第五部分 评论篇

扶贫干部：厌战情绪不可滋

李劲峰

岁末年初，一些贫困县在过去一年间历史性地“摘帽”，这是精准扶贫战役的喜人战果。过去5年来，我国年均脱贫人数超过1300万人。这一伟大成就背后，是广大党员干部为实现精准扶贫、精准脱贫付出的汗水、心血乃至生命。

然而，随着脱贫攻坚持久战持续深入，扶贫干部长时间、高强度投身第一线，“厌战”“懈怠”“畏难”“侥幸”“急躁”“补偿”等不良情绪苗头也在部分地方悄然滋生，值得警惕。

一是厌战懈怠。脱贫攻坚是一场必须打赢的持久战，对参战者生理、心理都是巨大的挑战、考验。伴随着战役的持续深入，对扶贫干部的水平、智慧、经验的要求越来越高。尽管时间、精力消耗越来越大，可扶贫工作的效率、成果很可能不及前期明显，一些厌战懈怠情绪随之滋生。

二是畏难放任。面对一些自身具备脱贫条件、却拒不依靠自身勤劳奋斗主动脱贫的群体，在做不通思想工作情况下，面对“扶贫干部干，贫困群众看”“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”的现象，有些扶贫干部在“伤透脑筋”后，进而产生“无可奈何”“纳入政府兜底算了”的畏难情绪和心态。

三是急躁求成。眼看着前期精准识别的贫困户，大多数通过产业、搬迁、培训等方式实现了生活条件改善，因而信心爆棚。有基层贫困村干部直言，现在上级有资金、有政策、有项目，村里有榜样、有产业、有经验，提前摘掉贫困村帽子肯定没问题，终于可以歇歇脚、松口气。

一些地区“早脱贫、早脱钩、早脱身”想法较为突出。有的片面追求“政绩收益”，不愿意“前任种树，后任摘果”，热衷于短平快项目，对生产周期长、产值高的产业兴趣不大。一些地区热衷于扶贫工作“造盆景”“树典型”，将资源与精力集中于部分贫困户群体，寄希望于通过包装打造“亮点”，“以点代面”，应付考核检查；有的竟直接弄虚作假，企图蒙混过关，甚至出现干部“潜伏”到贫困户家里“装儿子”，替贫困户回答问题应付检查的闹剧。

四是补偿冲动。近期多地发生扶贫资金被虚报冒领、挤占挪用的情况，一批干部被查处，其背后不乏寻求补偿的心态在作祟。一些扶贫干部在服务贫困群众的过程中，因自身回报甚少而心态失衡：或者将扶贫款项作为“自留地”“唐僧肉”，大搞虚报冒领、优亲厚友；或者自以为在争取项目、发放款项中劳苦功高，便理直气壮向受助群众索要“跑腿费”“好处费”，雁过拔毛。

这些“不良情绪”滋生，背后多重因素使然。到2020年如期实现脱贫攻坚目标时间紧，任务重，而且扶贫到了攻克最后堡垒的阶段，所面对的多数是贫中之贫、困中之困，是越来越难啃的硬骨头。面对难关，气可鼓不可泄。

不良情绪本身并不可怕，完全可以科学疏解、合理引导，可一旦任其滋生蔓延，就将对脱贫攻坚事业的整体士气、战役进展、群众期许，产生巨大的消极影响，乃至形成代价惨痛的破坏效应。

行百里者半九十。调节不良情绪，需要树立攻坚必胜的坚定信心与信念。一系列贫困地区脱贫摘帽的实践经历证明，贫困并不可怕。十八大以来的五年，6000多万贫困人口已稳定脱贫，贫困发生率从10.2％下降到4％以下。只要高度重视，思路对头，措施得力，工作扎实，深度贫困是完全可以战胜的。在党中央率领下，全党上下一心，紧密联系群众，就没有攻克不下的堡垒。

一线扶贫工作中需要坚定信心、鼓足勇气，也必须讲究方式方法。要摸准贫困户心态、整合各方资源，多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制，激活贫困户脱贫的内生动力。同时，扶贫干部也要克服“急躁症”、摒弃“侥幸心”、消除“畏难感”、杜绝“补偿欲”。

消解不良情绪，需要组织上对一线扶贫干部给予更多关心。在脱贫攻坚冲刺期间，必须充分发挥出组织优势，配强、配优扶贫工作队伍，对如实完成脱贫摘帽任务、表现优秀的干部优先提拔重用，充分发挥正向激励效应。尤其是对基层一线扶贫工作者，组织上要在政治上关心、工作上支持、生活上保障。充分利用座谈、调研等方式，及时疏导情绪、有效化解心结。

摒弃不良情绪，还需要强化督查、及时剔除“害群之马”。脱贫攻坚工作要实打实干，实施最严格的考核评估，对不严不实、弄虚作假的严肃问责，从客观上彻底堵住心存侥幸造假、企图蒙混过关的漏洞。对长时间“畏难放任”、打不开局面、得不到群众认可的干部，必须尽快组织调整，让扶贫一线作为干部工作态度、能力的检验场；对待心怀叵测、违纪违法的“害群之马”，必须坚决纠正、严肃处理，将懈怠厌战等不良情绪对扶贫工作的影响及时消除在萌芽状态。

振兴乡村，不能富了老板忘了老乡

宋晓东

十九大报告提出实施乡村振兴战略，中央农村工作会议对此全面部署，强调走中国特色社会主义乡村振兴道路。可以预见，农村农业即将成为我国未来发展的一片新蓝海，在政策和市场的吸引下，一大批人财物将向乡村涌入，广袤农田成为创业兴业的沃土。然而，当大量资本进入乡村，我们必须保持清醒，乡村振兴的发展是各方与农民的共享收益，不能在资本的侵入下异化成围猎乡村，富了老板，忘了老乡。

“让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园”。实现乡村振兴，要推动农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展，除了发掘农业农村的潜力，更离不开社会资本、各方人财物投入的支持和拉动。当前，无论是在规模化的种植业、现代化的养殖业，还是养老服务、农村金融市场等农村服务业，随处可以看到社会资本的身影。它们将充沛的资金带到了农业农村，激活了农村经济的一池春水。

社会资本下乡在拓展“三农”发展空间的同时，也带来了一些风险，容易使农业农村成为个别资本攫取短期利润的市场。在一些地方，大量资本进入农村承包土地后，出现了“非粮化”“非农化”的问题，一些企业以农业为幌子圈占农地从事非农活动，个别企业以参与新农村建设为由侵占国家涉农补贴，一些粮食企业、种粮大户甚至毁约弃耕，“卷铺盖走人”。

农民是农业兴旺和农村发展的主体，因此，乡村振兴就要尊重农业农村发展规律，尊重农民发展意愿，尊重农村发展的特点和实际，绝不能让强势资本代替老百姓唱主角，本末倒置。

振兴乡村，既要通过鼓励政策形成乡村的吸引力，又要健全制度，规范“下乡行为”；既要为社会各方在乡村振兴中谋求发展提供新空间，也要未雨绸缪，做好风险管理和预警，划定“两道红线”，切忌一哄而上搞冒进，避免农村沦为新一轮资本的围猎场。

一是要划清耕地保护、农业保护的红线。粮食生产是农业生产的重中之重，决不允许任何主体以任何理由随意改变土地性质，以追求利润为目标擅自调整种植结构。社会资本的进入要以服务带动农业为前提，只有把守住这个原则底线，才能避免逐利性的“非粮化”“非农化”等问题。

二是要划牢农民权益保障的红线。面对进入农村的新型主体、规模化企业，农民在维权意识、风险防范上仍然处于弱势地位，个别企业可能会在农地租赁、农产品交易、雇工等方面侵犯农民权益，甚至可能与地方政府或基层组织联手通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。农民权益红线不圈实，不仅不能带领农民致富，反而可能侵犯农民的农地权益。

各地必须从城乡融合发展的大格局和新思维出发，摒弃传统的“引来企业带进钱”就万事大吉、靠“外人”发展的固化思维。要培育农民参与乡村振兴发展的内生动力和能力，通过引资引才为农民搭建平台，开拓市场，这样才能避免老板发财、老乡受穷。

2018年中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》鼓励社会各界投身乡村建设，要求加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策；同时，一号文件发出预警：明确政策边界，保护好农民利益。

这并非无的放矢，在此前的新农村建设、小城镇建设、美丽乡村建设等一轮轮热潮中，不少地方发生过农民利益受侵犯、积极性不高的典型案例，有前车之鉴。

在探索中国特色社会主义乡村振兴道路上，既要走得快也要走得稳，绝不能背离方向，忘记初衷。农民是乡村的守护者，更是推进乡村振兴的内生力量。只有不断增强农民的获得感、幸福感、安全感，才能真正带领农民过上幸福的全面小康生活，这才是乡村振兴的应有之义。

你能甩责任，我就瞎对付

——半月谈网友热议“责任层层甩，基层兜不住”

郑雪婧

“为了生活吃苦受累，鞍前马后终日疲惫；一年到头不离岗位，抛家舍业愧对长辈。逢年过节亲人难会，身心疲惫何处流泪？不敢奢望社会地位，全靠傻傻自我陶醉。”这首打油诗是网友时间有限看过《半月谈》2017年第24期刊发的《责任层层甩，基层兜不住》一文后有感而发。

许多基层干部认为文章中“上午刚下通知，下午就要反馈报告”情况属实，纷纷表示“看了评论才知道我不是一个人”。半月谈记者梳理留言后发现，在一些地方，原本应是“层层落实责任”却成了“层层推卸责任”，上级部门甩下的“文山会海”和“一拍脑袋”让基层干部疲于奔命，常常只能采取瞎对付的方式完成任务。

“基层干部就像被大山层层压着”

基层到底有多少表要填？网友玩盐给我们提供了一个数据：一个基层部门，一年就下发了698份文件。

身兼数职，有心无力。网友小哩说，我一个人干人事、财务，还要应对上面各种网络直报、表格，基层把我锻炼成一个“全能型人才”了。网友守望说，我是南通如皋某村委会的，主要负责的工作有会计、社会保障、残联、农业生产、企业安全、司法民调……网友Emily 感慨，基层干部就像被大山层层压着。

个别上级部门布置工作靠的是“一拍脑袋”，令人啼笑皆非。网友浅淡岁月书香缘说，我们中午12点半接到上级电话通知，让中午12点前上报有关材料，我恍惚感觉穿越了时空，我们是要配备月光宝盒了吗？

留言中经历最离谱的要数网友陈大白，她说，前天上级部门刷新了纪录，通知要求20分钟统计完整个镇的数据，臣妾真的做不到啊！

“数据编起来快得很，都是模板”

上有政策，下有对策。网友无奈说，数据是编出来的，照片是摆拍的。网友三水道出实情，数据编起来快得很，都是模板。网友庭有枇杷树觉得很无奈，今天一个登记表，明天换成调查表，后天又变成会议签字表，那我只能把2014年、2015年、2016年的内容“综合”一下了。

网友鑫立讲述了自己的亲身经历。省里给市里下通知，要求月底前交材料，市里就要求县里20日之前交，县里要求所里15日之前交。所里一看，今天都12日了，还是周五，只能先等等了，一等就到了15号，所里图省事，把用过的材料拿出来再“加工加工”交给了县里。县里就等着收材料呢，18日统一交给市里。市里一看各县都交齐了，这下不着急了，下另一个通知，30日要下去检查。有了检查，自然还要考核，还要集中学习、考试。这样做事的结果就是，大家都变成了“老油条”，对付对付就行；每个人都变成了“算盘珠”，拨一下才动一下。

浮躁作风亟须科学调控“正骨位”

网友琳琅妙笔觉得，迎检的表格、文件如果能分批次下发，一年时间可以放慢脚步好好做，而不是像现在这样，到年底了几十个单位一起发。

网友江枫渔火建议，将县级各职能部门人员分派到乡镇驻扎，让干部在县城与乡镇间流动，在增强基层力量的同时也让领导知道基层工作是如何开展的，减少上级部门胡乱指挥、不接地气的现象发生。网友柳叶子也关注“动态办公”，她建议每年设一定量的指标，让那些在基层表现好的同志有机会去上级部门交流学习。

网友一条龙总结，一口想吃成一个胖子，一口要吃上热豆腐，一步就要登天，这体现出急功近利的浮躁心态存在于我们社会的方方面面，需要科学调控“正骨位”。

网友热议基层闲官另类“吃空饷”：“活儿都叫年轻人和临时工干了”

郑雪婧

《半月谈》2018年第2期刊发的《实职改虚职，二线变离线——基层“退二线”干部成从严治党盲区》经半月谈微信公号传播后，社会反响强烈，网友纷纷留言：“闲官的活儿都叫年轻人和临时工干了。”“闲的闲死，忙的忙死！”网友建议，进一步完善人事薪酬等制度，以激发基层干部干事创业的热情。

另类“吃空饷”很常见

总结留言不难发现的是，在基层这个问题普遍存在。占着位子不干实事的人不在少数，还美其名曰“督导”。一个区县的局机关，退二线的干部少则三五人，多则十几人。

网友深情＆久伴说：“我们这里的‘二线干部’就是这样。平时人都找不见，工作也是说得多干得少，但是工资待遇比年轻勤快的同志丰厚得多，这严重影响了其他人的工作积极性。”网友Felt表示，局里也有好几个几乎从未见过的主任科员，其中一个人被委派了签字审批的任务，但是他每次都不在岗位上，打电话找他也只说事后补签，让办事的人很无奈。

一些网友表示，此类现象在教育行业也很常见。有网友抱怨，在我们学校不论年龄大小，混个领导职位的人都不愿带课，年龄稍微大点的老师也是如此。学校不缺老师，可上课的老师奇缺。网友Totoro吐糟，他那儿的乡村学校师资本就欠缺，总共12位老师却有3位不带课，课表上一周只排一节课都不愿去上。

闲的闲死，忙的忙死

网友思思ss表示，现在基层大多是这种情况，副职人员根本不干活，每天喝茶看报纸玩手机，不仅对于自身业务一窍不通，而且肩上一点担子都没有，都是手下年轻人在拼命干活，即便自己的汇报稿也是手下的人代笔。

网友云朵朵留言，好多县级以下的基层，尤其年龄大的在编人员借口不会电脑，不会写作，把苦活累活都推给年轻的正式编制人员或临时招聘人员去做。网友苏彦威抱怨：“基层临时工每天冲在一线奔波执行任务，领导还不忘提醒：年轻人要练就三项本领，分别是挨饿、受气、加班。”

“年轻人就该多干事，只要是没家没业的人就该加班，年轻人反正身体好，多累些也不耽误。”网友颜安说，平时工作就不说了，节假日也是四五个年轻人在值班。网友眉间朱砂痣吐槽：基层年轻公务员“5＋2”，“白加黑”，可能真的要把命都丢了！

治本须强化制度建设

网友大龙认为，治理闲官乱象，既要建立能上能下的用人机制，也要建立有利于提高工作积极性的薪酬制度。同时，机关事业单位对临时人员的使用应该更规范。

网友五月阳光认为，这不是个人问题，而是体制机制问题。其实，许多退居二线的干部本人也不愿退。50岁左右正是一个干部工作经验最丰富、处理问题最成熟的时期，之所以退是按照组织要求，为年轻干部腾位子。可是腾了位子，还占着编制。不仅闲置了干部资源，而且影响年轻人的进一步提升，并没有从根本上解决问题。

网友若智若愚认为，要解决问题，关键在于人事制度的改革和创新。网友zhang说，只有强化顶层设计，不断完善干部人事制度、政治待遇制度和工资薪酬制度，才能从根本上解决这个问题。

不可任性撤村并组

贺雪峰

中部地区某县2017年8月启动合村并组改革工作，全县638个村减至323个，减少315个，减幅达49.4％。之所以要进行合村并组改革，起因是该县所属省市要求所有村部3年内必须达标——建筑面积300～ 500平方米。据匡算，每个村部至少需要120万元，而县里不可能拿出七八亿元经费来建设村部，因为该县一年的财政总收入还不到10亿元。“合村并组，成为解决问题的唯一出路。”但问题恰恰就在这里。

任性消灭一半行政村，或是瞎折腾

行政村是有历史、有传统、有文化、有认同、有村民归宿感、有集体经济（包括村级债务）、有特定社会结构、有灵魂的中国农村基层建制。在长期的基层治理实践中，行政村往往形成了特定的政治生态，具有特殊的社会互动方式。行政村的基础设施也往往是村民共同筹资筹劳进行建设的。行政村作为基层行政建制，是极为严肃的国家政治体系中重要且基础的结构，该县在极短的时间、以极不严肃的理由消灭了接近一半的行政村，是一种非理性之举。

显然，省市要求每个行政村要建300～ 500平方米村部，是为了让行政村更好地为农民服务，更好地发挥基层组织服务群众的作用，提高基层组织服务群众的能力。县财政拿不出这笔钱来，完全不用急着在一年内建成全部村部，也可以向上级实事求是地报告财政困难，建村部可以分期实施，或标准稍微低一点，或者请求上级给予经费支持，上级当然也不会完全不考虑该县的实际情况。

而该县并没有认真考虑行政村这个基层建制的独特性，没有认真征求群众意见，而仅仅依据县财政能力不能建638个村部，就决定将638个行政村合并为323个。

这样的合村决策，可谓只唯上，不唯实。本来建村部是为了增强农村基层组织服务农民的能力，现在却可能变得更加脱离农民群众。说撤就撤，说合并就合并，如此任性的折腾，缺少了做重大决策的基本严肃性，从而可能引发持续而严重的后果。

合村打破村庄原生态，容易大而不实

中央要求，农村基层要做到组织全覆盖，工作全覆盖，其中很重要的一点是基层组织应当建在农村熟人社会这个层次上，这与“支部建在连上”是一个道理。

合并之前的行政村，一方面规模比较小，另一方面，经过几十年的磨合和村民之间的互动，基本上形成一个熟人社会，成了一个有效的基层治理单元。合并后的行政村，规模大了一倍，基层组织就离群众远了一倍。而合并后的行政村要形成新的村庄认同，成为一个新的熟人社会，就要经历很久很艰难的磨合，造成治理效率的损失。

尤其让人诧异的是，上级要求每个行政村投资120万元以上建300～ 500平方米的村部，这样的村部不可谓不气派。全村村干部只有5个，这5个村干部恐怕就只能守在村部，坐在豪华气派的村部办公室办公。这样一来，农村基层组织就容易削弱与农民群众打交道的能力，削弱动员群众、争取群众的能力。

合并以后的行政村规模太大，该县将来可能就不得不在行政村以下再重建村民组一级。在取消农业税之后的乡村体制改革中，该县所属省份取消了村民小组长。即使重新设立村民小组长，不拿报酬或只拿有限误工补贴的村民小组长，也缺少做农村基层工作的主动性。

新时代行政村更重要，撤村决策需谨慎

进入新时代，乡村振兴正处在关键时期，各种新情况新问题层出不穷，国家也有越来越多新的农村政策和支农资源输入农村，这个时候正是紧密联系农民群众的基层组织发挥作用、大有作为的时期。任何一个行政村的历史都包含了农民群众的爱恨情仇与人生记忆，随意撤并容易使农民群众失去对基层组织的预期，造成对未来的不确定性。

村干部最重要的工作不是坐班，不是坐在办公室等农民群众来办事，而是要深入到农民群众中去，了解他们的情况，解决他们的问题，向他们宣传党的政策。基层组织的阵地建设必须与村干部的主动性结合起来。否则，无论多么好的基层阵地也无法提高基层治理能力。

地方政府要切实解决诸如村级债务等困扰基层治理的历史遗留问题，而不能再继续无视。地方政府尤其是县级政权不仅要眼光向上，更要眼睛向下，实事求是地解决新时代农村基层治理中存在的各种问题。（作者系武汉大学社会学系教授）因为“难”所以“盼”：

基层干部千条留言诉衷肠

杨建楠

近日，《半月谈》第13期刊发《夜访乡镇干部听“三盼”》一文，引发网友强烈共鸣，仅半月谈微信公众号阅读量就超10万＋，读者留言上千条。基层干部纷纷现身说法，跟帖畅谈自己的工作感受。盼提高待遇、盼人手人才、盼交流学习……基层干部面临的种种“难”，化成了一个个期盼出现在了我们的评论区中。

疲于应对，又忙又累

网友小明是一名90后，2017年考上乡镇公务员让他真正体会到了什么叫“5＋2、白＋黑”。“基本上所有工作都会到乡镇，然后就是县、市、省开始督导！一个乡镇民政一两个人，而迎接的督导组就五六组20来个人！”网友风吹麦浪认为，乡镇除了没有“外交”，职能之齐全堪比国务院。

网友征程是一名乡镇干部，他表示工作任务繁重，每天不是在应对检查，就是在应对检查的路上，实际干实事的时间被压了又压。对此，网友静心守志表示赞同，上面的扶贫检查、暗访、调研与环卫检查、暗访、电话调查、环保督察经常凑在一起，基层疲于应对。

“宝贝对不起，放下工作养不起你，拿起工作陪不了你”的文章近日在网上热传，基层干部中有许多人有着类似的苦恼。

网友橙泽说：“已经连续两个月没有休周末了。陪不了家人，陪不了父母。在年迈父母最需要我帮忙的时候，在孩子生病躺在医院最需要我照顾的时候，我回不了家，给不了他们守护和爱。 ”

网友静心随缘认为，现在乡镇干部无偿加班已成常态化。

对于造成此种现象的原因，多名网友表示，人员配置也有很大问题。网友Fan说，我们编制二十几个人，真正能干事的就十来个人。平时人手就不够了，只要来一项重要工作，感觉整个单位都快要暂停常规性工作了。

条件艰苦，光靠情怀留不住

基层干部表示，扎根基层对苦累有所准备，但贫穷和无望却大大限制了他们对未来的憧憬。

网友孙悟空空说，他一年工资才3万元，一周工作6天，领导视察周日没得休，法定节假日没得休，完全是用情怀在工作。“可没有合理的收入，情怀再怎么样也支撑不了我们太久。”

网友需要存钱的鱼先生说，乡镇干部不只有公务员，还有事业干部、“三支一扶”人员、村干部，这些人有的连车补都没有，不少“三支一扶”人员和村干部为了等待转正成为事业编，扛着2000元的月工资，做着几个2000元的事，每个月开车都要消耗近半个月工资，大学生参加工作了还要找爸妈要钱。

网友继续胜利是一名村干部，一个月500元的生活费，年底干得特别出色能有14000元的奖励，考核还得再扣掉几千。“加起来一年最多能拿2万块钱，现在2万能干吗？幸亏还没结婚。”

当过4年乡镇干部的网友贝贝南瓜考走时，体检血压低、甘油三酯低、胆固醇低、尿酸低，基本是4年下来，营养不良。乡镇待遇太低，真的没法留住年轻人。

网友周强说，公务员待遇是跟职务挂钩的，由于身在基层单位，部门级别低，职务晋升非常难，但是复杂辛苦的工作大量在基层，真的需要改改了。网友质子说，编制内的想干不想干都行，编制外的干得小心翼翼，生怕被开，待遇还不一样，年轻干部都是身兼数职，遇到各口子的事凑一起的时候，恨不得学猴哥拔几根毫毛来应对。

许多网友都认为，待遇和职业发展是根本。从个人角度讲，谈奉献是可以的，但是从政策角度来说，一味地强调情怀并不能真正解决基层缺人的问题。

有盼头才有劲头

基层工作苦点累点都没关系，只要有盼头，工作就有劲头。这是许多基层干部的共识，他们最为期盼的就是向上流动的机会。

网友低语说，作为乡镇干部期盼的是向上流动的机会，县直机关公务员两年后可以考选调，乡镇却得5年。

网友西门说：“我有一个阿姨，在偏远的乡镇一上班就是十几年，后来去了更偏远的乡镇，现在快要退休了。想想我们感觉没有期待和希望了。”

网友潘安说，新进乡镇的要求满5年才能调动，结果5年到了，乡镇的还是在乡镇，少数能调到上级部门的又被派去别的乡镇驻村扶贫去了。结果乡镇的永远在乡镇，机关的一直在机关。

如今我国改革已进入深水区，我们更应给予基层干部足够的理解和支持，各级政府部门也应该让他们的“难”得到解决，“盼”能够实现，即便有艰难险阻，也依然可以充满希望地走下去。

基层干部直言“基层困局”

杨建楠

近期，《半月谈》接连刊发《基层干部有“五怕”，样样头疼》《来督导督查的人比抓落实的还多》等来自基层一线的调研报道，引发网友强烈共鸣。半月谈微信公众号后台留下千余条留言，大都是基层干部的亲身感受，言辞直白，一吐基层干部负重前行、压力难纾的苦闷。

痕迹主义变成形式主义，疲于应付

＠狐狸：当后备干部一年了，总感觉有些并没有实质内涵的痕迹管理让人气愤，镇上每个星期都好几个会，会开完了下面就有得忙了，催进度，整理资料，全镇排名通报。时间又紧，根本来不及走程序，等于逼着村里弄虚作假，这样的形式主义让人苦不堪言。

＠小：坐标：中部某四线城市的街道办。困惑：工作时间都受累于痕迹工作法。每每遇上市区工作检查还得牺牲休息时间对标对表补资料。试问连真正深入基层的时间都没有，如何真正服务基层服务民生？

＠ViMeRB：我在乡镇干过两年组织干事，深知要想工作干得好，就要拼命造材料的道理。上级不让造假，但是市里来检查，说你们没有不行，必须把材料造出来，美其名曰完善材料。其实什么实际工作都没做，材料硬生生造出来，上级也都知道是假的，但就要看你造得漂亮不漂亮。要装订成册，用统一档案盒装上，打上目录，打上好看的脊背。市委检查完，组织部检查，再纪委检查再宣传部检查。材料内容差不多，但要求的顺序不同，因此目录不同，整理的顺序也不同，为了方便检查材料只好打4套，按照上级检查要求那么整，否则上级会说你不严谨不规范。

＠点一盏灯：组织部要求村党员观看学习视频率达到百分之九十，那些不会用电脑的、外出务工的，难道还要逼着人家上晚班十点多回来看吗？所以都是请乡镇干部帮忙刷的。

＠周＆絶倫：前段时间陪上级脱贫攻坚入户调查，贫困户是这么怼我们的：“你们一天到晚就拿个表来问东问西，又不见什么实质行动，你们今天都是第三拨了，以后不要来了！”任务多责任大，还担心各种部门乱问责

＠王丹丹。com：我是一名乡镇干部，进入公务员队伍3年，身兼乡镇人大副主席、扶贫办主任、妇联主席、纪检委员，工作都是我一人在干。单位各种岗位全都加起来才20多人，其中副科级以上领导就十几人，年轻人都得身兼数职。上级来检查一次，我们就得通宵至少一宿，白天应对各种检查、会议，只有晚上才能消停干活，每天一两点睡觉。

＠蜗牛：一个人干N种“活”，层层传导，层层压实，最苦的还是人少活儿多的部门和单位。政策文件的执行和实施需要一个过程，不能今天发文，明天就要进展。现在是谁逼得紧，催得急，才会给谁报材料，不然一转眼就又被另外N 多种事情给埋没了。

＠燕儿：社区街道都是一个人干着八样活，最可叹是得处理一堆执法检查的报表，安全生产、污染、消防、食品安全……请问谁给我们执法权了？谁给我们培训专业知识了？经费和专职工作小组都只在文件上出现，我们只能填完了表乖乖签名……＠成宜芟：干活的人老被问责，不干活的人啥事没有，还给干活的人挑毛病，现在是谁也不想干实事，只想干在后面拿鞭子的事。

别闭门造车，别把什么责任都推到基层

＠金山：作为一个刚到基层岗位规划办实习的大学生，深知很多规划人员都没有做到实地考察调研，而是闭门造车。

＠大海XZy：样样头疼的根源在于各级决策领导没真正到基层进行调查研究，制定政策不切实际，凭空想象。

＠哨兵：各级开发的各种平台、APP，开发经费动辄几百万，实际却往往只能把简单问题复杂化，明明一个电话能解决的问题非要放到平台上转发流转。台风来了还非得用手机巡查确保巡逻轨迹，山里没信号发不出信息还要被通报，真是劳民伤财。

＠任先生：依法办事，依法行政就是解决之道。希望各级政府把该挑的担挑起来，该担的责担起来。环保就是环保局的事，安全就是安监和相关部门的事，水利河道就是水利局的事，非要事事往基层乡镇压。说到底就是为了推卸部门的责任，把该自己管的事利用考核大权往基层推。

为基层减负，让干部担当

刘良恒

中共中央办公厅最近印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，明确提出要切实减轻基层负担，进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当，大幅度压缩督查检查考核事项数量，针对县乡村和厂矿企业学校的事项要减少50％ 以上。

近年来，督查检查考核工作不断加强，激励鞭策的“指挥棒”作用发挥明显，有力督促地方刮骨疗毒、铁腕治疴，解决了很多长期存在的问题。但督查检查在实际运用中也出现了一些跑偏情况。突出表现在：督查检查考核名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩，基层应接不暇、不堪重负，要求松绑减负的呼声很高。

地方公务员一年中约200天在准备、迎接、陪同检查；一个检查组还没走，另一个又来了；督查组中午11点才到乡镇，11点半就要回县城……近年来媒体披露的有关督查检查考核的种种奇葩案例并不鲜见。这不仅不利于基层正常开展工作，也损害了党群关系和政府公信力。

督查检查考核过滥，本质上还是形式主义、官僚主义作祟。少数部门和地方把督查检查考核“指挥棒”视作权力工具，名义上是督促地方抓落实改作风，实际上不顾基层实际情况，逼得基层疲于应对；甚至极少数部门还盘算着自己的“小九九”，以督查检查考核之名行以权谋私之实，谋求“权力变现”或者利益寻租。

针对督查检查考核过多过滥，此次中办《通知》提出要从源头抓起。除党中央、国务院统一部署和依法依规开展的督查检查考核外，中央和国家机关各部门不得自行设置以地方党委和政府为对象的督查检查考核项目，不得在部门文件中自行规定全国性督查检查考核事项，确需开展的要一事一报。

为严格控制频次，中央要求加强总量控制和计划管理。中央和国家机关各部门原则上每年搞一次综合性督查检查考核，同类事项可合并进行，涉及多部门的联合组团下去。同时，实行年度计划和审批报备制度。中央和国家机关各部门拟开展的涉及地方党委和政府以及本系统全国性的业务督查检查考核事项，要按归口管理原则，年初分别报中央办公厅、国务院办公厅研究审核，由中央办公厅统一报党中央审批，以年度计划的形式印发执行。省区市开展的全省性督查检查考核也要制定年度计划。

一系列新要求、新举措顺应了基层期盼和呼声，为饱受督查检查考核之苦的基层干部群众减了负、松了绑，所以这项新政就像一剂“强心针”、一场“及时雨”。各地干部群众无不拍手称快。

一分布置，九分落实。对于督查检查“瘦身”的目标，必须依照中央要求不折不扣地抓落实。应加强对督查检查考核工作的计划管理和监督实施，开展专项清理行动，各级党委和政府要坚决撤销形式主义、劳民伤财、虚头巴脑的督查检查考核事项。清理后保留的事项实行清单管理，可以公开的公开，接受社会监督，确保执行到位，严防反弹回潮。

针对督查检查考核衍生的种种形式主义，要不断增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性。完善考核评价体系，科学合理设置指标，体现差异化要求，避免“一刀切”“一锅煮”。不能一味要求基层填表格报材料，不能工作刚安排就督查检查、刚部署就进行考核。

督查检查不是目的，而是手段。要强化督查检查考核结果分析运用，对督查检查考核中发现的问题，以适当方式进行反馈，加强督促整改，不能简单以问责代替整改。中办《通知》提出，充分运用信息化手段，实现信息资源共享，优化第三方评估，提高督查检查考核的质量和效率。

值得注意的是，在督查检查考核“瘦身减负”之后，基层群众也存在不少担忧。有的人担心上级对基层的督查检查考核数量减少了，力度也会减小，不利于基层改进工作和作风；有的人担心基层不作为、缓作为、“为官不为”等情况重新反弹。

当前正处于打好三大攻坚战的关键时期，时间紧，任务重，工作压力大，还有很多难关要攻克、不少“硬骨头”要啃。必须清醒地认识到，要切实提升基层政府行政效能，在继续完善督查检查考核的同时，激励各级党员干部主动担当，各级党委政府积极作为。

要鲜明树立重实干重实绩的考评导向。如果“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，或者“会工作不如会汇报”、“干得好不会汇报得好”，势必会让基层党员干部失望寒心。因此，对政治坚定、奋发有为的干部要褒奖和鼓励，对慢作为、不作为、乱作为的干部要警示和惩戒。

为基层减负，并非放松甚至“放纵”基层干部，而是让他们突出重围，摆脱不必要的干扰和层层加码的重压，更好地凝神聚力，实干在一方，扎根在基层。解放基层干部，不仅要解放他们疲于奔命的身心，更需要解放他们干事创业的热情、担当作为的动力，造就大批推动中央精神、国家政策落地生根的奋斗者和实干家！

“倾听基层干部心声”是件大事

梁建强

“权力不大，责任不小；工资不高，事情不少”，这是部分基层干部们的心酸自嘲，也是不少基层干部工作状态的真实写照。

任务应接不暇，任何一项都不能、不敢松懈；工作日程表满满当当，每天都有大量工作需要处理……这同样是不少基层干部的工作常态。

曾几何时，谈及基层干部的工作状态，人们常用“上面千条线，下面一根针”来形容，而在《半月谈》持续开展的“基层治理”系列调研中，部分一线干部反映，这个表述不全面了——现在情形是“上面千把锤，下面一根钉”“上面千把刀，下面一颗头”。工作忙、压力大、任务重、问责多……不少基层干部在身体承受工作高负荷的同时，也承受着“心理高压”。

回望2018年，一张“80后白发书记”的照片，曾让公众留下对于基层干部的特殊记忆。接受媒体采访时，这位云南省楚雄彝族自治州大姚县湾碧乡的党委书记感慨，基层干部不怕辛苦，不怕累，不怕没时间休息，就怕不被理解。一句“不怕累，就怕不被理解”，道出了大量基层干部的共同心声。

基层干部，是连接政府各项工作与人民群众的直接桥梁与纽带，是各项政令落实落地打通“最后一公里”的关键所在。同一项政策，基层干部可以把它落实得人人拥护，也可能使其变形走样、引发群众反感。基层干部的重要性不言而喻。因此他们的心声，需要更多得到倾听；他们的合理诉求，需要及时得到回应。

在《半月谈》“基层治理”系列调研中，部分一线干部曾归纳出压在基层的问责“五座大山”：属地式问责、职能式问责、强压式问责、计时式问责、“背锅”式问责。也有干部“吐槽”基层陷入的“疲态治理”怪圈：紧绷运转、僵化管控、过关心态等现象凸显。还有干部感慨，许多地方的“工作留痕”，变成形式大于内容的“痕迹主义”。

凡此种种，让基层啧有烦言。

岁末之际，《半月谈》刊发《2018，基层治理十大靶点》，通过一线探访、观察，梳理了督查检查频繁、问责滥用、压力“甩锅”、处处留痕、材料论英雄、庸懒干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失等靶点问题。

如何让这些靶点不再是痛点？如何为基层干部切实减压减负？习近平主席2019年的新年贺词中已经明确回答：“要倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头。”

倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头，意味着要对基层干部所面临的各类问题、难题换位思考。“我最多的一天收了28份文件”“县里有时上午11点下文，要求下午3点之前报数据”“一层压一层，层层加码。省里要求一个月完成的工作，到市里可能就变成了半个月，到县里就一个星期”……倘若总是这样，上报的材料何以保证真实无误？编“亮点”、造“典型”的问题何以得到有效遏制？

倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头，还应体现在对一些不恰当、不合理的工作方式的及时调校。正如基层干部所言，基层之所以勤于留痕，热衷于“编造台账应对检查，摆块牌子做个样子”，症结不仅在于自身的政绩观出了偏差，还在于上级部门考核评价管理的方式出了问题。“上级部门官僚主义，下级单位就用形式主义应付”。

倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头，同样离不开破除对“千把刀”“千把锤”的过度依赖，不能总是以“罚”代“管”，让“问责”变成“推责”。以问责、考核为例，全面从严治党的背景下，相关工作更应注意“精准有效”。只有更加注意科学性，坚持实事求是、依纪依法、考虑客观实际，才能做到罚当其过，才能更好地实现“惩前毖后、治病救人”的目的。

具体到执行层面，对那些在改革创新、破解难题、先行先试等工作中，因情况复杂、风险难以把控而造成一定负面影响和损失，但不违反法律法规，并履行了勤勉尽责义务、主动检查整改、未谋取私利、未与他人恶意串通损害公共利益或他人合法权益的基层干部，要考虑不追究或从轻、减轻追究有关责任。

对待基层干部，不能只加“压力”不予“动力”，绝不能让基层干部“流汗又流泪”“伤神又伤心”。在政治上，应给予基层干部充分的信任，保障他们上升发展的通道；在工作上，应为基层干部赋权赋能，给予他们更多主动作为的空间和资源；在待遇上，也应给予基层干部更多的保障，提升他们工作的幸福感，更好地激发他们“撸起袖子加油干”的积极性、主动性、创造性。

多一些俯下身子的耐心倾听，少一些高高在上的盲目指挥；多一些换位思考的理解包容，少一些罔顾实际的粗暴问责……如此，方能让更多敢担当、有作为的干部更有干劲、有奔头。对待基层干部，“严管”必不可少，但“严管”须与“厚爱”有机结合。当下，“严管”的同时尤须注重“厚爱”。

农民与土地、国家、村社的关系发生历史性变化

——面对三大巨变，乡村治理走向何方

叶兴庆

推进国家治理体系和治理能力现代化，乡村治理是其中重要一环。乡村的重要性，不仅在于其常住人口占比仍然很高，还在于2.8亿农民工以及城市户籍人口与乡村千丝万缕的联系；不仅在于直接和间接的人口比重，还在于乡村社会结构的复杂性，及其对全社会稳定的压舱石作用。

乡村社会遭遇治理困境

乡村治理在实现国家治理现代化中具有重要作用，然而随着社会的发展，乡村正在发生改变，转型与治理困境正困扰着乡村社会。

首先表现在乡村的主体正在发生新的变化：部分村精英流失，部分村外来人口增加、甚至比例“倒挂”，农民找不到村干部，农村社会人口结构正发生着巨大调整。

乡村治理的对象也发生了新的改变：村务的内涵与外延从过去“要粮、要钱、要命”，转变为土地和农房如何流转、村庄环境如何治理、集体资产以及补贴如何分配等新问题。

由此带来新的治理困境，基层干部在工作中发现，“老办法不管用、新办法不会用，硬办法不能用、软办法不顶用”，并由此引发诸多矛盾。在许多村民眼中，“中央领导是圣人、省里领导是好人、市里领导是忙人、县里领导是坏人、镇里领导是敌人、村里领导是仇人”。

三大变化影响乡村治理

乡村治理为何会出现这些变化？是什么影响着乡村治理？

第一，农民与土地的关系正发生历史性变化。

改革开放初期，土地所有权跟土地承包经营权分离，把农民从集体统一劳动、统一分配的体制中解放出来，农民获得了自由劳动的时间。如今的“三权分置”则是把农民从“家家包地、户户种田”的情况下解放出来，让农民可以自由支配劳动时间，为农民市民化提供了制度基础。

第二，农民与国家的关系也发生着历史性变化。

在农业产业政策方面，实现了从“索取”到“给予”的根本性转变：农民曾长期通过工农产品价格剪刀差为国家工业化提供原始积累，2004年以后国家实行了粮食最低收购价等价格支持政策；农民曾长期为农业生产经营活动缴纳农业税，2004年起实行种粮农民直接补贴等多种补贴政策。另外，党的十六大以后，根据统筹城乡发展的新理念，我国不断地推出了新农合制度、农村义务教育制度、农村低保制度、新农保制度等。这些制度的实施，让农民跟国家的关系发生变化，实质上是把农业从工业化原始积累者的角色中解放出来，把农民从非国民待遇的地位中解放出来。

第三，农民与村社共同体的关系发生历史性变化。

我国早期实行家庭联产承包责任制，农户成为独立的农业生产经营主体，在农村经济社会事务中的地位和作用大大提高，村组集体虽然还要不同程度地承担集体公益事业，但政社合一的人民公社体制已不适应时代的需要。所以从20世纪80年代初期我国就开始改革，到1983年10月12日，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除人民公社，成立乡一级人民政府。这一改革的核心是实行“乡政村治”的治理新体制。这个体制在过去30多年中发挥了重要作用，在未来，这个体制还将发挥巨大作用。

由“三治”结合而至乡村善治

面对上述正在发生的巨变，乡村善治如何实现？党的十九大报告提出，要坚持自治、法治、德治相结合。那么，自治、法治、德治，各自需要如何去完善？相互又应怎么去结合？

完善村民自治的核心是顺应自治功能的变化。具体而言，就是应推动村党组织书记通过选举担任村委会主任；全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，推行村级小微权力清单制度；推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作；大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极开展农村社会工作和志愿服务，发挥新乡贤作用。

另外还要看到，完善村民自治的难点是推进集体产权治理改革。从长远看，集体经济组织承担着很多公共产品的职能，应该交给政府；集体经济组织也承担着很多村民自治的功能，应该剥离出来交给村民自治组织。通过这两个剥离，把集体经济组织变为一个纯粹的市场主体，这是改革的方向。

建设法治乡村的关键是要有良法可依。我们要树立依法治村、依法治乡的理念。从干部的角度讲，是要依法行政；从农民的角度讲，是要遵法、守法、学法、用法。

当然，重视法治，有一个前提是要有良法可依。现在的农业法、农村土地承包法和土地管理法等一系列法律都需要修改（2018年底，农村土地承包法部分条款已进行修订，土地管理法修正案草案也提交全国人大常委会审议），还有新的法律空白需要填补，如乡村振兴促进法、农村集体经济组织法等。

另外，要提升乡村德治水平。如果德治深入人心，村民就能形成牢固的共同价值观，在一些事情上容易达成共识，从而大大降低法治的成本，这是德治的奥妙所在。

建议深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新；开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动，开展寻找最美乡村教师、医生、村干部、家庭等活动；深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量。

“三治”相结合，是乡村振兴很重要的内容，也是实现乡村有效治理很重要的思路。需要注意的是，在结合时要把握好自治、法治、德治的边界，自治为基、法治为本、德治为先，自治、法治、德治各有各的适用范围。

作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长

反基层形式主义，从减负开始

范世辉

任务层层加码，压力层层“甩锅”，啥事都靠开会发文让基层干部去落实；处处留痕，不管成效如何，以影像刷存在，以材料论英雄；督查检查频繁，督检人员比抓落实的还多；问责滥用，背着处分干活竟成基层干部普遍现象……

凡此种种官僚主义、形式主义新变种，成为基层不能承受之痛，也成为各项改革政策落地的拦路虎。难怪一些乡镇干部自嘲处于“五硬”境地，即“上级硬压、部门硬派、村支书硬顶、村民硬闹、上访户硬告”。

形式主义积重难返，贻害无穷，给基层治理带来很多痛点和堵点。

一方面，很多工作有了“面子”少了“里子”，金玉在外，败絮其中。在一些地方，扶贫干部被要求定期到贫困户家走访，不但要贫困户签字，还要合影留念。一名扶贫干部说，给了贫困户些慰问金还要拉着人家照相，不但贫困户觉得没面子，扶贫干部也觉得难为情。

另一方面，不少基层干部被形式主义所累，产生职业倦怠。在某革命老区，一些乡镇主要领导干部挤破脑子想着到县直部门工作，哪怕安排个副职也非常满意。有的地方，一些干部存在不干活就不会遭无辜问责的思想，认为做“佛系干部”最安全，于是“当一天和尚撞一天钟”，不求有功，但求无过。

冰冻三尺，非一日之寒。形式主义的产生，有其深刻而复杂的历史根源。

反对形式主义，治本之策在深化改革，久久为功。当前，治标之策可从基层减负做起，先解燃眉之急。

要狠刹会风，防止“以会议抓落实”。在留痕管理大行其道下，以会议抓落实，体现“我传达了，我布置了”，已成为一些地方官员求自保的方式，基层干部却成了听会的牺牲品。在一些地方，电视电话会一直开到乡镇乃至村庄、社区，省、市、县领导层层讲，而且往往每一级都是主要领导讲了主管领导讲，很多领导的讲话内容相似，基层干部却要一遍遍听。由此，必须严防文山会海反弹，开必要的会，开短会，给基层干部腾出更多的时间抓落实。

要统筹规范督查检查，减轻基层迎检压力。必要的督查检查是保障各项政策落实的有效手段，然而过犹不及。当前，基层出现督查检查过多过滥的现象，必须予以纠正。这就要求主管部门在开展督查检查时，必须是出于“促进工作落实”考虑，而不是毫无目的的任性检查，更不能是为了体现自己“抓落实”而留痕检查。2018年10月，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，提出督查检查考核“瘦身减负”。时下，各地或紧急叫停过频的督查检查，或细化措施减轻基层迎检负担。2019年必须采取硬措施，确保这项政策不折不扣落到实处，不能让基层干部在无望的期待中慢慢心凉。

要完善考核机制，轻留痕、重结果。在基层很多地方，一些记录、照片、笔记已不是正常工作产生的痕迹，而是投上级所好“专门量身定制”的。即便是正常工作留痕，也出现为了迎接检查而过度留痕的现象，造成人力物力的极大浪费。事事留痕纸上看，已患新年减负艰。新的一年，要把干部从一些无谓的事务中解脱出来，造就大批作风沉实的实干家。为此，需要业务考核单位制定科学合理的考核办法，不要以开过多少会、材料好不好、有没有留影像等作为考核的主要标准。要树立结果导向，到政策落实的一线去“看现场、听民声”。

要给乡镇减任务，防止压力层层“甩锅”。当前，属地管理使得乡镇干部责任无限大，却没有对等权力，一直颇受诟病。在执法时被质问“你有执法证吗”是常事，还有的在拆除违建时被群众以“没有执法权”起诉。当下，要改变很多行业职能部门变“监工”的现象，使他们像乡镇干部一样，俯下身子抓落实，与乡镇各负其责、互通有无，共同打通政策落实的“最后一公里”。另外，在改革发展任务越来越重的情况下，还可考虑增加乡镇编制，确保基层事权责权匹配，确保有人干事。

要审慎问责，杜绝不精准问责。在一些地方，不少乡镇十余名班子成员中有五六名干部身背处分，有的乡镇甚至全军覆没，都有处分在身。这种乱问责的现象必须得到扭转。问责要依法依规，让被问责对象心服口服，不认为自己是倒霉顶缸。同时，还要完善容错机制，对那些工作过程已经尽力只是效果不理想的干部，宜给予理解和包容。

要信任关爱基层干部。实际上，基层干部多是长期在一线历练选拔上来的，绝大多数有党性、有觉悟、愿干事。各种充满不信任的批评、通报、检查和“污名化”的负面舆论，让他们找不到作为党的执政根基的光荣身份感。新的一年，不能再让“白发书记”们流汗又流泪，严管亦需厚爱。上级有关部门要倾听基层干部的心声，从思想上、行动上信任关爱，为痛点解痛，让他们卸下思想包袱，以饱满的热情担当作为。

变“谈访色变”为从容应对新时代求解基层信访工作新思维

何逢阳

基层很多同志每天都在处理信访问题，但仍不清楚信访工作的本质是什么，不知道如何面对信访群众，也不愿意积极主动地去处理复杂棘手的信访问题。信访是常态还是病态，是求解新时代基层信访工作新思维必须首先回答的问题。

矛盾存在于一切事物发展的过程中，社会发展更不例外。有矛盾就有冲突，有冲突就有可能产生信访，信访自然是社会的正常现象。

既然信访对社会发展来说是一种常态，信访工作思维就必须回归常识。不必大惊小怪，更不能盲目套用西方理论来理解中国基层的信访实践。

四大难点让基层干部谈访色变

部分信访老户胡搅蛮缠，通过上访施压。信访老户反映的问题往往时间跨度长，情况复杂，基层干部对此既头疼又无语。部分信访老户在敏感时期又有可能借机施压，基层干部如不能及时控制难免遭到问责，苦不堪言。

部分信访问题矛盾交织，牵一发动全身。一些问题看似毫无关联，其实互有联系制约，处理稍有不慎，就会“按下葫芦浮起瓢”。

部分基层干部能力欠缺，不敢触及矛盾。想协调矛盾又不能发现问题的焦点，想处理纠纷又抓不住矛盾的关键，想争取群众的广泛支持却做不好宣传动员。长此以往，对化解信访问题产生畏惧心理，不敢触碰矛盾，不敢直面矛盾的核心。

信访工作考核僵化教条，指挥棒失灵。考核过分强调控制越级访，刚性强调一些信访案件的办理期限，不利于基层以最佳方式妥善化解矛盾和问题；“一刀切”的考核条款，制约了基层主动性和创造性的发挥。

信访是送上门来的群众工作，要坚持用群众工作方法做信访工作

信访工作是送上门来的群众工作，必须坚持以人民群众为中心，始终站稳群众立场、强化群众观点和群众观念、贯穿群众路线。要做到“身入”，主动融入群众中去；“心入”，将心比心、换位思考；“脑入”，理性地思考信访工作。

安徽省界首市近年积极探索开展“进千企、访万户、惠民生、聚民心”大走访活动，进一步畅通了“问题自下而上反映，压力自上而下传导”的渠道，把“送上门来的群众工作”做成“送进门去的群众工作”。同时，通过“四会一约”、农民夜校、读书会等一系列活动的开展，优秀传统文化得到了大力弘扬，文明乡风蔚然成风。

到任界首市长伊始，一众信访老户每天都会在我住处门口“围堵”。我耐心地听取大家的倾诉，并请大家到信访局登记事由及诉求。一段时间内，我坚持按大家的诉求约访或带案下访，主动上门到信访群众家做客，真心诚意地倾听他们的心声。两个月下来，这种“围堵”现象便消失了。随后我公开了手机号码和微信号，广大群众能随时与我联系。每月我还会自带生活用品住村两天一夜，全面走访群众，倾听群众呼声。上述做法在界首得到了制度化坚持。

信访群众是普通群众中的一员，不能歧视也不能纵容

信访题材电影《我不是潘金莲》启示我们，不真心尊重群众，不切实解决问题，只是口头上把信访群众当亲人，于事无补。无论群众是偶尔上访还是经常上访，不能歧视他们，应该把他们当作普通群众中的一员看待，不偏不倚、不卑不亢。对不合理的诉求不能无原则纵容，吊高吊大信访人胃口。

卢某是界首很特殊的一位信访群众，性格非常偏执，很难听得进话。因为对村里荒废沟塘处理不满，2012年她走上持续上访的道路，后来又要求赔偿这些年因上访而产生的损失。实际上，她的信访案件已经信访三级终结。但是，多年上访的卢某对结论不予理会，每次上访又哭又闹，还经常大半夜给领导干部发短信、打电话，有时整个通宵发信息，数量上百条，且不乏人身攻击。在约访时，我跟她说：“领导干部也是普通人，也需要休息，也有喜怒哀乐。你的诉求我们理解，会想方设法依法合规进行处理。我们尊重你，你也要尊重我们……”一番话下来，卢某似乎感悟出什么，虽然还会到镇上和市里上访，但不再有恶意骚扰他人等行为了。

信访问题大多是发展中的问题，既不要视而不见，也不要无限放大

发展必然会产生利益的再分配、再平衡，问题和矛盾也会随之而来。对于群众反映的信访问题，我们绝不能坐视不管。要把信访问题的处理看作是对我们工作中的不足、失误甚至错误的弥补和纠正。

另一方面，也不能过分夸大信访问题，谈访色变。我们要发展，要改革，要建设，必然会触及一部分人的利益，产生矛盾不可避免。要坚持实事求是的原则，及时主动化解矛盾纠纷。

界首曾有3个“著名”的信访村，一度因为征地拆迁等问题发生过比较严重的群体性事件。前些年，谈到这几个村的信访问题，基层同志一筹莫展。近年来，结合国家棚户区改造等政策机遇，我们注重发动群众参与，尤其直面回应群众信访中反映的突出问题，不仅有效化解了多年的信访沉疴，而且建设了美丽宜居的新社区。

解决信访问题是我们的责任和使命，要有把遗憾打造成经典的情怀

不同的发展阶段有不同的工作基础，用现在的标准看以前的工作，用未来的标准看当前的工作，都不可避免地会有遗憾。对待信访问题，要历史地看现实，也要现实地看历史。

我们常说，界首市人民政府作为法人，新中国成立以来一直不曾改变，市长的调整只不过是法人代表变了而已，处理遗留问题是政府责无旁贷的义务，新官不理旧事于法于情于理均站不住脚。各单位各部门也是同样道理。

界首市政府对面有一幢闲置十年的烂尾楼，一度让相关部门以及投资人、业主一筹莫展。市委市政府在充分调研的基础上，敢于承担责任，成功化解了大量遗留问题。如今，小区业主的利益逐步得到了保障和解决，烂尾楼也打造成了一处购物中心，成为城市的一道风景，更是老百姓心中的一道风景。

近年来，在信访回归常识的理念指导下，界首市有效解决和化解了一大批事关群众切身利益的信访问题。2015年以来，界首市委市政府连续被所属地级市评为“信访工作目标管理先进单位”。

破除基层形式主义，须久久为功

刘良恒

在过去的2018年，《半月谈》持续关注聚焦基层治理之困，求解基层治理之策，呼吁破除基层形式主义，为基层干部减负松绑，引发基层共鸣，也得到中央关注和积极回应。

针对基层形式主义荼毒之广、影响之深，中央及时提出明确的治理方向：要把干部从一些无谓的事务中解脱出来；要为基层创造更加宽松的干事创业环境；要倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头……可以说，破除基层形式主义，给基层干部减负松绑，为基层治理提速升级，成为当前治国理政不容迟疑的重大事项。

目前，各地已采取系列减负措施，有的措施初显成效，受到基层欢迎。但总体上看，耗费基层干部大量精力、给基层带来重负的各种形式主义现象依然不少。工作作风不实、体制机制不畅、治理思维不正、治理本领不强等顽疾尚未得到根本治理，基层与上级关系不协调、不顺畅，基层干部忙于应付、疲于奔命、无所适从等问题也未得到根本解决。

我们应当清醒地看到，冰冻三尺非一日之寒。

基层形式主义，之所以长期整而难治、禁而难绝，一大病灶是官僚主义作祟。尽管全社会对官僚主义损害党群干群关系、破坏党内政治生态的严重危害早有共识，但由于文化传统、历史沿袭、体制环境等原因，我国“官本位”观念由来已久，“唯上不唯实”在一些地方和部门不同程度存在。甚至在新的条件下，官僚主义发生变异，产生变种，“来督查的比干活的多”“二传手干部”等现象出现，就是明证。

体制机制之弊，同样让基层难以轻松摆脱形式主义束缚。本应各尽其分、各司其职的制度安排，却由于责权利不清，属地管理原则被曲解滥用，层层落实异化为“层层甩锅”“层层加码”“层层督导”。一些上级部门权大责小，“管得着”却“看不见”，长期以来惯用“文来文往”布置任务；基层权小责大，“看得见”却“管不着”，有时为了完成任务打擦边球、搞变通，甚至不惜弄虚作假。

走偏的政绩思维、治理惯性，也容易造成基层的心声和期盼被忽视。毋庸讳言，重城市不重乡村，重上级不重基层，重显绩不重实绩，是部分领导干部的“施政心得”。有的领导干部对基层情况比较隔膜，对基层干部漠不关心，到基层调研三心二意，对基层难处缺乏体谅。如果向上汇报多，向下倾听少，出入楼堂馆所多，深入基层一线少，那么关心关爱基层无疑只是一句空话，基层做事也容易沦为作秀。

基层干部“本领恐慌”“能力欠缺”，则是形式主义产生的主观因素。当前，改革已经步入“深水区”，要改还没改的都是“硬骨头”，从上而下部署的改革任务很重，难度也不小。这些都需要各级干部以高度的政治智慧、灵活的工作方法、扎实的知识本领，将其一一落实到位。然而现实情况是，不少基层干部能力素质、知识储备无法快速适应这一更高要求，一些硬任务完不成时，就想办法对付过关。

以上种种都是滋生基层形式主义的土壤，根治这些深层次病灶，绝非一朝一夕所能济事，须锲而不舍、久久为功。

必须做好打“持久战”的心理准备。时下，基层干部群众对禁绝形式主义，抱有很高的期待。一些基层干部希望，今天中央下文，明天问题就迎刃而解。一旦情况不如预期，他们就容易产生怀疑心理、消极情绪，认为又是一阵风、做样子，自己先泄了气，甚至做了形式主义的推手。实际上，中央已把治理形式主义摆在坚持政治原则、严明政治纪律和政治规矩的高度来认识和对待，决心和力度都是空前的。但正如上面的分析，根除基层形式主义的深层次病灶任务繁重，期望一战而胜，不是实事求是的态度。

当然，这绝非找借口，更非知难而退，而是提醒我们，必须制定打“持久战”的路线图。既要注重眼前，又要着眼长远；既要快速治标，又要力争治本。治标的关键在于加大基层减负力度，集中整治基层乱象，有效遏制形式主义蔓延态势。治本的要义在于以党的政治建设为统领，严明政治纪律和政治规矩，在体制机制改革上找出路，诊治形式主义的深层次病灶，同时以“钉钉子”、啃“硬骨头”的精神，坚持不懈按照中央要求推动相关措施落准、落实、落细。

基层干部也应把自己摆进去。基层既是形式主义的直接受害者，在一定程度上，也是直接参与者。虽然基层干部很多时候是被裹挟，但也不乏为了投上所好故意为之的情况。要查找自己工作中空泛表态、应景造势、敷衍塞责、出工不出力等问题，尽力予以纠正克服；对基层存在的形式主义作风，要敢于揭露、勇于斗争，不能听之任之，甚至随波逐流。唯有如此，基层政治生态、作风面貌才能不断改善。

基层减负，出路在改革

韩振

督查检查频繁，有的乡镇一天接待12个检查组；问责泛滥，一出事就问责基层干部；压力“甩锅”，上面为难的事情推给下面办……负担过重，造成部分基层干部积极性缺乏、创新性不足、幸福感缺失，也造成一些地方基层工作脱实向虚。这已经成为制约基层治理的短板，引起中央高度重视。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称两办文件），明确要求，上级部门不得以签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等方式，将工作责任转嫁乡镇和街道承担。省级党委要组织力量对上级与乡镇和街道签订的各类“责任状”和考核评比等事项进行全面清理，统一规范针对乡镇和街道的评比达标、示范创建等活动，切实减轻基层负担。

实际上，基层干部负担过重的背后，折射出基层依然存在着机构设置不科学、考核制度不完善、用人制度不合理等问题。这些问题相互积累，最后叠加在基层干部身上，成为压得其喘不过气来的一捆捆“稻草”。

先拿机构设置来说，在乡镇一级普遍存在着“一套班子，N 个牌子”“一岗多责”的情况，这源于一些上级部门挂牌子、甩挑子过于随意。挂牌子的过程，某种意义上也是责任转移的过程，牌子挂到哪里，责任和事情也就转移到哪里。而基层干部由于职级上的不对等，除了全盘接受，别无他法。

再看考核制度。在不少地方，督查、检查、考核一个接一个，这个没走，那个又来。不少所谓的“督查检查考核”，走的却是形式主义，不看有多少实效，看的是材料漂亮不漂亮。本来应该“微服私访”，却非要“兴师动众”。面对各种眼花缭乱的检查评比考核，基层干部难以轻装上阵，只能疲于应对，因为上级部门往往掌握钱袋子、官帽子，稍有怠慢便可能引来“祸端”。

基层干部负担过重，还暴露出用人制度的缺陷。基层普遍编制受限，人手紧缺，而且工作任务分配不均衡。不少地方，“忙的忙死，闲的闲死”，有的干部“一杯清茶一支烟，半张报纸看半天”，有的干部却“5＋2”“白＋ 黑”。

基层干部犹如行政体系的“神经末梢”，基层干部负担过重，动力不足，将导致“神经末梢”失灵，最终将影响行政效能和社会善治。要彻底破解这一困局，必须拿出改革的魄力，通过改革的手段，从病灶根源上对症施治。此次两办文件也从改革机构设置、考核制度、用人制度等方面做出了针对性规定。

在机构改革上，两办文件提出，建立健全乡镇和街道机构“一对多”“多对一”的制度机制，理顺与县直部门的工作对接、请示汇报和沟通衔接关系。严格乡镇和街道机构限额管理，具体由省级党委研究确定。探索建立乡镇和街道职责准入制度，县级职能部门将职责范围内的行政事务委托或交由乡镇和街道承担的，需审核报批并充分听取基层意见。严禁对基层机构编制事项进行干预，不得要求乡镇和街道对口设立机构，不得要求在村（社区）设立机构和加挂牌子。

在考核改革上，要切实落实中办《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，实行归口管理，避免多头重复考核，最好将考察对象述职、基层座谈会、实地考察等方式相结合；改变考核方式，检查工作以暗访为主、明察为辅，提倡不打招呼、不事先通知，防范过度干扰基层干部日常工作。同时还要控制“一票否决”数量。此次两办文件也指出，除中央和省级党委明确要求外，各部门不得以任何形式对乡镇和街道设置“一票否决”事项。

在用人改革上，要推进编制资源向乡镇和街道倾斜，赋予其更加灵活的用人自主权，以解决基层一线工作力量不足的难题。同时，用好干部提拔和待遇保障两个“调节器”。应当因材施用，让专业的人做专业的事，避免“英雄无用人之地”式的人才浪费。逐步打破大锅饭、平均主义，提高基层干部的待遇水平和获得感、幸福感，让愿做事、善做事的基层干部有前途、有甜头、有盼头。

需要指出的是，推行改革为基层减负，并非一味地为基层干部“卸包袱”，而是重新厘清基层责、权、利的关系，做到权随事转、人随事转、钱随事转。只有使基层有人有物有权，才能确保基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

“土政策”不能唱反调、变调、小调

白田田 周楠 白明山

半月谈记者行走基层，时常看到一些地方的做法与国家政策不完全符合，“各吹各的号，各唱各的调”；时常听到一些基层干部说，“这是我们的土办法”。这些“土政策”到底是因地制宜，还是权力任性，并不是一道简单的是非题。

半月谈记者梳理发现，“土政策”可以归纳出几种主要类型，有的已经探入违规或者灰色地带。

——“唱反调”。国务院曾明确要求各地方政府全面清理、废除阻碍环境监管执法的“土政策”，但一些地方为追求一时经济增长而不愿清理，甚至还“推陈出新”。半月谈记者此前在中部某地采访时，地方党委政府发文，要求实施涉企首违免罚制、涉企轻微违法行为整改制、下限处罚制；邻近某县则出台所谓的“重点企业挂牌保护制度”，限制环保等部门执法检查，提出对检查中发现的问题，重在促进整改，原则上首次不予处罚。这些“土政策”为环境污染开了绿灯，违背了中央的大政方针。

——“唱变调”。太明显的“反调”不好唱，一些“土政策”寻求变通，玩起了变身术。比如，为了规范地方举债行为，国家政策要求金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。但有的地方政府通过签订融资、投资和重点项目建设工作目标责任状，配以年度绩效考核等“土政策”，要求融资平台为政府融资。实际上是违规举债，不过形式更隐蔽。

——“唱小调”。有一些政策完全从部门利益出发，“什么山头唱什么歌”。2018年，一家物流公司负责人对半月谈记者说，国务院相关文件明确规定逐步取消道路货运站场经营许可，交通部门已停止办理站场许可证。但有的行政执法部门说没有收到相关文件，依然要求办理站场许可证，没有办理的企业要受到处罚。该企业负责人认为，国家政策的大方向是简政放权，推动物流业降本增效。但有的部门仍以没有接到上面政策为借口，以内部文件来搪塞，或者选择性、打折扣执行，让企业叫苦不迭。

前几年，华北某市委组织部宣布：全市科级干部超过53岁，副科级干部超过52岁的全部提前离岗休养，同时提高三级工资。全市共有62名科级干部被列入这一名单，其中还包括两名正值工作盛年的司法系统干部。这种做法的初衷或是为了促进干部年轻化，但由此滋生大量“吃空饷”现象，不能不令人担忧。

“土政策”看上去是基层复杂情况的“稳定器”，任其施为，则有可能变成基层深层纠纷的“导火索”。要提升基层治理的质量与效度，以合理合情的方式，化“土政策”为制度化的“真规矩”，是一条务本之路。只是“土政策”来源复杂，治理还需有堵有疏。

一方面，对违反中央政策、侵害群众利益的“土政策”要及时纠偏，破除政策制定和实行中的“山头主义”，防止权力滥用。湖南省社科院研究员陆福兴说，一般而言，执行中央政策，省里会配套实施细则，县市会补充操作规程，但细化不等于“部门利益最大化”，这一倾向必须克服。

陆福兴认为，如果“土政策”和国家政策明显相冲突，应以国家法律、政策为准绳，坚决纠偏，进而要建立追责机制，对“土政策”的问责形成可操作的规范。

另一方面，对一些有合理性，回应现实需求的“土政策”，应和国家政策之间形成良性互动，确实有效的“土政策”也可尝试推广。从小岗村的包产到户到深圳等经济特区的先行先试，改革开放的一条重要历史经验正是尊重基层首创精神，及时将基层有效探索纳入顶层设计。

一位地方改革办干部认为，有一部分从地方具体情况出发的“土政策”，体现了基层干部的能动性与创造性，对这样的努力就不能“一棍子打死”。要注意甄别、适当鼓励，以有一定弹性的容错纠错机制激发基层工作活力，让基层干部敢于担当。