结论与展望

研究结论

基于包括土地产权、土地租税体系、土地增值收益管理在内的统一的逻辑分析框架,对土地增值机制与影响因素、土地产权权益保护与土地增值收益归公原则之间的矛盾性、土地增值管理工具的应用等重大理论问题进行了探讨;采用问卷调查、个案分析相结合的方法,对土地二元所有制结构下的土地增值收益分配现状进行了全面剖析;基于现代计量经济学思想和公共管理决策理论,建立了定量分析模型对土地增值影响因素、土地增值测算、土地征收补偿满意度决定等问题进行考察;并针对土地增值收益分配存在的理论基础适应不明、指导原则与思想缺乏,以及土地增值分配制度设计中的不合理等问题,提出了解决土地增值收益分配与地方治理所面临困局的对策建议。主要研究成果与结论如下:

1.理论与政策述评

研究对土地增值收益分配基础理论进行了较详细的梳理评述,针对容易导致土地增值收益分配指导思想混乱的一些问题进行了重点探讨,尤其是着重比较了不同学派、特别是马克思主义经济学和西方现代经济学关于地租地价、土地税收和土地产权的不同观点,试图厘清不同分析层面和话语语境下二者观点的异同,以期为土地制度改革提供一个具有内在一致性的理论指导框架。研究认为在由计划经济体制转向市场经济转型的背景下,应该抛除狭隘的阶级分析与生产关系分析视角,从土地、资本、劳动力在生产过程中所发挥的作用和所贡献的效应出发来确定土地收益分配的基本原则,才不失为寻找公平与效率兼顾的土地增值收益分配的正确途径。研究基于对马克思产权理论和西方现代产权理论、英美法系产权构造体例和大陆法系产权构造体例的比较,认为中国沿袭马克思主义产权理论和依循大陆法系产权构造体例,所有权具有广义的含义,被赋予终极支配权的地位,并具有将所有权制度安排“政治化”的观念,与现实中复杂的产权安排事实产生了脱节,已成为土地产权制度改革的障碍。借鉴乔治的土地单一税理论所蕴含的土地“虚拟国有化”思想,中国应该搁置关于“土地公有”或“土地私有”的争议,从土地税收入手对土地产权制度中的不合理安排进行温和的“修正”。

“土地增值归公”“土地增值归私”“土地增值公私分享”的不同思想反映了对土地增值收益来源理解与利益分配价值取向的差异。土地增值收益分配主要存在两方面的困境:一是土地自然增值归公与产权保护的冲突;二是土地增值收益难以在各利益相关主体间进行分割。本研究认为,土地增值分配应当综合考虑土地产权保护、保持土地市场活力和提高土地利用效率、土地增值作为外部性经济属性理应归公的需要,实行“公私分享”的分配制度。对不同国家土地增值收益管理工具应用的比较表明,在土地产权工具应用方面,中国应反思土地储备制度与土地批租制度存在的问题,与一般意义上的土地储备制度不同,中国土地储备制度的实施是与强制土地征收权相结合,并受到政府经济人和公共管理者双重身份的行为目标约束,土地储备制度成为控制土地价格和发掘土地价值增值的重要政策工具;也应该慎重对待土地批租制度可能导致的房地产价格飙升、土地投机、工业基础削弱、居住生活空间被侵蚀等种种问题;土地发展权是关系到土地产权和土地收益分配的核心问题,应当要考虑创设土地发展权制度。土地税收制度是一个繁杂的体系,研究重点是一般财产税(核心是房地产税,美国的财产税具有典型代表性,研究着重对其进行了研究)和土地增值税制度(采纳国家不多,对重要国家实行情况进行了分析比较)。研究也对中国土地产权与土地税收制度实施的概况进行了梳理,两种所有制的土地产权地位不对等、农村集体所有制土地产权主体虚置是中国现行土地产权制度存在的主要问题;在土地税费体系设计方面,则存在体系繁杂、土地租税费性质不明、重复征收、征管不力等种种问题。

2.实证研究

为了从微观层面上研究投资、区位、交通条件等因素对土地价值(价格)的影响,采取将“城市中心距”指标与地价的三次曲线关系变换为线性关系后与其他变量指标进行组合的方法,建立了中山市居住用地特征价格的组合模型;并基于特征变量与对土地价格之间的线性相关与曲线模拟拟合关系的比较,确定模型的总体结构形式,较好地诠释了中山市土地利用空间格局与土地出让市场的实际情况,并通过求取偏导的方法测算土地特征的边际增值量,从而具体分析单个土地特征对土地增值的影响。研究将特征价格方法应用于对土地价格和土地增值问题研究,为土地增值测算与土地收益分配问题的提供了新的思路。土地特征价格模型的结构分析不但有助于明晰土地增值的机制,而且通过测算每一个土地特征变化引起的土地增值量,为“受益者付费”原则提供了量化准则,对于设置科学合理的土地增值税率、为土地税收征管建立可靠的土地估价工具具有重要的参考价值。

农地征收补偿所导致的社会矛盾冲突问题与土地增值收益分配机制不合理密切相关,也是土地增值收益分配研究关注的重点领域。关于农地征收补偿的研究主要讨论了土地增值收益分配局部政策存在的问题。基于农地征收补偿调查,共获得分布于全国东、中、西部17个省47个县409个样本村的有效调查问卷(每村调查一个农户),总体来看,被调查行政村大部分都发生了征地,而征地补偿标准普遍偏低(1万—3万元/亩的比例最高,为41%);在征地补偿之外,没有获得任何形式的社会保障的比例最大(占56.5%)。关于征地意愿,有66%的农户表示不愿意土地被征。以广东省获得的样本村农地征收补偿调查问卷获取的信息为基础,基于IAD(奥斯特罗姆的制度分析与发展框架,InstitutionalAnalysis and

Developmentframework)延伸决策模型,构建了农户征地意愿决策与满意度评价测度因子和评估指标体系,运用二元非线性模型(Logit和Oreder-Probit)、Blinder-Oaxaca分解和Heckman二阶段选择模型,对已征地农户和未征地农户的征地决策与满意度进行了评价,评价结果发现,从提高农户满意度的角度,征地程序公正和规则透明,征地补偿款较多地发给农户家庭而不是集体,可能比片面提高征地补偿标准更有用。

研究选择了一个农地征收个案,从土地租税费的角度对农地征收到开发建成全过程中的土地增值收益状况进行了详细研究,揭示了中国典型的农地非农化过程中土地增值收益分配的机制与土地增值收益政策工具的应用情况。基于项目过程中发生的土地租税费、其他成本及销售收入、征地补偿等费用的详细梳理和测算,发现在该开发项目中,包括土地出让金、耕地占用税、土地增值税等在内的各种土地租税费总费用占项目预期销售收入比达到31.56%。在土地总增值中,人工增值仅占2.28%,自然增值占97.72%。在土地自然增值中,政府获得45.30%,其中租(土地出让金)、税、费形式的收入占比为67.60%∶27.09%∶5.31%;　房地产开发商获得30.36%,经测算,开发商在本项目中的税前投资利润率为33.70%,税后投资利润率28.26%;农民以征地补偿形式获得的土地增值收益仅占0.19%,补偿显著偏低。

土地增值收益分配的实质是土地发展权益的配置。对重庆“地票制”、南海“土地股份合作制”、广州“城中村改造补偿方式”等案例的研究表明,土地发展权以事实产权的形式存在于各种不同形式的土地开发利用活动中,这些个案的共同特征是土地发展权配置显示了“私有化”的倾向,有效消除了根据土地原用途价格对土地拆迁进行补偿、国有化土地非农化开发等模式存在的痼疾,打破了土地公有制下土地发展权被先验地认为属于国家所有的固有观念,切实地保护了农民的土地发展权权益,这种自下而上的诱致性制度变迁的方式提供了有效的实践经验,对农村集体土地征收拆迁补偿和土地流转制度改革具有创新意义,揭示了制度变革的方向。研究也选择了不同类型(农地征收、城中村改造、旧城区综合整治工程、旧工业区改造)、不同区域(城市中心区、旧城区、城市近郊、城市远郊)的四个土地(房屋)征收典型案例,对其土地开发利用中的土地增值收益分配进行了测算比较,并从土地发展权的角度对土地增值分配机制进行了剖析。研究表明政府在土地(房屋)征收中获取了过高的土地增值收益是比较普遍的情形,但同时也存在土地增值回收途径欠缺、土地增值收益流失严重的情况。导致土地增值收益分配失衡的根本原因在于缺乏统一规范的法律制度、产权界定不合理、缺乏合理的土地增值收益分配原则和有效的政策管理工具。最后,基于土地发展权概念建立了土地增值收益分配理论模型,探讨了农地非农化过程中政府、开发商和农民应当分享的土地增值收益合理比例问题,并以广州市为例进行了模拟研究。研究认为农民应获得土地增值中的农地发展权收益,政府应获得市地发展权收益,开发商应获得社会平均利润率下的土地开发资本投入收益。农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民占25%—30%,开发商占15%—20%,政府占50%—55%。在现有的土地国有化模式下的农地非农化过程中,以农地发展权的平均价值作为制定征地补偿标准的依据不仅体现了补偿公平原则,也符合通过市场机制对被征农地进行补偿的制度改革方向。研究结果可为土地征收补偿标准制定、耕地和生态保护补偿标准制定和土地增值税税率设置等提供参考依据。

3.问题总结与对策建议

总的来看,中国土地增值收益分配制度存在的主要问题表现在:缺乏明确的土地增值收益分配指导思想与制度设计总体框架,缺乏明确的土地增值收益分配归公、归私或公私分享的指导思想,制度总体框架缺乏内在统一的逻辑,不同利益主体的角色定位不清晰,导致目前土地开发利用活动中不同的土地增值分配形式并存、不同参与主体间土地增值分配不公等各种乱象;由于缺乏人格化的土地所有权主体,两种所有权居于不平等的地位,受政治意识形态影响的土地产权制度安排违背了客观经济规律的要求,现有土地物权权利体系与经济活动中事实产权关系的矛盾,土地产权制度不合理成为制约土地增值收益分配制度的根源;土地租、税、费混淆不清及重复征收,土地税收体系不健全,结构不合理(包括农村土地税收还属于空白),导致土地税收体系未能充分发挥应有的平衡土地增值收益分配功能。

关于土地增值收益分配制度的改革提出了以下对策建议:明确土地增值收益公私分享的原则和不同利益相关者的角色定位,建立土地增值收益分配新模式,重塑地方治理结构。土地增值收益分配区分为两个层次,第一层次分配以效率为目标、以地租分配为主要内容,通过自由市场交易活动完成,地租收益的分配保护土地产权权益;第二层次的分配以公平为目标、以税收调节为主要形式,由政府运用公权力完成,实现“土地增值收益(大部分)归公”的目的。改革土地产权制度,虚化公有制土地所有权、使其成为“治权”的象征,厘清政府职责定位;强化土地私权保护,建设新型土地物权体系,国有土地使用权和农村土地承包权将发展成为独立的不动产物权,土地私有产权界定为使用权、自由转让权和收益权,创设土地发展权制度,土地发展权应按“私有产权”进行初始配置,应转变物权法的立法理念,适当借鉴英美法系的立法原则,在做好顶层设计、把握基本制度框架的同时,鼓励各种合作土地开发模式的地方创新。在土地税收制度建设方面,应构建以一般财产税、土地增值税(或土地利得税)为核心税种的土地税收体系,将土地税收作为主力税种重建地方治理的财政基础。

研究的创新之处

①立足于地方治理理论、产权理论、土地租税与土地增值收益分配相关理论,将土地产权、土地租税费制度、地方财政与地方治理整合为逻辑统一的研究框架,综合运用规范分析、历史分析、比较分析等多种研究方法,探讨中国土地增值收益分配的内在机制、分配模式、存在问题与改革措施,在研究视角和分析框架上具有创新性。

②以具有创新性的理论探讨为基础研究了土地产权与土地税收政策工具的应用问题。借鉴西方现代产权理论与英美法系产权构造体例的优点,完善物权立法理论,提出以所有权虚化、使用权实化和私有化为基础,建立新型土地物权体系。重新辨析了土地发展权的性质,提出了土地发展权是受行政管制的土地开发利用权,在本质上是开发容量许可权,属于无体物权,初始配置应该私权化的新观点。运用特征价格理论研究了土地增值产生机制,从土地租税(费)体系和土地发展权的双重视角下研究了土地增值收益分配机制,对利益主体间的土地增值收益实际分配比例和理想分配比例进行了测算,在此基础上提出了土地税收体系建设和土地税率设置的主张。

③受制于理论研究基础的薄弱和资料收集的困难,土地增值收益分配的问题虽然引起了广泛关注,但深入的实证研究还非常欠缺。本研究在问卷调查的基础上,选取农村土地和城市土地拆迁中的典型案例,对土地增值收益的影响因素与影响效应、土地增值收益的测算及其在不同利益主体之间的具体分配、土地增值收益的理论分配比例等问题进行了定量分析,在实践应用方面也有创新意义。

④研究提出了关于土地增值收益分配制度的总体改革方向。基于土地增值公私分享的出发点,研究认为应消除关于公有制土地所有权的认识误区,建立土地自由交易市场来调节土地供需关系和完成土地增值收益的初次分配。政府应退出市场参与主体的角色,回归管理者的定位,一是作为管理者行使行政权,通过土地规划等手段对土地发展权进行配置和管理;二是作为社会公众的代理人,通过土地发展权配置、土地行政管制权、土地税收工具来综合解决土地增值收益的外部性问题。相较目前土地市场化改革中的多止于“政府”与“市场”关系的探讨,或者仅提出加强土地产权保护、促进土地自由流转等宏观改革指导思想,研究更具有综合性、系统性,不但注重政策建议主张的法理性,也建立了一个涵盖了政府、社会、市场不同利益主体角色定位与利益诉求、不同土地开发利用方式、土地收益分配不同环节的制度建设总体框架。

研究的不足与未来展望

①综合来看,中国当前土地增值收益分配中的突出矛盾体现在土地(房屋)征收过程中,这是由于中国尚处于快速城市化进程中、城市土地利用处于激烈的变更进程中。由于篇幅所限,研究尚未对处于静态土地利用模式中的土地增值收益分配问题进行实证研究。

②由于土地增值收益分配研究问题的综合性,研究试图建立一个综合性的研究理论框架来对问题进行探讨,其中囊括了地方治理、土地财政、土地产权、土地租税费、行政管制、农地征收、城市房屋拆迁等各种理论和实践问题,但同时也带来了研究体系较为庞大,研究深度不够等问题,尤其是关于土地税制与地方财政建设问题,还停留在初步阶段。

③研究着重探讨了土地增值收益分配制度的改革方向(终极制度改革方案),但改革的过程不可一蹴而就,期间会出现各种渐进的、小步跨越的改革模式,产生各种不同的地方实践方式,课题对改革的步骤设计、地方差异等方面的研究还存在欠缺。

未来应进一步重点深入研究的课题应包括:土地产权制度改革、包括土地发展权制度创设在土地增值收益初次分配中的作用机制;土地税制设计及其对土地增值收益分配与地方财政建设的影响。从研究的地域空间范围来看,不同农地非农化模式下的土地增值收益分配制度比较、城市更新中的土地产权结构与土地收益分配也将是研究应重点关注的方向。