第6章　土地发展权视角下的土地增值收益分配

土地产权配置决定了土地增值收益分配的首次分配结果,其中的关键是土地发展权权益的配置,这是由于土地增值收益在本质上即是土地发展权权益。土地发展权在本质上是对土地开发利用方式进行选择和支配的权利,是一种可以从土地所有权分离并转让给他人的财产权。在国外,土地发展权制度已经成为规划控制土地开发、实施土地分区管制的重要手段,可以说没有对土地开发的限制,就没有土地发展权。本章从土地发展权的视角对土地增值收益分配问题进行研究。

6.1土地发展权在中国土地管理实践中的应用

中国尚未建立正式的土地发展权制度,相关法律目前尚未对土地发展权进行正式的术语界定,但土地发展权却是客观存在于现实经济生活中,与土地开发、土地用途管制和土地收益分配密切相关的产权形态。根据《宪法》《土地管理法》等法律规定,农村土地转为建设用地受到严格控制,农地征收补偿是基于土地的农业生产价值,被排除在土地发展权获益之外;在城市规划区范围内,经营性用地的土地使用权人需要支付高额土地出让金向政府购买城市土地发展权,据此,很多学者认为中国目前实施的是土地发展权国有制度,“土地开发由国家控制,土地发展增益也由国家占有。国家控制着农村土地的用途及其转变”(陈柏峰),这一结论反映了现行农地非农化的国有化途径中土地发展权配置的特点,但发生在全国各地的各种土地制度创新则显示土地发展权配置具有了多样化和私有化的特征。

改革开放以来,中国土地管理制度改革主要围绕着耕地保护和城市建设用地供应这两个相互制约的目标演进,以土地公有制和土地用途管制为基础,逐步形成了一整套以耕地总量动态平衡、基本农田保护、建设用地指标增减挂钩、农地非农化及土地征收补偿等为核心的土地政策体系,但也由此在以土地出让、土地财政为目标导向的地方政府和以耕地保护、建设用地指标控制为目标导向的中央政府之间展开了政策博弈,形成了一系列土地制度创新,在正统的土地发展权国有化框架之外展现了土地发展权配置的新模式,其中南海土地股份合作制、重庆地票制、浙江基本农田易地代保、广州城中村改造补偿等是较有代表性的实践形式。

6.1.1重庆地票制中土地发展权的应用

6.1.1.1重庆地票制产生的背景

2007年6月,重庆市被国务院批准为城乡统筹综合配套改革实验区,在探索土地制度改革过程中,于2008年成立了首个农村土地交易所,由此展开了地票制模式的实践(陈悦)。

地票制的实施是将建设用地指标在城乡间进行重新分配和使用的过程。建设用地指标产生于农村宅基地及其附属设施、农村公共设施和公益事业用地及乡镇企业用地等农村集体建设用地,在经过复垦和土地管理部门严格验收后形成了地票指标,通过置换后形成的符合要求的建设用地指标,最后经由市场交易重新配置到城市建设用地市场(杨继瑞等)。

地票交易制度实施的政策基础是2008年国土资源部颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。根据城乡建设用地增减挂钩政策的要求,“城市建设用地增加要与农村复垦地区,即建新拆旧区和土地复垦区的土地面积相挂钩”,以达到保证在区域内各类土地面积不变的基础上实现用地结构优化和集约节约的目的,而地票制引入了市场机制对建设用地指标进行空间上的再配置,可以说是对城乡建设用地增减挂钩政策的一种创新。首先,地票制通过产权界定为土地市场化流转提供了前提条件;其次,在农村集体非农建设用地指标的市场化流转过程中,通过对土地权利的定价,显化了土地发展权的价值。

6.1.1.2重庆地票制运行过程及实质

重庆地票制中的地票,在本质上是一种土地发展权利(其内核是建设用地指标,以地票作为交易媒介),更具体来说,是建设用地开发利用的权利。作为地票交易最核心的两个部分,地票的产生和交易过程,以及最终地价收益的分配是学者们最为关心的问题,前者关系到土地发展权的初始配置和转移,后者关系到土地发展权益的归属,这也是地票交易制度中最容易产生寻租并衍生社会问题之处,直接关系到地票制的实施效果。

(1)地票制运行过程中的土地发展权转移。

重庆市地票模式的流转程序分为申请复垦、复垦验收、指标交易、指标落地四个阶段(张鹏、刘春鑫)。

第一阶段为申请复垦阶段。具有稳定住所及生活来源的农民,经集体经济组织同意,可将自己闲置的宅基地及附属用地复垦为耕地。由此可以看到,(宅基地或其他农村集体建设用地)地块被赋有开发为建设用地的权利是地票制实施的前置条件。举例来说,当某宅基地地块实际开发用途为住宅用地时,则土地发展权利(开发为建设用地的权利)“固着”于该地块,依附于土地所有权;当该地块被复垦为耕地,则土地发展权从宅基地所有权中剥离,成为可独立行使的产权,原地块成为土地发展权的“释放”地。

第二阶段为复垦验收阶段。经区县国土资源行政主管部门验收后,由政府作为代理人将复垦后形成的建设用地指标“打包”后进入农村土地交易所。在这一阶段,农村土地交易所发挥了相当于土地银行或土地发展权中介交易平台的作用,成为土地发展权的临时所有者。

第三阶段为指标交易阶段。政府制定统一的地票价格,并进行公开招标。通过用地需求者公开竞购的方式,土地发展权的价格被确定。土地发展权价格是政府行政指导下经由市场机制形成。

第四阶段为指标落地阶段。地票获得者选择符合规划要求的地块进行指标落地,即可进行相应的建设开发,从而实现了土地发展权的空间转移过程,新增城市建设用地成为土地发展权的“接收”地。

重庆地票制实施中的地票流转过程即是土地发展权的空间转移过程。土地发展权转移,是由1968年美国纽约市为应对保护具有历史意义的界标问题而在《界标保护法》提出的,土地发展权移转由土地使用受限制的土地所有者将其土地上的土地发展权转让给受让人,土地发展权受让人因此获得土地发展权并支付对价(刘国臻)。购买土地发展权的权利人可与自己已拥有的土地发展权叠加,再进行开发或用途改变。美国土地发展权的转移是通过市场机制进行的,在这一点上地票制与其有一定的相似性,但在实施层面上,重庆地票制带有政府层面的行政权配置色彩。虽然地票制不是完全市场化条件下的土地发展权转移,但从交易的目的和过程来看,体现了土地发展权在农村集体土地流转中的创新性运用,为农地制度改革探索了新途径(图6-1)。

资料来源:参考自“张鹏,刘春鑫.基于土地发展权与制度变迁视角的城乡土地地票交易探索——重庆模式分析[J].经济体制改革,2010(05):103-107”。

地票制的本质是借助地块生成“地票”的过程,将集体土地的农村建设用地发展权置换为城市建设用地发展权,并通过地票交易实现其市场化价值。

(2)地票制中的土地发展权归属探讨。

2008年12月《重庆市农村土地交易所管理办法》出台,其中第四章第31条规定了地票交易所获经济价值的分配办法,其中:农村宅基地使用权交易收益,原则上大部分归农民家庭所有,小部分归农村集体经济组织所有,具体分配比例由农民家庭和农村集体经济组织协商确定;乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等集体建设用地使用权交易收益,归农村集体经济组织所有;农村土地交易所按农村土地实物和指标交易额1%的比例收取交易服务费;农村集体经济组织获得的土地交易收益,纳入农村集体财产统一管理,用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。

根据土地交易所管理办法,对农村宅基地使用权交易所获得的经济收益,在村民与村集体之间分配采取协商的方式,产生了寻租空间,早期复垦宅基地的农村家庭利益出现受损现象。为了进一步完善地票交易价款分配,2010年重庆市国土房管局出台《关于完善地票价款分配的补充意见》,规定复垦成本原则上不得高于1.2万元/亩,复垦农村宅基地及其附属设施用地的地票平均价款扣除复垦项目工程成本、管理成本和融资成本后,按9.6万元/亩支付给退出宅基地的农户;按1.7万元/亩支付给该农村集体经济组织。按以上标准支付地票平均价款后,如价款仍有剩余,则按照85∶15的比例再次支付给退出宅基地的农户和集体经济组织。复垦农村公共设施用地和公益事业用地、乡镇企业用地的地票平均价款扣除复垦项目工程成本、管理成本和融资成本后,应采取土地整治的方式用于新农村建设。该补充意见的出台,第一次明确规定了地价款的分配标准,以及农村公共设施和公益事业用地复垦后所得收益的使用方式(用于“三农”建设)。

2011年重庆市国土房管局出台《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见(试行)》,进一步具体规定了地票增值收益(地票价款扣除农村集体建设用地复垦成本部分后的价款)的应用方向:①复垦宅基地及其附属设施用地而形成的地票增值收益全额用于增加退出宅基地的农户的购房补助。②复垦公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地而形成的地票增值收益缴入复垦区县(自治县)设置的地票专户,专项用于复垦地所在农村集体经济组织的以土地整治为主要方式的新农村建设。

随着地票成交价格不断攀升,2011年重庆市国土房管局下发《关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》,将分配给农户的地票价款由原来的9.6万元/亩提高至12万元/亩;分配给农村集体经济组织的地票价款从1.7万元/亩提高至2.1万元/亩。且按照市国土房管局下发的《关于进一步规范农村宅基地及其附属设施用地复垦管理实行地票价款直拨的通知》采用地票价款直拨的方式,由地票交易中心委托的银行直接支付到农户提供的账户和农村集体经济组织账户。截至2013年10月,重庆市地票交易地票价款的分配仍按照调整后的分配标准进行。

在现有的土地征收补偿与土地出让制度下,“土地使用权出让金和征地补偿费不是土地发展权的对价”,在农地征收过程中土地用途转换的补偿只是对失地者的最基本的生活保障而做出的补偿,并未涉及土地发展权的对价(刘国臻, 2007)。相较于农地征收补偿办法,地票制的最大进步之处在于不再是以农地产值或农地住宅重建成本对土地进行补偿,而是将土地发展权的权利及其附属的开发权益赋予了宅基地或其他农村建设用地。

土地发展权交易,更具体来说,是通过市场化的平台或方式将一块土地上的非农建设权利(包括建筑密度、容积率、开发强度、土地用途等)转移到另一块土地上的过程。相对于发达国家的土地发展权转移制度而言,地票模式中的发展权转移是小范围的流转,所涉及的土地只包括农村宅基地和镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等集体建设用地,没有涉及其他农地和建成区的城镇建设用地;且流转的指标只能是进行新的开发建设,对提高转入地区容积率、投资开发强度等并未涉及,地票交易过程中形成的地票价格,是在政府依据当地平均建设用地价格制定的指导价基础上经由市场竞拍形成的市场价格,可视为土地发展权的平均市场价格。

6.1.2南海土地股份合作制中土地发展权的应用

6.1.2.1南海土地股份合作制的实施背景

自20世纪90年代开始,随着改革开放的深化和国企改革的推进,南海地区由于其较好的经济社会条件,吸引了大量的外资、港资进行投资,而随着投资方的需求越来越多,该地区建设用地呈现出紧张态势,为了解决征地制度带来的矛盾,打破国家垄断农地非农化的局面,南海地区开始了土地股份制改造。

南海土地股份制的运行主要通过“两步走”来实现:首先进行“三区”规划,把村集体的土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区,这样的做法一方面是为了方便城镇规划的实施,另一方面也是为了保护耕地资源、提高土地利用效率。其次实现农民土地和财产的股份化,具体的做法是通过将集体财产、土地和农民承包权折价入股,在股权设置、股红分配和股权管理上制定出章程,村集体的运营和收益分配都按照村章程进行(蒋省三等)。这一做法导致了两方面的变化:一是土地承包经营权的主体由家庭为单位变为以村小组或村委为单位;二是土地使用者主体由农户分散承包经营变为集体统一管理、统一经营。所有权与经营权统一到分散再转为统一,使得农村土地又一次向集体经济组织集中,不但实现了管理模式的转变,更提升了效率,应该说土地股份制的实现不但是市场经济体制下土地制度的变革,也是工业化发展后期农村地区主动分享工业化成果的需要。

6.1.2.2南海土地股份制中的土地合作发展权的归属

南海土地股份合作制改革的重要意义,在于打破了土地国有化基础上的农地非农化制度框架,在保留集体所有制的前提下实现了农地非农化,在两种不同的土地非农化模式下,农地非农化过程中的土地发展权归属性质发生了根本转变。

首先,土地股份合作制的实施,打破了国家征地垄断的局面,在不改变集体土地权属性质的前提下实现集体建设用地的流转,将原有的农地流转由“农户—国家—开发商”的流转方式转向“农户或村集体—企业”的模式,使农村土地流转更接近于土地一级市场的供给方式,也就是打破了土地发展权(农地非农化开发的权利)的国家垄断形式。

其次,通过将农户所有的承包权打包为集体产权,使得单个农户所拥有的土地发展权以集体产权的形式实现了市场流转,降低了市场主体获取土地的成本(跟单个农户进行交易的成本更加高昂)。

最后,农地非农化市场流转中产生的土地租金,即土地发展权益得以保留在集体内部,并以量化股权的方式回到农户个体,从而实现了土地发展权收益的分配。

在南海土地股份合作制改革的过程中,农民原有的土地被置换为股权,形式上由村集体统一经营集体土地,可以推断土地股份合作制过程中承认了土地发展权的存在并为其权利进行了合理的市场定价,在这一权利被购买或使用时,农民集体和个人会得到相应的权利价格支付,其中不仅包含了属于农民用以维持生计的土地的社会保障价值(对其补偿主要是征地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等),而且还包含了农民作为集体土地所有者对发展土地用途的权利进行的补偿,即集体土地发展权的补偿,补偿形式和内容由国家补偿农民数倍于农地用途价值的货币补偿,转变为村民从村集体统一经营收入中获得分红,同时保证土地的所有权和使用权不变,获得了来自制度和市场契约的双重收益。

对农民来说,农村闲置、荒废的建设用地、农村宅基地等都是可转移性的权利,股份制下的承包或征购土地行为,经土地转换用途后的巨大发展权价值以股权进行收益分红,农民既不需要直接对土地进行投资开发,又能永久获得股权分红。在土地股份合作中,土地发展权属于农民集体所有,农民个体通过股份分红的形式享有土地发展权增益,保证在实现国家建设目标的同时实现农民发展土地的权利收益,成为土地增值收益分配的重要地方制度创新。

6.1.2.3南海土地股份合作制中土地发展权交易对制度效率的改进

如何将土地发展权合理地纳入农村集体土地收益体系内,如何实现农村集体土地发展权的市场化流转,以及如何保证土地所有者的土地发展权的收益,这是土地发展权实施所要面临的几个难题。南海土地股份制的实施,不但从发展权的界定到利益划分等方面回答了以上问题,而且从经济上实现了制度效率的改进。

土地股份合作制不只是一个简单的土地权利由分散到集中的过程,还是一个操作难度较大的合约行为,其中包含着复杂的财产权利的交易。首先,在产权界定的过程中,南海土地股份制通过将属于农民集体的使用和改变土地用途的权利集中起来,实现了土地发展权的集中,但这样的集中并未改变集体土地所有权的属性,因此可以认为村集体的做法是代表村民统一管理和运营土地发展权的行为,村民也不必再为土地产权的划分不明晰而担忧,由村集体统一运营实际上明晰了产权的边界,每位村民在实质上拥有了来自村集体土地的发展权,并且以股份红利的形式保留在了村集体内部。

其次,在土地发展权利边界确定的条件下,与土地交易和使用的一系列契约的签订和交易的实施就变得相对简单了。土地股份制中通过土地发展权实现了产权界定,在此基础上改进了土地流转中契约签订的效率,契约是当事人在地位平等、意志自由的前提下,各方同时为改进自己的经济状况(至少是理性预期)而在交易过程中确立的一种权利流转的关系(卢现祥、朱巧玲)。土地权利人在与用地者进行签约之前已经掌握了必要的信息和签约的约束条件——土地发展权能的实现形式,因此可以在选择与谁签约、如何签约的问题上进行比较和权衡,并选择费用最小、效益最大的契约形式。比较两种不同类型的契约形式选择,可以看到南海土地股份制中的签约双方是在市场条件下进行的,契约签订的主体村集体与农民之间、村集体与企业之间相互可以获取透明的交易信息和进行直接的谈判协商,相比国家介入之下的签约模式,节约了契约签订的费用和契约实施的成本,可见,土地股份制中交易双方的契约签订是理性选择的结果。

最后,土地股份合作制将土地发展权作为实现交易效率的手段,节约了交易费用,实现了效率的改进。南海土地股份制实现了土地流转中的三方效率的改进:

第一,随着城乡一体化发展的需要和地方经济发展的推动,土地在村民手中已不能实现最优用途的利用,农民作为“经济人”看到了土地市场价值的提升,主张通过市场化形式实现手中土地发展权的意愿越来越高,但由于农民对土地由来已久的感情,又不愿永久地放弃土地的所有权,这种利益需求在现有的土地产权制度框架下变得难以实现。而土地股份制的实施,将农民的土地发展权价值以股份的形式确定下来,同时保证了村民集体对土地的所有权性质不变,从而提高了农民的土地权利收益,改进是有效的。

第二,国家作为土地最大拥有者,同时兼顾对土地市场的供需管理职责。在保证城市经济发展目标的指导下,政府成为城市经济主体用地拿地的代表者,依靠政府行政权(警察权)进行土地用途限制或征地行为,这是警察权过度使用的表现,在保证政府推行的经济发展模式得以运行的同时,政府也为此付出了巨大的代价——征地矛盾引发的社会不同阶层的矛盾、政府公信力下降、“以农促工”的模式拉大收入分配差距,以及政府行政管理成本的付出,这样的制度选择显然是不经济的(叶芳)。对地方政府来讲,通过南海土地股份制的实施可以使政府无须再扮演市场参与者的角色,更好地执行政府作为社会管理者的角色,减少了依靠行政权力进行管制带来的社会成本和市场交易成本,同时通过税收手段对土地股份制的用地企业和村集体因土地增值获得收益的部分进行征税,合理地实现土地增值中国家投资部分的回报,从经济和效率上讲,这样的制度安排都实现了政府和社会利益的提高,可见改进是有效的。

第三,企业作为南海土地股份制改革中的重要一环,是整个股份制经济运行中最为“理性”的经济人,企业的任何决策和选择一定是为了实现效益最大化,南海土地股份制中企业与村集体签订契约的过程,事实上省去了与村民讨价还价的过程和与政府进行利益博弈的过程,较之分散签订契约,企业可以省去一笔可观的交易费用;较之高昂的土地出让金支付,选择土地股份合作制企业节约了大笔开支,缩短了政府审批的程序和时间,从交易费用、契约谈判、时间花费上分析,这样的选择是理性的。

可见,从产权经济学的角度分析,南海土地股份合作制的实施是有效的,一方面实现了交易成本的节约和土地发展权权益的实现,另一方面通过合理地运用土地发展权这一工具,实现了交易三方的效率改进。

6.1.3广州市城中村改造中土地发展权的应用

6.1.3.1广州市城中村改造的拆迁补偿政策

从20世纪90年代始,广州市为推进城市化进程开始了城中村改造。2007年以前广州市为防止开发商追求高利润使城市建筑密度增高而禁止开发商介入城中村改造,但单纯由村集体和村民来筹措资金并承担改造风险,使得村民改造的积极性不高。2007年起,广州市开始允许开发商进入城中村改造,但政府严格限制改造标准。为迎接2010年广州亚运会,广州市政府加大了城中村改造的力度,同时也给予了相应的优惠,政府让出土地出让金给予村集体和村民进行城中村改造。

2010年广州市开始了新一轮的“三旧”改造规划,计划基本138条城中村改造任务,其中52条村整体拆除,86条进行综合整治。力争用10年时间基本完成全市“三旧”改造。经过数年时间,广州市总结了四种未来城中村改造可以使用的模式:(1)猎德模式,通过公开出让土地进行融资实施全面改造。(2)林和模式,村集体自行改造、协议出让土地进行融资实施全面改造。(3)花地模式,“搬积木”式安置村民,滚动开发实施全面改造。(4)西塱模式,人居环境建设带动综合整治改造。本研究主要涉及第一种模式的分析。

在猎德、文冲等城中村为代表的猎德模式改造方案的主要内容是:经过土地征收将被改造集体土地地块转为国有土地,并制定土地开发规划,将地块划分为安置地块、融资地块和发展地块三种不同的土地利用类型。对于安置地块,由政府以划拨形式将土地出让给村民进行回迁安置,回迁房建成后,政府对其进行土地登记并向村民核发国有房产证,其使用期限是无限期的(但若回迁安置房在房地产交易市场自行流通交易,则从交易日起,其使用期限为70年)。对于融资地块所获得的土地出让金,政府将其作为改造项目的资金返还给村集体用于安置地块和发展地块的建设。对于发展地块,则无偿将其划拨给村民无限期使用,地块获得的开发收益作为村民的安置补偿。

2007年广州市出台的《集体土地房屋拆迁补偿标准规定》中规定依法批准建设的村集体土地上的房屋分为住宅房屋和非住宅房屋进行补偿,住宅房屋有货币补偿、产权调换、农民自建三种补偿方式。为了规范城中村改造拆迁补偿, 2011年广州市三旧改造办制定了《广州市城中村改造复建成本标准指引(试行)》,规定了城中村改造成本,并规定了村民安置住宅复建总量上限应按照户均不超过宅基地房屋基准建筑面积(240平方米至280平方米)控制(这一标准来自中国农村宅基地自建房标准,中国规定农村宅基地自建房规划仅能建3层半,3层半之外的均列为违建房,城管部门有权将违建房拆除)。在猎德和文冲村改造方案中,拆迁户的回迁安置住房标准实际是按现有宅基地面积为基准的4层住房建筑面积进行计算。

6.1.3.2广州城中村拆迁改造中的土地发展权配置

在猎德、文冲等城中村所采取的“政府主导、村为主体、开发商参与”拆迁改造模式中,土地发展权益由村民(村集体)和开发商分享,村民以获得安置地块和发展地块的土地发展权的形式参与土地增值分配,开发商则以土地出让金支付的形式获得了融资地块的土地发展权。政府不再参与城中村改造阶段的土地发展权收益,而是在改造完成后从商业活动中取得相应的商业税收、从房地产开发过程中取得土地增值税等土地税收,回收部分土地增值收益。

改造后文冲村的土地收归国有,国家是土地的所有权人,村民失去了土地所有权,但并没有失去土地发展权。补偿方案中村民统一拥有4层的建筑面积,不足4层的由村民购买补足(只需补交建筑成本),相当于给予了村民4层的土地发展权,这样的补偿方式与法国的建筑权有相似之处。法国对开发土地的建设权设定了法定密度限制,在法定容积率限制范围内,开发者拥有土地发展权,可以自主开发,并享有其带来的收益,但超过法定容积率的部分,土地发展权归为国有,土地开发者若超过这个界限,则须向国家购买超额的土地发展权,法国的土地发展权设计中,国家并没有过多干预土地开发者的行为,给予土地开发者更多支配土地资源的空间。

与其相似地,在猎德模式的改造方案中,补足村民4层的建筑面积相当于给了村民4层建筑面积的基本发展权。改造后村民可以根据自己拥有的建筑面积置换住宅面积,户型及其住宅面积可以根据自身的需要自由选择,例如用于自住的户型以及住宅面积应为多少,剩余的有多少住宅面积可以用于出租或是出售,这相当于在一定的面积上自主开发土地,而同时又有一个密度上限。如果选定的住宅面积小于拆迁所得面积,村民可以按照住宅的市场价格出售给村集体;如果选定住宅面积超过拆迁所得面积5平方米以上的,村民则要按照市价进行购买并且支付这部分的物业管理费用,超过拆迁所得面积5平方米以内的(含5平方米),按照市场价购买并免交这部分的物业费。这类似于法国的“超过负担费”,超过法定密度上限的建筑面积要按照规定向国家购买相应的建筑权。村民不仅可以用4层建筑面积置换回迁安置房的面积,也可以以3∶1的比例以住宅面积置换商业面积,补偿建筑从住宅用途转化为商业用途,从发展权的角度来看,这个政策也赋予了村民获得不同土地利用用途的土地发展权的权利。

此外,改造完毕后,村集体可以在发展地块上投资建设村集体物业发展集体经济,村民所享有集体经济发展的分红相当于土地发展权益。土地发展权益在村集体和村民的分配类似南海土地股份合作制,在此不再赘述。

6.1.4对土地产权与土地增值收益分配制度改革的意义

中国目前没有设立土地发展权制度。国内有的学者认为中国的土地制度并没有明确或隐含地规定集体土地所有权包括土地发展权,农民集体如若拥有土地发展权会增加土地非农开发的积极性,不利于中国耕地的保护,中国将土地发展权收归国有的做法是合乎公共利益的(孙弘);而有的学者认为土地发展权归土地所有者所有,即城市土地发展权归国家所有,集体土地权归集体所有(刘国臻);也有学者认为土地发展权收归集体所有会因为村集体的主体模糊而出现土地发展权的虚置,应该将土地发展权归属于集体土地的使用者——农民或村民(王海鸿、杜茎深)。上述地票制、土地股份合作制和城中村改造案例是土地发展权在不同土地开发利用模式下的实践运用,其共同特征是土地发展权配置显示了私有化的倾向,有效消除了根据土地原用途价格对土地拆迁进行补偿、国有化土地非农化开发等模式存在的痼疾。这些实践个案打破了土地公有制下土地发展权被先验地认为属于国家所有的固有观念,切实地保护了农民的土地发展权权益,避免了由于所有权主体抽象性导致的土地权利虚置问题,对农村集体土地征收拆迁补偿和土地流转制度改革具有创新意义,这种自下而上的诱致性制度变迁的方式提供了有效的地方实践经验,为制度变革提供了宝贵的改革路径选择。

6.2土地(房屋)征收中的土地增值收益分配比较

6.2.1案例选取

城市外延扩张和城市更新改造双重驱动下的大规模土地利用方式转变是近几十年来中国城市化发展的主要特征,与之相伴随的土地(房屋)征收补偿也成为土地增值分配矛盾冲突最严重的领域。受土地二元所有制结构的影响,现阶段中国征地拆迁表现为集体土地所有制下的土地征收和国有土地所有制下的房屋征收两种形式〔以下简称土地(房屋)征收〕,二者适用不同的法律制度规范,补偿标准不一,本节将其纳入统一的土地发展权与土地增值收益分配的分析框架,一方面试图通过典型案例分析对征收补偿与土地增值收益分配状况进行全面的评估;另一方面通过深入探讨土地权利配置(重点是土地发展权配置)与土地增值分享机制的内在联系,为土地(房屋)征收补偿方案制定与土地增值收益管理提供更具体的参考建议。

本研究根据土地(房屋)征收发生的地点与方案特征,选取广州市四个典型案例对土地增值及其配置情况进行比较研究,资料主要来自实地考察调研和政府管理部门,部分参考了已有研究成果。

6.2.1.1项目S

项目S即5.3节所描述的农地征收案例,是一个以塔楼、高层、小高层住宅为主的房地产开发项目(详见5.3节)。项目地块原属于番禺区S村。2003年,政府以建设大学城的名义,征收S村土地4204.38亩,村民(包括村集体)共获得征地补偿32952.07万元。2009年,政府以拍卖形式出让本项目地块,面积为4.66公顷,某开发商支付土地出让金105200万元获得该地块开发权。2012年,项目开始建成发售。

6.2.1.2项目L

项目L所在的L村为广州市138条列入改造计划城中村之一,位于天河区的城市CBD区域。2007年开始改造,2009年村民回迁,2012年融资地块开发基本完成。

(1)总体改造方案。

L村改造拟分桥东、桥西、桥西南三片分步实施。列入改造范围的旧村址面积共31.74公顷,改造方案将其分成融资地块、复建安置地块和村集体经济发展地块三块,其中桥西融资地块11.42公顷,为商业金融用地,拍卖融资所得46亿元资金全部返还L村经济发展有限公司用于组织拆迁与复建安置房(其余部分留作村发展基金)。桥东复建安置地块17.11公顷,用于建设中小学等配套公共服务设施和村民回迁安置房,采取“拆一补一”的方式对产权证内的合法建筑面积进行补偿。桥西南村集体经济发展地块3.21公顷,用于建酒店,经营收入作为村民分红来源(王林盛),见表6-1。

资料来源:根据广州市规划局规划公示材料整理所得。

(2)补偿方案与桥东安置区设计。

村民房屋回迁安置原则上采用阶梯式安置方法,以四层为界限。即按证内基建面积不足两层的补足两层,原三层及以上不足三层的补平至三层,原三层及以上不足四层的补平至四层,四层以上的按证内合法面积安置回迁。猎德村改造中需要临时搬迁的村民,按合法建筑的面积计算,临迁费为每平方米30元—50元。

此外,若有村民需要增加安置面积,以3500元/平方米购买;若有放弃部分或者全部安置面积,以1000元/平方米补偿。另外,对村中备受争议的大量违章建筑,由L村经济发展公司以1000元/平方米补偿,同时临时安置补偿按超建面积每月10元/平方米补偿。安置区规划总用地171138.9平方米,建设用地132275.8平方米,共置5662套新房,总建筑面积877889平方米,住宅面积637195平方米。

从2007年改造开始到2010年村民回迁,L村改造耗费了三年多时间,改变了脏乱差的“城中村”形象,被作为一个成功的“城中村”案例进行宣传。改造完成后,安置区内37栋崭新的高层住宅楼拔地而起,整齐漂亮。村民生活方面,5662套复建安置房除了满足村民自身居住以外,还有接近4000套村民可以通过出租获得收益,桥西南的集体经济每年也会给村民们带来丰厚的收益;文化方面,村内重要的祠堂、庙宇和代表性民居采取村内异地复建保存方式,同时建设了村史博物馆,陈列了L村改造前的物品。

6.2.1.3项目G

项目G是一个位于老城区荔湾区的大型旧城综合整治工程(一期工程),涉及河涌景观修复、交通疏解、居住和商业物业改造等。综合整治工程在实施过程中又分为多个项目,其中大多数项目都以政府招标、企业承包的方式进行。政府会对每个招标项目的合同价进行概算并最终承担相应的工程费用。荔枝湾综合整治一期工程历时一年,工序繁复,涉及面广,总用地面积约9.8公顷,整个工程中政府投入财政资金约3.5亿元。项目整体工程规划方案于2009年11月通过, 2010年10月完成一期工程。

由于旧城改造采用建筑抽疏的办法,没有成片改造,且房屋产权、数据搜集等实际问题也使得土地物业增值测算无法满足从整体着手的条件。因此,我们选取其中两个宗地进行研究。其中宗地1由居住用地改为绿化广场用地,政府通过货币补偿的方式对原住户进行异地安置,将原地块改造为一个公共开放空间;宗地2由工业仓库用地改造为商业经营用地。

(1)宗地1。

在G项目整治工程中,宗地1由居住用地改为绿化广场用地。项目G所在旧城区为广州市传统建筑西关大屋比较集中的地区。由于G项目中的住宅用地改造后变为广场和绿化用地,因此而搬迁的居民都没有回迁。为有效估算这类用地的价值变化,选取位于项目附近与被拆迁住房相类似的物业荔枝湾逢源大街西关大屋保护区的逢源北街80号之二作为比较,以该幢住宅的价格代替宗地1中被拆除的房屋价格。逢源北街80号之二的建筑立面以及周边居住环境在荔枝湾旧城改造中有较明显的改善,而且其业主在改造前后都一直将该物业用于出租,租金的变化也能反映出公共投资引起的土地辐射性增值现象,具有一定的典型性(表6-2)。

G旧城改造项目地块内的住宅按门牌号算的话,基本上都是100平方米—150平方米的大房子,一般为多层住宅,极少整套用于出租。这些房子里面大多都是间隔开的,有几户人同时住在里面,每户面积大概30平方米,出租的基本为这种小面积的房屋。综合相关房地产商业网站数据和实地调研结果,逢源北街80号之二共4层,第一层15平方米,第二层到第四层均为35平方米,地块容积率为2.0。表6-2是逢源北街80号之二(第一、二层)2009—2013年的租金情况。逢源北街80号之二出租单位的平均面积为30平方米,首层面积为15平方米。可以估算,2013年平均月租金为50元/平方米,荔枝湾旧城改造后(2010年年底)为45元/平方米,改造前(2009年4月)为40元/平方米,在旧城改造一年半时间里月平均租金上涨了5元/平方米。

资料来源:整理自调研结果和各大房地产经纪网站数据。

(2)宗地2。

宗地2改造后建成的古玩城是L整治工程的重要配套项目,于2011年3月29日正式开业。文津古玩城的前身是广州市某国有企业A的日杂旧仓库,包括五栋单层到六层的建筑,月租金每平方米20元左右。在亚运会推动下,该企业与荔湾区另一家国有资产经营管理有限公司B共同出资组建成改造项目公司,项目公司采取股份合作形式。工程总改造费用为4700万元(包括税费),对旧仓库进行整体改造装修,包括外立面改造和内部功能置换,使破旧的工业库房变身为现代化专业古玩商城(图6-2)。

古玩城经营面积9000平方米左右,总用地面积5000平方米,现有经营商铺218个,铺面面积大小不等,小至几平方米,大到100多平方米。铺面租金较改造前有明显提高,除了回迁的商户有租金优惠外,其他后来进驻的商户缴纳的租金升到180元左右,有的甚至在200元以上。商铺租金的分布情况是:第四层的商铺为每月40元/平方米,第三层为每月60元/平方米,第二层为每月80元/平方米,而第一、二层的铺租大多为每月160元/平方米。商铺总体平均租金每月约120元/平方米。

6.2.1.4项目Z

项目Z为位于城市郊区地带增城市某工业园的旧厂房用地改造项目,用地面积3.87公顷。目前土地使用权已通过地方政府土地储备中心收回,计划出让开发为商住综合用地,根据其修建性详细规划方案,开发总面积为18.69公顷,容积率为4.8。

6.2.2土地增值收益分配测算与比较

6.2.2.1

测算结果

采用与5.3节相似的测算方法对四个项目的土地增值及其分配情况进行测算,所得结果见表6-3所未。与5.3中案例(即本节的项目S)中测算方法不同的是,项目L、项目G具有部分公益性工程的性质,政府均没有获得土地出让金收益,土地增值测算也没有考虑项目开发过程中的土地税费征收问题;在项目G宗地2的案例中,关于政府土地收益的测算是以未来商业租金税收收益流为基础的,计算终期不是工程完成日期,而是计算至未来40年(商业用地使用权出让的最高年限)。项目Z由于目前尚未完成土地出让,因此土地增值的具体数值还无法测算,所列数据系根据广州市政府2009年发布的“关于加快推进‘三旧’改造工作的意见”进行匡算^①。具体过程不再详述。

资料来源:根据调研数据进行测算。其中项目Z的数据参照自广州市2009发布的《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》中的附件三“关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见”,根据该意见,对于旧工厂改造项目,规划(毛)容积率在3.5以内(包括3.5,下同) 的,按土地出让成交价的60%计算补偿款;超出规划(毛)容积率3.5的,按(毛)容积率3.5

以内部分用地产生的土地出让成交价的60%计算补偿款,超出部分产生的土地出让成交价不再计算补偿款。

6.2.2.2测算结果的比较分析

城市的外延扩张或更新,其本质乃是政府基于行政管辖权和规划权对土地重新赋予土地发展权的过程,包括土地用途的变更和开发强度的改变,并由此产生了巨大的土地增值。

(1)土地增值的幅度。

对几个案例的测算结果表明,土地从农业用途、工业用途转为居住用途或商业金融用途,土地增值收益可高达每平方米数万元,项目S中土地从农业用途转为居住用途,土地自然增值达到52072.40元/平方米,项目G中宗地2从工业仓储用地转为商业用地,产生的土地自然增值为34744.63元/平方米。

土地增值有正有负,如果土地从经营性用地转为公益性用地,则会产生负增值,如项目G中的宗地1,由于转为广场公共开放空间后,地块本身不能再产出经济效益(虽然由于辐射作用使周边地块升值),较之原来的居住用途,产生了29941.20元/平方米的负增值。

土地开发强度提高也会带来可观的土地收益,以项目L为例,改造前旧村容

①　需要说明的是,广州市三旧改造政策有所调整。根据2009年56号文,广州市提出了共享的土地改造模式,如政府收回国有建设用地使用权进行改造时,原土地使用权人可按土地出让成交价的60%计算补偿款。2012年,广州市颁布了《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》,提出位于城市重点地区的旧城区改建需要使用土地的,应当按“应储尽储”的原则,由政府依法收回、收购土地使用权,优先用于市政配套设施,因此政策由“宽松”走向了“收紧”,政府仍然试图更强有力地控制土地增值收益。

积率约为1.89,改造后其住房安置地块容积率达到6.0;经济发展地块主要用于建造星级酒店,发展集体经济,容积率达到5.3,这是导致其土地价值成倍提升的另一个重要原因。

区位条件与宗地周边环境,对土地发展权价值也有重要影响。在四个案例中,项目L的土地增值幅度最大,正是城市CBD区域独一无二的地理位置为其高强度的开发模式提供了市场需求基础。

(2)土地增值的分配。

在上述案例中,由于土地发展权归属不同,土地增值在不同主体间的分配情况差异巨大。

项目S中,农民完全被剥夺了(从农地转为城市建设用地的)土地发展权,从而也完全被排除了对土地增值收益的分享,所获征地补偿以农地收益为前提,在土地增值收益分配中处于极为不利的地位(仅占土地自然增值收益0.2%的比例)。政府享有土地发展权,获得了近70%的高额土地增值收益回报。开发商获得将近30%的土地增值,其税后投资利润率高达28%,远高于社会平均利润率,远高于工业企业投资8%左右的社会平均利润率(详见5.3节案例分析),是由于攫取了超过其应得利润的土地发展权增益的原因。

在项目L和项目G中,政府则几乎完全放弃了土地发展权权利。与项目S相似,项目L在开发前,土地属于农村集体所有,但在项目开发中,政府仅承担融资地块“代征代拍”的角色,所获土地出让金全部返回给猎德经济发展有限公司,完全没有分享土地发展权权益。对于融资地块的开发,我们可以将其视为一个企业合作开发模式,村集体投入土地,开发商投入资本,企业的利润来源于土地发展权增益。其中村集体和村民以一次性收入(即地块拍卖收入)的形式获得了该地块的部分土地发展权权益,开发商通过剩余控制权/索取权获得了剩余部分的土地发展权权益。安置地块和经济发展地块的土地发展权完全属于村集体和村民所有。

在项目G中,土地为国家所有,不涉及土地所有权变更的问题,土地发展权归属为原土地使用权人。在宗地1中,政府承担的拆迁安置费相当于购买土地发展权的价格。在宗地2中,政府的土地增值回收途径也非常有限,作者按应缴税率和房屋实际市场租金价值进行计算,40年内政府可获得房地产税等税收收益仅占土地自然增值收益总额的17.6%,而政府实际获得的土地增值收益远低于这一水平(由于合同不规范,难以估算)^①。

项目Z是一个待开发工程,根据地方政策规定,土地出让金将在政府和原土

①　根据实地调研结果,宗地2改造前后房屋租金税收流失现象严重,根据中国《房产税暂行条例》,商业地产征收房产税租金收入计算缴纳的税率为12%;调查结果表明很多房屋租赁合同都存在不规范的现象,合同约定的租金大大低于实际市场租金(订立阴阳合同成为普遍现象),导致政府土地税收大量流失。

地使用权人之间(容积率3.5以下的部分,含3.5)实行60%和40%的分割比例,为土地发展权权益确定了大致为六四分成的规则。无论该比例是否恰当,说明政府部门对土地增值在不同主体间的合理分配问题正在进行思路调整,相较于前三个案例已有巨大的进步。

典型案例的土地产权变更与土地发展权归属情况总结如表6-4所示。

资料来源:根据调研结果整理。

本节尝试选择不同案例,对土地增值及其分配进行了具体的测算,并试图从土地发展权配置的角度对土地增值的形成及其分配机制进行了解释。关于土地增值分配与土地征收补偿,以往的研究多以农地征收补偿或城市拆迁补偿为研究重点,研究普遍认为补偿标准过低、农民或拆迁户土地增值分配份额不足是中国土地(房屋)征收中存在的主要问题。上述对不同区位、土地用途和土地经营性质案例的综合研究和比较表明,土地增值分配的情况十分复杂。虽然政府在土地(房屋)征收中居于主导地位、土地增值收益分享比例过高是比较普遍的情形,但同样也存在土地增值回收途径欠缺、土地增值收益流失的情况,例如在项目S 中,政府获得了高达每平方米数万元的土地增值收益,在土地增值中的政府获益占比高达70%,农民所获收益不到1%;在项目L和项目G宗地2改造中,政府几乎或完全退出了土地增值收益的分享,原业主(村集体和村民或原企业)获得的土地自然增值收益也高达数万元每平方米;而在项目G宗地1的公益性项目改造中,政府更支付了巨额的财政资金投入建设。

根据现行制度规定,目前农地征收补偿标准不包含对土地发展权的补偿,农村集体虽然享有土地所有权,农民享有土地承包经营权,但土地发展权并不归属于农民或农民集体,而是随着土地所有权的转换而被收归国家所有;而当采用市场价格对城市拆迁房屋进行补偿时,关于房屋价格是否隐含土地价格则可能存在不同的解说,当房屋价格隐含了地价时,则补偿实际包含了土地使用权(发展权)的价格。由于法律表述模糊,操作模式不一,补偿标准过低或过高的现象同时存在。集体土地所有权与国有土地所有权权利的不对等,农地承包经营权、宅基地使用权、国有土地使用权的不对等,是造成“同地不同权”、“同地不同价”的根本原因。过分复杂而缺乏科学性、合理性的土地产权制度安排,导致实际运作过程中政府自由裁量权过大、灰色寻租行为突出,也成为制约相关立法进程的主要障碍。

几个案例的对比分析也表明,缺乏明确的土地增值分配原则与有效的土地增值管理工具,政府在土地开发与土地市场活动中角色定位失当,土地(房屋)征收补偿中的利益分配失衡已成为土地增值管理面临的一个突出问题。一方面,政府动用行政权进行大范围的土地(房屋)征收活动,直接介入土地开发,将公共利益泛化,成为市场逐利者,严重损害了市场交易的公平性和公正性,也严重影响了其市场监管责任的履行;另一方面,地方政府过分依赖一次性“土地出让金”,而不注重长远的土地税收制度的完善,导致了普遍的地方政府短期行为,助长了“土地财政”与地方债务的风险。由于缺乏明确的土地增值分配原则和有效的土地增值管理工具,无法形成可持续的土地增值收益回收机制。

6.3土地发展权性质与特征的理论分析

6.3.1土地发展权的性质

6.3.1.1土地发展权是土地私有产权与行政权综合作用的产物

土地发展权的权源直接关系到权利的归属,是立法和政策制定的基础,从权利来源上辨析土地发展权,成为一个重要的理论问题。在大陆法系和英美法系不同的产权观念下,关于土地发展权权源的解释也具有差异性。

大陆法系的源头古罗马法产生于当时私有制充分发展的基础上。为了商品经济交易(产权界定愈清晰,才愈能降低交易成本)和私有产权保护的需要,古罗马法发展了绝对“所有权”概念,特别强调个人本位、权利归属、以及所有权主体对财产的绝对排他控制(对物的绝对支配权),基于物的其他各项权能都包含在所有权之下。根据大陆法系的产权观念,所有权是其他权利的派生来源,土地发展权也天然地从属于土地所有权,也具有私权的性质。在英美法系中,虽然不存在绝对的所有权支配观念,权利不存在派生关系并可由不同主体分享,财产利用的各项权能平等,但土地发展权作为宽泛的土地权利束中之一项权利,同样可为特定主体“所有”或“享有”,具备先验的“自有拥有”私权特征。中国继承了大陆法系,也继承了大陆法系的“绝对所有权”观念,土地发展权源于所有权这一观点得到广泛认同(刘永湘、杨明洪、沈守愚);由于中国采用土地公有制,部分学者也由此推论中国的土地发展权应属于公有。

然而,在现代社会,支持土地发展权从属于所有权的“所有权支配”条件在现实中已难以成立,其理论说服力越来越受到质疑。这不仅仅是由于英美法系的产权体系在反映现代产权关系方面所具有的优势,权利可以脱离“所有者”而为其他主体所拥有;更由于土地使用的外部性,土地产权同时受到公法和私法的限制。正是在公权力的介入下,土地私有产权主体不能依凭个人意志随意开发利用土地,从而诞生了现代土地发展权的概念。上述案例中所隐含的土地发展权概念,正是以农地转用限制、建设用地指标控制等行政管制为基础的。因此,土地发展权的准确内涵是指“国家管制权或行政权对土地开发利用的限制”,或者说,土地发展权是经过政府运用行政权,制定土地规划或区划、实施土地用途管制对土地开发利用进行“赋权”的过程而产生,行政权由此成为土地发展权的另一个权源。正是由于行政权的行使,土地发展权需经政府批准或发放,从而成为“独立于土地所有权的权利”,甚至可以“构成对土地所有权的限制”。

行政权对于土地所有权构成某种“限制”,但却不是完全的“剥夺”,土地发展权的两个权源——所有权派生和行政权派生——同时存在,二者并非绝对对立,而是像硬币的两面相互依存。在公权力介入土地管制的前现代社会,土地发展权是附着于土地所有权的,可称之为原始的土地发展权,它天然地归属于土地产权人。自从有了现代政府对土地开发利用活动的行政干预职能,也就有了现代土地发展权概念的产生。政府基于对区域社会经济发展进行宏观布局与解决土地利用外部性问题的需要,对土地开发利用活动进行规划和管制,土地产权人不能依据个人意志进行土地开发,正是这种受到公权力限制和授权的土地开发权利构成了土地发展权的本质内涵,它的形成基础乃是作为私权权利的土地产权与作为公权力的行政权之间的矛盾。因此,土地发展权在本质上是土地私有产权与行政权综合作用的产物。

6.3.1.2土地发展权兼具公共产权与私有产权的性质

根据土地发展权的权源,其归属主要有两种处理方式:一是基于效率的考量,将土地发展权归属于土地所有权人,政府需要保护农地时,就要先向所有权人购买发展权。二是基于社会公平的考量,国家或政府一开始就拥有土地发展权,土地开发单位或个人要变更土地用途或土地利用强度,则须先向国家申请或购买土地发展权,中国现行的正统的农地非农化模式,就与这一理念相一致。然而上述基于土地发展权的权源来判断权利的归宿却存在一个特殊的障碍,那就是不同于其他类型的经济物品,土地发展收益的实现主要是外部性经济作用的结果,土地所有权或土地用途管制本身并不是土地发展权收益形成的根源。

土地用途转换或利用强度提高产生的土地发展收益——表现为土地增值,它在本质上是一种外部经济,是社会经济总体进步的成果,城市扩张、基础设施完善、人口增长等因素是导致土地涨价的根本原因,这使“土地增值归公”成为土地增值分配的主导思想。约翰·斯图加特·穆勒的“涨价归公”论,亨利·乔治的“单一税”政策,孙中山先生“平均地权”政策等思想,无不认为土地增值来源于社会,因此应回归社会为社会公众所共享。然而,土地增值收益完全归公意味着将土地发展权完全收归国有,这一政策面临两个难题:一是违背了私有产权的保护原则,动摇了市场机制赖以运作的基础;二是它完全否定了个人劳动的贡献,违背了“谁投资谁受益”的原则。事实上,宗地上直接投资产生的增值不仅仅是资本转化,也包括了设计管理、环境改善等因素对也共同影响了土地价值。

因此,土地发展增益归公的理论看上去虽然很“正当”,却在政策实践中遭遇了困境,乔治的“单一税”政策和孙中山的“平均地权”政策都没有成功实施。1947年英国颁布实施的《城乡规划法》中规定的土地发展权完全国有化政策也不得不几经调整,最终以“部分国有化”的形式取得了公权与私权之间的妥协。美国的土地发展权转移与购买政策,以土地发展权私有化为基础,通过市场机制实现了土地增值收益真正回归于社会并在不同群体间进行公平分配的目标。中国正统的农地非农化模式在全国各地屡屡被打破,产生了各种“因应”对策,地票制、土地股份制、耕地易地保护、广州城中村改造等新的制度模式,都是对土地发展增益归公理论的突破。由此可见,土地发展权既不是完全的公共产权,也不是完全的私有产权,而是兼具公共产权与私有产权的性质。

6.3.1.3土地发展权是可与土地实体相分离的无体物权

从土地发展权的定义来看,它是占用、使用地上和地下空间营造建筑物或其他工作物并取得相应收益的权利,似乎可理解为一种使用收益权。根据《物权法》,在中国现行的土地权利体系中,土地发展权也是与土地使用权、土地收益权结合在一起的,属于物权中的用益物权。

然而,作者认为,土地发展权并不能等同于土地使用收益权。土地发展权与土地使用权的根本不同在于,土地使用权总是与特定宗地相联系并固化于该宗地,不能进行空间转移,土地使用的对象是具体的“土地”,它是一种“有体物权”;而土地发展权在法律属性上是受行政管制的土地开发利用权,更准确地说,是一种开发容量许可权,它指向的对象是“开发容量”而不是土地本身,可以与土地实体分离而进行空间转移。

土地发展权作为政府基于行政权、运用土地用途管制手段所发放的土地开发容量许可,与大陆法系中建立在实体之物之上的传统“有体物权”具有本质差别,而与知识产权这种新型物权(或称之为“无体物权”)更具有相似性:例如虽然土地开发活动伴随着人类发展的全过程,但土地发展权是作为现代产权概念出现的,不是从来就有的;同样,知识生产是一个久远的人类行为,但知识产权也不是从来就有,是一个现代产权概念。只有当“土地开发容量”这种无体物权具体地应用于某一地块,它才具象化为土地开发利用形态;同样地,只有当知识产权应用于生产,它才会具象化为某一技术产品。正是由于土地发展权是一种抽象的无体物权,它才具有可以进行空间转移、可独立行使的财产权性质。土地发展权可脱离土地实体而进行支配的性质具有关键的作用,这样的权能范围才能保证其发挥利益界定的功能。

6.3.2土地发展权的特征

土地发展权作为一项物权,除了具有物权的排他性、支配性、收益性等一般特征外,还具有自身的特点:

6.3.2.1表现形式多样

由于土地开发利用方式的多样性,土地发展权也相应具有多样化的形式。例如1947年英国的《城乡规划法》规定:土地发展权是指在地上、地面、地下进行建筑建造、工程建设、矿产开采或其他工作,或在对任何建筑、土地的使用中所进行的任何实质性改变的权利,这说明落实在不同地块上的土地发展权必然表现出用途、高度、密度等各不相同的形态。例如在法国,土地发展权表现为“法定密度限制”,前述广州城中村案例改造也采用了类似的“建筑层数限制”概念。又如在美国,土地发展权被抽象化为开发许可,可以进行空间转移和由于购买而消灭,中国建设用地指标的概念与开发许可具有相似的内涵,地票制、建设用地指标的增减挂钩、基本农田易地保护在本质上就相当于土地发展权转移或土地发展权购买。中国学者的研究则将土地发展权概括为广义和狭义的两种定义:狭义的土地发展权是指改变土地原有用途的权利;广义的土地发展权则不仅包括了改变土地原有用途的权利,而且也包含改变土地使用强度的权利。

6.3.2.2市场机制是决定土地发展权价格的最优机制

一方面,土地发展权不像其他产权存在一个实物性的标志,它是一个抽象的概念,一种对未来土地使用进行变更的获利,这种获利会随着时间推移、土地性质和用地环境的改变而发生变化。另一方面,土地发展权又具有表现形式的多样性,价值实现途径千差万别,即使是同样的开发用途和开发强度,由于地理空间位置不同,其收益的获得也会大不相同。由于其所具有的抽象性、潜在性、多样化的特点,土地发展权价值的评估尤其复杂。

中国通过法律规定的土地征收补偿标准,并非以土地发展权的实际价格为依据。在学术界也展开了各种土地发展权价格定量研究,开发了不同的评估模型,如孙弘从发展权创设成本、预期收益等角度分析了土地发展权的价格;钱安桉、郭忠兴提出发展权价格为基本发展权价格与实体发展权价格之和等,这些研究有益于反思中国现行土地征收补偿政策的不合理之处,然而却难以实际应用于土地发展权交易。从各国的土地发展权制度实践以及上述中国土地发展权的地方制度创新个案来看,土地发展权价格的确定不是依据事先的模型推导或法律规定的补偿标准,而是在权利指标落地前借助公开土地市场的价格机制来实现。运用市场机制决定土地发展权的价格,具备更强的适用性和合理性。

6.4“公私分享”原则下土地增值收益分配合理比例的估算分析

产权配置是决定利益分配格局的根本因素,本节尝试在现有的土地产权制度框架下引入土地发展权的概念建立新的土地增值收益分配模式,以土地国有化模式下的农地非农化为例,探讨能综合平衡效率和公平目标的土地增值收益的“公私分享”合理分配比例,并进一步研究土地发展权制度在土地增值收益分配中的意义和作用。

6.4.1基于土地发展权的土地增值收益“公私分享”思路与方法

6.4.1.1基本思路

引入土地发展权概念重新配置土地增值收益,探讨合乎“公私分享”原则的土地增值收益合理分配比例的基本思路是:在农地非农化过程中,将土地发展权区分农地发展权和市地发展权两个层次,并基于土地增值收益公私分享的原则,将其中的农地发展权归属农民所有,农地发展权价值应补偿给农民;市地发展权归属国家所有,其价值应由政府回收作为公共资财使用。

农地发展权是区域内农地所有权人平等具有的对农地进行开发的权利,为了体现“平等”,农地发展权应独立于地块、不受具体区位条件和用途的影响,其价值应以区域内平均的城市建设用地价格作为标准来度量。为此,我们引入一个“普遍一般”的非农(建设用地)开发状态的抽象概念,区域内农地所有权人均具有将其农地进行该“普遍一般”的非农用途开发并获得相应收益(体现为“普遍一般”的非农用途土地的平均价格)的权利。设立农地发展权,并以“平均地价”为基础度量农地发展权的价格,既能防止政府或开发商对农民土地发展权的剥夺,同时也避免了征地过程中土地赔偿过高或过低的不公平现象。

相应地,市地发展权则是土地在上述“普遍一般”的非农用途状态基础上继续进行具体的非农用途开发的权利。理论上,市场机制促进了城市高效益土地利用方式的产生,其高出平均地价的部分在本质上是由级差地租和垄断地租带来的收益,这些收益由外部性因素导致,理应由政府收归公有。市地发展权的价格等于宗地在最终开发用途状态下的市场价格与其在“普遍一般”的非农用途状态下的“平均地价”之差。

6.4.1.2农地非农化过程中的土地价值构成变化

(1)农地资源综合价值的构成。

在非农化过程发生之前,农地的价值表现在多个方面:首先,农地不仅是农业生产资料,还具有保证国家粮食安全和调节生态环境的功能;其次,现阶段农地还承担着中国农民社会养老、就业和医疗保障的功能。因此,农地资源的价值既包括作为生产资料所实现的市场价值,也包含非生产功能所带来的非市场(不能直接进行交易)价值。

农地的市场价值由土地农业利用状态下的市场价值和体现非农开发权利的土地发展权价值构成。农地资源的非市场价值包括农地资源的社会保障价值、生态价值和粮食安全。从价值归属主体来看,农民拥有农地的农业用途市场价值、农地发展权价值以及农社会保障价值;国家拥有市地发展权价值、农地粮食安全价值和农地生态安全价值(图6-3)。

农地的上述价值并不是同时存在的。农地非农化过程意味着农民以其拥有的农地用途市场价值和农地社会保障价值交换了农地发展权价值,因此农民应获得相当于农地发展权价格的补偿。在尚未实现城乡统一的社会福利保障制度的前提下,失地农民在获得农地发展权价格的补偿之外,还应获得农地的社会保障价值,这一部分价值理应由政府从其土地增值获益中支付。

也有一些研究认为农民获得的补偿还应该包括农地生态价值,这是不合理的。首先,农地生态和粮食安全保障功能并非农民耕作的自觉追求,农地的生态价值和粮食安全价值作为公共利益存在并为国家所拥有,不应成为对失地农民进行补偿的依据;其次,农地转化为非农业用途后,其生态保护和粮食保障功能也随之消失,对已消失的功能进行价值补偿也于理不合。

(2)土地开发过程与土地增值的形成。

农地经土地征收、平整、土地出让到完成房地产开发的全过程,所涉及的土地交易与土地增值过程如图6-4。

农地经征收后成为城市土地储备中心的用地,价值形态从农地价格转化为出让前的生地价格,其价值增值主要来源于预期土地利用方式的变化,属于自然增值的范畴,生地价格与农地价格的差异即农地发展权的价格。

土地储备中心的生地经土地平整等基本建设之后成为待出让熟地,这是一个由土地开发资本投入导致的人工增值过程。基准地价反映了城市待出让熟地(在广州指完成“五通一平”标准建设的熟地)的平均价格。基准地价是根据土地市场及土地价格状况进行适时调整的,年度基准地价能较好地反映农民对当前土地非农化开发的期望价格水平,因此在本研究中以按地类进行平均后的基准地价作为计算农地发展权价格的基础。

土地经出让后转化为待开发市地,土地出让价格和基准地价之间的差异即市地发展权的价格,其价值增值也源于规划用途的变化等外部因素,属于自然增值。

开发商(或土地使用者)将待开发市地转化为成熟的房地产产品首先是一个人工增值的过程,开发商所获土地收益应等于它投入的土地开发资本在社会平均利润率下的利润所得。此外,这一过程中一般也会出现外部性因素导致的地价上涨(属于土地自然增值,对此不做详细探讨),这一部分增值应以土地税收的形式收归政府所有。也就是说,房地产开发商通过土地开发投入获得的收益,应与其在社会经济其他领域的任何投资所获收益在性质上没有区别,即开发商不应参与土地自然增值的分享。

6.4.1.3土地增值收益分配模型的构建

(1)土地增值的测算

与5.3节所采用的方法相似,以某被征农地区域为考察对象,从土地征收到出让过程中产生的土地增值

为土地出让价格

与土地原农业用途市场价格之差:

(6-1) (2)土地农业用途市场价值与农地社会保障的测算。土地农业用途市场价值可用收益还原法进行折算:

(6-2)

表示农地年净收益;

表示农地利用效益的年增长率;

表示折现率;

表示农地使用剩余年期。

假设被征地区域范围内的全体农民平均年龄为a,

表示男性人口占总人口的比例;

表示女性人口占总人口的比例,则农地所提供的人均养老保障价值

可用下式计算(杨杰等,2003):

(6-3)

、分别为年龄为a的男性公民和女性公民养老保险费趸交金额基数。

表示按照月保险费领取标准的基本生活费;

表示月保险费基数。农地提供的人均医疗保险为:

(6-4)

和

分别为a年龄男性公民和女性公民医疗保险费趸交金额。

失业保险价值测算,按照从失地到退休这段时间均领取最低生活保障来进行计算:

(6-5)其中

为年最低生活保障额,

和

分别为男性农民和女性农民距离退休的年龄。

征地区域内农地提供的人均社会保障总价值为:

(6-6)假设征地区域内人均农地面积为

,被征地面积为

,被征土地的总社会保障价格为:

(6-7)

(3)基于土地发展权的土地增值分配

设被征土地农地发展权和市地发展权价格分别为

、

,待出让熟地的平均价格(可通过对区域内不同用途和级别土地的基准地价进行加权平均得到)为

,对生地进行“五通一平”基本建设的成本为

,则有:

(6-8)

(6-9)农民和政府应获得的土地增值收益

、

为:

(6-10)

(6-11)假设自农地征收至房地产出售的全过程中房地产开发机构的资本投入为

,

社会资本平均利润率为

,则开发商应获得的土地增值收益

为:

(6-12)

6.4.2土地增值收益“公私分享”合理比例的估算:以广州为例

以广州市2008年被征农地作为研究整体,应用上述模型对土地增值收益的“公私分享”配置方案进行理论估算。统计变量和参数来源于2008—2010年度广州市统计年鉴,广州市国土资源与房管局相关统计数据和基准地价标准,广州市财政局预算执行报告,广东省统计年鉴及太平洋保险公司相关社会养老、医疗保险行业标准及其他相关政策规定。

6.4.2.1农地市场价格与社会保障价值的测算

2008年,广州市农业增加值为1003488万元,扣除中间投入成本和税费后,平均每亩净收益为3267元/亩。从2006—2008年,广州市年均农业净收益年均增长率为11.59%。折现率用安全利率加上风险调整值方法,安全利率取2006—2008年中国人民银行一年期存款储蓄利率均值3.02%;风险调整值参照消费价格指数(广东省2006—2008年物价指数增长率均值为3.7%),由此估算折现率为6.72%。以土地承包经营期为限确定农地剩余使用年限仍为30年,采用收益还原法求得土地农业用途的市场价格17.00元/平方米。

2008年,广州市乡镇人口总数454.42万(按现行人口统计口径,农业人口无法反映真实的农村人口数量,因此以乡镇人口代表拥有集体所有土地的农村人口),平均年龄为38岁,男女性别比为50.58∶49.32,人均农地面积1.73亩。

按中国太平洋保险公司太平盛世长寿养老保险A款(60岁领取)和长健医疗保险A款(保至70岁)缴费标准中的趸缴金额折算农地社会养老保险和医疗保险价值。测算农地失业保险价值时,按照从土地征收到退休这段时间被征地农民均处于失业状态而领取最低生活保障进行计算。广州市农村最低生活保障是根据物价指数进行调整的,本研究采用2009年最低生活保障标准人均271元/月。由此计算出2008年广州市全部农地为农村人口提供的人均社会养老保险、医疗保险和失业保险价值分别为:

全部农地提供的人均社会保障价值为92636.18元,单位面积农地提供的人均社会保障价值为53623.23元/亩(80.43元/平方米)。

6.4.2.2土地增值的分配

根据2008年广州市基准地价标准,商业用地分为10级(容积率约为2.5),居住用地分为8级(容积率约为2),工业用地分为6级。因为高等级土地供应量少而低等级土地供应供应量多,因此我们采用较中位土地等级偏低一级的基准地价作为该类用地的平均地价,并以2008年全市居住、商服、工业用地出让面积比作为加权数进行平均,计算可得2008年全市出让土地的平均基准地价为897.27元/平方米。扣除土地基准价中所包含的“五通一平”成为约300元/平方米,农地发展权价格为597.27元/平方米;农民应获得的土地增值收益为农地社会保障价格和农地发展权价格之和,即659.70元/平方米。

由于金融危机的原因,2008年广州市土地出让未能完成计划,共出让土地8.29平方公里,获得土地出让金总收入为173.51亿元,计算可得市地发展权价格为1196.73元/平方米。政府在土地征收到出让阶段应获得的土地增值收益为市地发展权价格与农地社会保障价格之差,即1116.30元/平方米。

开发商应获土地收益依据单位面积房地产开发投资的收益进行匡算。由于房地产开发投资的阶段性和不平衡性,房地产开工面积并不与当年土地出让面积完全一致,为了消除年度间误差,采用2007年、2008年两年的数据(房地产开发固定资产投资总额分别为7038031万元、7634024万元,国有土地出让面积分别为13.21平方千米、8.29平方千米)进行加权平均,估算出2008年广州市单位面积房地产固定资产投资额为6823.18元/平方米。以2008年全市规模以上工业成本费用利润率7.25%为社会平均利润率,估算当年房地产开发商应获土地增值收益为494.68元/平方米。

6.4.2.3估算结果分析

从收益分配比例来看,从土地征收到出让过程中产生的土地自然增值为1776.00元/平方米,土地人工增值为300元/平方米,农民与政府所获土地增值收益的比为37.14∶62.85。

从土地征收到房地产出售的全过程中,如果不考虑土地出让后的土地自然增值,则农民、开发商与政府应所获土地增值收益比为29.05∶21.79∶51.84。

可以粗略估算土地出让后的政府土地税费收入,即为建筑企业利税额(据统计为722.26元/平方米)与利润额之差,227.58元/平方米,因此政府实际所分享的土地总收益为1116.30+227.58=1343.88元/平方米,如此,从土地征收到房地产出售的全过程中,农民、开发商与政府应获的土地增值收益比则为26.40∶19.80∶53.80。

6.4.3关于估算结果的讨论

由于土地用途的多功能性、产权转移过程的复杂性、土地增值来源的多样性,确定土地增值收益分配和土地征收赔偿方案非常困难。中国现行的土地制度安排进一步加剧了土地增值收益分配中的矛盾和不公。本研究尝试重建土地增值收益分配的理论根基,探讨土地增值收益分配的科学测算方法,主要观点和结论为:

(1)农民和政府不直接对土地开发进行投资,其所获土地增值收益来源于土地自然增值,政府应作为公众代理人管理土地自然增值,农民作为土地产权人(所有权人)应基于土地发展权分享土地自然增值。开发商不应参与土地自然增值收益的分配,其所获土地收益来源于资本投入利润,在性质上属于人工增值。这样的土地增值分配方案,体现了土地增值收益来源与分配的对等性、产权利益维护与外部性增值收益归公的基本原则。

(2)农民、开发商和政府分享土地增值收益的合理比例是农民占25%—30%,开发商占15%—20%,政府占50%—55%。中国土地增值收益的现行分配格局与这一理想比例相去甚远,如2010年修订调整的《广东省征地补偿保护标准》仍然依据农地产值确定补偿标准,最高一级农地的补偿标准是133.65万元/公顷(133.65元/平方米),最低一级的补偿标准是30.2万元/公顷(30.2元/平方米),远低于计算所得的广州市农地发展权价格579.27元/平方米。

(3)对被征农地的补偿标准应以土地产权收益为基础,将农地发展权的平均价格作为制定征地补偿标准的依据符合通过市场机制对被征农地实施补偿的改革方向。中国现有的农地补偿标准是建立在土地农业用途收益的基础上,农地补偿标准适用的基本依据发生了根本偏差。

(4)以建立在基准地价基础上的农地发展权价格对农地进行补偿,符合公平原则。目前,对于广州、深圳这样的大城市,土地补偿标准不一的现象已经非常突出,某些边缘地区的农地获得的征地补偿很低,而靠近城市中心区域却出现了由于土地拆迁补偿而产生的千万元户甚至是亿元户。靠近中心区的农地产权所有人获得远高于边远地区的补偿标准是不合理的,因为前者并没有比后者付出更多的社会劳动。以农地发展权价格作为“平均价格”对被征农地进行补偿,并可以推广应用到耕地保护补偿、生态环境保护补偿(以“平均价格”购买耕地和生态用地的土地发展权),有利于解决“意外收益—收益损失”困境。

(5)估算结果也可为设置合理的土地增值税税率提供参考依据。

本章小结

重庆“地票制”、南海“土地股份合作制”、广州“城中村改造补偿”等案例的共同特征是土地发展权配置显示了“私有化”的倾向,打破了土地公有制下土地发展权被先验地认为属于国家所有的固有观念,保护了农民的土地发展权权益,对农村集体土地征收拆迁补偿和土地流转制度改革具有创新意义,这种自下而上的诱致性制度变迁的方式提供了有效的实践经验,对于探索制度改革的路径具有重要意义。

对土地增值收益分配典型案例的研究表明,政府在土地(房屋)征收中获取了过高的土地增值收益是比较普遍的情形,但同时也存在土地增值回收途径欠缺、土地增值收益流失严重的情况。导致土地增值收益分配失衡的根本原因在于缺乏统一规范的法律制度、产权界定不合理、缺乏合理的土地增值收益分配原则和有效的政策管理工具。

基于土地发展权概念建立了土地增值收益分配理论模型,并以广州市为例进行了模拟研究。研究认为农民应获得土地增值中的农地发展权收益,政府应获得市地发展权收益,开发商应获得社会平均利润率下的土地开发资本投入收益。农民、开发商和政府分享土地增值收益的理想比例是农民占25%—30%,开发商占15%—20%,政府占50%—55%。在现有的土地国有化模式下的农地非农化过程中,以农地发展权的平均价值作为制定征地补偿标准的依据不仅体现了补偿公平原则,也符合通过市场机制对被征农地进行补偿的制度改革方向。

从长远来看,基于从土地产权配置角度对土地增值形成及其分配机制的解释,建议应消除关于公有制土地所有权的认识误区,建立土地自由交易市场来调节土地供需关系和完成土地增值收益的初次分配。政府应退出市场参与主体的角色,回归管理者的定位,一是作为管理者行使行政权,通过土地规划等手段对土地发展权进行配置和管理;二是作为社会公众的代理人,通过土地增值税或财政税等税收工具来解决土地增值收益的外部性问题,建立可持续的土地增值回收途径,而上述农地非农化土地增值理论分配比例的研究结论,也可为土地增值税率的确定提供依据。

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