序　言

1978年以来,中国进行了以社会经济管理权限下放为主要内容的地方管理制度改革及以分税制为主要内容的财政管理制度改革,与城乡土地所有制结构一起构成了中国土地扩张型城市化路径选择与地方政府“土地财政”依赖的制度背景,奠定了现行的地方治理模式与中央—地方财政关系基本格局。据2016年中国国家统计年鉴统计数据,全国城市建成区面积由2000年的2.24万平方公里增加到2015年的5.21万平方公里,年平均拓展速度为5.78%,远高于同期城镇人口的年增长速度3.52%和城镇化的年增长率2.96%。另据2016年中国国土资源公报,截至2015年年末,全国建设用地总量已达38.59万平方公里,其中城镇村及工矿用地面积高达31.43万平方公里,而全国耕地保有量则从2009年的20.31亿亩减少到2015年的20.25亿亩。随着大量农村集体土地被征收,政府土地财政收入快速增长,农民失去赖以生存的土地,由此引发的矛盾日益突出。根据中国社会科学院《2011年中国社会形势分析与预测蓝皮书》的研究成果,73%的农村集体上访和纠纷事件与土地有关,其中40%涉及征地纠纷问题,而征地纠纷中的87%都涉及征地补偿和安置问题,严重影响了社会稳定。

地方政府对土地财政的过度依赖、失地农民土地补偿标准过低、房地产业对国民经济的“绑架”等种种现象无不与土地增值收益在不同利益主体间的分配失衡紧密相关。城市化发展与土地扩张冲动中伴随着的土地增值分配矛盾引起了全社会的普遍关注,成为关系和谐社会建设、新型城镇化发展的重大问题。2013年中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对农村土地制度改革作出了总体部署,提出要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,其重点是要赋予农民更多的财产权利,保障农民平等参与现代化进程,公平分享土地增值收益,共同分享发展成果。随着工业化和城市化发展进入转型期,建立合理的利益分配机制已成为国家政治与经济体制改革需要重点建设的关键制度。

本研究遵循土地产权配置—土地租税(费)结构—土地增值收益分配—土地增值管理政策工具应用与制度设计的思路,将土地产权、土地增值收益配置和财政分权机制下的地方治理整合为逻辑统一的研究框架,从理论上探讨土地增值收益产生的机理、土地产权配置与土地增值收益分配的内在联系、土地增值收益配置的原则和机制等问题,并结合高速城市化演进中的农地征收和城市拆迁案例实证研究,探讨现行的土地产权配置、土地租税(费)制度与土地增值收益分配模式及其存在问题,为土地增值收益分配制度改革提供对策建议。