我的书签
添加书签
移除书签第7章 中国土地增值收益分配制度改革的对策建议
7.1我国现行土地增值收益分配制度存在的问题
7.1.1缺乏明确的土地增值分配指导思想与制度设计总体框架
土地增值的来源包括人工增值和自然增值两部分,其分配原则也有所不同。人工增值是由对土地自身投资带来的土地价值的增加,形成土地级差地租Ⅱ,其分配应遵循“谁投资,谁受益”的要素贡献原则,为投资方(一般为土地开发商)所获得;土地自然增值是由外部经济辐射作用的结果,其分配应遵循“土地增值公私分享”的原则,绝大部分由国家以税收的形式进行回收,其余部分应基于对产权权益的保护,作为“产权权益”为原产权人所有。
然而,中国现行土地制度设计中缺乏明确的土地增值收益分配归公、归私或公私分享的指导思想,制度总体框架缺乏内在统一的逻辑,不同利益主体的角色定位不清晰,导致目前土地开发利用活动中不同的土地增值分配形式并存、不同参与主体间土地增值分配不公等各种乱象,主要表现在:
7.1.1.1政府角色定位混乱,参与了不同层次的土地增值收益分配过程
在矛盾冲突最严重的土地征收出让过程中,政府以其国有土地产权代理人的身份,作为市场主体直接参与土地市场交易,以获取土地出让金的形式(本质为地租收益)参加了土地增值收益的初次分配,并通过垄断土地供给在土地增值收益分配中居于绝对支配地位;在土地前期整备和房地产开发过程中,政府又作为土地管理者,以土地税(费)征收的形式参与了土地增值收益的二次分配。
7.1.1.2政府获取土地增值收益过高与过低的现象并存
受国有化的农地非农化主导模式影响,政府在城镇化建设中获取了过高的土地增值收益是比较普遍的情形,但同时中国也存在其他不同形式的建设用地开发模式,在划拨国有用地再开发、农村集体建设用地开发(包括农村集体所有工业园区、城中村建房出租或小产权房买卖)等领域,政府土地增值回收途径欠缺、土地增值收益流失的问题非常严重。导致土地增值收益分配失衡的根本原因在于缺乏统一规范的法律制度、产权界定不合理、缺乏合理的土地增值收益分配原则和有效的政策管理工具。
7.1.1.3不同土地产权人获取土地增值收益的标准规范不一致,欠缺公平
目前中国规范农地征收与补偿的主要法律是《土地管理法》(2004)。根据现行的农地征收补偿制度,作为原土地产权所有人的农村集体和农户个体,在上述过程中获得的征地补偿费相当于农地原用途一定年限的土地租金收益,换言之,农民基本被排除了对土地自然增值收益的分享,土地增值分配不公成为征地冲突爆发的直接动因。规范国有土地上房屋征收的法律主要是2011年颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的进步之处在于确立了城市房屋拆迁补偿的市场化导向准则,并以列举的形式明确了公共利益用途的种类。然而,新条例将补偿标准建立在对“房屋”进行补偿的基础之上,对国有土地使用权补偿问题却采取了回避的态度,这显然与《物权法》(2007)相违背,根据《物权法》规定,对于被征收的“集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,在征收拆迁中受到影响的用益物权人有权获得相应补偿。根据现行制度规定,目前农地征收补偿标准不包含对土地发展权的补偿,农村集体虽然享有土地所有权,农民享有土地承包经营权,但土地发展权并不归属于农民个人或集体,而是随着土地所有权的转换而被收归国家所有;而当城市房屋拆迁采用市场价格对房屋进行补偿时,关于房屋价格是否隐含土地价格则可能存在不同的解说,当房屋价格隐含了地价时,则补偿实际包含了土地使用权(发展权)的价格。由于法律表述模糊,操作模式不一,补偿标准过低或过高的现象同时存在。
《土地管理法》和《物权法》没有明确规定农村宅基地征收补偿标准。对于农村集体建设用地和国有行政划拨或低价出让工业用地的土地增值收益分配,也缺乏相应的制度规范。
7.1.1.4开发商从土地增值中获取了过高的超额利润
对于土地开发商来说,由于土地一级市场上“土地价格”双轨制和市场寻租现象的存在,以及土地再开发过程中土地税收制度的不完备,开发商在获得正常的人工增值之外,还通过“灰色交易”方式攫取土地租金从而分享了部分土地自然增值收益,获取了远超过社会平均利润率的超额利润。
7.1.2土地产权制度不合理是制约土地增值收益合理公平分配的根源
7.1.2.1缺乏人格化的土地所有权主体,两种所有权居于不平等的地位
学术界对农村土地集体所有产权已进行了广泛深入的探讨。一般认为“集体所有权”存在两个法理上的困境,是导致农村集体产权“权利贫困”的原因。第一是“集体”的指代对象不明,是抽象的群体集合,无法充当产权行为主体,导致“所有者缺位”或产权主体虚置;第二是由于集体土地产权权能不完整,表现在“集体”虽然依法拥有法定所有权,但并不享有充分的土地所有权权能。中国财产权利构造沿袭马克思主义产权理论和大陆法系产权构造体例,所有权具有广义的含义,包括财产主体全部权能的集合,并被赋予终极支配权的地位。土地的两种所有制(城市土地国有制、农村土地集体所有制)并不平等,国有土地产权居于绝对主导地位,集体土地产权受到严格限制。土地增值收益分配失衡的根本原因,正是在于两种不平等的土地所有制制度的安排。
城市国有土地产权与集体土地产权具有共同的性质,都属于公共产权。无论是国家还是集体,均具有抽象主体的共同特征。如果说集体还能以一个具体的组织(村民小组或村)作为依托,则国家作为一个所有权主体更为抽象和难以限定边界。因此,我们认为“所有权主体虚置”并非农村集体土地产权受到限制和剥夺的根源。公共产权相关理论研究也证明,公地资源的悲剧并非源于被产权剥夺,而是由于产权缺乏排他性被太多主体所分享;而奥斯特罗姆关于渔业资源的研究发现了公共资源治理的第三条途径——社会治理,其研究的主题并非是产权被剥夺,而是公共资源权利束如何在不同参与主体间进行配置并形成有效的治理结构,以改善公共资源产权的非排他性困局。
两种所有权的权利不对等,并非是由于公有产权性质和虚置的所有权主体所致,而是由于政府治理模式的选择。中国共产党领导的新民主主义革命的理想是建立一个以生产资料共同所有制的理想社会,消除阶级差异和阶级剥削,所采取的手段则是剥夺私有产权的革命方式。从土地革命到农村公社再到两种所有制的不平等,虽然表现形式不同,但其根源都是私有产权保护观念的欠缺。现有关于中国土地产权研究的汗牛充栋的文献,无不以建立有效的产权保护制度为研究主旨。建立有效的产权保护制度,其基本前提是政府应该明确其角色定位不是以产权主体的身份参与市场交易活动或以政府的威权地位侵犯私有产权,而在于以公众代理人的身份保护产权和维护市场秩序。7.1.2.2受政治意识形态影响的土地产权制度安排违背了客观经济规律的要求
如前所述,中国实行土地公有制,实乃一种政治意识形态的制度选择①。在计划经济体制下,生产资料公有制(包括土地公有制)是社会主义生产方式的制度基础,也成为政治制度的判别标准,影响和主导着经济发展的基本模式。随
① 吴次芳认为“中国土地产权制度的基本性质包含三个层次”。首先,中国土地产权制度是一种政治制度安排。中国社会主义国家的国家性质决定了维护土地产权公有制是中国政治体制的要求。其次,中国土地产权制度是一种社会组织制度安排。农村的集体土地制度从本质上讲是一种社会组织方式,它镶嵌在中国社会结构中,并以法律形式得到保证。最后,中国土地产权制度是一种财产法律制度。见吴次芳,谭荣,靳相木.中国土地产权制度的性质和改革路径分析[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2010 (06):25-32。
着社会主义市场经济体制的确立,生产资料的私有化改革方向得到确立,唯有土地公有制作为社会主义计划经济时代的产物遗留至今,但它作为一种社会主义生产组织方式存在的基础已经不复存在,而主要成为政治意识形态的象征。毋庸讳言,改革开放三十多年的实践证明,政治制度与经济制度的组织形式具有不同的发展规律,计划与市场并非对立不相容的制度,这为社会主义市场经济体制改革奠定了重要的思想理论基础。
物有所属和权利界定是社会劳动分工合作的基础。古罗马法起源于私有制社会背景下对私有所有权的维护,古日耳曼法起源于共同生产条件下的社会背景条件对多重产权权利关系进行界定和保护的需要,可以说,虽然权利构造体系不同,但对私权的保护是大陆法系和海洋法系的源头和根本。无论从经济发展还是法律演进的角度,实践证明产权界定、私有产权的保护不但是经济秩序得以维系的基础,也是促进社会经济进步的重要动力。因此,理解土地公有制的性质、问题和改革的必要性,必须区分政治意识形态和经济组织方式的差异,既要尊重土地产权形成的历史基础,也应摒弃将政治意识形态和经济组织形式混为一谈的误区,将经济发展的客观规律作为指导改革的依据。
7.1.2.3现有土地物权权利体系与经济活动中事实产权关系的矛盾
遵循大陆法系的产权构造体例,中国现行土地物权权利体系在立法上难以回避几个根本矛盾。第一,实行土地公有制,是从所有权的角度出发所进行的制度安排,所有权具有广义的含义,包括财产主体全部权能的集合,土地所有权(实际是国有土地所有权)具有终极支配的权能。然而应该看到,大陆法系的源头古罗马法产生的原因就是为了保护私有产权,现代社会,大陆法系国家的民法物权制度都是建立在私人所有权的基础之上,由此发展出自物权和他物权的二元结构,以界定资源流转过程中的权利关系。但是中国物权法所界定的土地所有权是一种公有产权,不符合一般大陆法系以私有所有权为物权体系设置基础的一般规则。此外,所谓国家所有的本质是全民所有,集体所有的本质是集体成员所有,在这种情形下,如何从公有(本质是自有)的资源上发展出他物权(即国有土地使用权、集体土地承包权)就成为一个悖论。第二,国家或集体是非人格化的抽象主体,作为土地所有权人,容易产生权利虚置、委托代理等一系列问题。对于集体土地所有权的权利被弱化或虚置,政府作为城市国有土地所有权的代理人,拥有事实上的土地权利处置权利,在不健全的决策监督机制下,为自由裁量权行使和灰色寻租行为提供了空间,导致“同地不同权”“同地不同价”。第三,严格的土地物权权利立法界定难以概括经济生活中的事实产权形态,如土地股份制、小产权房、行政划拨国有土地使用权与招拍挂出让的国有土地使用权权利的异同、农村土地所有权、承包权和经营权之间的权利配置关系,都无法从现有的法律体系中得到界定,成为制约土地产权制度改革的障碍。
概念上的混乱、适应理论的混淆、政治意识形态的影响及现有土地产权制度本身所造成的利益格局固化,已成为中国土地产权制度改革的桎梏。改革现行土地产权制度,有赖于新的理论依据的建立,尤其需要深刻理解经济学(事实产权)和法学(法定产权)之间、马克思经济学和西方现代产权经济学之间、大陆法系和英美法系之间关于财产权利的概念、理念的基本差异和冲突,在现有物权法的基础上,科学借鉴现代产权经济学产权研究的成果和英美法系产权设置的优点,方能改变中国基于大陆法系、马克思经济理论指导的土地财产权利制度设计与现实经济生活中的产权实际不相符合的状况,推进土地产权制度改革朝向正确的方向发展。
7.1.3土地租税(费)体系难以发挥土地增值分配的平衡功能
土地租税在本质上是土地增值收益分配的方式。地租是土地增值收益的产权权益收入,通过市场交易活动实现,与土地产权配置一起发挥着土地增值收益初次分配的功能;地税是政府调控的重要手段,调节土地增值收益分配,属于二次分配的范畴;地费则并不参与土地增值收益分配。中国现行土地租税(费)体系存在的问题是:
7.1.3.1土地租、税、费混淆不清及重复征收
土地租、税、费概念不清,是造成三者混淆的主要原因,致使土地税收制度调控乏力。首先,由于历史原因和人们长期对土地租税费的基本概念和本质缺乏认识,导致本质相同的事物有多个名称,甚至出现“以税代租”“以费代税”“以费代租”等现象,即“租税费名目繁杂,名不副实”。如中国目前的土地出让金以“土地有偿使用费”的形式出现,但它的本质并不是费,而是地租。如场地使用费和城镇土地使用税,它们都是土地使用者以其实际占用土地面积为依据向政府缴纳的金额,其征收依据和范围与土地出让金类似,其实质应该为租。开发商缴纳土地出让金之后,仍然需要根据相关规定缴纳城镇土地使用税,这既是租税混淆也是重复征收的一种表现。又如土地闲置费虽然被设计为政府收费,但其不具有收费的补偿性质,而是政府凭借其公权力强制性地向开发商征收的,其实质应该为税。还有如用于土地整治的资金主要包括新增费(含中央分成部分和地方部分)、耕地开垦费、土地复垦费,以及用于农业土地开发的土地出让收入等,明显存在重复征收的问题。其次,地方政府拥有收费权,致使土地收费标准不一、名目繁多。政府部门因提供特定服务或者实施特定行政管理可以向公民个人收取工本费和手续费,由于法律没有明确规定政府部门提供何种服务可以收费或者不可以收费,而且大部分收费标准也没有作出相关规定,这就为政府部门乱收费提供了法律空子。
7.1.3.2土地税制设置不合理,难以适应经济发展的需要
中国现行土地税制设置不合理主要体现在以下几方面:
一是具有滞后性。近年来,部分土地相关税法有所修改,但大部分仍然使用过去的标准,显然已经无法适应目前的经济形势。如《房产税暂行条例》自1986
年颁布以来,未曾做过修改,目前城市中心区及边郊地区中存在大量的个人或单位出租住房或商业经营面积的情况,而且租金收入随着城市经济发展不断上升,这种增加的租金收入属于土地自然增值收益,由于对租金收入的课税制度不健全,阴阳合同难以管理,漏税现象严重,土地增值税收大量流失。
二是土地税收体系不健全,结构不合理。如印花税和契税重复设置,遗产税和财产税缺位;土地税收重流转税而轻保有税;课税范围狭窄,存在漏税现象。如耕地占用税所指的耕地,是指用于种植农作物(包括菜地、园地)的土地,对林地、草地、养殖水面等非耕地则没有明确的规定;税基重叠,重复征税。房屋作为地上建筑物,其价值包含了土地价格,对房产价值或租金收入征收房产税,实质已经包含了对土地价格的征税,这与城镇土地使用税的税基重叠。关于农村土地税收方面的立法还属于空白。近年来,中国已出台了一系列减轻农民负担的税费改革措施,取消了农业税,但农村土地经营(包括农地和建设用地经营)应属于地方财政收入的土地增值在灰色寻租活动中被开发商或地方干部攫取,造成了乡村财政负担严重。
总之,由于缺乏明确的土地增值分配原则与有效的土地增值管理工具,政府在土地开发与土地市场活动中角色定位失当,利益分配失衡已成为土地增值管理面临的一个突出问题。一方面,政府动用行政权进行大范围的土地(房屋)征收活动,直接介入土地开发,将公共利益泛化,成为市场逐利者,严重损害了市场交易的公平性和公正性,也严重影响了其市场监管责任的履行。另一方面,地方政府过分依赖一次性“土地出让金”,而不注重长远的土地税收制度的完善,导致了普遍的地方政府短期行为,助长了“土地财政”与地方债务的风险,也导致了大量的土地增值收益流失。由于缺乏明确的土地增值分配原则和有效的土地增值管理制度顶层设计与政策工具,无法形成可持续的土地增值收益回收机制。
7.2土地增值收益分配制度改革的对策建议
7.2.1建立土地增值收益分配新模式,重塑地方治理结构
7.2.1.1改革土地增值收益分配制度,建立土地增值收益分配新模式
土地增值收益并非土地本身产生的价值,而是社会整体生产与进步的结果。不但个人或市场经济主体不应过分追求土地增值收益,以避免土地投机行为,破坏土地市场和扰乱社会经济秩序;即使是政府,同样也不应过分追求土地增值收益,这是由于,如果政府角色定位错误,以其所处的威权地位和占有的资源优势,其对市场秩序的破坏将更胜于市场主体行为。本研究认为,政府对土地获取土地增值收益进行管理的目标定位是:①通过土地规划、公共服务设施供给等行政规制手段,一方面防范土地利用过程中可能产生的负外部性,提供市场供应失灵的公共产品,另一方面对土地收益权利进行空间配置;②以土地税收的形式实现土地增值收益的第二次分配,实现“土地增值收益归公”,并调节土地增值在不同利益主体间的分配;③政府获取土地增值收益的目的,是为了提供地方公共产品,土地增值收益仍然应回馈给社会,形成正向循环机制;④政府获取土地增值收益的份额,应与地方公共产品供给的费用相匹配。
将土地增值收益回归政府,具有法理上的正当性,但它必须建立在正确的政府角色定位和清廉的执政环境基础之上。政府不合适的介入方式或过度介入,造成土地价格虚高,是以整个社会经济体系付出的代价来进行平衡的,从长远来看将影响社会经济的长远健康发展,是不可持续的。土地增值收益分配制度改革的基本方向是:
第一,明确政府、土地产权人、开发商在土地开发利用活动中的角色定位。政府作为管理者,不应直接介入土地开发活动和土地市场交易,而应该作为管理者发挥在政策规范制定和市场监管方面的作用;农户(或城市拆迁户)与开发商是地位平等的行为主体,在相关法律政策制度(包括土地开发利用管制)的规范下,进行平等协商的市场交易。
第二,平衡土地产权权益保护和“土地增值收益归公”之间的矛盾,明确政府、土地产权人、开发商在土地增值收益分配中的地位。土地产权人有权利从土地财产中获取相应的土地收益,即地租收益;但土地增值收益(地租收益)的主要来源是外部性经济作用的结果,按照外部性经济处理的原则,应实现“土地增值收益归公”。本研究认为土地自然增值既不能出于土地产权权益保护的目的完全“归私”,也不能因其外部性经济的形成机制完全“归公”,而应以“公私分享”为基本原则,在政府和土地产权人之间实现合理分配。开发商不应参与土地自然增值分配,其在土地开发活动中创造的价值(包括利润在内)属于土地人工增值,开发商获得的资本利润率应与社会资本的平均利润率相当。
第三,明确政府、土地产权人和开发商取得土地增值收益的方式,建立新的土地增值收益分配模式。土地增值收益分配应区分为两个层次,第一层次分配以效率为目标、以地租分配为主要内容,由市场主体通过市场交易活动完成,在“虚化所有权,强化使用权的私权性质”的前提下,通过地租收益的分配保护土地产权权益;第二层次的分配以公平为目标、以税收调节为主要形式,由政府运用公共权力完成,实现“土地增值收益(大部分)归公”的目的。仍以农地非农化过程中的土地增值收益分配为例,在初次分配层次上,农村集体土地可以实现上市自由流转,农民凭借产权所有者的身份获得相当于绝对地租和级差地租Ⅰ(特殊情况下包括垄断地租)的土地收益,开发商则遵循“谁投资,谁获益”的原则,在市场竞争下获得相当于社会平均投资利润率水平的投资收益(级差地租Ⅱ)。政府则退出土地市场经营通过以土地增值税、财产税为主的土地税收形式回收绝大部分的土地增值收益,回归其市场管理者的角色定位,实现土地增值的再分配(图7-1)。
图7-1 土地增值收益公私分享分配模式
7.2.1.2重塑地方治理结构
改革以土地产权和土地税收制度为核心的土地增值收益分配制度,理顺不同参与主体在土地增值收益分配和管理中的地位和作用,地方治理也将从政府主导型治理结构转向多中心治理结构,其主要特征是(图7-2,表7-1):
地方政府退出土地经营,构建以土地税收为主力税种的地方财政基础。土地税收具有稳定性和受益税的特征,有利于为地方财政提供可持续的地方财政收入来源,使地方政府的职责从经济发展转移到提供良好的公共服务产品,引导地方政府行为方式,形成公共服务供给与土地增值之间的正向回馈机制。
消除土地产权处分权的桎梏,以自由土地市场与新型土地权利体系为基础,促进新的市场经济秩序的形成。如与土地抵押权相联系的金融制度创新,土地融资(土地入股权)相联系的农村城镇化与工业化发展,与农地经营权流转相结合的农场规模化经营,与自由竞争房地产市场相联系的住房供给与城市化发展等。
实施多决策中心的治理模式。可从单个冲突事件的解决和全社会的资源治理两个不同层面来理解。对于特定的土地开发利用活动,在决策过程中综合运用政府、市场、社会管理等多种管理途径,利益相关者参与和监督决策过程并执行决策方案,政府、市场主体和利益团体的共同参与形成了多决策中心。对于全社会的土地资源管理,多中心治理模式意味着政府、市场和社会组织在不同层次和领域中各自发挥其优势,形成多元主体参与、多元决策模式的土地资源管理体系,政府的责任在于土地利用外部性管理,保护土地生态和回收土地增值,市场主体的责任在于促进土地资源高效利用,社会团体的责任在于管理社团产权和参与监督。多中心治理模式产生的社会经济背景是多元化、混合型的经济体系,具有决策透明、民主性高、权威性高等特征,但复杂的组织和决策过程导致其决策效率较低,决策成本也较高。
图7-2 新型土地增值收益分配模式下的地方政府行为与经济秩序
表7-1 不同土地增值收益分配模式下的地方治理结构
续表
7.2.2土地产权制度改革的对策建议
土地管理实践中的诸多矛盾证明,中国现行深受计划经济体制影响的土地产权制度安排所带来的管理成本的节约,已无法抵偿其背后巨大的社会成本支出,越来越难以适应市场经济发展的需求。土地产权制度改革,已成为影响未来中国发展的一个关键因素。
7.2.2.1虚化公有制土地所有权
明确土地公有产权的本质及其在土地产权权能体系中的作用地位,首先需要澄清几个关于自然资源产权的认识:
第一,自然资源“国有化”无法解决“公地悲剧”。这是由于,一方面国家并非一个具体的人格化主体,当涉及具体的资源开发利用活动,则必然产生产权分解和委托管理的需要。虽然国有化产权使政府具有了初始产权配置的权利,但当产权发生分离时,就会产生不同的权利束,这些权利束具有不同的权利主体,成为事实上的“私有化”权利(即哈耶克所谓的“分立的产权”),在资源的实际开发利用活动中,“国有”仅仅沦落为一种形式而已。另一方面委托管理和产权代理人的出现,也会导致管理成本过高、寻租设租、资源沦为无主物等一系列问题,导致资源利用无序与低效,在此不再赘述。
第二,所有权与管理权不是同一性质的权利。自然资源的公共资源特征与开发利用中的外部性问题,是政府介入管理的依据,但政府对自然资源开发利用的管控不能成为国家所有的依据,换言之,管理权与所有权是性质完全不同的权利。管理权源自于行政权,是公民对政府的授权,作为管理权的主体,政府具有角色中立、非直接利益相关者的特征;作为所有权的主体,则可以享有占有、使用、收益、处分等全部或部分权利,成为直接的利益相关者。在自然资源的开发利用方面,政府的定位不应该是所有者,而是公共管理者。只有将所有权与管理权和政治意识形态区分开来,才能恢复土地产权作为财产权利的本来面目,也才能恢复政府作为管理者的准确角色定位。
第三,交易成本的高昂使得部分自然资源滞留于公共域,成为公共池塘资源,但总的来看,自然资源产权界定的发展趋势,与产权发展的一般规律一致,就是越来越趋于明晰化(私有化)。奥斯特洛姆关于公共池塘资源自主治理的开创性研究,在本质上揭示了一个尽量将产权界定清晰的治理过程。奥斯特罗姆将公共资源权利束划分为四种类型:进入权和提取权(accessand
withdraw)、管理权(manage)、排他权(exclude)、转让权(transfer),不同的参与者分别拥有这五种权利的全部或部分,这些参与者是所有者(owner)、业主(proprietor)、索取者(claimant,也有翻译成管理者,权利主张者,在此管理者与政府管理者的角色定位是不一样的)授权用户(authorizeduser),其中所有者拥有上述全部五种权利,业主拥有除转让权之外的其他四种权利,索取者拥有管理权、进入权和提取权,而授权用户只拥有进入权和提取权,并提出了决定产权的三个层次的操作规则即宪法选择规则、集体选择规则和操作规则,不同层次的规则构成一个“嵌套性制度系统”。虽然具体的产权权利形式和内容不同,但奥斯特罗曼所研究的渔业资源治理结构,与企业的治理结构具有同一性,即都是关于产权配置的契约。土地的开发利用同样是一个多参与主体的合作过程,关于土地产权权利配置的契约决定了土地开发利用的合作治理结构。
土地资源不但作为一种自然资源为人类社会所共享,其财富积累也主要是社会经济总体进步贡献的成果,因而具有公共资源的性质,然而经济发展规律证明土地产权作为私有物介入经济活动能取得更高效率。土地私有产权的产生是资源稀缺程度提高的结果,随着对竞争性稀缺资源的争夺的加剧,资源从公共资财域界定为边界更趋明确的私人资财域是产权发展的一般规律。世界各国土地产权制度的实践证明,土地产权向私有化方向的发展是历史演进的趋势。中国绝大多数时期都是实行土地私有制,据相关研究,土地私有制在历史上并未造成大规模的土地兼并,到明清时期反而形成了土地分割破碎化的局面。土地私有化制度安排被证明能有效防范公权力过度侵入、防范公地悲剧、保护自然资源和提高土地利用效率。土地增值收益分配矛盾的本质,是在资源稀缺和权属不清的前提下,不同行为主体对土地资源(土地开发权利)的竞争而导致的利益冲突,当这种利益冲突带来的消耗超过产权界定带来的成本,则产权将趋于进一步的明晰化。
在中国,土地产权制度改革由于其特殊的历史与政治制度基础显得尤其复杂:一方面土地二元所有制结构有效保障了国家对土地资源的管控权威,但却无法解决产权不明晰带来的制度寻租、利益分配不公及立法困境等难题;另一方面私有土地产权在市场经济条件下能更有效地规范行为主体间的关系和决定利益归属,但同时也面临着制度改革带来的成本和风险问题。由于制度创新的路径依赖性,完全的土地私有化在现有的中国条件下还不具备成熟的条件,改革应以虚化土地所有权的作为改革的起点。所谓土地所有权的虚化,就是剥离其经济意义,将土地所有权视为“统治权”的象征,从中国古代帝国统治下的“普天之下,莫非王土”,到现代工业化国家如英国、新加坡等,在名义上土地为国家所有,实际上则是通过土地使用权来实施私有土地产权下土地市场运作。当土地所有权虚化成为“统治权”的象征,则意味着政府不能再以土地公有产权代理人的身份直接介入市场,可以说它既是厘清政府职责定位的前提,也是土地市场制度与土地收益分配制度改革的基础,是土地产权制度改革的第一步也是首要一步。
7.2.2.2强化私权保护观念,建立新型土地物权制度
土地产权体系按照大的类别来分可以分为两个大类:一是以土地物权体系为核心的大陆法系,主要是强调对土地的支配权利;二是以土地财产权利为核心的海洋法系,其核心是土地之上的权益。虽然两种土地权利体系都包含了对土地的所有权解释,但以英美法系为代表的海洋法系强调通过对土地的保有带来的权益或效益,而大陆法系则主要强调土地产权归属及其支配,相比之下英美法系在土地产权的规定上更强调通过土地保有实现土地充分利用,有效避免了因强调土地产权归属而阻碍土地有效利用的问题,这对于当前正在尝试土地市场化运行的中国来讲具有十分重要的借鉴意义。
强化土地使用权的私权性质与土地公有的所有制形式并不矛盾。张五常在《佃农理论》中提出:私有产权包括使用权(或决定使用权)、自由转让权、不受干预的收入享有权,只要有这三种权利,所有权是不重要或不需要的。科斯特别强调张五常等人的贡献,张五常界定的私有产权定义被广泛接受。在土地二元所有制的背景下,强化土地私权的保护具有以下三重含义:第一,对于城市国有土地,要强调对土地使用权的私权保护,一方面这关系到即将要进行的财产税(房产税)制度建设的法理基础,另一方面也将直接影响到城市房屋拆迁补偿政策与立法的完善,现行《国有土地上的房屋征收与补偿条例》虽然强调了公共利益是实施国有土地上房屋拆迁的补偿的前提,但它将土地使用权问题搁置的做法也留下了制度建设的空白;第二,强调国有土地和集体所有土地的权利应处于平等的地位,打破土地制度二元结构的现状,在政策上尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构,实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”,实行城乡统一的土地市场;第三,在集体土地内部,同样应该弱化土地集体所有制中的“所有权”地位,转变村民委员会的经济组织性质,还原其村民自治组织的行政管理者角色定位,防止乡镇政府或村自治组织、个人等以“所有权”主体的名义侵犯农民个体权利,强化土地承包权的法律地位,使其成为一个实质的私有性质产权。
在虚化土地所有权,强化土地私权保护的原则指导下,现行物权法关于土地用益物权的内涵与制度安排也应该进行相应调整,形成新的土地物权体系:首先,国有土地使用权和农村土地承包权将发展成为独立的不动产物权①,拥有类似所有权的权能(包括占有、使用、收益和处分权,姑且称之为类土地所有权),承担自物权的功能②;其次,在土地使用权的自物权功能上,可以发展地上权③、租赁权等他项权能(相当于经济学意义上的土地经营权)。从产权制度变迁的角度,维护土地产权的公有性质,并把重点放在土地使用权(自物权)和土地经营权(他物权)的彻底物权化,以农民享有物权内涵上的私有产权来约束公权力,明确农民的私有产权,把土地私有产权界定为使用权、自由转让权和收益权,并以公民财产制度为基础保障土地产权作为一项公民财产的合法权益,这样的产权安排在当前国情下有利于降低制度变迁成本。
7.2.2.3创设土地发展权制度
强化私权的目的是发挥土地市场对土地资源配置的作用,避免高度行政管控下的土地利用弊端。但是虚化土地所有权,强化对土地私权的保护,并不意味着土地产权人可以随心所欲地对土地进行开发,土地的私有产权是一种受限制的产权。在实行土地私有制的市场经济国家,行政权对土地使用权的限制备受争议,被认为是对私有财产权利的侵犯,违背了宪法的私产保护精神。尽管如此,通过行政权对土地使用权进行限制以消除土地使用的外部性、维护土地利用的秩序仍然是各国通行的做法。土地发展权的设置在英、美、法等国已应用于耕地保护、生态环境补偿、历史遗产保护等实践领域,它为刚性的土地利用规划与分区管制制度提供了一种矫正机制,缓解了土地开发利用活动中土地增值收益分配不公的矛盾(即“意外收益—收益损失”困境)。可以说,土地发展权制度的实施,一
① “经依法取得的从国有土地所有权中分离出来的土地使用权的权能几乎与土地所有权相近似,即权利所有人取得土地使用权后,像拥有所有权一样也拥有对土地使用权的四项权能:占有、使用、收益和处分权”。见张少鹏“土地使用权”是独立的不动产物权[J].中国法学,1998(06):49-56。
② “土地使用权成为中国不动产物权体系的基础,它不仅支撑房屋等建筑物所有权,而且支撑抵押权、地役权等他项权。在这个意义上,它是自物权,具有所有权的功能。从比较法的角度观之,中国的土地使用权非常类似于英美法的地产权制度,可借鉴英美法的地产权制度,建立以土地使用权为基础的不动产物权体系”。见高富平.土地使用权的物权法定位——物权法殊见定之评析[J].北方法学,2010(04): 5-15。
③ 中国法律并没有规定地上权,但存在地上权的概念。如钱明星认为地上权是因建筑物或其他工作物而使用国家或集体所有的土地的权利,见钱明星.物权法原理[M].北京大学出版社,1994;又如杨立新认为为建筑及培植林木而使用国家、集体土地的权利,符合地上权的法律特征,是地上权,见杨立新,尹艳.我国他物权制度的重新构造[J].中国社会科学,1995(03):78-93。
方面在行政规制之下强化了对土地开发和使用权益的保护;另一方面则限制了土地产权人从土地开发利用中的过度获益。创设土地发展权,是完善土地产权体系和土地增值收益分配制度的重要内容。
前文通过分析土地发展权收益的形成机制,从理论上说明了土地发展权兼具公共产权和私有产权的性质,为土地发展权权属安排的制度设计提供了方向性的指导。从世界各国的实践来看,一般认为英国是实行土地发展权国有制度的代表,美国是实行土地发展权私有制度的代表。但从操作手段来看,各国实施的土地发展权制度都是公私分享的制度安排,英国通过土地开发税税率来调节土地发展公私分享的比例;美国虽然将土地发展权进行“私有化”分配,但它的一般财产税制度也发挥了土地发展权部分归公的功能。制度不同,但殊途同归,其目的都是为了平衡不同地块的不均等规划获益,以及政府和个人之间的土地获益配置。中国不少学者基于土地公有制制度背景坚持中国不应该实施土地发展权私有制,而应该继续采用土地发展权国有化制度,这种观念将使土地制度改革陷入僵局,应该要予以纠正。
作者认为,土地发展权应作为一种经由行政许可而产生的“私有”进行初始配置,并通过税收调节等二次分配手段,最终达到“公私分享”的目标。这是由于:第一,土地发展权必须与土地开发利用行为结合在一起,才能从一种“虚拟”的权利转化为“实化”的权利。土地发展权的直接行使主体是市场行为主体而非国家或集体,或者说,国家或集体作为非人格化的抽象主体,不适宜于作为产权行使主体。如果在土地产权的初始配置阶段,将“土地发展权”归为公有,不仅将与土地私有产权保护原则产生冲突,也将打击市场的积极性,回到计划经济和政府垄断土地市场的老路上去;第二,政府的职责在于维护市场秩序、调节社会分配。政府实现土地发展增益归公或土地增值收益归公的合法和有效的方式,是通过“税收”的形式实现部分土地增值收益归公。
7.2.2.4允许多种形式的土地合作开发,鼓励地方创新
综上,土地产权制度改革的核心内容包括土地所有权虚化,强化土地使用权的私权性质,土地发展权的初始配置应该朝向“私有化”的改革方向,建立新型土地物权体系(图7-3)。土地储备和批租将主要转向公益性用地开发的需要,建设用地的供应应打破政府垄断的局面,建立起城乡统一的建设用地市场。
大陆法系成文法的严格法律条文定义与现实产权形态的内在固有矛盾,往往造成物权法定原则与合同自由原则之间难以解决的冲突,这已成为物权法的立法难题。因此,我们认为一方面应转变物权法的立法理念,适当借鉴英美法系的立法原则;另一方面物权法不必对产权的具体形式进行过多条文限制,在把握几种关键的产权形式的前提下,给市场更多的发挥空间,通过让市场(而非政府或政府人员)掌握剩余控制/索取权的方式,激发市场活力,在做好顶层设计、把握基本制度框架的同时,允许多种形式的土地合作开发,鼓励地方创新。
图7-3 新型土地产权体系的框架
在这一制度总体框架的基础上,以保护土地和高效利用土地为基本原则,一方面应允许地方治理进行各种方式的土地制度创新,充分利用土地权利的配置和保护促进市场经济活力,提高土地利用效率,这其中包括土地股份合作制、地票制、广州城中村改造拆迁补偿的“一村一策”等,均反映了强化土地私权、充分运用土地发展权理念的制度改革方向,应逐步总结经验,将其中具有共性的部分以法律制度形式进行规范,从而达成自下而上诱致性制度变迁与自上而下的强制性制度变迁的统一。而一些“灰色用地”行为,包括小产权房等,在住房市场上发挥了重要的平衡作用,有值得肯定之处,是市场的自发选择,具有高效、低成本的优势,也是对不合理的土地管理和土地产权制度的“矫正”,与其维持其“灰色”的性质,不如通过产权合法化、税收手段等综合治理方式进行处理。另一方面中国国土面积广大,地区差异巨大,城市中心区和城市郊区面临的土地利用问题不一样,经济发达的快速城市化地区和内陆偏远地区的土地利用和农村问题迥然不同,东、中、西部地区也处于不同的发展阶梯上,因此,难以用同一改革模式应对不同的情形,应在基本制度框架范围内,进行地区性的政策设计。对于这些不同的开发治理形式中的产权安排,中国的物权制度在债权、无体物权的设置上可以借鉴英美法系的灵活处置方式,并在合同法、民商法领域充分引进自由契约交易与合同保护的理念作为对严格规范的物权分类体系的补充。总之,关于土地增值收益的分配,在正式制度的设计基础上,应通过土地私有产权保护使土地所有权人以地租收益的形式获得部分土地增值,政府通过税收手段实现(大部分)土地增值收益归公,而其他市场参与者也能通过剩余控制权和剩余索取权参与土地增值收益的分配。
7.2.3完善土地税收制度的建议
7.2.3.1完善土地税收制度,建立地方政府治理的财政基础
完善土地税收制度,是土地增值收益分配制度建设的落脚点,是实现“土地增值收益(部分)归公”的关键环节,同时也是加强地方财政建设、转变地方治理模式的一个重大课题。地方政府对建设用地的垄断性供给,是土地财政形成的根源,实现地方治理模式的成功转型,必须转变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色;在此基础上,以土地税收作为地方政府财政的主力税种,探索建立以土地(及地上建筑物)市场价值为基础的土地税收体系。地方政府获得土地收入的形式从土地出让金为主转向土地税收为主,其优点在于:第一,有利于厘清政府角色定位,避免政府短期行为和对市场的过度介入;第二,有利于政府从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收,规避财政风险,实现可持续的地方财政,建立地方治理的财政基础;第三,有利于形成合理的中央—地方分税制关系,构建地方主力税种。关于税种在中央与地方之间的划分,根据马斯格雷夫、奥茨等的研究,税基流动性强、税源分布不均匀、有利于实现收入再分配和经济稳定以及其他宏观调节目标的税种应划归中央税,反之,应划归地方税。土地税收具有明显的稳定性、受益税、便于征管等特征,已被世界各国广泛采纳作为地方主力税种;第四,是实现土地增值收益在不同利益主体间进行公平合理分配的重要政策工具(见第3章)。针对土地税制结构改革的总体框架提出以下建议:
第一,明租、正税、少费,简化土地租税费体系。明租,目前不少以税、费为名目的租,包括土地出让金、土地使用费、农村宅基地使用费等,这些税费实质上属于地租的范畴,建议取消这些名实不符的项目,明确土地出让金(地租)为土地批租金或土地年租金(目前的土地使用权出让金是批租金形式,选择批租或年租或者两者结合,需要进一步研究)。正税少费,更正以费代税、以费挤税的现象,明显如土地闲置费、耕地闲置费等应更名为土地闲置税、耕地闲置税,加强税收对土地资源配置以及土地增值收益分配的有效调节作用,严格管理乱收费情况,改变费多税少的局面。
第二,规范土地收费行为。首先,取消政府服务性收费和预算外收费,并调整部分过高的收费标准。为纳税人服务是政府部门及代行政府职能的事业单位的工作人员的基本义务,除了制造成本外,相关职能部门不得以任何名义收取劳务补偿费,如房屋产权登记费、交易手续费、土地出让业务费等;其次,对于可以交由市场提供的准公共物品,政府部门都应该放手让企业提供,如房屋安全鉴定、技术咨询服务、宗地价格评估等;再次,应以立法的方式对需要保留的地费加以限制,对于确实需要保留的地费进行立法,明确收费内容、范围以及具体标准;最后,应改变收费的管理方式。取消过去政府部门收费自收自支的管理制度,改变土地收费与部门利益挂钩的情形,将其纳入预算管理,规范地方政府乱收费、乱使费行为。
第三,对重复征收的税种或税目进行合并。如根据财产租赁合同征收的印花税、根据房租收入征收的房产税与财产租赁所得税的税基基本相同,而产权转移书据印花税和契税的税基在本质上也相同,对于同一征税对象,显然存在重复征收的情况,因此,应该将印花税的重复征收的税目取消,对房产税、契税和所得税进行修改或调整。取消城镇土地使用税,这是由于城镇土地使用税实质为租,土地闲置费的本质为税,因此,应该取消城镇土地使用税,为土地闲置费正名,并以法律的形式加以确认。在土地税制的设计,包括税基、税率确定,需要兼顾个人与公家利益的平衡,结合公共财政收入支出、国民税负能力、社会公平、经济效率等多方面因素进行研究。基本原则是税面宜宽、税率适中、特别课税,以保证社会各成员的税负公平,既不打击土地开发积极性又不妨碍城市建设和经济发展的促进,而特别课税则是针对特殊情况特别区分(如通过短期交易课重税来抑制土地投机),以土地收益的合理分配为目的。
第四,重视保有环节课税,在保有环节征税比流转环节征税更能抑制土地投机。一是建立以分享土地增值收益为核心的土地财产税体系(物业税),目前房产税的开征已在试点,但对于其税制设计和实施方面的细节问题仍需进一步研究。二是设立土地和房产的闲置税,增加囤积土地和房产的成本,减少开发商对土地的囤积以及未来房产需求者置房。
第五,完善土地增值税的征收管理。一方面应扩大征税范围,现行的流转性质的土地增值税扩大为保有性质的土地增值税,对个人转让、出租自有房地产应该征税(现行税制中个人转让自由住宅免税),对开发商囤积土地和个人空置房屋都应征税。另一方面税制设置合理化,对开发商囤积土地和个人短期交易行为(投机性较大)课以重税;对个人保有房产征收土地增值税,借鉴穆勒的税收思想,税基应扣除最低生活费,同时根据平等牺牲原则采用比例税率,但税率不能过高,以免导致居民税负过重。
第六,建立税务、财政和国土资源管理部门的联动机制,加强土地税征管。三个部门可以通过信息共享、情况通报及联合办公等方式加强部门间的协作,查找漏征税的土地,并共同研讨土地税征管中的问题,结合实际情况,制订行之有效的解决方案。
关于土地主力税种的选择,学界存在不同的观点,有的认为应该征收一般财产税而取消土地增值税,有的则认为应征收土地增值税而取消一般财产税,本研究认为应该同时征收,建立以保有环节的一般财产税和土地增值税、流转环节的增值税为主体的土地税收体系。此外,对土地使用权、物业权等使用权益所发生的资产所得,还应辅助征收利得税。在一般财产税、土地增值税、土地利得税三种核心税种之外①,对其他土地税目尽可能简化。应参照社会资本平均利润率、土地增值分享比例对土地核心税种的税率进行科学设计,达到合理分配土地增值收益的目的。以下将对(一般)财产税和土地增值税进行重点分析。
7.2.3.2关于一般财产税(房地产税)制度改革的对策建议
一般认为,一般财产税(房地产税)的作用在于为地方政府提供稳定的税收来源,但不具有打击土地投机、调节收入分配、稳定房地产价格方面的功能。以美国为例,除了针对极少数穷人(老人、退伍军人或残疾人等)的减免措施和低收入阶层的断路器政策,财产税具有普遍性征收的特点,因此不具有区分性特征(穷人和富人都需要住房子),也难以达到控制房地产价格的效果。对于中国来说,征收财产税应吸收国外财产税征收的经验教训,建立适合中国特色的一般财产税制度。
一是可通过制度细节的设计,兼顾不同目标。由于拥有面积更大住房的家庭、或拥有位于配套设施更好地段的高价格住房家庭,事实上占用了更多的公共资源,应根据家庭拥有住房的不同情况进行财产税税率区分,对低收入家庭采取低税率或减免政策,对大面积住房、多套住房或高价值住房按累进税率征收财产税,对土地囤积和房屋空置行为征收重税。这样,不仅能达到稳定地方政府税收来源的目的,也能起到兼顾调节收入分配、控制土地投机的作用,更有效地实现土地增值收益的回收。农村地区和城市地区实施不同的土地所有制,也是财产税征收必须解决的一个难题,由于农村地区宅基地建房不能进行市场交易,难以进行估值,则试行阶段可从城市地区开始,等时机成熟以后,再考虑农村地区房地产税的征收方式。总之,如何从兼顾公平和效率的原则出发,制度设计需要详尽考虑房地产税征收的对象、范围、税基、税率即税收优惠措施等问题。
二是要解决与现行土地税收制度的衔接问题。中国目前的土地税收体系中,类似于一般财产税的税种包括房产税和城镇土地使用税(适用于外资企业的城市房地产税自2009年1月1日起废止,外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税),且房产税和城镇土
① 事实上,土地增值税是发生在土地交易环节的一种土地利得税,为了与土地保有环节的土地收益(如土地租金)相区分,我们分别将其区分为土地增值税和土地利得税。
地使用税目前未对非营业性质的个人物业征收。如果实施一般财产税,则需要对现行的房产税和城镇土地使用税进行合并,并从法理上解决土地产权、土地出让制度的相关问题。中国现行房产税开征的对象是房产(地上物业),但从实际操作的情形来看,难以将房产价格和地产价格进行分割,房产价格中实际上已包含土地价格,因此,如果同时开征房产税和城镇土地使用税,就会存在重复征收的问题,所以,建议房产税制度设计应更名为“房地产税”,将房产税和城镇土地使用税的合并征收,并重新明确征税范围、税基和税率等问题。此外,也应该从法律上一揽子解决土地使用期的年限问题,建议在现行的土地使用期的年限到期后采取免费续期的方法,并通过保有期的土地增值税和一般财产税的征收确保政府持续获得土地增值收益。
房地产税的开征是一个庞大的制度变革工程,不但需要考虑配套的土地产权、土地出让制度改革,以及现有的土地税费制度改革,还必须考虑制度实施的条件,如物业税征管机构的设置,物业评估机构的设置和技术力量的培养,以及物业税优惠政策等措施的制定等。在配套制度改革尚未完成的情况下,考虑开征一个本身就问题重重、管理体系复杂的税种,其可行性就大打折扣,但考虑到土地财政问题的紧迫性,对土地产权、土地税收相关制度的改革有必要加快步骤,应该要加紧对房地产税收制度及其相关配套措施进行研究。
7.2.3.3关于土地增值税制度改革的对策建议
土地增值税实质上是一种资本利得税。在中国,土地增值税是对有偿转让国有土地使用权、地上建筑物及其他附着物产权并取得增值收益的单位和个人征收的一种税。该税从1994年开始征收,以转让房地产所取得的增值额为计税依据,税率实行四级超额累进税率计算,分别为30%、40%、50%和60%。但从历年的征管情况来看,虽然其税收增幅高于其他地方税种,但是其税收规模一直很小,其原因在于税制设计不合理,导致土地增值税的征收管理十分随意,少征和免征的情况十分普遍。
对流转环节发生的土地增值进行增税是重要的土地增值收益回收手段,并且可以有效地控制土地投机活动。除了流转环节的土地增值税,同时也建议对保有环节的土地增值进行定期(10年—20年重新评估)征收,避免土地增值收益的流失。
与一般财产税不同,土地增值税设置的主要目的是平衡土地增值收益的分配,社会经济总体进步带来的土地自然增值收归公有,因此土地增值税具有典型的土地利得税的特征,而财产税具有更明显的受益税特点,征收目的是为地区公共服务供给提供税收来源。
针对目前土地增值税征收中存在的问题,本研究不同意将土地增值税取消、与房地产税合并的观点。土地税收体系的设计,必须综合考虑不同税种的特征与功能,区分房地产税与土地增值税的征收目的和性质,有利于更好地发挥税收调节分配功能,实现土地增值的归公。房地产税属于保有环节税,一般税率较低,加之减免措施的实施,税收收入总额有限,虽然可为一般公共服务产品(如社区教育、公共卫生、环境维护等)提供支持,但是在现阶段,依靠房地产税仍然难以实现对地方基础设施建设和公共服务产品供给巨大投入的回收,因此有必要将土地增值税作为重要补充。土地增值税发生在交易流转环节,在当前中国城镇化快速发展时期,城镇化建设和经济发展带来的土地增值上涨幅度巨大,房地产开发和交易过程中形成的巨额土地增值流失现象十分严重。前文5.3节的房地产开发项目案例具有典型代表性,在该案例中,在仅考虑土地增值税预征(税率为销售额的2%)、未考虑土地增值清算的情况下,房地产开发商的税后利润率高达28.26%,因此,以征管难度大为由取消土地增值税是非常不合适的。我们认为应该从完善税制设计、提高税收征管技术、严格税收征管办法的角度来完善土地增值税,比如妥善解决土地增值税与所得税的重复征税问题;或者采取将土地增值税与资本利得税进行合并征收的办法①,通过设置阶梯税率解决土地增值税与所得税税率的差异问题。即使进入经济发达阶段,房地产市场趋于稳定,对于房地产开发销售或达到一定持有期限(如5年或10年)的物业的交易征收土地增值税也仍然是有必要的,这是由于长时期内土地增值仍存在相当增长空间;如果土地增值空间很小,那么影响也会很小,保留土地增值税并不会造成什么负面效果。
根据第6章的研究成果(农地非农化过程中土地增值收益的理想分配比例是农民占25%—30%,开发商占15%—20%,政府占50%—55%)。国外经验也表明,私有产权较为完善的国家或地区对土地增值税税率的设置基本不超过60%,如意大利的不动产增值税税率为3%—30%,韩国的土地超过利得税税率为50%,台湾的土地增值税税率为40%—60%。因此,土地增值税税率以40%—60%为宜。除了税率之外,对于土地增值的估算也是计税的重要基础。没有健全的土地价值评估制度,单单根据交易凭证作为纳税依据,使得税收征管缺乏统一和客观的标准。只有建立科学的土地评估系统,才有可能设计出满足“受益者支付”、“量能税负”和“征管方便”三大原则的科学税制。特征价格模型正好提供了科学评估土地价值的数学工具和方法,由于模型的使用需要引入现代信息技术,运用特征价格模型建立的土地评估系统被称之为“计算机协助规模评估系统”(computer
assistedmass
appraisal
systems,CAMA)。在新加坡,有45%的不动产市
① 例如德国采取将土地增值税与所得税合并的办法,“按照德国现行个人所得税法,对于购买的房地产在一定的期限内卖出的交易净所得要纳入所得,申报所得税(现行规定为10 年保有期,以前是2 年)”。见朱秋霞.土地税与财产税孰优——基于德国土地税和美国财产税制度的比较[J].现代经济探讨, 2009(09):75-79。
运用CAMA系统进行评估的。中国香港特别行政区从1984年开始构建CAMA系统,该系统通过对2.1万宗不动产交易实例的调整,求出超过110万宗不动产的价值。目前,不少在占有环节对不动产征税的国家都积极推行CAMA系统的建设,这也为中国税务评估技术提供了重要的经验借鉴。
综上,土地税费制度改革的重点是:重视保有环节征税。在土地保有环节应根据土地增值的形成来设立新的税种(财产税、土地增值税),同时加强保有环节上的征税力度,特别是对于个人所有非营业用房也要开征房地产税和土地增值税,逐步扩大对自有物业的征税范围,使其代替土地出让金成为地方政府最大和最稳定的财政收入来源。扩大流转环节土地增值税的征收范围,从向房地产开发商征收到向个人征收,对个人转让、出租自有物业征收土地增值税,特别是对于短期转让物业以套利的组织或个人课以重税,这样才能更好地回收由社会经济发展和政府公共投资引致的土地增值,也能更有效地充实城市建设资金,促进城市土地增值收益的合理分配。此外,严厉打击土地囤积和不良投机行为,对土地囤积和房屋空置行为征收重税,提高土地利用效率,避免土地资源浪费和增值收益的流失。另外,对土地使用权、物业权等使用权益所发生的资产所得征收利得税,有助于明晰国有土地使用权,是保护私有产权的重要举措,也为中国产权制度改革提供基础支持。而对于其他的土地税收项目,如城镇土地使用税、耕地保护税、城市建设维护税等,由于存在重复征收、征管体系复杂的问题,应尽量精简,形成间接高效的土地税收体系。
