梯子向上运动传达的信息，不过是一般的抱怨和含糊的追求。但是往下运动的观点却变得多得多。它是一个更加详细的有关抱怨、追求和政策决断的陈述， 它从往下运动的信息中获益，又随着向上的运动不断得到提炼加工。

双向影响的过程在多头政治的制度中是基本的和综合性的。接近于掌握权力的人在每天的大部分时间内都置身于这一过程中。公民们在作出所有他们的政治决断时也进入了这一过程——不论他们是否阅读了报纸的社论， 也不管他们是否对任何低层或高层的公共观点的领导者给予了注意。甚至一些冷漠的公民也偶尔投票，或采用其他表达不满的形式，或者，通过他们的冷漠向上发出信号，即：正在运行的政治足以避免激发这些人积极参与的热情。

不应把这个过程理想化。在美国，成年人中只有很少一部分人明确而

主动参与政治，见表 10．1，它代表了 60 年代后期美国人的参与比例。西欧人 除了比较高的投票率，甚至还不如美国人活跃。

表 10．1 美国的政治参与参与的类型

1. 至少在一个有关共同问题的组织内积极活动 32

2. 始终试图同他人一道解决某些共同问题 30

3. 尝试说服他人象自己一样投票 28

1. 组成了一个集团或组织来尝试解决某个地区共同体问题

14

1. 在一次选举运动中捐钱给一个政党或候选人 13

2. 目前是一个政治俱乐部或组织的成员 8

领导人之间的相互调整

我们在前面一章中已经见到，领导人之间的相互调整，即使在一个高度权威化的制度中也是不可避免的。我们已经看到，私有财产、权力分离、监察和平衡以及有时还有联邦制度这样一些宪政的创造，更使它得以扩展。在多头政治中新的相互调整的形式进一步使政治过程复杂化。权威被进一步分离。普通公民现在也分享权威——通过投票选择和撤换官员。当选的官员现在同官僚制的官员分享权威。前者不是简单地对后者进行在等级制的对应部分监督管理，而是发展出一套间歇性的特殊控制，例如国会或议院对行政机构的调查。

领袖—公民的位置变换为了自身的利益，激发出越来越多的相互调整。各种领导人为了赢得议员和选民的投票，不断投身形成联盟的活动中。利益集团的领导人在他们之间以及在他们与其他政党集团之间寻找共同的东西。在利益集团、国会、行政当局、执行机构的领导人之间形成了联盟。这是一个相互和解调停的巨大过程，目的在于争取选票，把一些较小集团的选票集中在一个更大的集团中，以及——对有些领导人来说——通过转让选票获得影响。

虽然有多头政治的平等主义的规范，这些制度中的多数仍然是相当不平等的。可以排出我们已提到过的争权斗争的两个特征，作为明显的、虽然不是绝对的和负有责任的因素。

其一，权威总是被赋予了一种扩展使用的不可避免性，不论宪法传统和当代的再设计如何规定它。结果，权威和其他权力的实际配置从未符合这一设计中可能设想的无论什么样的平等主义。比如，一个在职的国会议员， 可以运用他的权威，集中他的挑战者无法征集的竞选人力和资金。其二，多头政治的参与者们在财富上仍然很不平等。有些人可以雇用后援组织；另一些人则不能。有些人可以买下公共关系顾问、广播节目时间、报纸版面和其他公共讲坛；另一些人则不能。

“多元论天空的◻ elaw（双关词，意即短暂的风暴或缺陷——译注）是， 天空合唱团使用强高音区的声调歌唱。”当一个公共官员通过对任意授与官职的权力、公共合同或其他预算开支的控制，可以扩展他的权威，把公共财富用于他的政治目的时，上述两种不平等彼此得到了加强。存在于多头政治中的不过是这样一种共同现象。

多元主义的相互调整的其他缺陷也得到广泛承认。参与相互调整的公共和私人集团的激增，带来了对公共政策有影响的一系列广泛的利益和考虑；与此同时，同一个过程则趋于以无组织的力量为代价，让有组织的力量获得好处：工会牺牲非会员的利益获得好处，有组织的农业牺牲较弱小的无组织的农民获得好处，生产者集团牺牲消费者获得好处。每一个有组织的利益都至少以“处在每个自然的经济集团底层的没有代表的数百万人”为代价而获取某种好处。

多元主义的另一个弱点在于，领导人为之说话和办事的那些无庇护的人们，在他们的组织内常常是不积极的。商业组织，工会，汽车协会，保守集团，退伍军人组织以及类似的机构总是缺少有效的内部的多头政治的控制。它们的领导人经常利用而不是服务于成员们。也许对多头政治的控制来说，更有害的是把存在于管理多头政治的规则和规范中的集团与个人普遍混淆起来。集团间的平等被当成一个标准：例如，要求在管理、雇员、公众参

加确定工资的董事会或“平衡”食品和药材管理的商业与消费者之间关系的问题上，都有同等的代表。各个集团在成员数量上是极不相同的，集团的平等权利意味着对于个人来说的最严重的权利的不平等。

后面各章将讨论其中一些缺陷。

最后，多头政治的相互调整的特点，仅仅是改善了而非取代了前面各章描述的争权斗争的比较严酷的相互调整。由于这类相互调整是靠经常求助于恐吓、强制、暴力、甚至偶然的暗杀才得以维持，多头政治的规则对它的提炼加工，仍远没有使政府成为理想的状态。

首要的和次要的多数

关于多头政治，最后还有一个主要问题。多头政治显然不是一个多数规则（majorityrule）的制度。有些类别的多数可以说成是适合这一规则的， 但另一些类别的多数并非如此。

多数的构造在一个假设简化了的两党制中最明显，它抓住了现实制度的主要特征。

在这一制度下，政党变成了政治领袖们的联盟——在有些多头政治中比较松散，在另一些多头政治中比较紧密和稳固——他们想通过合作赢得选举。为达到这一目的，两党的领袖们都被激励着去保证党推举的候选人奉行多数选民喜爱的政策。（例如，在美国，无论是政党还是几乎所有的候选人， 都对私人创业精神、多数环境下的安宁、高水平的就业和公共教育等问题作了承诺。）虽然两个政党通常都对它——即首要的多数（thegrandmajority）

——作了承诺，它们却会在一些问题上分道扬镳，对此多数人是不会清醒觉察的：例如所得税改革，工会的管理，外国援助，枪支管制，能源政策，国防预算以及堕胎等等的争论。由于不了解什么对选民们最有吸引力，每个政党及其候选人都趋于采用一种被什么对选民们最有吸引力的估计所大大修正过的传统位置和党的意识形态。（不过，他们有时即使面对绝大多数人的反对意见也坚持传统和意识形态，例如保守的共和党人在美国经常做的那样。）每个党还试图使自己有别于其他政党，然后试图说服尚未定夺的选民按照它提议的方向作出决断。结果，在这些次要问题上，两个政党将会不同。并且， 有可能双方都不会地成功发现多数人究竟需要什么。

不仅如此，由于各个党及其候选人都是使用一张容纳各种次要问题的讲台进入选举过程的，任何选民都可以认可每个政党讲台上的某些论点和拒绝其他论点。所以，不可避免的是，他投的任何选票都是对一个在许多问题上的立场并不代表他的候选人或政党的赞同。

多数规则的后果是，多数人的决断仅仅在下述争论上才起到正常的支配作用，即存在一种不会弄错的、长久有效的多数人的见解——即首要的多数意见，对此，两党都作出了承诺。次要多数（thesecondarymajority）是指，尽管多数人愿意在某个次要决断上采用某个立场，他们却不能起到必然的支配作用。

11、多头政治的和市场的控制

当市场制度与个人消费品好连在一起时，就它指所有历史上的和现实中的市场制度而言，它是一个大众化控制的制度。人们用他们的美元、法朗或卢比“投票”。所以，一个国家的铁路可以归属多头政治的或者市场的控制——或归属于二者的一个结合，像现实中许多制度那样。在许多国家， 对公立学校的大众化控制几乎完全是通过多头政治进行，只把私人学校留给市场控制。医疗服务是混合式的：有些方面通过销售，因而受到消费者需求的控制；另外一些则是靠多头政治方式控制的计划实施，因而未在市场上出卖，例如美国退伍军人的医疗保健。

为了把多头政治和市场清楚地看成是大众化控制的可供选择的制度， 我们不得不穿透双重烟幕。之一是由现代经验、知识造成的烟幕。它表达的是一个模糊不清的信念，认为公司可以很好地实现它们想要做的一切，而且， 撇开理论上的问题不论，消费者手中的市场控制的确只有很小的效果。抱有这种信念的人常常以安详的自信坚守它。他们仿佛没有受到下述证据事实的困扰，即：公司不得不出售它们生产的一切，并由消费者来挑选——在一辆新车和住房改善之间，在两辆或更多种类的汽车之间，在更多的鞋子和更好的食品之间，在土豆和烧酒之间。所有卖主，包括公司，只有靠对销售情况至少是作出足够良好的反应，才能够生存下来。人们不应否认大众化控制的存在，应当问的是，它的“足矣”是否真的已经足够。

另一重烟幕由那些错误使用经济理论的人所造成。他们的错误在于过分简化。每个公司都必须销售产品。如他们所认为的那样，这便是要说的一切。显然它这时处于它的消费者的控制之中。这些热心人并没有停下来，就下述可能性提一点问题：消费者也许缺少选择的能力，也许甚至受到欺骗， 或者市场也许受到操纵。他们简单地把自己的信念停留在一个他们设想与现实世界会一致的模式之上。

特殊的比较

两种制度的大众化控制作一些特殊的比较，有助于阐明这两种制度。我们把比较限于功能或行为，通过它们，市场和多头政治可以被认为是可行的抉择，因为还有相当多的功能是不适用于市场的。

撤职与改革

可以这样进行一种比较：如果 Olivetti 公司的一个潜在顾客不喜欢这家公司生产的打字机，他可以直接到别处购买。

这一可能性使得那些负责 Olivettl 公司的人随时准备采取对策。相比之下，倘若一个市政公共工程部门的“主顾”或委托人不喜欢它的成绩，却没有别的地方可去。他不得不试图说服它的官员改变方式，在有些场合他可以威胁要同其他选民一道撤换官员。

不过，他所获得满足的前景常常是很不乐观的。于是我们的讨论深入一步：撤职比内部改革的犹豫不决的努力更加有效。

对于生产什么产品和劳务的决定的大众化控制而言，撤职的威胁的确常常是一个简捷方便、操作迅速的机制。它经常取得简明和准确的控制，这种控制远远胜过公民们在生产问题上拥有的吃力不讨好的和仅仅是近似的控制，如果他们投某些官员的票、这些官员再来任免经济的行政管理人的话。准确的投票投票的类似情况用不同方式阐明了同一个现象。如果人们

多少想要某种东西的话，他们总可以用花钱购买的方式直接对它“投票”。与政治投票不同，市场投票是便利的，它是如此便利，以致消费者一天可以投一打票，而且天天这样。与无法预料候选人意图的政治投票不同，市场投票是准确的。一个消费者投票时准确地知道他所要的是什么：比如，一种红白包装的 100 毫米长低焦尼古丁含量的一盒香烟。他也可以在任何时候改变他的选择；在某些选择范围内，他获得的东西也会随之立即改变。在选举投票中，投票与结局的联系是松弛的和不确定的。

个人所得与公共精神

根据某些人对大众化控制的两种制度的看法，它们的区别是简单的。市场制度把决策权交给一个领导集团——实业家——他们的动力是赚钱，但没有丝毫追求公共利益的责任感。多头政治把决策权放到另一个集团——当选的官员——手上，他们负有的正是这种责任。从一个质朴的选择观看，后者显然更讨人喜欢。

海豹是容易训练的，因为它们有一个吃鱼的好胃口。现在应当弄清楚的是，追求金钱的领导或许比追求公共利益的领导更容易受到准确控制，如果大众能够系统地改变领导人满足金钱胃口的机会的话。市场制度正是干这件事的一个机制，它在社会控制的精确系统内应用了一个强有力的激励—— 操纵赚钱过程，指导实业家沿着消费者开支引导的方向前进。另一方面，多头政治的控制的特点在于，尽管领导者也许有志献身于公共利益，这种控制本身却不包含大众化控制的任何保证。因为，公共利益可能不明确，或者仅仅由领导人自己用不符合民众决断的方式规定。

多头政治的一个令人吃惊的特征在于，在民主理论和实践中，当选的领导人的责任多半是含糊不清的。这个由埃德蒙德·伯克（EdmundBurke） 在 1774 年对布里斯托尔（Bristol）的选民们的经典演讲中所雄辩地提出的问题，至今仍然没有得到解决。有些当选代表们仍然选择追随他们自己对政策问题的最佳判断。另一些当选的代表则选择追随他们的选民的愿望。我们看到，当选的官员也在进行选择：是满足选民中各种有力量有影响的少数人的利益，还是满足多数人或全体人共有的利益。投票者的控制减弱了，因为这些选择不是他们作出的。

在美国的制度和某些其他的制度中，一个国会议员可以选择为自己制造声望，其办法或者是对全国性争论加以领导，或者是把焦点集中在他自己的选民特别关心的问题上，或者是施舍好处和服务（包括授给他的选民某个官职或权力），或者给他的政党和政治上的同事以某项服务，他们能够在选举时帮助他和把他推举到另一个当选的或任命的官位上。这些全都是他的选择，不是选民的选择。

结局的控制或过程的控制

两种控制制度之间的差别有时表现为控制产出或结果同控制投入或过程之间的差别。

企业由产出控制。无论它们从事生产，还是离开经营。但多头政治无法取得对于政府组织的同样控制。一个典型的抱怨是，“没有证据表明，用于改善学生教育的 50 到 100 亿美元的联邦开支有任何成果。”多头政治的控制仔细规定了预算、个人活动、组织统计和其他特殊的投入及过程；但是产出或结果仍可能逃脱控制。

不过，人们容易错误地想象这一区别的重要性。当面对一个力所不及的问题时，一个知道自己不能保证后果的商业企业将不会试图去干这个工作。然而，不可行的任务却有可能安排给一个政府机构。例如，如果担心海洛因的使用失去控制，政府机构会得到指示去为此做某件事，不论是否有人了解它是什么性质的问题以及如何解决它。因此，它实际上有任务的性质而非组织的形式；这一点使得大众化控制缺乏成效。

直接的和委托的决策

一个更基本的差别在于，尽管多头政治的控制和市场的控制，给予大众的不过是对必需的决策中一小部分的直接控制，但它们同这一比重所包含的内容却有很大的距离。

在所有大规模的大众化控制的制度中，相对于大众可能涉足的或直接控制的范围而言，必须做出的决策在数量上要多得多。为了实现大众化控制， 有必要找出某种方式。

首先，允许对少数可行的决策实行直接的大众化控制。其次，使所有其他委托的决策隶属于这少数的决策。不论是多头政治的制度还是市场的制度都可以实现这样一个解决方案。在上述两种场合，均可以实现“小人物掌权”的目标。

除了偶尔的公民投票，在多头政治中，人民直接决策的是那些选择最高领袖位置相当者的决策。选择和撤换最高领袖，是一种间接控制所有委托决策的方式：这些决策涉及政策和由最高领袖任命的其他领导人的选择。

在市场制度下，人民完全不对领导人作任何选择。相反，人民的直接决策是就消费品及劳务的最终产出说“要”或者“不要”的决策。对有关最终产品的直接决策来说，所有委托的决策——我们的论点在深入——是从属性的：例如，有关使用哪些人力和其他资源之后采用什么方法、在哪里活动、如何进行和由谁监督管理等决策。

最终产品的选择似乎——至少在最好的条件下——比领导人的选择最适合于大众化控制。消费者享受着对他们想要的东西的一种直接的、紧密的、准确的和迅速的控制。

稀缺价格或有效价格预备好了成本的信息。实业家们从而被准确地告诉有关每种产出的数量，它是消费者渴望得到又有足够能力支付的。

委托的决策与直接的决策之间的从属关系——我们的论点在深入—— 是紧密的。由于每个公司受到许多竞争同行的压力，它不得不找出最能盈利的技术、位置和人员，否则它就会被赶出经营圈。对经营者来说，很多委托决策问题中的每一个，都只存在一个正确的答案，它允许企业继续生存，而

错误的答案则不能。一切委托决策对直接由消费者作出的选择的从属性，是完整的、准确的、未加任何修正的。这当然是市场控制的一个理想的版本。但重要之处在于，人们无法想象类似的多头政治的模式。在那里，直接的选择紧紧控制了所有由当选官员作出的委托决策。甚至理想化的多头政治也不能保证委托决策与直接决策的类似关系。

垄断

且不论理想的市场，人们常说垄断（对此我们至今几乎还未说一个字） 事实上造成了通过市场的大众化控制的失败。

垄断确实蔓延了几乎所有的市场。公司通常实行了对于价格和产出的某种程度的垄断控制。农场主通过生产合作社也有此类行为。有组织的工人通过工会实行某种垄断。

医生和律师则通过行业协会。各行各业，如理发师、酒类零售商和干洗商等，则通过限止进入的许可证法律实行垄断的。甚至连街角药店或邻里服务站也因为在位置上比竞争对手占有优势而享受垄断权力。”对于有全国性市场的大公司来说，一个共同的模式是在有大量买主的情况下，少数制造商对市场的控制，例如，在美国汽车制造行业，4 家大公司占有 99％的产出， 或者，在农机制造行业，4 家公司占有一半以上的产出。可能在美国多达 60

％的制造业产品由这样一些企业生产，它们依照自己与本行业两三家主导性的大公司的关系制订生产计划和价格。尽管垄断无疑是市场制度的一个严重问题（经济学家对它的规模和特征有争议），可它同多头政治的缺陷相比，仍是大众化控制的一个次要毛病。这个或许让人吃惊的断言可以找到一个特别的理由。垄断削弱了对大众化控制的反应，但它既没有消除反应，也没有导致反常的反应，就像多头政治内很普遍的那样。撇开鲜有的、甚至是异乎寻常的环境不论，它绝不会使一个垄断者获利，如果顾客发出了较少需求的信号，这个垄断者却生产得较多，或者，反过来，当顾客发出了较多需求的信号、他却生产的较少——像多头政治中常常发生的那样。

少数制造厂家对市场的控制（ oligopoly ），垄断竞争（ mon － opolisticcompetition），买家独自垄断（monopsony）——垄断的这所有形式——都是这样的市场形势，在那里，一个买主或卖主可以通过限制购买和销售，取得一个比较有利的价格，或者能够用某种方式根据他的优势直接确定价格。相对于严格的竞争性企业（完全通过生产的扩张作出自己的反应） 而言，需求中的某些增长会产生一个根据较高的价格和增加生产的某种结合作出反应的垄断者。因此，在许多环境下，垄断的后果是以垄断价格的形式对被垄断的商品征收了一个税收。在垄断的各种可能的表现中，对消费者控制的反应已有条件地取决于一个税收，或者被放慢了，或者被减少了；但是， 重申一遍，这种反应既没有失效也没有歪曲。

相比之下，多头政治控制的不完善性是极为严重的，在大的多头政治中可能格外严重。在政治的走向上有着不计其数的可能性，即：在多数选民的要求面前，它要么完全不理睬，要么转向相反的方向。例如，对候选人来说很平常的事，由于多数选民在对立的候选人面前分散了，某个候选人便以反对多数人的多数决断当选成功。阿连德（Allende）仅靠 36％的票数赢得1970 年智利的选举。尼克松仅用 43％的选票赢得 1968 年的选举。

或者，党和政府的领导人出于意识形态或其他的原因，可能拒绝响应大众的要求，他们指望自己在政治上的不让步到下次选举到来时将被人们忘却。或者，公民们也许缺少有效的办法传递他们的决断，既然在任何一次竞争中候选人会对许多问题有不同见解、胜者因而能够把他的获胜解释为在任何一个或少数他选择突出的问题上得到的委托授权。

第二次世界大战以后，英国工党的工业国有化过程是在选民们授权的一个名义下完成的。

后来的选举研究报告显示，选民们所以选择工党，完全是出于其他理由。

多头政治的不完善性，或者起源于争夺权威的基本斗争，或者起源于准确控制官僚制的不可能性，或者起源于它的理性选择的不充分机制，尤其是经济选择的不充分机制。

所有这一切不完善性都会经常妨碍政府对民众决断作出响应，或者造成政府方针移至同民众决断背道而驰的方向。

而且，对候选人而不是直接对政策问题投票，将使获胜的候选人进入议会、立法机构和内阁这类复杂的组织中。由于每个组织都有自己的内部运行程序，例如美国众议院的资历规定（即：国会任何委员会内任职最久的多数党议员自然当选为该委员会主席——译注），这些组织的决策不会事先响应选民们的直接选择或投票。

需要记住，多头政治的政府不止是设计用来取得大众化控制的，而是为了遏制最高权威的权力。立法和行政之间的权力分离，比如：使最高权威的两个集团中的每一个都成为对方的监督者。所以，多头政治的政府是一些实体的集合，这些实体由于其可怕的能量而全都被大大削弱。其结果，一旦公民们要求做出某件事时，它们在一定程度上要么越轨、要么不起作用。

不仅如此，在市场制度中，个人或企业的卖主需要市场的投票不断沿续。相比之下，许多政治领导人则试图摧毁多头政治的控制。不少人成功地做到了它：例如，柬埔寨的朗诺（ LonNol ）和巴基斯坦的亚赫亚·汗

（YahyaKhan）。

只要不对选举作严格的控制，在这个过程里就会存在腐化堕落，例如甘地（Gandhi）女士在选举中的舞弊行为。

为什么垄断者是阻碍而不是终止或歪曲大众化控制的影响？根本原因在于，“选民”面前常常有许多机会用别的候选人代替他不满意的任何候选人。这一代替对“选民”是某种成本——如果不是成本，垄断就完全不会造成任何问题。不过，存在着多种代替的可能，虽然这比消费者愿意的要少。根据这一论述，人们应当注意，垄断不是竞争的对立面，仅仅是对竞

争的一种遏制。

竞争的选择总是存在于多重性之中。典型地讲“垄断”是指在销售同样产品的企业中利用或者放弃竞争。不论企业间的竞争是否遭到削弱，不同行业部门之间产品的替代，却始终保持了产品之间竞争的勃勃生机。

产品之间的竞争比人们从麻烦里所见到的要强有力得多。工艺技术的替代或竞争是其中的一种形式：人们可以用天然气、石油或煤来加热他们的居住空间。组织的替代是另一种形式：人们可以通过向银行、储蓄和信贷协会、邮局（在许多国家）、保险公司或投资经纪人的“购买”，来获取对他们自己基金的保管服务。家庭服务与商业服务竞争。如冰箱、收音机、床或衣

物一类的耐用消费品，旧的产品和新的产品之间展开竞争；消费者在新的价格降低以前就换下了旧的产品。像剧院门票、假日旅行、新奇食品和居室装修这类非根本的购买，根据尽量舒适愉快的原则彼此竞争。在舒适愉快方面， 市场需求有很大的弹性，因此它给予潜在的垄断者的空间相对于基本食物和最低限度的住房需求所给予的范围要小。在像美国这样的富裕国家，多数消费开支是用于舒适愉快方面的。

实际上，所有产品都在一定程度上与所有其他产品竞争。并不奇怪的是，保守的经济学家趋于反对垄断的重要性。

但在光谱的另一极，保罗·巴兰（ PaulA．Baran ）和保罗·斯威齐

（PaulM．Sweezy），现代资本主义的杰出的马克思主义批判学派的作者们，竟然同意把竞争作为一种有力的大众化控制而保存，因为它引导生产者给予消费者想要的一切。竞争控制力量的一个经验，是生产成本下降的压力。这方面，他们相信，在垄断资本主义中，这种压力与大公司崛起以前的情况相比“依然故我”。公司在不断地展开着“争取更大的市场份额的斗争”。

公司的权限

如果垄断是市场的大众化控制的主要障碍，我们现在能够——现在根据上面它与有缺陷的多头政治的控制的比较得出结论，在市场制度有可能运用的那些地方，多头政治作为大众化控制的一个工具远逊于它。不过在对最重要后果的市场控制上，存在一个深刻的缺陷。公司的执行人采取一般地讲未包括在垄断概念中的方式，行使着处置权限方面的权威和其他的控制，使公司在相当程度上躲避了通过市场制度的大众化控制。

让我们回过头来重新考虑一下市场制度里消费者控制的准确程度。一个消费者能够对保险或医疗服务有效地投票、使之符合他的偏好吗？或者对厨房中的一种炉灶？或者对治头疼的一种药丸？不行，我们看到，如果他不能在技术的基础上对所提供的服务的特点作出判断的话，那么我们将会看到，这是不可能的。事实上，他不是很胜任的。就他无能为力的那些方面而言，正是公司的官员替他作出了许多应由他作出的决定。他对公司官员的控制是不完全的。

此外，如果公司故意错误地向他提供自己的产品，他对它们的控制能力甚至受到进一步的削弱。不应忽视这一明显的问题。市场制度的规则和激励鼓励卖者打消关于产品安全性的任何顾虑，这种产品在许多环境下有利于盈利而不是消费者健康，在这些环境中，对消费者健康的损害不能明确地与产品的使用联系起来。化学药物采用了使人困惑不解的新词，食品工业顽固地坚持把大量的添加剂放入包装食品中，这些使我们淹溺在消费者的无能为力的状态和公司为维护使它们满意的赚钱来源所释放的勃勃能量之中。

这类现象之多已表明了一种可能性，即既然新的化学食品添加剂每天

都在发展但都没有经过对长期后果的严格测试，世界上许多人的重大疾病从现在起将会是人为制造的流行传染病。第 16 章将对这类典型的产品作更多的论述。

一个能力很强而且消息灵通的消费者能够对他想要的产品准确地投票吗？这只有当公司主动把产品推上市场时。尽管消费者行使着有力的否决权，但主动权主要还是掌握在公司手中。在第二次世界大战后的 25 年中，

美国的汽车工业显示出，这一工业部门对消费者意志的反应可以是极其缓慢的。

直到近几年，整个汽车行业还是固执地坚持排斥小型汽车的立场，以致于把它们的市场留给了外国企业。很清楚，公司牢牢控制了它们响应消费者需求的时间选择和满足程度，包括在十年内甚至更长一段时期中无视消费者的可能。这种可能对消费者控制的损害远远大于垄断造成的损害。它何以能够发生？对于任何大的、资本密集型的、工艺复杂的企业（它面对的是一个仅仅部分可预测的未来），不会有任何明显的生产和销售战略，这种战略将避免亏损、使利润最大化，将加强销售或公司领导人追求的任何其他东西。甚至连简单的利润最大化也是复杂的。

企业应当拿走它在最近的未来可以得到的全部利润吗？它应当减少它目前的雄心、以便吸引那些从长远看也许有可能获得更大利润的顾客吗？消费者可能实行的最严格的控制，也不会使这些和其他的复杂问题简单化。它们仍然处在企业执行人而不是消费者的权限范围内。

委托决策的权限

就我们讲的委托决策而言，公司的权限尤其范围广泛。在一个市场制度中，直接的消费者决策局限在就生产什么和以什么数量生产的问题上说是或不是。委托决策涉及的是所有其他对生产有作用的决策：其中有，技术工艺问题，劳动力的组织问题、厂址问题以及贯彻执行的权力等等。即使是在理想的市场制度中，除开最低成本方面的决策之外，消费者对它们的控制几乎是不存在的。消费者控制在我们所谈到的这些广泛的领域中的应用，几乎没有什么是轻松的、有影响的和准确的。煤矿公司管辖的 10 个主要企业显

示出一个记录，在一段时期内，每百万劳工雇员中有 40 多个人死亡，比较

而言，钢铁公司所属的煤矿的伤亡人数不到 8 个。采掘行业人力成本的这个差别成为公司执行人的处置权限；显然，消费者的控制对它不具有重要的影响。

公司执行人行使他们的权限，如是将任何产品或劳务的生产分散到小企业那里去，还是把它集中在少数大企业的决策上。近年来形成的多种行业、企业的大型联合集团，就是公司权限的决策的结果，它们与消费者的决断没有多少联系。

这类公司权限内的决策——并非大众化控制的决策——决定着经济的产业结构的基本轮廓。

公司执行人在自己内部的广泛权限中，也决定着是否应当用自动化取代工人，以及何时技术革新应当投入应用。公司的权限导致在欧洲采用先进的基本吹氧工序已 10 年之后，我国还守着平炉方法。无人能够否认的是， 有关大气、水源和地球遭到污染的工艺技术方面的决定已放到公司主要决策人的手上。

公司执行人还决定如何筹措新的投资资金的问题。通过有关重新投资而不是分配利润份额的处置决定。他们事实上实现了对社会机制的一个重大的重新构造，而政治—经济制度正是靠这种机制来确定如何在消费和储蓄之间配置资源。

公司的储蓄目前在美国已占了全部净储蓄的 40％。

70 年代，诸如瑞典的 Volvo 公司等许多公司已开始试验新的装配线。是把工人同一种常常是荒谬的技术联系起来，还是把他们组织进入可能更加人道的过程，这属于公司权限范围的决策，非大众化控制的决策。

通过公共关系和商业广告的名义，公司执行人也决定了公共信息和思想控制的巨大努力的规模和特点。他们还决定由谁担任经济管理中的各种最高职位。尤尼莱佛公司（ Unile － ver），英荷壳牌石油公司（ Royal － DutchSholl），考陶尔茨公司（Cowtaulds）或南太平洋公司（SouthernPaci

• fic）等大公司的执行人到达他们现在的权威地位，不是靠民众选举或政府任命，而是靠内部选举。公司的执行人决定着是否以及以多大数目，用公司的基金来支持教育和研究事业。通过资金的安排，有时还有人事的安排， 他们给各种各样的社会共同项目——图书馆、娱乐中心、重新培训中心以及诸如此类——注入了生命或令其死亡。关于他们自己的权限方面，公司执行人决定着是否、何时、什么问题，站在哪一方，来把他们的能量和资金投入院外游说或政党组织之类的政治活动。

随着商业企业规模的扩大，公司的权限构成了对大众化控制的日益增长的严重威胁。

一个大公司的处置决定（建立或者撤销），可以创造或者毁灭一个城镇，污染整个城市的空气，打乱国与国之间的支付平衡，和断绝成千上万雇员的生计。

一本从“理论”上无视委托决策的公司权限这一现象重要性的教科书， 可以采取下面叙述方式：消费者的控制将使每个企业在一切委托问题上找出一个最大限度盈利的正确决定。假使消费者控制没有做到它，那是因为有垄断；讨论到此时，重又回到人们熟悉的垄断问题上来。然而，事实上，哪怕是在高度竞争的条件下，如我们所见，公司的执行人也不可能毫无差错地为他们的复杂问题找出一个正确的解决方案。既然他们做不到这一点，他们不得不行使自行处置的权限。甚至从原则上讲，也不存在对一个复杂问题的最低成本的解决方案。对一个新工厂的最低成本的核定，比方说，取决于可能生产的一系列产品，取决于工厂所具有的灵活性，取决于估计成本和收入运动过程的整个时间，不过避免的是，公司的执行人发现委托决策操在他们手上，而没有任何来自大众化控制的引导，甚至没有趋向最低成本的压力。

权限范围内的混合的大众化控制

作为对上述内容的反应，我们不会不去寻找一个假定的可能，即一种混合式的大众化控制，它把对产出的市场控制与对委托决策的多头政治的控制（市场控制在后一种控制中是无力的）结合起来，尽管它也许是一种微弱的控制。分区制和土地使用法就是例子。其他例子还有政府对劳资关系的某些方面的控制、安全保障的市场、环境保护，以及多头政治里正在形成的经济计划形式。但混合方式迄今为止仅仅处在胚胎状态。没有一个多头政治完全承认了大众化控制的漏洞，这反映在对仅仅明显隶属于消费者偏好的主要决策范畴的有严重缺陷的市场控制上。

历史地看，企业家进取心最终还是击退了多头政治的控制对公司权限的这些巨大领域的任何大规模进攻。企业家们雄辩地认为，市场制度的规则需要企业保持对成本的控制，而要做到这一点，只有它们保持对所有从属决

策的控制和自由实现最低成本的结果才行。但是，如果企业不能够毫无差错地找到最低成本的决定，如果万一存在有赖于公司战略的可供选择的最低成本决策，那么逻辑的结论是，多头政治的管理并不必然导致较高的成本。

一些经济学家会看到来自于政府管理的多少有些不同的威胁。他们担心，多头政治对市场控制的取代将会——通过施加给企业的“仲裁”成本—

—破坏有效价格体系。确实，多头政治的控制可能这么做。然而，原则上讲， 如我们所见，企业决策中含有一系列自由处置的权力；在这一系列权力中， 多头政治对企业的过分要求给有效价格造成的损害不会超过企业权限本身造成的损害。而且，在那一系列权限内的多头政治决策，原则上可以系统地使企业决策进入政府希望的方向——增长、能源保存、环境保护，或国家的其他任何目标——而不必把企业决策留在偶尔的企业方针或企业领导人的个人倾向决定的范围内。

然而，我们正在讨论的混合式控制的可能性不过是一张蓝图，因为像

我们就要见到的，对于想象中的这种混合式控制的实际建立、有着难以逾越的障碍。目前我们还只是看到了某种程度上对在新的方式中结合政治—经济的各种控制是一种明显的可能性的东西。下面，我们可以考察实际的可能性和困难。