保护水源

强化管理，优化用水

现在，人们已经认识到强化水资源管理的深远意义，它甚至已经成为节约水资源的代名词。人们也意识到所谓世界性的“水荒”，在很多情况下是因为水管理不善而造成的。因此，许多国家开始重视水资源管理，并从中取得了显著的效益。如在美国，各种强化水资源管理和节水效益的提高分别来自：自动化控制和应用占 7％；改进水管理 10％；减少渗漏 37％；重复利用回归水 11％。

在以色列，通过立法和行政手段干预，建立统一的供水网络系统及自动化调控等各种强化的管理措施，使全部的水资源开发利用率达到了 95％。

水资源管理的内容非常广泛，它涉及到经济、技术和社会的各个领域。具体内容包括以下几个方面：

最高主管部门及行政或区域（流域）不同级别的主管部门的设置和完善；有关水的法规、政策、制度和实施细则的制定和执行；

水资源规划；

水资源的计划、安排、协调和分配；水资源开发的实施、运营和维护；

经济和资金，包括投资、效益、水费等；技术业务的咨询和培训；

国际合作与交流；其它有关的问题。

一个完善和高效的水资源管理系统，往往具备以下条件：一个有权威的、有力的管理机构；适宜可行的水资源法规；能作出较好的规划；具有一定水平的水资源工程设计和施工；一个具有现代手段和设备的自动化调配和控制系统；具有一定才能和责任心的运营和维护的管理人员；资金的保证。

但是，一般世界各国水管理最薄弱的环节常常表现在规划和设计不完善、资金不足及运行和维护人员素质较差，特别是对运行和维护不重视几乎是通病。当然，用水中的自动化调配和控制在发展中国家也是短期难以实现

的，但这在目前阶段可以说不是水管理的关键所在，关键是运营和维护的管理。

由于水资源管理的内容非常广泛，它涉及到技术、经济、社会诸多方面，特别是经济发展水平。一般可以说一个国家和地区的水资源管理水平，在很多情况下决定于它们的经济发展水平。但是，一味强调经济发展水平，而不重视或放松了水资源管理是有害的。实际上，一些经济发达国家在这方面已经有过教训。比如“先污染，后治理”的问题，并不是非走不可的道路。但在我国至今仍有人单纯强调经济发展而步其后尘。我们已经看到很好的例证，在一些并非发达的国家（如以色列）水资源管理已经处于世界领先水平。所以许多国家和地区存在的水管理方面的问题，有些纯属于社会方面，特别是人为因素造成的。

40 多年来，中国的水利事业取得了举世瞩目的伟大成就，也造就了一大批具有实际经验和理论水平的设计、施工的工程技术人才。但是，水资源管理一直是薄弱环节。目前亟待解决的水资源管理方面的问题主要有：水法的完善和切实执行；强化管理机构；可行的水资源规划；建立合理的水资源价格体系；水资源开发效益的全面评价；水资源开发的投资政策。下面分别介绍一下。

①水法及其完善和切实执行

任何事业的成功都离不开严格的法规和制度。水利是一项广泛的国家社会事业，它牵涉到众多的部门、集体和个人，需要有一定的法规来保证。现在，我国第一个水的大法—《中华人民共和国水法》终于诞生了，这是关系到国计民生和建设发展的一件大事，它标志着中国水利事业将进入依法治水的新阶段。

水法的核心，正如钱正英同志所说的是“关心水、爱惜水、保护水、用好水、管好水”。特别是要做到用好、管好和保护好水，就必须真正做到依

《水法》办事。特别要杜绝各自为政，用行政命令干预《水法》执行的现象。另外，通过《水法》的执行和实践，《水法》也应逐步完善和补充。如

《水法》中规定的“对水资源管理实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，修改为“全部归口为水行政主管部门统一管理”的实践效果更好，值得在实践中研究。对水费的征收原则，各种严重违法的宏观的规定，也应在《水法》中体现。各地区也应在《水法》规定的范围内，及早制定适合本区域的实施细则，如用水的具体办法、计收水费的详细规定、行政处罚的具体条例等。

②完善和强化水资源管理机构

中国在水资源管理机构和体制方面存在的主要问题是：各部门之间和各地区之间分散管理，有人称之为“多龙治水”。如水利部门主要管农业用水，而且主要偏重于地表水的河川水利工程部分；交通部门管航运；城市部门管城市地下水（但又不管市郊地下水）和城市排水；公用局主要管城市生活及公益用水；而城市污水管理又属环境保护部门。

由于管理分散，不仅不能按照自然规律和经济规律科学地用水和治水，还常造成一些不应有的矛盾和损失。如水资源中的天然降水、地表水和地下水是互相联系、转化的统一体，非要按照水体存在的形式，人为地、机械地分开，“各管一段”，这就必然造成管理上的混乱，经济上的浪费，水资源利用不合理，而最终导致缺水矛盾更加突出。又如水资源利用的多目标性和

各种用水的效益差异，也需要一个统一的管理部门在行业（农业用水、工业用水、城市生活、水力发电）之间协调、平衡，而最后做出优化抉择。再如一条河流的上、中、下游各地区之间用水、治水，应统一地合理调配，统筹安排。但由于各地区的领导者往往只注意到本地区的利益，不合理地干预甚至进行有碍大局的水利项目的实施，使水主管部门或流域机构不能行使正常的职责和发挥应有的作用。在这方面我们的教训很多。如上游地区本来知道这条河的下游地区已经修建了水库，但为了自己的利益又在上游自辖区兴建水库，致使下游区域内的水库得不到水源；为了一项位于两个行政区交界一带的水资源工程能在自己的边界一方修建，可以争执 10 年、20 年而迟迟不能决策；一个位于两政区交界地域的水库是否开闸放水可以动刀动枪，甚至放不放水还要经过中央政府领导人决定等等。

以上可见，我国需要强化从中央到各地区、各流域的有权威的水资源统管机构，国家应授予它应有的权力，真正能负起各自范围内的地表水与地下水、上游与下游、工业与农业、供水与污水处理等统一规划管理的责任。并根据国家“水法”，制定本区域的实施细则和条例、审批水利工程项目、处理水事纠纷。

③水资源规划与大型水资源工程的论证

在早期，水资源工程规划所力求达到的目标往往是单方面的，少数人或少数部门（或学科）参加即可完成。今天则完全不同了，大多数水资源工程规划是多目标的，需要多种学科配备的人员才能完成。这只是对工程本身而言。作为全国性的总体供水战略与规划以及大流域或区域的水资源规划涉及的空间尺度更大，除了和水利工程有关的学科以外，还包括了自然环境、经济和社会等许多方面的内容。特别是国民经济的发展和水资源规划是无法分开的。然而，一个时期以来，中国的水资源规划由于种种原因，同农业发展结合相对较好，而对工业和城市的发展规划和计划则未能很好地结合。其结果是：一些水利规划因无从考虑地区的经济发展而不能付诸实施；而一些城市和工矿建设规划也因考虑水资源规划不够而成为“无水之炊”，对经济发展影响很大。

综合来看，水资源规划是国土规划的组成部分，而且应像其它行业的规划一样，水资源规划应当列入国土规划的一项专题规划。

④建立合理的水资源价格体系

现在，越来越多的水利学家和管理者已经认识到，建立合理的水资源价格体系，合理的征收水费，是实现节水型社会的必要条件。但是，由于长期以来人们受水资源形成的“取之不尽，用之不竭”以及“天赐之物”的不正确地认识的影响，真正要做到以上要求，就必须树立正确的水资源价值观念。

水资源的价值观—天然状态的水有价值，改造过的水更有价值。

水资源以它是“人类不可替代”的自然资源比其它任何资源更有广泛而深刻的社会属性。因此，它的“价值”是显而易见的。

水资源的价格因素

社会的发展表明，使用天然状态水的情况愈来愈少，特别是现在，大量用水均需通过大大小小水利工程的兴建、管理、维护等付出活劳动和物化劳动，不同程度地付出了经济代价。

水费

现有的例证表明，合理的征收水费已经在节约用水、极大的发挥水资源

的经济效益方面起到了很好的作用。如山东省泰安县施行计量收取水费以后，年供水量同是 4600 万立方米，但灌溉面积由计量收费前的 13 万亩增加到 22 万亩，节水率达 11％。

但是，在不同条件下（如地区、供水对象和用途等不同），如何建立合理的水资源价格体系，合理地征收水费，尚无统一的制度，须进一步实践和总结。

对如何确定水费标准的原则包括：A.水资源工程兴建、服务与用户之间平等的价值规律；B.用户使用水资源的效益水平；C.供求规律；D.地区差别； E.统筹兼顾国家、地区、主管部门、用户和社会公众等多方利益；F.视情况变化而调整。这都是一些很好的原则，建议我国水主管部门尽快依据这些原则，制定不同情况下征收水费的各种标准。

小结

水资源不仅有使用价值，而且还有价值和价格。建立水资源合理的价格体系和收费应当包括两部分——资源税和水费。根据适宜收费的原则，水资源税和水费可以根据资源本身的特点、地区不同、投入情况和供水对象的不同等，制定不同的标准。

⑤水资源开发的效益评价

在干旱地区，一个大型水资源工程的出现，常使不毛之地变成绿洲，也常使人烟罕至的地方出现沸腾的城市和社会。因此，水资源开发的效益评价，不应只是从经济方面考虑，还应包括社会效益和环境效益的全面评价。

水资源开发的效益评价，常常是制定水资源政策和水资源工程决策的依据。水资源开发非全面的效益评价，常造成政策上和决策上的偏面和失误。总体效益评估的原则是：促进国家的发展；布局要考虑地区间的协调，

并能促进地方经济的发展；保护和改善环境；提高人民的福利水平。

⑥调整水资源投资政策 a.增加水资源开发的投资

“兴利除害”的水资源开发始终作为中国的一项基本国策，调整当前水资源开发的投资政策，势在必行。

目前，我国一些水利工程多为 70 年代以前所建，它们已经在中国的经济建设中发挥了巨大的作用。但由于历史情况及当时的经济技术水平所限，许多已年久待修，有的需更新重建；而随着我国经济和社会的新发展，也要求我们必须兴建一批新的水资源工程。因此，增加水资源开发的投入是必不可少的。

目前，我国水资源开发面临的主要有三大任务：第一，大江大河的治水防洪已面临紧迫局面，黄河的危机日益加大自不在言，解放以来长江的洪水比之黄河有过之而无不及。其它如东北、华南等也都面临着严重的洪水威胁。第二，随着我国社会经济的发展及人口的增加对粮食的需求愈来愈紧张，压力很大。而我国耕地有限而又无后备资源，现有的耕地仅凭“靠天吃饭”是无法增加产量的，必须进一步搞好农田灌溉。第三，我国将在本世纪末进入一个新阶段—工业大发展的时代，如果说中国以往是以“农业水利”为主的话，那么今后将毫无疑问地增加“工业水利”和“环境水利”的成分。大量的工业用水和城市生活用水常需要保证程度很高的水资源工程，有时甚至需要进行跨流域调水这样一些艰巨的水资源工程建设。总之，工业和城市挤占农业用水的状况再也不能继续下去了。

以上分析可见，中国的水资源开发面临着艰巨任务，需要大量的增加投入。

b.制定新的投资政策

中国是一个经济水平尚不高的发展中国家，要改变过去“重视新建项目，轻视节水项目”的投资倾向，并制定一项有利于节水项目的新投资政策。对污水处理再利用、节水设施等水资源项目，国家要在物资设备和政策上给予照顾和优惠。

制定水资源或水环境补偿政策：由于各地区资源的分布和特点的不同，国家常通盘考虑地域分工而在一些区布设一些建设项目。这些项目除本地受益外，还常常担负着其它区域或全国经济发展的一些重任。而这些项目却有可能影响到自己区域内自身发展的用水或使水环境恶化。对此，应该由国家或其他受益地区从经济上给以补偿。

没有规矩无以成方圆，水资源只有在良好的统一管理下，才能走上良性循环之路。