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新时代，如何善治城中村
（一、“家”住城中村：光鲜城市另一面；二、一座城市与城中村的斗争史；三、拥抱新思维，城中村可以不一样；四、栖息城市，人人都应享有基本权利）
一边是现代化的摩天大厦，一边是低矮杂乱的城中村——在每一个城市，几乎都能看到这样魔幻的场景。这好像是两个平行的世界，各有各的生存逻辑。在许多人看来，城中村好像是城市的伤疤，环境不好、治安较差、安全隐患突出……然而在另一些人，尤其是城市的外来者看来，城中村或许没有那么糟糕，这里有廉价的居住空间，有与收入匹配的服务产业，有亲友老乡等社会资源，为他们在城市谋生或真正迈进城市，提供了一个够得着的平台或起点。
一座城市要有活力，要能成长，必须是包容的。在我国这样一个城乡二元体制转轨、数亿农民变市民的快速城镇化过程中，城中村自有其存在的历史原因和现实需求。
然而，城中村的问题也是真实存在的，亟须进行善治——没有人应该生活在污水横流和提心吊胆的环境中。城市总有低收入人群，总有外来者和农民工，政府部门需要给他们提供基本的栖身之所和公共服务，这是新时代城市治理的题中应有之义。
一、“家”住城中村：光鲜城市另一面
张 超 侯文坤 韩 振 黄浩苑
作为经济发展的高地，城市，尤其是大城市，吸引大量外来人口迁入；而城中村，则成为他们进入城市的主要聚居地。刚毕业的大学生、进城农民工、生活服务业从业者、小商贩等聚居于此，“到大城市闯闯”，成为他们最初的动力。城中村，既给他们带来机会和希望，也向他们展示着光鲜城市里，混乱与残酷的另一面。
落脚城市，寻找机会之地
北京市通州区北门口村毗邻南六环马驹桥和京沪高速交叉口，交通便利，又与亦庄经济开发区隔河相望，聚集了大量外来人口。
居住、生活的低成本是不少外来人口选择城中村的原因。28岁的申先生毕业于西安一所大学，在亦庄一家工厂工作，月薪过万元，他和妻子住在北门口村集体土地上建设的一所公寓里。“我和媳妇达成共识，我们不在北京消费，艰苦3年，攒够房子的钱就回老家。”申先生告诉半月谈记者，他们夫妻俩选择住700元的城中村公寓就是为了攒钱。
麻雀虽小，五脏俱全。作为相对独立的地理单元，城中村虽然基础设施落后、居住环境较差，但功能相对齐全、生活相对便利，受到众多外来者的青睐。武汉的华安里社区就是其中之一。
走进华安里社区，药店、百货、五金、餐饮、诊所、澡堂、幼儿园、美容美发、各类维修店等应有尽有。人们几乎不用走出这个小区，就可以满足生活所需。事实上，他们也很少出去。
“来这里后，还没去外面大商场逛过。每个月只有发工资的时候，才出社区到外面的银行把钱存下来。”52岁的丰连华从湖北汉川农村走出来，现在社区里一家餐馆打工，他的儿子和老婆也都在社区里的服装厂干活。“有个住的地方就行了，外面那些高楼大厦跟我没关系。”
城中村因其历史，复合着城与村的双重属性，初入城市之人很容易在此遇见熟悉的生活场景和久违的乡土温暖。在武汉一个城中村， 50岁的湖北孝感人老五以为半月谈记者是从农村来城市找工作的，一再推荐先到物流行业打工，“一步一步来，一开始目标不要定得太高”。
河北来的老赵夫妇在北京市大兴区求贤村开了一家便民超市。因为价格公道、服务态度好，小超市深受村民喜爱，也得到村委会的支持。走进店里，整整齐齐的货架上摆满各种商品。平常，老赵夫妇与顾客总会寒暄几句，小店充满“人情味”。
从某种意义上说，城中村中每天发生的这些生活图景，就如同外乡人在大城市的“精神之巢”。游走其间，一份呵护能让他们逐渐面对陌生、适应陌生。
“没人真正愿意住在这里”
张仪村位于北京西五环附近，本地村民基本都上楼了，留下村西北角一大片工业大院类型的平房区。2005年起，这里逐渐成为群租房聚集地，大街上可以听到各地的口音。
平房区中间有一条400米长无名小道，两旁商铺林立，俨然一条繁华的商业街。刘大姐说，这里最多的时候得有上万人。
刘大姐来自河南信阳，她和丈夫到这里已经8年了。他们居住在一间15平方米的房间里，平常做饭就在走道上。夫妻俩的工作比较稳定，丈夫在附近的建材批发市场跑运输，她在不远的一栋写字楼做保洁。“走一批来一批，来一批又走一批，没人真正愿意住在这里。”
“不通天然气和暖气，做饭自己买罐装气，取暖靠电热毯。”刘大姐说，冬天水管都会上冻，她的丈夫因为长期跑运输劳累，再加上住的房间阴暗潮湿，这两年老是腰酸背痛。2017年上半年，这里开始治理，她准备2018年陪丈夫回老家好好疗养。
重庆几江街道小西门社区60岁居民邓龙代说，如今社区一半是老职工，一半是进城的农民。为了孩子读书，很多进城的农民不得不在这里租房。自己之所以住在这里，是因为对这个地方有感情，从小就在这里生活。孩子毕业后，也不愿回来。“人往高处走，水往低处流嘛！”
城中村基本是自我管理，相关部门对城中村的态度，也是只要不出大问题就可以。长此以往，城中村积累的问题也就非一日之寒。
首先是环境脏乱差。半月谈记者采访的不少城中村，道路失修，一下雨就积水，路面泥泞不堪；垃圾随意倾倒，夏天苍蝇乱飞，耗子乱钻，臭气熏天；共用公共厕所，但一般缺乏维护，如厕常连立足之地都没有；“牛皮癣”广告随处可见，层层叠叠，让人不胜其烦。
其次是安全隐患大。城中村房屋建设具有很大的自发性与盲目性，缺少规划，见缝插针，不少地方消防车根本进不去；电线老化、私搭乱接，使用简易煤炉取暖，居住密度太高，过道塞满杂物等，给公共安全带来极大风险。
在武汉华安里社区出租房集中的区域，半月谈记者看到，本就不宽的道路两边楼挨着楼，都盖了五六层，有的楼顶还用钢架结构加盖了一两层。里面的住户说，加盖就是为了拆迁的时候能多要些赔偿款。“为什么政府不拆掉？”“家家户户都加盖，哪拆得过来？拆的成本也高。”
此外，一些城中村还成为犯罪高发地。重庆几江街道南门社区党委书记唐倩告诉半月谈记者，南门社区改造以前，辖区内小偷小摸很多，人员很杂，抢劫、吸毒现象时有发生。
治不了的城市“溃疡”？
总体而言，城中村是一个低调的存在。直到发生大案或者惨剧，人们才发现，城中村并未远去，问题依然严重。对许多城市管理者来说，城中村仿佛是城市的“溃疡”，常常是这里整治了，那里又冒头；这里清理了，那里又聚集。
我国特殊的城乡二元结构是城中村形成的重要原因。随着城市快速扩张，不少城市周边村民的耕地几乎被全部征用，村落里的宅基地或集体建设用地被保留，但受限于土地性质，难以得到市场化改造。再加上拆迁安置成本高，城市发展不得不绕着走，最终形成了城中村。
许多问题也由此产生。北京工业大学社会学系教授李君甫说，道路、水电、天然气、暖通、环卫、治安等城市公共服务难以覆盖城中村，主要是因为市政不管，这些问题只能由村集体自己解决。然而，村集体建设的基础设施标准低，维护投入少，公共服务极度匮乏，直接造成城中村的脏乱差。半月谈记者注意到，在一些破旧的城中村，除了通水通电，几乎难以获得其他公共服务。
治理难，实际上很大程度来源于政策不足。云南大学社会工作研究所所长向荣认为，当下很多政策还是把流动人口看成是被管理的对象。在公共服务方面，很多街道和居委会都以地方财政主要服务户籍居民为由，把流动人口排除在外，加剧流动人口的疏离和抗拒。
除了城乡二元体制的掣肘，城中村错综复杂的利益关系，也增加了治理的难度。
城中村嵌入城市之中，随着城市发展，其土地增值幅度巨大，村里聚集产业众多，虽然多以低端服务业为主，但收益很好，与所在街道也有千丝万缕的联系。同时，许多城中村外来人口规模不断增长，城中村的社会结构、利益结构、需求结构日趋分化，治理更需技巧和资源。
因此，许多城市管理者对城中村的问题得过且过，害怕去捅这个马蜂窝。一位政府工作人员告诉半月谈记者，在城中村改造的过程中，存在可能诱发不稳定的因素，主要集中在村集体经济组织改制中的资产分配和改造中涉及的房屋拆迁安置，“不到万不得已，一般不动”。
二、一座城市与城中村的斗争史
张超
城与城中村的纠葛之深，莫过于北京。在北京的城中村，你可以听到许多人的成长史、奋斗史，也可以触摸到一座城市与城中村的斗争史。
80年代，外来人口催生新北京
“北京南城大红门地区20世纪80年代开始形成浙江村，做服装加工和批发，这是北京最早的城中村。”北京服装学院教师杨洁告诉半月谈记者。1985年后，北京商业流通领域逐步放开，包括服装、蔬菜、建材等与居民生活息息相关的消费品可以从市场上自由采购。
杨洁说，浙江人选择南城的主要原因是交通方便、房租便宜。以浙江温州人为主的来京务工人员看中了大红门地区的地理位置，陆续在这里摆地摊，抱团取暖，做起了服装生意。
随着浙江人聚集，这里开始有了幼儿园、菜市场、诊所、理发店，甚至包括自发组织的治安联防队，大红门逐步形成了独特的“自治”社区。
几乎同时，在北京北部的立水桥地区形成了以从事建材批发为主要营生的“福建村”。以蔬菜销售为主的“河南村”、以装饰装修为主的“安徽村”也在北京逐步形成。
一位社会学学者说，是外来流动人口催生了新北京。
90年代，整治乱象与产业提升同步
如同众多的北京城中村一样，“浙江村”产销的商品大大丰富了90年代的北京市场，深受北京居民欢迎。
与此同时，城中村中的问题、乱象也开始凸显。当时有一些经营大户以合股形式与当地乡、村、生产队“合作”。当地出地皮，浙江人出资金，盖起连片的平房甚至两层楼房，再分别出租给流动人口，由此形成了居住、生产、销售于一体的工业大院。
1995年，时任浙江省工商局局长孙忠焕曾赴京调查“浙江村”。他回忆道，当时这样的工业大院一共有48个，经注册登记的常住经营户有3万多户。一个院子小的可容纳下1000至2000人、大的能容纳下4000至5000人。以后这里也被称为大红门“浙江村”48个大院。
由于人口密度大，公共基础设施和服务没有跟上，“浙江村”出现了环境脏乱差、治安恶化的问题，“连出租车都不敢去”。1995年，北京警方以严厉的手段全面清理整治“浙江村”，部分商户转移到河北发展。
如今，孙忠焕还记得，当时的整治行动规模大，受到中央高度关切。北京市一位副市长专门带领北京市15个部门的领导赴浙江举行说明会。
同一时间段，产业提升成为重要治理手段。北京在浙江招商引资，欢迎浙商去北京经商办企业，计划在大红门地区与浙商共同投资建造一个大市场和加工区。1995年后，北京西红门地区开始出现大型服装加工厂、大型服装批发市场。“浙江村”得以正名，并走上正常的商业扩张之路。
北京的“福建村”“河南村”等其他流动人口聚集地也经历过类似的治理过程。
新世纪，50个重点村成治理焦点
进入新世纪，北京城市快速扩张，人口激增，交通拥堵，房价高涨，“大城市病”严重。城中村作为外来人口的主要落脚地，种种“脏乱差”再次成为社会痛点，再度进入政府治理议程。
北京官方数据显示，1999年北京市常住居民1257.2万人，其中常住外来人口157.4万人，而到了2000年，常住居民1363.6万人，其中外来人口256.1万人。这意味着当年年内，北京市外来人口净流入接近百万人。到了2010年，北京常住居民1961.9万，其中外来人口704.7万。
2010年，北京市宣布对50个市级挂账整治督办重点村进行集中整治。北京市农委的一位官员总结这50个村的特点是“人口密度高、卫生环境脏乱、违章违法建筑多”。
50个村聚集了120多万人，其中流动人口超过100万，部分村庄人口倒挂严重，外来务工人员人数超过本村居民10倍。
针对这50个重点村的整治策略是“调、拆、建、转、管”，即调规划：安排回迁住宅楼、集体产业和基础设施配套用地；拆旧房：阳光拆迁、先签约先选房；建新房：尝试先建后拆；转居民：村民集体转市民、与城市社保体系接轨；管服务：为新社区居民就业等提供培训。
为了多部门配合治理重点村，北京还成立北京市城乡接合部建设领导小组及其办公室（简称城乡办），由一名市委常委任组长，两名分管城市建设和农村工作的副市长任副组长，一名市政府副秘书长任办公室主任。城乡办定期召集国土规划、金融、园林、城建等部门共同议事。
自2010年以来，北京在点上完成了50个重点村建设，从点到面，全面启动了北京城市的第一道绿化隔离带建设。政府更是不断总结经验，在拆迁安置补偿、集体土地利用新模式、“一村一策”等方面频频出招，村庄社区化管理等诸多改造方法、治理手段轮番上阵。
“治城”还是“治人”，不能再徘徊
不能说北京的治理没有效果，但城中村问题显然没有解决，不过是越搬越远罢了。曾几何时，治理中关村区域的城中村，让大批外来人口涌至唐家岭。当作为著名“蚁族”聚集地的唐家岭也早已成为整洁、有秩序的大型城市社区，一批一批来京寻梦者又将归于何处？
城市的迅速膨胀，在挤压城中村、挤破城中村的同时，将居住于此的人群驱赶至更为外围的城市边缘。不少专家和有识之士指出，“治城”还是“治人”，在治理城中村思路上，有着本质的差别。如果紧盯脚下、眼前需要对付的“脏乱差”，只是铲除了事，搬迁了事，那么城中村的人可以在另一个城市角落、另一个城中村聚集，看似不再的乱象又将死灰复燃。
“治城”无全局观，是治标，而非治本。“城中村是发展中形成的问题，要让居住于此的人们跟市民一样享受到城市发展的成果。”城乡建设专家、西安交通大学教授杨东朗说。
如今，北京不少城中村的村民被安置、能上楼，村集体土地上可试点建设租赁住房；农民变市民成股东，转型搞起物业服务经济。“可城中村不仅居住着原来的村民，更多的是流动着的外来人口。”一位长期关注流动人口的社会学者指出，城中村治理从“治城”转向“治人”，重点应关注、关心外来人口和低收入人群。
三、拥抱新思维，城中村可以不一样
黄浩苑 韩振 侯文坤 张超
城中村是城市快速发展的产物，也是许多外来人口迈入城市生活的第一个“希望小站”。善治城中村，本质上是实现人们心中“城市让生活更美好”的期待。如何对城中村实现有效治理？当前各地又有哪些治理新思维和新亮点？
完善公共服务，筑牢善治之基
长期关注城市社区治理的华中科技大学社会学院副教授曹志刚认为，除了物理空间上的治理，目前善治城中村最紧迫的，是相关政策制定者要注意到，出现这样一个低收入人群聚居区，其实质是社会资源分配所致。
根据实际居住的人口规模配备相应的公共服务，应成为城中村治理的一大方向。在重庆，不少街道不断强化涉及群众切身利益的社会保障、劳动就业、民政救助、计生奖扶、社会救助等惠民政策的落实，扩大覆盖面，把公共服务向外来人口延伸，为善治城中村提供了基础条件。
与此同时，对不少城中村来说，更好的发展才是治理的硬道理。
武汉市洪山区城中村改造首席调解员程霖介绍，通过多年实践探索，洪山区走出一条适合自身发展的城中村改造道路，即以村集体经济组织改制（村民变股民）、户口改登（农业户口改登为居民户口）、撤村建居（村委会改为居委会）、办理社保和旧村湾改造为目标任务的自主改造路线。
“城中村改造最终要回到‘安居乐业’四个字上来。改造中有产业谋划，才能给村民吃下定心丸。”洪山区红霞村红霞集团党委书记万建平说，通过新产业规划带动城中村发展，如今的红霞村产业众多，面貌焕然一新。“村民的就业不用愁，来红霞创业的外地人也多了。”
创新治理方式，搭建治理平台
“城中村的治理，单靠政府一家，很费劲。”广州市番禺区钟村街来穗人员和出租屋服务管理中心副主任陈钊华说，钟村街这几年搭建了一系列“法治＋民治”的治理新平台，创新了城中村的治理方式，有效调动治理资源。“过去城中村里难管的出租房，现在管起来顺畅多了。”
2015年底，钟村街成立房屋租赁协会，会员包括屋主、房地产中介、来穗人员、物业管理公司等。协会反映的问题，政府可以帮忙协调解决；消防安全、出租屋注意事项等，可通过协会来扩散、宣传；一旦发生租赁纠纷，也可以通过协会调节、化解。
与此同时，城中村的治理模式也在加快创新，以实现治理结构的转型提升。钟村街2015年试点将租赁管理纳入村规民约，成为另一种有效治理手段。
“配合政府出租屋管理规定，针对农村出租屋管理的实际，村里制定实施细则，由村民代表投票通过，违反规定则要处罚。”陈钊华说，拒不整改的出租屋屋主，就不再给付村里的股份分红，“这处罚是有震慑力的”。
专家表示，创新治理方式，搭建治理新平台，让城中村村民、居住者参与治理，有利于加快推进城中村综合改造工作，并可以积极妥善处理推进过程中遇到的各类矛盾和历史遗留问题。具体工作中，既要依法、依规、依程序推进，又要尊重客观规律，尊重村民意愿，有情操作。
引入社会资源，用活市场机制
2010年，广州心中物业管理有限公司开始做城中村出租屋的第三方代管。“当时广州没有先例，我们算是探路者。”公司总经理吴伟光说，“我们用了半年多时间装修出300来套长租公寓，对排污重新处理，电线、网线、电话线全部入地，在每层楼放置灭火器，连门禁系统都是我们自主建设、标准化管理的。”
第三方运营模式，大大改变了城中村的面貌。目前，广州市海珠区共有102个大大小小的第三方代管企业，很多城中村由此变得干净、整洁、规范，拥有绿化、卫生、代照管宠物等服务。第三方管理的物业还购买各类保险，既为第三方经营减轻各种意外负担，也给了租户安全保障的信心。
第三方管理给村民、租户带来居住尊严感的同时，也实现了多赢。“安全系数高、风险低，政府管理成本低；租金稳定，不用考虑空租期，一签就是稳定的合同。”海珠区来穗人员服务管理局副局长黄伟新说，这是未来发展的一个方向。
“合作经营，改造的费用我们来出，政府也会给我们一点支持，这样城中村治理就会顺畅很多。”吴伟光说，环境好了，房子更容易租出去，租金也租得更高。
在城中村治理中，引入社会力量，采用市场运作方式在不少地方被证明行之有效。北京工业大学社会学系教授李君甫表示，道路、水电、天然气、暖通、环卫等城市基础设施建设都是大工程，许多村集体财力不足，资源动员能力不够，唯有通过新的方式，引入足够量的社会资源，才能拓开城中村治理、改造的新天地。
积累社会资本，促进人文善治
向荣长期跟踪关注云南连心社区照顾中心在昆明服务流动人口的经验。她告诉半月谈记者，从推动包容性社区发展来看，流动人口通过社区公共服务建立相互信任的社会资本，可以极大改善城中村的社会环境。
比如，2017年６月昆明普吉街道王家桥社区成立了流动人员党群服务中心。党群服务中心主要为社区流动党员和群众服务，发挥接待来访、现场咨询、协助政策落实等功能。
半年间，党群服务中心建立了一个流动党员群众之家。每周二至周六全天开放，面对面咨询和解答社区民众的需求，并免费向社区居民提供书籍阅读，组织棋牌活动，为身在昆明打工的流动党员和群众建立了一个贴近党组织、了解党组织、参与党组织的平台。
“通过一些社会组织和社会工作者，为有需要的居民链接公共政策和社会救助资源，可以很好地提升社区居民公共服务的获得感。”向荣说，通过不定期走访社区居民，社工可随时掌握本地和外地居民的动态需求。
向荣认为，通过完善的社区治理机制和平台，外来居民和本地居民可共同打造共治共享的美好社区生活。“通过营造社区的归属感、信任感、公德心和守望相助的价值和精神，城中村面貌将会逐步改变。”
四、栖息城市，人人都应享有基本权利
黄浩苑 张超
毫无疑问，城中村经过妥善治理，是可以摆脱脏乱差、不适宜人居的老印象的。但是治理城中村，如果只盯着城中村，问题还是不能根本解决。
城中村问题的根源，在于低收入人群总要寻一个低成本的立足之地。低收入人群中，既有外来务工者，也有事业追梦人，还有刚刚走出校门、走向职场的青年。他们不仅为城市生活提供基本的服务，也为城市发展注入多元的活力。对城市而言，低收入人群是必需的。
如何容纳低收入人群，让他们栖息城市，都享有基本的权利，是城市管理者需要破解的课题。新时代，面对人民群众日益增长的美好生活需要，城中村这种发展不平衡不充分的突出问题，必须得到解决。
当下，不少城市的城中村治理正在取得进展。一些城中村虽是陋室，仍可宜居，没有高大上的标准，但有严格的底线——安全、整洁、和谐。这是必要的、应该给予肯定的。但是治好了这一个一个的城中村，就解决了城中村问题吗？显然不是。
城中村的种种问题，总是与居住密度相伴而生。宜居的城中村，绝对不可能再住从前那么多人，甚至大部分人要搬离，他们去往何处？刚踏入城市的外地人，他们又何处安身？如果不抓住、不解决这个根本问题，新的一批城中村不久又会出现。
因此，城中村治理，要把着眼点落在“人”上，而不是“城”上；不能局限于一时一地的清理整顿，而应在保障低收入人群基本居住条件、基本生活尊严上下功夫。
我国发展进入新时代，我们有能力、有责任解决这一问题。党的十九大报告提出的“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”“打造共建共治共享的社会治理格局”等理念和顶层设计，也为破解城中村治理难题提供了契机。
公租房、共有产权房、租房券、租购并举、城中村改造……办法总比困难多。城市治理的视野应进一步拓宽，公共服务的均等化和基本保障的全覆盖，是我们应该努力达到的目标。新时代，我们有更多可依靠的力量，也当回应更高的发展期待。
唯愿，不适宜人居的城中村退出历史舞台，能安放身心的筑梦之所大门敞开。
城市社区难治？让公众参与“共舞”
周闻韬 汪奥娜 黄浩苑 陈国洲 魏一骏 赵久龙
城市治理是社会治理的一大重心。党的十八大以来，鼓励公众参与城市治理成为提升治理能力、提速治理现代化进程的新动向。各地从城市中国的痛点、难点中探寻治理发力点，政府、社区、公众等互动“共舞”，共建共享的新思维在各地生根发芽，探索出多种值得重视的模式和路径。
路径之一：政府搭建平台吸纳民意
把脉城市治理，有基层干部提出长期困惑的3个问题：为什么民生投入越来越多，部分群众的满意度却没有随之提高？为什么物质条件越来越好，一些群众的幸福感并没有随之提升？为什么政府管得越来越细，社会的和谐度并没有必然随之增强？
在这些城市治理难点的背后，政府治理与公众参与的关系亟待厘清。重庆市南岸区民政局基层政权和社区建设科科长陈洁分析了传统社区治理的三大症结。一是有覆盖无参与。社区工作全面覆盖、不留死角，却往往忽略自下而上的广泛参与。二是有投入无机制。没有与投入相关的、公平的、有社会多元主体参与的机制。三是有社区无组织。
社区成了行政科层管理的末端，“上面千条线、下面一根针”，社区管得太多，压抑了老百姓的能动性。
在治理实践中，南岸区探索“三事分流”治理模式，通过基层议事协商将居民的矛盾问题诉求，按照“大事”“小事”“私事”进行分类分责办理，厘清政府、社区和居民三者角色定位，“政府独唱”转变为“群众合唱”，“单边行动”变为“多边互动”。“‘三事分流’这个过程不在于把大事、小事和私事分得有多清，重要的在于培养居民和社会主体的一种责任意识。”南岸区委副书记王茂春说。
拆迁“脏乱差”的土庙子片区，当地启动“三事分流”，明确了政府、社区和个人的责权，街道把“话语权”交给老百姓，注意发现群众中的能人，组织群众自发成立搬迁改造工作组，与政府平等商议。搬迁补偿方案全面公开，搬迁全程在阳光下运行，短短两个月，土庙子片区328户居民搬迁签约率超过95％，实现“零上访”。
在北京，公众则通过“民意立项”制度对城市民生工程建设提出建议和意见。2017年9月，北京市民王女士和另外40名居民受邀成为百姓生活服务中心“民意立项”的代表，在听取了百姓生活服务中心运营商的“路演”后，投票选出社区居民最需要的商品或服务。
看到出炉的“路演”投票结果，王女士笑了。再过不久，在百姓生活服务中心就可以方便地买到果蔬、肉蛋。高兴的不仅是王女士，还有百姓生活服务中心运营商万博客商贸公司的负责人张作坤。他说，政府的“民意立项”投票对他们而言就是商业调研，老百姓需要什么，他们就上什么。
路径之二：居民自我组织自我服务
组织出力量。从组织形态上看，我国基层社会治理的主体包括基层党组织、基层政府机构及其具有公共服务职能的机构、基层群众自治组织、社会组织、经济组织等。然而，一些地方的公共服务行政机关包揽较多，自我组织、自我服务、自我发展意识不强。一旦某些公共服务提供不便或提供不足，将给基层社会治理带来诸多麻烦。
位于重庆市南岸区花园路街道的南湖社区，成立于2001年，是个典型的“老社区”。由于没有物业管理，社区基础设施建设陈旧、商贸门面混乱、居民房屋老旧、流动人口复杂、治安问题严峻，曾是南湖社区治理面临的突出问题。
仅在2014年，社区共收集群众诉求1600件次，涉及教育、养老、医疗、就业、家政等诉求。群众要求多种多样，社区开展大量工作，依然难以满足群众多元化的需求。
2015年，南湖社区成立“微益坊”，作为社区组织孵化基地和社区多元参与治理平台，调动居民参与社区治理热情，激活居民才智和正能量，解决社区治理“最后一公里”的问题。
“总有一个社会组织适合你。从合唱团、跳舞队到老年大学，从提供志愿者服务到参与社区文化生活，居民几乎都可以找到满足自身需要的社区组织。”南湖社区居民夏虎说。
无独有偶，在上海徐汇区，凌云街道梅陇三村居民区的一批退休家庭主妇组成了“绿主妇”调解委员会，以“邻家阿姨”的身份参与信访矛盾化解和困难人群的帮扶。
更高效地实现社会治理，不仅需要各种居民自发成立民间议事协商机构，更需要在此基础之上，将自组织逐步由活动型转向功能型。
上海市嘉定区探索出“社区共营”的新机制。除了形成常态化的议事协商机制，居民还可通过社区联席会、社区理事会、项目分享会、楼组议事会等协商议事平台，围绕物业管理、房屋租赁、生态绿化等社区治理瓶颈问题，共同参与制定公约，自觉遵守并形成社区秩序。
路径之三：引入专业第三方深度参与
随着社会快速发展，专业化分工越来越细密，许多社会治理领域需要“专业的人来做专业的事”。党的十八大以来，在评估、检测、咨询等方面，第三方机构参与社会治理、社区服务呈现出越发活跃的景象。
引入第三方评估，构建“法治指数”，成为浙江省杭州市余杭区建设“法治余杭”的重要手段。评估方式分内审组（政府机构法律人员）、外审组（非政府机构的企业家、律师、记者等）、专家组（法学界知名专家）评审、群众满意度调查四个部分。
其中，群众满意度占35％的权重。法治建设水平如何，民众最具有发言权，因此设置的权重也最高。如今，余杭法治指数制度不断完善，已成为观察当地施政成效的“晴雨表”。
政府购买第三方服务，也让社会治理、社区服务更加专业化与规范化，更加契合老百姓的需求。走进广州城区的很多街道办，“家庭综合服务中心”的牌子令人注目。很多专业社工在这里工作，帮助问题青少年、长者，以及刑满释放人员等进行心理干预。
2008年以来，广州财政资金连续投入购买社会服务。目前，为市民提供专业化服务的社会组织有数百个。在面积仅1平方公里的金花街道，就有18家社会组织进驻提供服务，涉及入户指引、心理咨询、老年康复、法律援助等。
位于成都市高新区西园街道的一座青工文化驿站，如今成了周边大型电子制造企业数万名青年工人的精神家园：阅览、书画、聊天、看电视、唱卡拉ＯＫ、打台球、开生日会……这里的活动丰富多彩。
近年来，加快推进的新型工业化、城镇化进程，使成都周边涌现出一批以新一代青年农民工为主的大中型企业。几十万青年工人白天在工厂劳作，晚上回公寓睡觉，单调无趣的工余生活与充满活力的年轻心态形成巨大张力，让这个庞大的群体充满躁动。
“创办‘青工文化驿站’的想法由此产生，我们通过购买社会服务，为新市民打造一个温暖有爱的城市精神家园，让他们享受城市文化建设成果。”成都市文广新局公共文化服务处处长夏凛说。
路径之四：倡导志愿服务充实治理力量
“312路进站，乘客请排队上车，后面的乘客请站到站台上，注意安全。”下午4点半刚过，街上的车多了起来，北京公交集团员工邢懋侠带领的志愿者团队准时到达了大北窑东公交站，开始志愿服务工作。
“到高峰时候能达到上千人，大家都着急往家里赶，就怕出点意外。我们熟悉公交的情况，做志愿服务，第一是维持好秩序，保证乘客安安全全上车；第二就是帮帮那些老幼病残的乘客，提个东西啊，让个座啊，就是伸把手的事儿。”邢懋侠说。
近年来，像邢懋侠一样的志愿者越来越多，他们一点一滴的无私奉献不仅温暖着每个人，也为城市治理注入了新力量。
在江西省南昌市西湖区广润门街道，活跃着一批“广润门老年协会”的“老顽童”，他们大多不富裕，但总以微薄之力帮助更困难的人。法制宣传、环境治理、帮扶贫困学生、照顾独居老人……街里巷外处处都有他们的身影。“在家闲着也是闲着，不如做些有意义的事情。”广润门老年协会会长张春和说。
一些专业性公益组织的介入，更为部分城市治理难题的化解提供了助力。
针对工业区流动幼儿越来越多、普遍存在早期教育匮乏的状况。2016年，广东珠海协作者面向流动幼儿及其家长开展图书借阅、“种子故事人”陪伴阅读能力建设等活动，以阅读为介入点，改善工业区流动儿童早期教育环境，提升流动工人对子女的早期教育能力。
每个周末，工人旭芳都会来珠海协作者“上课”，学习怎么读书，怎么给孩子讲故事。经过一个多月的学习，她成为一名故事妈妈，不仅给自己孩子讲故事，也志愿给社区的流动儿童讲故事。
通过有效的陪伴阅读，旭芳觉得自己和孩子改变都很明显。“好像找到和孩子相处的钥匙，家里的氛围好了很多。”许多工人也反馈说，孩子从不爱听、坐不住，到缠着让父母讲故事，孩子在学习上的表现让他们感到欣喜。
珠海协作者常务统筹杨玳瑁说，珠海协作者扎根工业区，就是希望能在政府公共服务相对缺乏的地方，以公益组织的力量，形成有益的补充。
路径之五：激活市场机制对接社会需求
社会公共服务量大面广，而群众的需求往往很细，光靠政府已经无法满足百姓和社会的需求；同时，城市中存在一些重大而亟待统筹的迫切问题，单个的社会组织也难以驾驭。此时，引入市场机制，可以作为解决城市治理难点的有效一招。
“在浙江，单靠政府的力量已远不能满足人口老龄化发展的要求和老年人不断增长的养老服务需求。”浙江省民政厅社会福利与养老服务处处长陈建义说，为此，浙江引导市场力量参与养老设施建设、产品开发、服务提供。
截至2017年底，浙江共有民办养老机构1214家，机构床位23万张，占总数的60.4％。“政府主导、社会参与、市场运作的机构趋于成熟，社会力量成为供给主体，多层次、多样化的服务格局基本形成，政府直接提供养老服务的比重正逐步下降。”陈建义说。
在治理交通拥堵等“大城市病”上，引入市场机制，也大有可为。城市路网复杂、路面立体，往往难以被单一的社会组织或社区统筹协调，须以新思维从城市整体着眼破题。
2017年10月，浙江杭州“城市数据大脑”V1.0正式发布，具备感知路况、优化信号灯配时、智能辅助指挥等强大功能，而在背后提供互联网、云计算、大数据等技术支持的是包含阿里巴巴在内的十余家企业。
运行数据显示，杭州“城市数据大脑”明显提升了试点道路的通行效率。在阿里巴巴技术委员会主席王坚看来，未来“城市大脑”将是城市重要的基础设施，治理交通拥堵只是“城市大脑”迈向城市治理的第一步。
“企业和市场知道社会需求所在，在提供服务时能精准对接需求，提供操作性较高的方案，大大提高了效率。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说，在教育、文化服务、养老、体育等方面市场机制都可以发挥作用，公众参与社会治理的前景将越来越广。
“智慧城管”能否跳出猫鼠游戏的治理怪圈？
何伟
有人说，城管与摊贩犹如猫和老鼠，每天都在上演你追我逃的游戏。“暴力执法”“碰瓷执法”“反复捉、捉反复”……近年来，围绕城管执法，冲突时有发生，治理怪圈难破。进入新时代，城管与摊贩的游击战还要继续打下去？
管也不对，不管也不对：一场打不完的“消耗战”
占道经营、跨门槛经营、乱摆乱卖等是城市管理“老大难”问题。小摊小贩见了城管就跑，城管走了又回来，就像猫捉老鼠，稍微处理不当就会引发矛盾。据半月谈记者梳理，近段时间，广西、河北、四川、内蒙古等地均发生过城管和摊贩冲突事件。
春节前，一则“桂林城管殴打老人”的视频在网络上流传。桂林市雁山区2月9日通过官方微博回应称，视频中摊贩占道卖菜，屡次劝离无效后，城管队员扣缴其经营工具。摊贩情绪激动，与城管队员发生轻微肢体冲突，但未有身体损伤。
一段河北邯郸城管街头执法上演“全武行”的视频也在春节前引起舆论广泛关注。邯郸市肥乡区区委回应，2月9日，执法人员在制止商贩占道经营过程中双方发生肢体冲突， 多人受伤。
面对汹涌舆情，许多城管执法者也满腹苦水：“管也不对，不管也不对”“做得很辛苦，但很难被理解”“执法腰杆不硬”……
智慧城管：像绣花一样精细管理城市
半月谈记者了解到，近年来，全国多地将“互联网＋”思维引入城市管理领域，进行了城管执法创新尝试，逐步走向透明化、精细化、现代化管理，以期终结现代都市版的猫鼠游戏。
在广西南宁市青秀区，从2015年开始，创建了以“青秀通”APP为主要依托的智慧城市管理新机制。目前该APP的注册用户达5586人，涵盖各街道、城管、住建、工商、食药、交通、交警、环卫、市政及园林各部门人员。
据介绍，用户在工作中发现市政设施损坏、交通堵塞、占道经营等各类城市管理问题后，只需拍照片、选择“热词”、上报“青秀通”。相关负责人随后领取任务，根据GPS定位和参考位置照片马上赶到现场处置，处置完毕后再发一张“处置后照片”，形成一个快速而完整的“工作流”。青秀区常务副区长张清亮介绍，2017年青秀区通过“青秀通”系统共采集案件71.72万件，案件处置率达99.85％。
为调动群众参与热情，2018年元旦起，青秀区开通“智慧青秀”微信公众号，市民关注后使用“城管随手拍”，即可对8种城市管理方面的问题进行举报，如上报的案件被受理，就可获得1元红包；处置反馈后市民参与满意度评价，可再获得1元红包。
在重庆江北，2016年8月，江北区智慧城管平台正式上线，它将大数据、云计算与全业务融合系统作为核心引擎，实时受理转办群众对城市管理工作的投诉和建议，并对辖区城管执法、环境卫生、市政设施、灯饰照明、停车诱导等业务信息系统进行综合管理。
在浙江杭州，“智慧城管”通过移动终端应用实现政府与公众协同互动，初步形成全民共管的城市治理新模式。
青秀区城管局局长杨昌武对半月谈记者说：“依托‘互联网＋城管’，将小城管转向大城管，进一步提升城市精细化管理和服务水平，像绣花一样精细管理城市。”
开启智慧城市治理新格局
专家认为，新时代城市治理必须走智能化之路，以新一代信息技术为支撑，使城市管理更加准确、实时、全面和智能。
“我国城市管理经历了传统城市管理、数字化城市管理两个阶段，正在向智慧城市治理迈进。”近期在苏州召开的第三届智慧城市管理与物联网技术应用创新大会上，中国人民大学公共管理学院教授叶裕民说，智慧城市治理是以物联网技术为基础、以人民为中心的多元合作治理，是数字化城市管理的高级阶段。
“从数字城管转变为智慧城管，治理理念必须创新，制度设计和技术手段还要不断升级完善。”桂林电子科技大学计算机与信息安全学院讲师李灵巧说，可将智慧城管绩效考评作为重要抓手，促进各部门各单位共同发力，形成长效协作机制。
叶裕民、李灵巧等专家建议，智慧城管应在推进多元主体共治，提高群众参与度上发力，发微信红包的奖励手段值得借鉴。
基层城管部门呼吁，各部门之间应打破数据壁垒，以“疏”代“堵”，建立大城管工作格局；加强专业人才储备并借助外力，深化智慧城管建设；加大部门和城区协作力度，从源头上减少执法冲突的可能性；推进相关制度和标准的完善。
当乡村治理遇上新媒体
田家硕
当前，以网络和智能手机等为主要载体的新媒体发展迅猛，为农民更为便捷地获取信息、表达自身诉求等提供了新方式。在山东济宁市，笔者看到，在新媒体的助力下，一条乡村治理新路径已然开启。
新媒体“上山下乡”
“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”2018年1月20日上午9点，济宁汶上县苑庄镇23个村妇女微信群同时收到了这条宣传党的十九大内容的信息。
这是济宁市新媒体“上山下乡”的成果。济宁大力推动新媒体走进乡村，主动聚焦农村生活现实，以更灵活的方式为农民搭建参与社会治理的平台，如建立农民网络表达平台，增加涉农栏目和话题等。
“以前只能围着锅台、孩子转，现在我们在家里也能了解信息、学习政策。手机微信轻轻一点，就能和大家共同探讨学习党的十九大精神，获取更多的就业资讯，真是太方便了。”家住苑庄镇作里村的崔艳苓说。
苑庄镇为深入拓展党的十九大精神宣讲活动，充分利用“苑庄民生在线”公众号、“苑庄镇红娘协会”微信群、妇女微信群，定期推送党的十九大精神宣讲相关知识及视频。如今，手机已成为服务妇女群众的新桥梁，传递好声音、宣传正能量的新宠儿。
“智慧党建”畅通联系渠道
2018年元旦前夕，济宁邹城市郭里镇东郭前村给在山西打工的王兴民等党员和村民发去信息，告诉他们2017年提出的4项合理化建议已经全部落实，并感谢他们对党支部、村委会的信任和支持。
原来，王兴民等人每年都外出打工，但经常通过手机“智慧党建”平台和村党支部、村委会及乡亲们保持联系。2017年3月9日，以王兴民为首的2名党员和其他5位村民，在山西阳泉给村里提出合理化建议，通过新媒体平台发到村里，党支部、村委会认真研究落实，并向在外地的村民报告工作。
据笔者了解，郭里镇的“智慧党建”平台，由组织办牵头，负责整个系统平台的资料输入、数据上传及更新等工作；各部门根据自身工作职责，做好民意诉求办理等工作；各管区书记、村支部书记、第一书记为基层网格员，负责辖区内的信息采集、村务公开、问题上报等工作。群众可以不受时间、不受地点的限制，随时查找办理事项。
郭里镇有关负责人表示，新时代乡村治理要深化对新兴媒体发展规律的研究，优化农村文化传播体系，发挥好新媒体信息传播、舆论引导的优势。在此基础上，还要加强对政府新媒体平台工作人员的培训，建设一批新媒体业务素养合格的人才队伍，实现对农民诉求的及时、有效回应。
撬动经济发展，融入社会治理
要使农民有热情关注农村社会的公共事务和社会治理，基础是要解决农民的经济问题。济宁市金乡县大力发展“互联网＋”工程，帮助蒜农利用新媒体，将大蒜卖到了20多个国家和地区，2017年全县“互联网经济”使人均增收1200元。
如今在金乡，新媒体已成为农民须臾不能离开的手臂。人们通过新媒体号召投身公益事业、参与集体事务、查找最新信息等。可以说，新媒体将党政群紧密地团结在了一起。
值得注意的是，新媒体素养直接关系到农民的政治认知和政治参与水平。因此，需要在实践中探索出农民喜闻乐见的形式，引导农民提高政治鉴别力、判断力，使其能够在新媒体所呈现的各类信息中理性辨别、合理运用。
在此过程中，退休教师、老干部、知识分子等可以发挥自身优势，提倡理性分析和思考，承担农村新媒体舆论“能人”的角色，发挥良好的舆论引导作用，为农民参与农村社会治理营造良好的舆论氛围。（作者单位：复旦大学）
借力大数据，治理变“智”理
周闻韬
党的十九大报告指出，加强和创新社会治理，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。随着我国城市化进程加快推进，传统治理模式精准度不足、民众参与治理积极性低等弊端时有显现，新时代社会治理呼唤新思路。
重庆市江北区以“智能＋”作为社会治理切入点，在城市管理、监督执纪、政务公开等领域进行一系列现代社会治理的新探索。
智慧平台让治理更精准
“清理下水道前先扔只活鸡检测是否安全，监督环卫作业靠‘人盯人’……过去，我们在社会治理中沿用了许多‘土办法’，耗费了大量人力物力，社会治理精准度却始终不高。”重庆市江北区智能办负责人刘映柏说。
2013年起，江北区开始探索城管工作的智慧方案。2016年8月，集业务应用、综合监管、惠民服务等功能于一体的“智慧城管”平台正式上线。运行一年多来，已累计解决城市管理问题超过40万件。
在江北区数字化城市管理监督指挥中心，半月谈记者看到了城市管理的新方式：自动派遣环境卫生、市政设施维护、园林绿化等任务；智能控制辖区内35条干道的照明设施；井盖位移倾斜、水位流量超线、树木倾斜等实时监控……“智能化让城市管理变得聪明起来。”指挥中心主任曾卿华自豪地说。
运用大数据助推监督执纪也是江北区在社会治理中的一项新尝试。江北区纪委监察委党风政风监督室干部孟京告诉半月谈记者，已经上线运行的大数据平台主要包括公务消费智能筛查系统和公务用车监督系统，里面整合了财政、审计、国资等业务部门现有数据库，实现对与“四风”问题有关“异常数据”的实时预警和分析处置。
“在今年元旦春节作风监督检查中，我们先后收到中心预警短信275条，发现疑似问题线索37个，从快从严查处了7起案件，给予党纪政纪处分6人、组织处理7人。大数据实战运用取得初步成效。”孟京说。
全透明提速共治共享
春节假期结束不久，江北区复盛镇居民的手机上陆续多了一款名叫“村（居）综合服务公开平台”的APP，内置“我的资金”“我有话说”等8个板块。点进“我的资金”，不仅可以看到自己享受的惠农资金数额，还能查看同村（社区）其他人的账。
“这一平台由镇纪委联合科技公司自主开发，目的是让大家‘晒’出各自的账本，实现指尖上的群众监督。”复盛镇纪委书记陈晓丽说。
复盛是重庆主城郊区的一个农转城小镇，过去，村（居）务公开内容不细、公共服务事项办理程序不明等问题长期存在。当地居民居住分散，外来打工人员逐渐增多，也给社会治理带来挑战。
“问题的根源还是在于信息不对称，无法有效保障群众对村居事务的知情权、参与权和监督权，致使我们的服务和群众需求之间始终隔着‘最后一公里’。”陈晓丽说，通过整合数据资源搭建的公开平台，有助于实现政府工作与群众生活的深度融合，提升基层组织治理的现代化能力和水平。
目前，这一平台上已经整合社保、就业等部门数据资源，公布11项基层公共服务事项和260万惠民资金发放情况，并向所有复盛户籍人口开放下载。“‘坨坨账’变成了‘明细单’，我们心里更明白、更踏实了。”复盛镇祥韵社区居民甘国敏说。
复盛镇还将基层组织与群众的深度互联互通搬到了移动互联网上。通过“事务公开”“我有话说”板块，群众可以了解事务决策和同村（社区）范围内干部及亲属享受的政策信息，打通了双方实时沟通与投诉渠道。
“只要用户在前台提交诉求，后台就会自动将诉求转到相应村社区，提醒管理员及时处理，并视办理进度亮红黄绿灯，群众也能实时追踪。”陈晓丽说。
力戒各自为政、一哄而上
“智能社会治理平台的建设要力戒部门分割、各自为政，否则就成了花架子。”刘映柏说，江北区目前正在筹建政务数据共享交换中心，将公安、智慧城管、教育、医疗等各方面数据打通，实现真正意义上的大数据共享。
“推进大数据共享，一方面要转变旧有观念，理顺体制内障碍；另一方面也要打通技术壁垒。”刘映柏介绍，江北区在与技术承建公司合作时，均明确要求将软硬件开放条款写入双方协议，为下一步实现数据互联互通共享做准备。
“智能平台建设还需要加强监管，避免一哄而上、重复建设。”刘映柏说，目前江北区新建平台均由上级部门统一审核把关，严格执行方案审查程序，确保每一项探索举措落到实处。
老归何处？
（一、老龄化加速，我们准备好了吗；二、居家养老，重在“能养”；三、社区养老，幸福在一步之遥；四、互助式养老，让“空巢”变“蜂巢”）
党的十九大报告提出，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。2018年政府工作报告十几次提到“养老”字样，强调要“积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量”。
根据国家统计局最新数据，中国60岁以上人口已经超过2.4亿，占比达到17.3％。快速老龄化的中国，如何养老是无可回避的大问题。养老服务的社会供给够不够？传统家庭养老模式还能不能“养”？社区养老可否广泛推行？互助式养老效果如何？筹谋新时代、新形势下的养老策，我们须于压力中前行。
一、老龄化加速，我们准备好了吗
双 瑞 牛少杰 邱冰清 高一伟
“最怕一个电话打来，是爸妈生病的消息。”在江苏南京工作的陆璐说，2017年自己的母亲动了个小手术，她请了一周假回去照顾，这件事让她开始考虑要不要回老家，“父母年龄越大，越觉得有个兄弟姐妹该多好啊”。
国家统计局发布的数据显示，2017年末，我国60周岁及以上人口超过2.4亿，占总人口的17.3％，其中65周岁及以上人口接近1.6亿，占总人口的11.4％。
一般认为，60岁及以上老年人口占人口总数达10％，即意味着进入老龄化社会。从数据看，中国的老龄化来势汹汹，满足养老需求将是巨大的社会难题。
速度快基数大，中国的老龄化有些特殊
“速度快、规模大，同时还伴随着‘少子’老龄化、高龄化、空巢化、家庭结构小型化和家庭保障功能快速弱化的现象。”2018年两会期间，全国人大常委会委员郑功成在回答中外记者提问时表示，中国的老龄化速度之快、规模之大，世界上前所未有。
一组数据可以说明：1999年，我国60岁以上人口占到总人口的10％，标志着我国进入老龄化社会，短短18年间，这一比重就上升到了17.3％；2000年，65岁以上人口占总人口的7％，2017年底上升到11.4％。
根据预测，到2030年，60岁以上人口占比将达25％左右，我国将提前进入超级老龄化社会。到2050年前后，中国老年人口数将达到峰值4.87亿，占总人口的34.9％。
衰老并不可怕，可怕的是衰老时还没变有钱。发达国家进入老龄化社会时，人均GDP一般都在5000～10000美元以上。而我国开始人口老龄化时人均GDP刚超过1000美元，发达国家正在遭遇的问题，我们更快面临，更加措手不及。尤其是我国城乡60岁以上老年人口贫困率约为17.5％，远高于经合组织国家的平均水平。
“养老服务正在成为刚需，特别是对高龄老人、失能和半失能老人来说。”河南省焦作市民政局福利老龄科科长李霞说，焦作常住人口354万，60岁以上老年人口53.1万，其中80岁以上老人6.99万，约占老年人口总数的13.2％。这部分人群对养老服务高度依赖，迫切需要满足他们的需求。
事实上，人口老龄化问题近年来持续受到关注，养老改革也在紧锣密鼓地推进。最近5年，国务院发布的关于养老服务发展的政策性文件多达几十个。但与公众对养老保障的期待和不断加速的老龄化形势相比，现有的养老能力仍面临严峻挑战。
子女少压力大，家庭传统养老功能弱化
“我妈经常劝我爸少喝点酒，不要等老了生病了，给孩子增添负担，这也是对独生子女无力赡养老人的担忧。”在上海工作的杨羽告诉半月谈记者，她父母总是半开玩笑地说，老了就去住养老院，因为指望不上女儿。每到这种时候，她就感觉尴尬又愧疚。
“养儿防老”，是我国传统养老方式的基本特征。在儒家思想影响下，家庭养老观念根深蒂固，相当长的时期内，人们都是通过生养子女来解决养老问题。早在1983年，社会学家费孝通就提出了我国养老的“反馈模式”——父母养育子女，子女就必须赡养父母，否则将受到道德舆论的谴责。
不过，这一传统模式正受到各种因素的冲击，家庭养老功能不断弱化。
杨羽的处境就是许多城市独生子女的共同写照。我国第一代独生子女的父母正在大量步入老年，“421”家庭模式作为今后几十年的主流家庭模式，是一个风险型的家庭架构。从养老角度讲，无论经济来源、生活照料还是亲子交往、亲情慰藉，老人能从唯一的孩子身上得到的都很有限。
“我的孩子2岁，日常工作加上照顾她已经忙得焦头烂额，父母有个小病小灾都不敢告诉我，说了也是白着急，我帮不上什么忙。”30岁的徐晓博是家中独女，虽然跟父母同住在洛阳，但见面的机会并不是很多。
她的父母都是退休教师，经济压力不大，她最担心的是老人一旦生病，没有人照料。“我老公也是独生子，将来四位老人年龄都大了，想想就发愁！”
郑州大学公共管理学院教授张明锁表示，未富先老、子女数量减少、传统养老观念受冲击等种种因素交织在一起，致使家庭养老的功能不断弱化，必须提高社会养老能力，才能应对加速到来的老龄化社会。
社会化养老痼疾未消，顶层设计还需加力
“条件差的不愿去，收费高的不敢去，好的养老院还是一床难求。”李霞介绍，焦作市有各类养老机构98家，各类养老床位1.58万张，养老床位数为每千名老人30张，仍难以满足不同层次的养老需求。
一个重要原因在于，社会力量对养老服务业投入不足。河南省武陟县民政局副局长韩国有表示，养老服务业投入大、周期长，现有扶持政策离民间资本的期望还有一定距离。
武陟县养老中心是一家有300多张床位的民营养老院，总投资8000多万元，目前入住210位老人。投资人王小明说，自2015年9月运营以来，一直处于亏损状态，感觉压力很大。
此外，养老机构用工难，也限制了社会化养老的服务水平。河南省修武县民政局副局长李军萍介绍，专业护理人员待遇低，月平均工资仅1600元左右，优秀医护人才不愿去就业。目前，当地养老机构聘用的多数是农村中年妇女或城市待业下岗的中年妇女，医疗护理能力欠缺。
需要注意的是，当前养老金面临的形势也很严峻。中国社科院2018年发布《中国养老金精算报告》指出，养老金的收入增速已经下降到10％以内，但支出增速却在高位运行，目前累计结余增速已经下滑到5％的水平，基金备付能力相比过去5年下降1／3.挣钱的人越来越少，要花钱的人越来越多，会影响到老人购买社会养老服务的能力。
多地基层社会保障部门呼吁，养老服务业要进一步加强顶层设计，打通部门之间政策衔接的壁垒。以医养结合为例，目前没有一个系统性的指导文件，医疗、养老、报销归三个不同部门管，如何对接仍存困难。
张明锁表示，要解决我们国家面临的养老问题，需要完善社会保障体系，但仅仅靠出台一些好政策是远远不够的，需要全社会共同发力，从资金、人才、技术等多方面给予保障，探索居家养老、社区养老、互助养老等各类养老模式，灵活满足不同人群的需求。
二、居家养老，重在“能养”
邱冰清 双瑞 胡林果 高一伟 牛少杰
儿子坐在中间，两边病床上，分别躺着爸爸和妈妈。前段时间，这幅名为《独生子》的摄影作品引起了很多人的共鸣。老人开始担忧：自己病倒了，谁来照顾？孩子开始焦虑：作为独生子女，如何面对“421家庭”的养老困境。
当前我国提出“9073”工程：90％老人采取以家庭为基础的居家养老；7％老人依托社区养老服务中心提供日间照料；3％老年人通过机构养老予以保障。作为养老模式的主力，居家养老不是把养老责任简单推给家庭，而是要合力为家庭创造能养老、好养老的条件和环境。
“没有围墙的养老院”
在江苏苏州市姑苏区三香新村的祝奶奶家里，居家乐养老服务中心的工作人员正在为她做饭。“帮我少放点盐吧。”工作人员根据老人的口味和要求来烹饪。老人们借助“虚拟养老院服务平台”，在家就能享受到便民家政、陪同就医、人文关怀、文体娱乐等6大类53项养老服务。
“我不会在父母老的时候把他们送进敬老院，一方面因为父母有紧急情况身边没人，不放心，另一方面会有人说‘你看看，把他养大了就把自己父母送到敬老院了，不管了，不孝顺’。”河南焦作市武陟县谢旗营镇后高村村民程小斌说。很多老人也表示，只要有一口吃的，有儿有女，就坚决不去敬老院。
但老年人对养老服务是需要的，“家里就是养老院”成为居家养老的目标。江苏的互联网＋养老模式，以县市区为单位建立“虚拟养老院”，老人在家中通过电话或APP，将自己的要求提交至平台，平台从老人就近的机构、社区中心派人上门服务。
对于独居在家的老人及其家人来说，防止老人摔伤、第一时间救助也是刚需。广东广州市越秀区平安宝呼援平台通过运营中枢定位，实现线上平台与线下服务相连接。老人佩戴智能手表，实现与平台的链接，为常住的独居、高龄老年人提供紧急呼援、定位、健康监测等服务。
“一方面大多数老人适合并习惯在家中享受养老服务，另一方面居家养老的成本最低。”江苏省民政厅福善处副处长孙才洋说，城市养老机构一个床位的成本需三五十万元，一个社区日间照料中心的床位需三五万元，而提供上门服务一年仅需三五千元。目前来看，政府发展居家养老是花小钱，办大事，能让更多老人有幸福感。
还要迈过几道坎
养老市场无疑是一片蓝海，但目前盈利空间不大却成为制约居家养老服务业发展的瓶颈之一。孙才洋说，居家养老所需的投入较大，包括建立网络、培训队伍、制定服务标准等，平台运营商都要从头做起，顾虑会比较多，影响社会力量和社会资本参与的积极性。
上门提供服务的助老员、护理员等是开展居家养老的必要条件，其数量和素质也关系着养老服务业的发展水平。河南焦作市民政局福利老龄科科长李霞说，很多年轻人更愿意去医院做护士而不是护工或助老员，尽管都是照顾人，但是不少人认为在医院就是医护人员，有面子，薪资待遇也好。
江苏徐州市铜山区乐泰老年公寓院长朱瑜表示，养老行业人员流动性高，普遍缺乏专业训练、不具备专业知识，可从事一般家政服务和生活照料，但难以提供高层次养老服务。
不同于过去要求吃饱、穿暖的养老，随着老人消费意识和能力的提高，当今人们养老的需求也更加多元化。有地方居家养老项目内容简单，主要是为老年人提供活动场所、代餐服务，以及基本的生活照料等，缺乏康复护理、医疗保健、文娱活动等项目。
江苏苏北某县民政部门工作人员表示，当前居家养老服务不能充分满足老年人的需求。除了上述行业发展的具体难题，不少专家认为，一些地方政府仍然把养老视作家庭责任，承担意识不强，主动作为不够，成为制约居家养老发展的关键问题。北京大学卫生政策与管理系教授刘继同认为，对老人的许多服务应该是福利性的，政府需要承担更多责任。
更高效、更专业、更多元
实际上，居家养老不是家庭养老，政府的支持至关重要。
孙才洋介绍，江苏通过政府购买服务来保证居家养老运营商的平稳运行。“我们把三无老人、低保老人、优抚老人、高龄独居失能老人等约占老人总数10％的群体，由政府出钱全部委托给平台。”孙才洋表示，这样一方面保证平台的日常运营经费，另一方面也可督促平台提高服务质量。
焦作市修武县民政局副局长李军萍表示，在重点院校开设高端护理专业的不多，一般高职高专类院校开设护理专业比较常见，希望政府能够出台政策，引导和支持对高素质专业养老护理从业人员的培养。
“还要让专业的人做专业的事。”孙才洋认为，应提高护理员、助老员的经济和社会地位，否则养老服务队伍的专业性难以得到提高。他建议政府通过特殊岗位津贴等方式提高他们的收入；通过最美护理员、助理员评比，宣传先进事迹等方式，增进社会对他们的了解和尊重。
随着中国加快进入老龄化社会，医养融合逐渐成为老年人主要诉求。“要让懂医学、懂老年心理的人加入到养老服务队伍中来。”江苏南通如皋市如城镇长巷社区党总支书记许燕说。
此外，不少专家表示，我国也应借鉴国际经验，形成一种以在家把老人养得健康、长寿为荣的社会氛围。比如新加坡就利用税收优惠对奉行居家养老传统的家庭给予鼓励，凡是与老人合住的家庭都会享受住房公积金贷款优惠，而计税则是以家庭收入做标准，充分考虑家庭的收支需求，而非个人的收入水平。
三、社区养老，幸福在一步之遥
胡林果 邱冰清 双瑞 高一伟 牛少杰
出门10分钟即可走到配餐用餐点、社区养老中心实现长者日托……随着社区养老工作的推进，越来越多的养老服务嵌入到社区内，受到老年人的欢迎。然而，当前不少社区养老机构的生存发展并不容易，面临入驻、运营等各方面困难，亟须政府搭台，聚合多方力量，共同推动社区养老健康发展。
社区养老一条链
广东广州市越秀区六榕街周家巷的独居老人梁旺，每天上午11点左右就来到六榕街长者综合服务中心长者饭堂等着开餐。
该服务中心负责人、美好家园养老集团有限公司项目主任岑彩萍介绍，长者饭堂午饭三菜一汤的价格是12元，街道户籍老人年满60岁可享受政府补贴以9元每份的价格购买。
半月谈记者在服务中心看到，600多平方米的服务中心内，长者饭堂只是其中的一小部分，棋牌室、康复室、阅读室等配套设施齐全。
87岁的梁姨同样是六榕街周家巷的独居老人，她告诉半月谈记者，服务中心的设施人性化，墙上有很多呼救铃，来这边日常交流的朋友也多，工作人员也很热心，“来到这里就像回到家一样”。
据了解，六榕街60岁以上老人有2.17万人，孤寡、独居、高龄人员达8000多人。截至2018年2月底，广州市共有长者饭堂928个，街道（镇）、社区（村）覆盖率达到100％。
如今，类似这样的社区养老机构已经不少。如江西的小微型社区养老院、北京的社区养老服务驿站、新疆乌鲁木齐市推出的智能养老社区……它们为老年人提供了大量便利，让老年人在家门口安享晚年。
更多的地方也开始发力社区养老。2018年，河南省将建成不低于500个规范化社区养老场所；江西全面放开养老服务市场，支持社会力量建设小微型社区养老院；重庆市从2017年起，计划用3年时间在全市范围内新增1000个社区养老服务站，覆盖重庆80％以上城镇社区和60％以上农村社区……
入驻运营存难题
广州市社会组织管理局登记处处长印锐表示，社区养老需要撬动社会资本，充分调动社会组织、养老企业的积极性和资源汇聚能力。尽管目前发展很快，但仍面临一些难题。
“既是居家养老、又是社区养老，政策支持说不清。”广州市民政局社会福利处工作人员严福长表示，目前，我国提出“9073”的多层次养老服务体系，90％老年人实行以家庭为基础的居家养老，7％的老年人依托社区的养老服务中心提供日间照料，但很多社区养老服务机构是介于“90”和“7”之间，导致一些社区养老机构较难享受国家政策支持。
河南焦作市武陟县民政局副局长韩国有则反映，“城市的养老机构补贴力度大，县域以下补贴支持力度就很小，其实农村地区养老机构更需要支持。”
此外，养老机构入驻社区也不容易。有居民表示，“赞成建设社区养老机构，但是不要建在我家楼下。”半月谈记者了解到，一些社区居民对社区养老服务中心建在自家楼下、小区内表示反对。一是怕抢占公共资源，老人家来来去去走得慢，年轻人害怕不小心撞着老人；二是一些人对“老态”的排斥，看到小孩子活泼向上，感觉小区充满了生机与活力，在老人家聚集的地方则感到暮气沉沉。
华邦控股集团旗下美好家园养老集团执行总裁谢三林告诉半月谈记者，一些开发商标出“小区有幼儿园”，房价都能上涨，但是很少有开发商大张旗鼓地说“小区有养老院”。除了居民的意见之外，一些老旧小区也难以找到可供选择的改造场所，“巧妇难为无米之炊”。
与此同时，在不少养老企业、社会组织看来，养老市场确实是一片蓝海、要提前占位置，但是当下的可持续运营难题却阻碍了很多社会力量的进入。河南焦作市民政局福
利老龄科科长李霞表示，目前不少民营养老机构都是微利经营，投资回收周期将会很长，非常考验投资方的实力。
“要实现养老企业的可持续运营，起码要保本。”谢三林告诉半月谈记者，类似于长者饭堂这样的服务，如果没有达到一定的规模，很难保持企业收支持平，结果可能是赔钱赚吆喝，从长远来看不利于行业的健康发展。
政府要搭台，参与要多元
养老服务产业既具有社会公益属性，同时其产业化、市场化的发展需求也决定了养老机构必须学会在市场上存活，在公益性和经济效益之间找到平衡点、实现可持续的发展。
在谢三林看来，养老已经是一个产业，不能仅仅依靠承接政府项目，要实现更大的发展需通过增加服务和产品的附加值，学会走向市场。例如，对于一些困难家庭就维持现有收费，甚至承担一些战略性亏损；对于有自费能力的家庭，可考虑提供更多服务，如糖尿病餐、康复治疗等。
不少业内人士指出，当前养老行业发展还处于起步阶段，很多企业不是看中现在的市场，是为5年、10年之后的市场做准备，因此不能有投机心态，要耐得住寂寞，扎扎实实做好服务，打响品牌。
对于入驻难题，严福长认为，一方面地方政府、基层组织要发挥作用，搭建平台，促进社区居民与养老机构的沟通；另一方面，养老机构要多做一些前期功课，可以到社区开展培训、讲座等活动，让社区居民体会到专业养老机构的价值。
谢三林说，广州孝慈轩养老服务中心在入驻社区前，工作人员就积极到社区讲授养老护老知识，比如老人在家里摔倒采取什么措施、如何帮助家里老人洗澡等等。许多家里都有老人，他们就会觉得有这样一个养老机构在社区里，不会碍什么事，反而很有价值，从而转变对社区养老机构的抵触态度。
此外，政府必要的扶持也十分关键。岑彩萍告诉半月谈记者，美好家园六榕街周家巷项目在2017年获得了政府35万元的运营支持，对初创项目来说意义巨大。在不少养老从业者看来，政府扶持其实是释放一个信号，包括政策走向、未来资源投放方向等，也是为新兴的养老市场提供了一个经济上容错的机制。
“只有通过政府搭台、企业和社会组织唱戏、社会各界多元参与的方式，才能构建起全覆盖、多层次、多支撑、多主体的社区养老服务体系。”印锐说。
四、互助式养老，让“空巢”变“蜂巢”
高一伟 胡林果 双瑞 邱冰清
互助式养老，简单来讲就是老年人之间相互照料彼此的日常生活，彼此提供精神慰藉。作为老年人社会参与的重要途径和对传统养老模式的有益补充，互助式养老将养老的个体形成联合体，将“空巢”变为“蜂巢”，缓解养老服务不足带来的压力。然而，如何充分释放互助式养老的潜力，丰富互助式养老的形式和内容，还需要社会进一步探索。
“空巢”互助成“蜂巢”
2017年，家住江西省新余市分宜县操场乡上松村的黄金秀老人和其他20几位老人一起住进了村里的颐养之家。入住不久，她就自愿义务担任颐养之家的理事，每天一大早，起来打扫卫生，帮着炊事员准备饭菜，并在每餐开饭前，挨个问问老人们的身体状况。“这是我们过上好日子的新家。趁着自己身体还没事，能为其他老人做点事，我心里高兴！”
上松村党支部书记黄永飞告诉半月谈记者，颐养之家是为农村留守老人养老专设的共同生活空间。老人们在颐养之家相互陪伴、互相帮助，不仅餐餐能吃上“有肉有蛋”
的热饭热菜，也能在茶余饭后“有说有笑”。
自2016年底以来，江西新余全力探索低成本、可持续的颐养之家农村互助式养老新路，不到一年半的时间就建成622个农村颐养之家、惠及老人7660名。目前，颐养之家已在新余全市413个行政村全面推行。
半月谈记者了解到，类似“颐养之家”这样的互助式养老，在城市社区也出现了因地制宜的做法。
在江西南昌东湖区，通过“时间银行”模式，吸收低龄老人和志愿者，为高龄老人提供养老服务，推动形成低龄老人帮助高龄老人的互助养老新格局。在广东广州，健康的老人会帮社区内行动不便的老人送餐上门，并观察老人的生活状态，如有摔倒、生病等异常情况都会第一时间联系社区。
在云南昆明，老年人通过互联网老年社区产生一个个互助组，在此基础上结成“蜂巢”状的互助养老网络。“互助组成员的年龄段不同，对于年纪大一些的朋友，我们经常去探望。当天如果看见谁没有在网上‘活跃’，都要打电话去问一下是不是有什么情况。”一位老人说。
半月谈记者发现，在城市中，也有老人共同出资租一处房舍，合伙雇护工、雇厨师、雇司机……互帮互助，一起外出旅游，其乐融融！
民政部政策研究中心助理研究员王伟进分析，目前互助养老模式形式多样，在农村主要是互助幸福院，在城市主要有结对组圈式、据点活动式和时间银行式三种。老年人互助，既解决了老人无人照顾之忧，又让老人找到了存在感和归属感，使得社会中增添了很多“有效养老床位”。
“蜂巢”壮大有何难
预计到2020年，我国独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右，纯粹依靠家庭养老显然不现实。而多数老人享受不到无偿或低价服务，购买有偿服务的意愿和能力又比较有限。
江苏省民政厅福善处副处长孙才洋表示，在当前政府和社会提供的养老服务“触角”还不能深入到每一个家庭的时候，互助式养老是过渡阶段中一个比较好的形式。它既节约了成本，也弘扬了一种人人为我、我为人人的理念，是对现有养老模式的一种有益补充。
目前，大部分地区的互助式养老都处于探索阶段，一些问题也逐渐显现。
首先，我国不少地方推广互助式养老主要依托敬老院等养老机构来实施，但许多老人、子女对进敬老院有抵触，觉得丢面子，这成为推广互助式养老的一个重要障碍。
其次，我国互助养老创自民间，是城乡社会应对人口老龄化的自发性策略。在互助式养老的政策扶持上，国家层面系统的支持政策尚未出台，省市财政仅起到辅助作用，且各地做法不一，资金链存在断裂风险。河南省武陟县民政局副局长韩国有告诉半月谈记者，尽管社会对互助式养老的重视程度逐渐提高，但有的就是从上级到基层的文件传导，真正落实下来的资金不多。
此外，一些地方盲目复制互助式养老的一般做法，老人的参与度不高，未能满足老人多样化的服务需求，在互助式养老中存在“走形式”现象。王伟进表示，当前互助式养老服务有限与需求巨大的关系紧张，主要表现为：服务内容与项目不全面，在医疗护理与其他养老服务提供上严重不足；在互助养老机构中，专业老年社会工作缺位，缺乏对入住老人适应集体生活的专业指导等。
优化完善，筑得“蜂巢”满院香
在当前人口老龄化趋势日益明显，养老成本不断增加的背景下，互助式养老作为一种积极的、民间的、经济的养老服务模式，如何进一步优化服务供给，扩大养老效益？
武汉大学社会保障研究中心主任向运华认为，目前互助式养老在管理、服务、监督机制上缺乏规范性，导致其运行质量不高、规范性不够。他建议政府出台相应的制度举措，在自发的生活照料等内容基础上，嵌入医疗服务，为互助式养老的开展和完善提供框架指导。
江西省社会科学院经济研究所所长麻智辉认为，互助服务是互助式养老的核心，应进一步拓展互助内容，挖掘长者潜能，不断丰富老人“老有所为”的新形式，让老年人在参与活动中有所作为，在服务他人的同时体现自身价值，创造社会价值，赢得社会的认同和尊重。
广州市社会组织管理局登记处处长印锐建议，可充分发挥慈善公益组织的力量，汇聚更多的社会资源，让“关爱老人就是关爱自己”的理念通过互联网平台传播。“现在年轻人一打开手机就能看到很多捐助信息，互助式养老体系可以通过互联网平台凝聚成一种社会广泛的共识。”
新余市委组织部副部长简桂生也表示，应鼓励企业、社会组织和个人参与、支持、帮扶互助式养老的具体实践，满足老人个性化、多样化的养老需求。
据了解，新余颐养之家的前期实践，已探索出了一条本土商会回馈家乡互助式养老事业的路子。目前，在新余市水北镇已形成了850多万元的农村老年人养老基金。当地用养老基金每年的增值收入，在10个行政村建立了27个颐养之家，为近400名老人实现可持续的互助式养老提供资金保障。
打通“平安千岛湖”最后一公里：浙江淳安网格调解全覆盖推动基层治理精细化
丁玫 朱涵 韩传号
浙江省淳安县围绕“平安千岛湖”，建起一支高效率的网格员、调解员队伍，依靠这些“千里眼”“顺风耳”，第一时间搜集诉求、第一时间就地解决群众难题，充实了基层治理的社会力量，实现了基层治理精细化，社会服务更到位。
“全科网格”：出去一把抓，回来再分家
占美秀是淳安县临岐镇临岐村的一名网格长，她用手机记录着每一天的工作内容。2017年以来，她用“平安通”上传了近200张照片。
“我们这个村子800多户，将近3000人，每天我和同事们都要在村里转一圈，看看各家各户有没有纠纷，去建新房的那几户看看有没有违建，还要看看村里的环境保持得怎么样，有新情况我就拍下照片上报处理。”正说着，占美秀碰上了几名村民，村民们告诉她，村口河道边上出现了不少建筑垃圾，污水外流，有点臭气。占美秀告别村民后来到河道边查看情况，打开手机拍下照片上传通知河道协管员尽快清理。
占美秀向半月谈记者细细讲述了200张照片背后的故事：前几天傍晚，一辆进村的卡车刮断了村里的电线，村民们立即找到占美秀，来到现场拍照上传给上级部门，仅仅过了半个小时，乡里的供电所就到达现场进行维修；2017年夏天，占美秀发现有外来人带着一堆花花绿绿的小板凳，召集村里的老人和儿童推销“三无”产品，占美秀及时发现上报后，这批不法分子受到了公安部门的处理……“我们的信息一上传，镇里其他41个网格都能看到，这样大家能够互相提醒。”占美秀说，每个网格都有一名专职网格长和数位兼职网格员，他们在自己负责的网格采集信息，能现场处置的现场处置，不能现场处置的通过信息系统和“平安通”逐级上报。根据上报信息的归属和职责范围，由镇综合信息指挥室“派单”到相关部门逐一解决，实现“出去一把抓，回来再分家”。
“现在行政村的规模比较大，管理和服务都需要进一步细化。网格治理将现有市场监管、综合执法、便民服务、综合治理等资源统一起来，网格员的日常工作还包括平安巡防、矛盾化解、政策法律宣传、信息采集等等，就像是一名‘全科医生’，小病治疗、大病转诊，小病大病全都管。” 淳安县临岐镇党委委员汪讨横说。
临岐村一位老人告诉半月谈记者，以前没有网格员的时候，家里要有点事只能往村委办公室跑，现在有了夏穿红T恤、冬穿红马甲的网格员在村里转悠，大家都觉得多了一个为自己说话办事的人，很方便。
据了解，淳安从2017年开始推行基层治理体系“四个平台”建设，制定出台了全科网格“十统一”实施意见，实现了网格员“一巡多功能”工作目标。目前，全县像占美秀这样的全科专职网格员共有1006名。
“网格员就好像一颗颗小小的螺丝钉，钉牢了淳安的大平安，连接了基层服务的‘最后一公里’。”占美秀说。
调解员：结一个案，说一个理，普一次法
“双方当事人，我是千岛湖派出所人民调解员方贝，今天就你们的纠纷争执给你们进行调解……”晚上8点，老方将纠纷双方当事人引入调解室的一张桌子前，桌旁有满满一柜子的法律书籍。
近一个小时的沟通调解后，老方走出调解室，胸有成竹地一挥手：“他们回去睡一觉，估计明天早上就能想明白了。”
以前，老方是淳安县司法局的一名干部，由于他懂法又热心，1999年开始用闲暇时间参与调解工作。后来他退休了，在千岛湖派出所的邀请下全职出任了一名“人民调解员”，同事们敬重他、亲近他，都喊他“老方”。由于他工作出色，当地党委政府和社会各界普遍认可，派出所就挂起了“方贝工作室”的牌子。
不久前，一宗积压了40年的土地纠纷案子，在老方“动之以情、晓之以理”下，8个小时就得到了调解。“老百姓的纠纷，主要还是琐事引起居多。只有做他们的贴心人，让他们先把话讲完、把气理顺，言语周到、内心细腻，才能把矛盾化解在一线。要真是调解不成，就要引导诉讼。”方贝说。
调解员们工作时间不固定，调解地点也不固定。他们经常在半夜出发调解，也曾将调解桌搬上出警车、搬进旅游景区和重大工程现场，如今还通过微信和QQ进行远程调解。“调解员当‘和事佬’，学法懂法是前提。目标是结一个案，说一个理，普一次法，惠及一片群众。”方贝说。
在淳安，已经建立各类人民调解组织469个，像老方这样的调解员有1872人，实现了城乡矛盾纠纷化解的全覆盖。2017年，共调解纠纷3516起，成功率达98.9％。
居民自治：调动集体智慧共同协商
位于千岛湖畔的淳安县千岛湖镇江滨社区是一个“新老结合”的社区，居民2600多户，常住人口6900人。老小区规划不完善，车位紧张，小区内的道路狭窄，常常会出现拥堵现象，居民们对此很不满意。
“停车难确实太影响居民生活质量了。”江滨社区党委书记、网格长胡海燕说，由于社区里的车位有限，居民们将车停在小区外的马路上，又总是吃罚单。胡海燕看在眼里，她决定组织居民成立车辆管理小组，由居民自发筹资管理车辆进出和停泊，又由社区出面与相关部门沟通协调，在道路流量低峰时段，不再贴罚单。
为了得到居民的支持，胡海燕一户一户上门沟通，还组织召开了民情恳谈会，将群众的问题摆上桌面，调动集体智慧共同协商。
“让居民们把小区真正当成自己的家，还有什么事儿不能协商、解决不了呢？真心实意为居民们好，他们自然能够感受到。”胡海燕说。
停车难的问题解决了，定期召开民情恳谈会的形式被保留了下来。胡海燕说，每当发生需要社区介入的大调解事件，民情恳谈会总能够发挥大作用。
“社区作为一个基层组织，为居民服务是主要的工作。调动起居民的主人翁意识，大家劲往一处使，心更近了，生活就肯定能更和谐。”胡海燕说，从2017年开始，江滨社区还组建了“秀水大妈”志愿队伍，居民们穿上统一服装，对社区进行安全巡防，补足了社区兼职网格员力量，形成了更为完善的安全巡防网络。
近年来，淳安县坚持党建引领，认真拓宽思路，落实自治、法治、德治“三治融合”工作举措，呈现了民事民议民办民管的良好局面。截至目前，已连续13年被省委省政府命名为“平安县”。
网络＋ 网格，千条线拧成一股绳：“最强大脑”让苏州基层治理变灵
朱国亮
一场新的基层社会治理变革正在江苏苏州推开。“网络＋网格”是这次变革的关键词，通过网格铺底、数据引领、部门联动，基层社会治理模式正被重塑，“城市大脑”变得日益灵敏。
网格员“下沉”，让基层治理变“实”
2018年1月9日，在江苏苏州市吴江区，因违建拆除，太湖沿线住家船100余人商议串联群访。网格巡查员张水根发现这一情况后，随即通过手机APP上报。吴江区社会综合治理联动指挥中心接报后立即响应，维稳办、信访办、公安迅速行动，80多名网格员当天就对这100余人一一上门解释、安抚。仅用一天一夜，这起群访事件就被化解在萌芽之中，商议群访的住家船村民全部同意依法解决。
从发现到处置，如此迅捷高效，得益于苏州目前推行的“网络＋网格”治理模式。从2017年8月份开始，苏州作为试点之一进行这一治理创新，同年11月试点范围扩大到江苏所有设区市。
“每一个网格都有像张水根这样的网格员，他们穿梭在街头巷尾、田间地头，专职服务群众，寻找问题和矛盾。现场能解决的，现场解决；解决不了的，交由联动中心协调处置。”苏州市副市长江海说。
目前，江苏已设立网格12万余个，配备专兼职网格员近30万名。
苏州市委常委、政法委书记俞杏楠说：“网格正在成为苏州维稳采集信息、发现风险的第一感知触角，化解矛盾、消除隐患的第一前沿阵地。”
权力下放，让基层变“强”
“上面千条线，下面一根针”，让基层干部疲于应付。现在，网格化治理模式改变了这一局面。
苏州构建的“全要素”网格，将各部门和基层力量融入一张网，社会组织、辖区单位也整合并入网格，党支部都建在网格之上。在市县构建网格化联动中心，对社会治理事项的发现、受理、分流、处置、跟踪、督办、反馈、评价全程管理。
同时，苏州将部门执法权、审批权逐步下放到乡镇、街道一级网格。如吴江区，将原属于城管、工商等不同部门的执法权全部整合下放到乡镇、街道，形成综合执法队伍。
吴江区副区长、公安局局长马景亮说，部门部分权力适度剥离、下沉，增强了基层服务能力、解决问题的能力。
“推行网格化治理，社区书记更好当。”苏州市吴中区木渎镇金山浜社区书记潘志芳直言。他说：“过去，很多问题发生在社区，但解决资源在上级部门，社区要做事，就不得不反复写申请。现在，权力下放，职责厘清，由联动中心统一派单，问题不再一股脑推给基层或等待上级。”
吴中区副区长、公安分局局长魏杰说，“抢绣球、踢足球”是以往部门间常有现象，网格化治理将千条线“搓成”一股绳，推诿扯皮乱象自然消解。
江苏省公安厅相关负责人表示，“江苏创新网格化治理，并将维稳工作全面融入网格治理，就是要增强基层治理能力，做到‘人在网格走，事在网格办’，积网格‘小稳定’为社会‘大稳定’。”
大数据构建“最强大脑”，让基层变“灵”
半月谈记者在吴江区社会综合治理联动指挥中心看到，案件处置的过程几乎以分秒计。吴江区委常委、政法委书记王益冰说，这得益于网络与网格的结合，网格是基础，网络是支撑。
网络支撑主要体现在两方面：一是智能化作业。在数据平台的支持下，网格巡查员、网格长、网格督查员、执法人员各自手持终端，信息采集、任务派单、考核监督等全部实现智能化操作。
二是大数据引领。每一个网格都有唯一编码，对应相关数据。即使在省一级层面，对每一个网格也能了如指掌；同时，运用大数据进行分析研判，哪里的工作比较薄弱，哪里需要部署更多力量，群众对哪些举措最不满意，可以反馈给基层，为地方政府决策和基层工作安排、力量部署提供参考。
目前，苏州正在构建“城市大脑”。江海说，将网络与网格结合，推行智能化操作，用大数据引领社会治理，提高了基层办事效率，增强了基层反应的灵敏度，推动了社会治理的现代化。
江苏省委维稳办相关负责人说，维稳工作关键在一个“早”字，发现早、处置早，就能赢得主动权。“网络＋网格”的治理模式，将单一力量转为多元力量，将末端处置变为源头防范，将传统手段升级为数据引领，将被动维稳扭转为主动维稳。
按计划，到2018年底，江苏将实现网格化治理全覆盖。作为网格化治理牵头部门，江苏省委政法委有关负责人表示，在推进中，江苏还将继续大量整合部门权限、数据资源，继续完善“网络＋ 网格”治理模式。
“集成改革”重塑基层治理模式：890项权限下放，换来百姓“爽”
王存理 朱国亮
“没有放权让利的‘失’和‘痛’，就换不来群众办事的‘得’与‘爽’。”江苏江阴市委书记陈金虎说，江阴行政管理体制改革第一项工作就是放权。2017年，江阴市开始摸索进行县域治理“集成改革”。权力下沉，规范用权，综合执法……聚焦服务便民，江阴重塑基层治理模式。
权力下沉：换群众办事“爽”
赵航是一名退伍军人，最近在江阴市周庄镇着手成立一家包装新材料公司。令他意外的是，镇政务服务中心仅用2个工作日就为他办齐了公司五证合一的营业执照。过去，要个把星期。
改革中，江阴市推广成熟的“徐霞客镇经验”，将分属市级不同部门的890项行政权力下放到镇、街道，其中行政审批和公共服务类权限75项，行政处罚权815项。
徐霞客镇是江阴市最南端的一个镇，2010年被列为行政管理体制改革的试点镇。通过赋权和创新社会治理，这个经济总量、综合考核在江阴常年倒数的“困难镇”一跃成为“先进镇”。
在徐霞客镇政务服务中心，半月谈记者了解到，试点以来，从江阴市级各部门剥离出来下放的审批和公共服务事项累计有193项。如户外广告设置审批、企业固定资产投资项目备案、公共场所卫生许可等江阴市能办理的绝大多数各类审批或服务事项，市民和企业在镇里都能就近办理。
周庄镇副镇长张建国说：“乡镇是最基层的一级政府，直接接触和服务广大群众。将权限下沉到镇，就是让政府服务更接近群众，也让镇政府有了主动作为、主动创新的能力。”
规范用权：围绕群众需求整合事项
“放”是为了更有效地“管”。在周庄镇，原来22个专业窗口归并成12个综合窗口，群众无论到哪个窗口，都能办好镇里能办的所有审批事项。窗口工作人员告诉半月谈记者，镇里所有审批事项都实现了流水化、电脑程序化作业，简单易操作。
江阴市行政审批局副局长周正洪介绍，江阴市级层面成立了行政审批局，将69项行政许可及其他事项全部集中，打破部门壁垒，实现全市域“一枚公章管审批”；在镇、街道层面，实现了“一窗受理、一窗通办”。如今，江阴80％以上审批和服务事项实现了最多“见一次面”办结。
对执法权，江阴也进行了集中和改造。在市级层面，江阴成立7支综合执法队伍，推行跨部门、跨行业、跨区域综合执法；在镇、街道层面，实行“一支队伍管执法”。
在江阴市综合管理服务指挥中心，半月谈记者看到，988平方公里市域范围内17个一级网格、271个二级网格、1557个三级网格内发生的事，都尽收眼底。
“天上有云，地上有格。人在格中走，事在格中办。”江阴市城管局局长张德根说，“江阴综合执法自上而下建立了统一的管理数据平台，实现了全程留痕、实时追踪，确保网格内发生的每一件事、每一个问题都有具体的人管，有具体的人负责。”
为给企业减负，江阴执法检查还推行“双随机”模式，即由电脑来随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员。以对企业检查为例，张建国说：“以前查谁不查谁，一般是人为指令，现在是电脑随机；以前是这个部门检查完那个部门查，现在是去一次就可完成多项检查。”
集成改革：为创新发展提供推动力
目前，江阴行政管理体制改革基本到位，新的基层治理格局也逐步建立。在徐霞客镇，基层干部将这种治理格局称为“四个一”治理模式——政务服务一窗口，让数据多跑路、群众少跑腿；镇村治理一张网，让监管无盲区、责任全覆盖；综合执法一队伍，让矛盾不推诿、处置短平快；日常管理一中心，让服务更智慧、治理更现代。
“看得见的管不着，管得着的看不见。”陈金虎说，“困扰乡镇发展的弊端，关键在于权责不匹配。江阴改革将权力、人员下沉，让基层有能力、有人员办事。”
一些基层干部认为，新治理模式下，事前审批弱化，事中事后“大监管”得到强化；统一的政务大数据平台逐步建立，业务协同性增强；镇政府主动作为意识增强，发展活力得到进一步释放。
从2018年起，经济体制改革、生态文明体制改革、开发开放体制改革等6个专项改革全面推开。江阴将这一揽子改革计划称之为“集成改革”，以期通过改革为发展提供“深刺激、强刺激”。
“江阴有5万多家企业，犹如5万多只小老虎。进一步释放其活力，要加快解除过多的条线管理、行政审批的束缚。”陈金虎说，“行政体制改革只是第一步，是‘先手棋’、‘当头炮’，从2018年开始全面推进的一系列改革，有望为江阴发展带来更大的推动力。”
强身健体，给乡村政治生态开四个“良方”
宋振波
推进乡村振兴，让基层党组织功能回归政治本原是关键。只有把党的建设和乡村振兴协同推进，积极营造适应乡村振兴的政治生态，才能真正推动农业成为有奔头的产业、农民成为有吸引力的职业、农村成为安居乐业的美丽家园。
优化乡村政治生态，必须打造运转高效的治理体系
要正确处理镇村之间的博弈。自20世纪80年代村民自治制度实行以来，农村民主政治不断发展，但由于监督机制不健全，一些乡镇当“甩手掌柜”、村民当“吃瓜群众”、村干部不好管、群众上访多等现象突出。因此，必须强化乡镇对村级事务的监管，让村干部清白干事。
要正确厘清村两委之间的关系。村委会、村支部关系不顺、权责不清是制约村民自治、影响村级政治生态的瓶颈所在。2018年中央一号文件指出，要“强化农村基层党组织领导核心地位”，再次明确了二者在农村治理中的定位，即基层党组织对农村工作实行政治领导，村委会必须在党组织的领导下行使自治权。
现代化的乡村治理体系，一定是以村民为主体的治理体系。以往，由于自治监督的缺失，出现了一些失序情况，村民自治变为村干部自治。在这种情况下，村干部拉票贿选、谋取不正当利益，村民对村干部不信任、对公共财务公共事务不参与不支持，一旦涉及村民利益，就可能出现村民非理性抵抗、群体性上访事件，严重影响农村振兴和发展。因此，必须充分引导村民有序参与农村发展事务，不断健全村民自治章程或村规民约。同时，选优配强村干部，以干部队伍素质的提升助推村级治理水平的提升。
优化乡村政治生态，必须重塑水乳交融的干群关系
民生工作越是贴近群众实际需求，越是为群众雪中送炭，群众的幸福感、获得感就越大。山东淄博市临淄区推广普及医联体建设，积极构建家庭医生签约服务体系，既解决了看病难、看病贵的问题，又提升了人民整体健康水平。
结合农村实际，临淄区从与群众生产生活密切相关的工作入手，实施了粮食生产“政府代种”、旱厕改造等10个全覆盖， 满足了群众更深层次的需求。只有坚持问题导向，从民生“痛点”中找“药方”，扎实解决好群众的切肤之痛、当务之急，才能最大程度赢得民心、获得点赞。
优化乡村政治生态，必须建强载体阵地
目前，不少村级场所存在硬件缺失、软件不力的问题，存在“重建设、轻管理，有阵地、无活动”的现象。要切实解决这些问题，真正实现以党建有形阵地占领群众思想无形阵地，就必须对村级场所实施规范化、标准化建设，并通过制度的形式，对“三会一课”、党员活动日、代办群众事务等事项严肃要求、严格考核、严厉问责。
临淄区开展村居党群服务中心规范化建设工程全覆盖，打通服务群众“最后一公里”。同时，加强村级场所建设和实际效用，严格村干部坐班制度，并延伸服务功能，增强辐射能力。
优化乡村政治生态，必须完善科学长效的压力机制
当前，村级党员群众的法治意识、民主观念、发展意愿日益增强，基层工作逐步呈现出主体多元化、利益差异化、问题复杂化等特点，基层党组织与党员群众的利益关系和联系方式发生深刻变化。必须建立一套科学规范、配套衔接、务实高效的考核评价体系和压力机制。
从村级组织层面来看，目前普遍采取的查阅资料、听取汇报、召开会议、个别走访等形式，较为疲软，容易导致结果片面失真，很难从根本上激发村级组织的内生动力。
对此，应当通过实施党建、民生、村集体经济项目等村级重大工程，让村级组织成员有一个干事创业、大展身手的舞台。
临淄区每年对村级组织工作进行观摩点评，每村必到、每街必看，实名评议、现场排名。在此基础上，进一步将考核指标全部量化、细化，让基层在创建工作中有目标、有参考、有标准。
从普通党员层面来看，部分农村党员党性观念和宗旨意识不强，表率作用发挥不明显，党员与普通群众没什么区别。对此，临淄区借鉴医学查体理念，创新了“党性体检”模式，建设党性教育体检中心，规范设置“初心唤醒、对照自检、党性会诊、初心康复”的功能模块，组织基层党员定期到党性教育体检中心“量压把脉”。通过“一申三评一登记”（即初次申请登记、日常考评、民主评议、党支部评定、党员定期登记）机制，对评定为不合格的党员，党组织对其进行限期改正、劝其退党和党内除名等组织处置。（作者系中共山东省淄博市临淄区委书记）
不当“灭火队”，合川基层治理蜕变
韩振
党的建设工作重心在基层，执政基础在基层，活力源泉在基层。半月谈记者调研发现，在一些地方，基层治理长期处于“反应式管理”层面：群众有事就找政府，政府成了“灭火队员”，疲于应对来自基层的诸多烦恼。对此，重庆市合川区创新基层治理举措，通过划小基层自治单元，构建基层调解机制，设立基层治理大数据平台等措施，实现了线上线下治理有机结合，推动基层治理从反应式管理到参与式治理的蜕变。
划小自治单元，让基层自治落到实处
近日，合川区涞滩镇水寺村卷子坪的一家院坝里，五六十名村民正聚在一起包粽子。包完粽子后，村民们还召开院落会，集体商讨村里安装自来水管的事情。
“2017年来我们已多次组织这样的院落会，现在村里的大事要事，都是通过院落会来解决。”卷子坪自助委员会主任杨长奎介绍说，水寺村有4000多人，召开全村村民大会不现实，以院落为单位召开会议，村民好组织，意见好统一，事情也就好办了。
“以村为单位的自治范围过大，导致村民大会很难召开，影响基层自治的实际效果。”合川区委书记李应兰说，合川针对这种现状，划小自治单元，在农村建立以院落为单元的自助委员会，在社区建立以小区为单元的业主委员会，让群众自治委员会在党组织的指导下真正发挥作用，让群众自治真正见到实效。
构建调解机制，基层矛盾纠纷基层解决
基层的矛盾纠纷无法及时化解，小事变成大事，民事变成刑事，也是困扰基层政府的一大烦恼。对此，合川区在社区、农村全面构建矛盾纠纷调解机制，吸纳退休干部、老党员等各类“新乡贤”作为调解员，及时发现矛盾、化解矛盾。
合阳城街道调解中心首席调解员杨常辉说，只要全身心投入，处事公道，就没有解不了的怨。合阳城街道调解中心自2017年9月成立以来，已成功化解了53件矛盾纠纷。
记者在合阳城街道调解中心看到，3名调解员收到群众的矛盾纠纷调解申请后，根据不同的类型分流到不同的调解部门。人民调解、行政调解、行业调解成功后，申请者还可以对调解结果进行司法确认，从而获得与司法调解同等的效力，大大节约了司法成本。
为提高基层群众的法治意识，引导群众理性处置矛盾纠纷，合川区还开展丰富多彩的普法活动。半月谈记者在小沔镇李湾村的“法苑讲堂”看到，77岁的志愿者胡贤均正坐在讲台上，手持醒木，绘声绘色地讲述一起治安案件，在普及治安管理法规的同时，告诫人们“冲动是魔鬼”。
“我们将镇里的退伍老兵、退休干部等人才组织起来，组建了由256名志愿者构成的‘老兵说法团’。”小沔镇镇长江琴说，通过开展法治宣传活动，群众的法治观念明显提升，出现了矛盾纠纷也能够协商解决，基层协商自治水平得到提升。
设立大数据平台，推动基层治理智能化
为提升基层社会治理的智能化水平，合川区设立社会治理大数据中心，让基层治理实现了线下治理与线上治理的有机结合。
两年前的一天清晨，合川区的一位政府工作人员上班打车时，发现平时马路上的出租车不见了，他感到这种现象不正常，立即通过手机里的一个应用程序将情况上报，很快合川区综治中心就对这一现象进行了分析和研判，并提出了解决方案，后来通过工作人员线下及时处置，有效防止了一起出租车罢运事件发生。
上报信息的这名工作人员的另一个身份是网格员，他所使用的应用程序叫“网格化服务管理信息系统”，该系统由合川全区的综合治理大数据作支撑，打通了公安、交通、工商、银行等30多个部门的信息壁垒，并由全区419个村（社区）的网格员实时对信息进行更新。
半月谈记者打开网格化服务管理信息系统看到，系统囊括了人、地、事、物、情等模块。以“人”为例，该系统将全区人口细分为特殊人群、关怀对象、失业人员、育龄妇女等，网格员针对不同的人群提供差异化服务，比如针对关怀对象要定期进行走访，并需及时将走访情况以文字、图片等形式上传至该系统，从而实现人员信息的实时更新，以便于政府部门提供更精准服务。
“信息的及时上报对服务人员是一种逆向监督，通过大数据平台，我们不但能更清楚地了解服务对象，还能更清楚地了解服务人员，可以推动服务人员更扎实地下沉到基
层一线，更认真地提供精准服务。”李应兰说，合川区通过线上线下有机结合，充分发挥了基层群众自治作用，现在不该政府管的事政府不用管了，群众的满意度和安全感也进一步提升了。
让致富能人愿意扎根乡村：“双建双培”为基层引活水、注活力
张斌
最近，陕西省安康市白河县村“两委”换届选举完成。半月谈记者走访白河多个镇村发现，得票数靠前的候选人不少是“双建双培”制度引回和培育的村中能人，他们愿意扎根乡村，并且有眼界、懂产业、愿发展，是村里的致富带头人。
白河县委常委、组织部长张吉彩说，“双建双培”是白河县以党建促脱贫的一项重要举措：一方面，把市场主体带头人培养成党员和村干部，建强基层党支部；另一方面，把党员和村干部培养成市场主体带头人，办好村级企业，使得每个村都有党员致富带头人，党支部始终是脱贫攻坚的引导者。
“双建双培”，引来活水
牛前军39岁，家住白河县构扒镇家扒村，在2018年村“两委”换届中高票当选村支书。几年前，响应白河县号召，牛前军回到家乡，在当地政府支持下，陆续在一些村子办起旅游山庄、发展特色养殖，事业颇为红火。
在家扒村坐落的半山坡，牛前军又一座孔雀养殖场正在加紧施工。“养了多年孔雀，销售渠道已经稳定，现在一只孔雀当年就可以卖400元，第二年能卖上千元。”牛前军说，孔雀养殖难度不大，村民只需要简单培训就能上手，“我现在是村支书，有责任带着村民一起脱贫”。
在麻虎镇兴坪村，32岁的党员衷显艳正在养殖场喂牛。在成为养殖专业户前，她曾是陕西一家媒体的记者。“那时候可以穿得鲜艳，打交道的人也体面。当时我的念头是，终于走出大山，再也不要回来了。”衷显艳说。
为什么又回来了呢？衷显艳一笑：“现在村里政策好，养牛销路好，每年净收入能达到20万元，村里一半人都在我这里务工。你说，这日子不是更鲜艳？”
实在支持，实心扎根
据白河县委组织部统计，制度实行一年来，已经有150余名政治合格、群众威信高的优秀市场主体带头人得以培养为党员和村干部，160余名有带动能力的党员和村干部创办和领办市场经营主体258家。除了给予产业政策扶持外，白河县还着手将他们吸纳进储备干部库，不少能人因此在白河扎根。
谈及重归故乡并且愿意留下发展的原因，牛前军、衷显艳等人都说，县里对于创业者和能人大户在资金、技术、信息等方面的全方位扶持，让他们省去了很多发展顾虑。
“企业非常困难的时候，是政府的优惠政策倾斜救了我的急，人社局批给我50万元贴息贷款，发改局也给我一笔项目扶持资金。”牛前军说，这激发了他回报桑梓的热忱，谁不想为家乡做点事！
卡子镇药树茶厂负责人韩吉祥说：“我曾经当过14年村支书，后来辞职一心经营茶叶，现在公司已经上了正轨。2018年我选上了村支委，还是茶叶党小组的负责人，现在是带领大家种好茶，早脱贫的时候了。”
“选熟人”变为“选能人”
半月谈记者走访发现，随着“双建双培”制度的实施，村民的选举观念也从“选熟人”变为“选能人”，新当选的村“两委”班子趋于年轻化，当选的多是“双高”干部——办事素质高、谋发展热情高。
“以前我们选村干部就是看谁跟自己熟，现在不一样了，主要看谁能给群众办事，这才是硬标准。”麻虎镇十里村65岁村民胡衷顺说，2018年选村主任他把票投给了黄江波，理由是“他给村里建了粉条加工厂，全村人现在都能在家门口赚钱”。这次选举，黄江波的得票率约为80％。
“现在村里70％的村民都种上了红薯，我们把收来的红薯加工成粉条，村民种一亩红薯可以收入2400元。”黄江波说，村民每户都有差不多3亩地，一年下来光种红薯就能收入7000多元。如今周边村村民也开始投身红薯种植，产业规模不断扩大。
在麻虎镇党委书记胡才伟看来，“双建双培”解决了农村普遍存在的“两委”缺能人，农村缺劳力的“空壳”难题。现在能人选进了村“两委”，差不多村村都有自己有奔头的产业了。“‘双建双培’，强了产业，安了民心。”
大数据进村，县级审批“村里办”
——河南邓州创新农村治理体系
林嵬 宋晓东
随着村级管理权限的缩减，农民与村级组织间互动性大大减弱，近年来出现了乡村“悬空”“两不找”等问题。对此，河南邓州建立起“农村大数据”，赋予村级组织县一级的办事权，有效提升了基层治理能力。
县级办事权下放村组织
邓州市穰东镇穰西社区居民巴光奇，在深圳打工20多年，回到村里第二天就直接跑到邓州市办退休手续，转了一大圈才发现在村部就能办理。“真没想到在村里还真能办了事。”巴光奇说。
由于村一级组织缺少办事审批权，随着农业税的取消，近年农民与村组织之间的互动越来越少，乡村“悬空”问题突出，村民有事不找村部，村干部说话也“不好使”。
为解决这一问题，2016年起邓州探索下放办事权改革，将过去市直单位的审批权力下放到村一级组织，赋予村级县级的办事权，让群众有事找村里，办事不出村。邓州市委组织部电教科科长董中波介绍，全市每个乡村都设立一个信息服务站，配备一名专职信息员，信息服务站与全市行政单位联网，群众需办理的医保、老年证、工商执照等服务，不需要去市直部门，直接在村信息服务站扫描相关证件，即可录入系统，全程网络化办理，各个办结点以短信形式实时反馈给群众，群众只需在证照办结后领取即可。
据了解，目前邓州市686个政务事项可在网上办理，从2016年7月以来，全市已通过网络受理群众办事申请210690件，办结132683件，实现了群众“办事不出村”。
整合信息搭建基层治理新平台
邓州市委书记吴刚说，邓州赋予村级县一级办事权的前提，是要建立起一个覆盖各个行政职能部门信息资源的“农村大数据”网络，通过这一数据平台，实现信息采集、业务审批办理、信息反馈的网络化服务，“信息多跑路、群众少跑腿”。
据了解，从2016年起，邓州市开始对分散在各个行政部门的、涉及群众生产生活的各项行政信息资源进行整合。对全市626个村（社区）、6125个网格进行人口数据采集，分9大类108个子项，全市共采集人口数据174万多条、各类社会组织信息2252条、社会部件信息21.6万条，实现了市、乡、村三级联网。
“通过信息资源的整合以及各乡村信息站的硬件联网对接，实现了全市公安、计生、工商等各职能部门的政务信息联网互通，村民只需要在村里通过信息站提交信息到政务系统，就可以实现网上全流程审批办事，不再需要群众四处跑腿。”邓州市委组织部副部长张有印说。目前，不仅邓州市内的600多项政务事项可网上办理，还有300多项政务事项实现与河南省政务服务平台对接，为群众在基层办事提供了条件。
“农村大数据系统的建立，不仅为基层治理创新搭建了平台，也成为未来为群众提供经济发展、生活服务的重要载体。”吴刚说。2018年7月，邓州升学报名系统接入平台后，全市所有中小学入学报名、招生都在平台上阳光进行，解决了入学难、“走后门”等老大难问题。根据规划，未来邓州市还将利用这一大数据系统，提供农产品销售、医疗救助等各项服务，农村大数据系统将成为嵌入群众生产生活的新平台，政府开展基层治理的新渠道。
夯实基层堡垒拉近干群关系
半月谈记者采访发现，邓州的基层治理新模式，拉近了干群关系，夯实了基层堡垒。邓州市湍河街道姚巷社区的网格长史良干了10多年的村干部。他说，以前群众总说，你们村干部找我们不是收钱就是开会。现在他们有点啥想法都爱找我商量商量，问我中不中。
据了解，为了进一步加强基层干部与群众的密切联系，邓州市将网格作为村组织的延伸，成为基层治理新单元，把全市划分6125个网格，所有网格设有党小组、理事组，每个网格确定一名网格长，18个市直执法服务部门机关人员下沉网格兼职工作人员。
通过细化基层组织网络，赋予基层办事权，不仅激发了干部的责任意识和干事创业激情，也拉近了干群关系，基层组织更有能力吸引带动群众谋发展，乡村发展获得了新动能。
吴刚说，目前改革中还存在行政力量推动为主，内生动力未完全激发，县直单位对权力下放还存在抵触情绪等问题，改革还面临着考验，但赋予村级县一级的办事权，把群众的根扎回到农村，是将基层党建、为民服务、社会治理融合推进的重要举措，邓州还将坚持探索创新，确保社会治理达到真正的有效治理。
“群众的事群众办”，管用！
李银 李平
针对干部干、群众看，政府买单、群众不买账等困境，贵州黔南布依族苗族自治州福泉市将“群众的事交由群众办”，在村民组成立由群众公选产生的“组管委”“组监委”等机构，让村民充分共商共管共治村庄事务，群众主动发展的愿望强烈了，党群干群关系也更和谐了。
村庄大变化，两个“想不到”
走进福泉市的大小村寨，半月谈记者看到了这样一幅场景：不用政府组织，一村男女老少每天自觉清扫乡村道路和房前屋后；有农民开车到几十公里远的外乡，为村庄建设捡需要的鹅卵石；一些外出打工的农民主动转账、发微信红包给村民，支援家乡建设……
2018年3月以来，福泉市政府在没有出钱或仅资助较少经费的情况下，当地群众自发筹资1000多万元、投工42.5万个，进行美丽乡村建设。
对于福泉大小村寨不等不靠、主动发展的热闹场面，福泉市各级领导干部用两个“想不到”来表达。
一是没想到群众的思想面貌、精神状态变化这么大。在基层工作17年的福泉市仙桥乡党委书记杨时江说，几年前，村里开个会还要给村民发5元至50元不等的误工费，而一些村因修路占地问题，一条路硬是五六年修不成；同时，一些群众“等靠要”思想严重，根本没想到群众能组织起来、发动起来。
二是没想到“组管委”这么管用、实用。福泉市委组织部部长潘建辉说，福泉市在借鉴该市个别村寨2010年为修通乡村路，应急成立村民小组自治管理委员会（简称“组管委”），有效解决村民修路占地、投工投劳、质量监督等工作需要的基础上，于2018年3月在全市60个行政村922个村民组全面成立了“组管委”。“没想到基层管理一变天地宽，‘组管委’这么管用、实用。”
因组制宜建村民自治体系
半月谈记者在调研中了解到，针对2004年福泉市小村并大村改革后，一个行政村平均人口规模3800人、村干部只有5个人的实际情况，福泉市引导村民从热心公益、公道正派的党员、乡贤、返乡务工群体中，推选5至12名组内“精英”担任“组管委”委员，并选其中1名委员担任“组管委”主任（不一定是村民组长）。“组管委”目前按照“乡镇党委——村党支部——组管委”模式接受乡村两级党组织领导。
“‘组管委’将过去组内大小事务由组长一人决定、一人督办变组内5至12名组员或全体组员共同决定、共同督办，做到了大家之事大家商量办，压缩组长违法乱纪空间。”福泉市委组织部常务副部长杨崇武说。
“信任不能替代监督。”福泉市牛场镇党委书记唐斌介绍，该镇一些村民组还建立了村民自治监督小组，负责监督“组管委”日常工作，并对本组资金、资产、资源的使用情况进行监督。
金山街道岔河村、仙桥乡大花水村等地村民对半月谈记者表示，“组管委”成立之后，组里既对农村低保、精准扶贫等惠民政策公开评议决策，又对隐瞒家庭真实收入争当贫困户、好吃懒做不想发展的群众进行了公开教育。
而“组管委”制定的“组规民约”，有效规范了村民行为，助推了村寨发展。例如，岔河村老山寨“组管委”根据村民不得故意撂荒土地、不得滥办酒席、不得赌博的“组规民约”，从村民手中收回100多亩撂荒地，种植中草药、经果林等作物；治理村民滥办酒席之风，一户村民一年平均减少“吃酒”支出1000多元；村民赌博打架之事绝迹。
在“组管委”中培育乡村振兴人才
福泉市基层干部认为，“组管委”有利于激发群众的内生动力，进一步健全现代乡村社会治理体制，推动乡村振兴。对于完善“组管委”，当地干部群众也提出了几点建议。
唐斌等基层干部表示，以前一些村干部，为维护自身利益，不愿推选优秀人员入党，或者只在“自己人”中发展党员；组建“组管委”之后，乡镇发现了不少热心公益、能力突出、愿在农村发展的青年才俊，建议组织部门积极利用“组管委”平台，培养发现更多乡村振兴的后备人才。
一些“组管委”成员表示，2017年10月份以后，福泉市将村民小组长每月的误工补贴提高到500元，而其他“组管委”成员虽然干着同样的事，却没有任何补助，建议政府通过购买公共服务等方式，提高“组管委”成员的工作积极性，推动“组管委”长效运行。
福泉市委书记郭正勇表示，在上级党组织领导下形成的“组管委”村民自治体系，夯实了党在农村的执政基础，下一步福泉将在较大自然寨建立“寨管委”，让善解纠纷、代表民意、有强大执行力的“组管委”“寨管委”成为新时代巩固党最末梢政权组织的坚固磐石。
一张学士街道的预警清单
阳建
城市建设不断推进，产业要素不断聚集，安全生产形势日益复杂，针对此，湖南省长沙市岳麓区学士街道首创专职安全员制度，利用云平台进行数据分析研究，做到对安全隐患心中有数，倒逼相关职能部门形成监管合力，推动安全生产执法 “一盘棋”。
治理前置：把隐患当事故
前不久，学士街道专职安全员邓康来到斑马塘社区大吉鑫星烟花店例行检查，发现该店灭火器数量少于规定数量，于是打开手机登录“小安大爱”APP，向街道安全生产全域监管应用指挥中心云服务平台上报了这个安全隐患。随即，指挥中心的大屏上亮起了这个烟花店的风险预警标识。
3小时后，当地派出所两名警察前往现场进行消防核查，确认烟花店存在安全隐患，当即督促门店负责人整改。3天后，邓康前去复查，发现该店已按要求整改到位……街道是安全生产监管工作的薄弱环节，也是安全生产基础建设的重点。过去，监管人员分散在各个职能部门，各管一块，导致安全生产隐患摸不清楚，实践中更偏重“出了事才抓”的应急管理。要真正做到防患于未然，就必须“把隐患当事故对待”。
2017年4月，学士街道组建了湖南省乃至全国首支综合性专职安全员队伍，由街道一级专职安全员、各站所及9个社区（村）专职安全员共42人组成。这支向街道负责的专职安全员队伍，对辖区全天候“扫雷式”摸排、检查，只要发现安全问题，第一时间将安全隐患上传至“小安大爱”云平台指挥中心，形成风险指数和风险分布图。
“‘专职安全员＋云平台’用数据说话，自曝风险，让我们对安全隐患心里有数。”学士街道工委书记罗政说，治理隐患才是解决安全生产的根本之道，这一创新推动安全监管从重事后应急管理向重事前隐患防范转变。
“一盘棋”执法覆盖全域
“一支队伍熟悉多种业务，一次排查采集多方问题。”学士街道党委委员刘金顶介绍，专职安全员个个都是全能选手，可以检查消防、高危行业、食品、在建工地、文化教育、环保等13项安全生产内容。为提升专职安全员的专业技能，街道聘请专业安全生产教师，就各种安全检查门类，分别强化培训。
在安全工作流程中，专职安全员处在核心地位，因为他们既是信息员，又是检查员，还是监督员——“九龙治水”式的安全生产监管格局被颠覆：平台系统自动生成待处理隐患清单派单交办，同时对职能部门、各村（社区）相应形成时效警报，并向驻街单位上级部门及时通报。
在安全生产全域监管指挥中心的大屏幕上，任意点开一个专职安全员的台账，就能看到原本需要多个职能部门才能完成的检查事项。哪个环节没有处理好，在平台上同样看得一清二楚。这就形成了“责任倒逼、数据倒逼、情势倒逼”的工作格局，有效带动公安、消防、工商等垂管职能部门与街道形成安全生产监管“一盘棋”。
专职安全员还通过闭环式安全检查，精准提升了企业薄弱环节安全检查频次，尤其加强了对企业关键环节、关键人员、关键投入的监管，确保进一步降低安全事故发生率。
罗政说，安全生产全域监管，既是指街道范围内安全生产监管全覆盖，也指“全能选手”专职安全员负责各个安全领域，还意味着倒逼各驻街职能部门整合资源形成工作合力。
在罗政看来，安全生产全域监管指挥中心相当于“安委会”，不同的是，其通过自曝风险的机制，使“安委会”的功能从以往的协调转为主导。
大数据助力精准监管
在汇总隐患信息后，隐患清单将风险点以红、黄、绿等颜色醒目标识在大屏幕上，分为未知隐患、苗头隐患、已知隐患等类别。云服务平台运用大数据分析，以图表、表格等形式直观展现，有效挖掘出安全隐患的规律特点、周期特质、领域特性。
根据隐患清单数据，学士街道靶向出击、精准监管，消除处于萌芽状态的安全隐患。
为确保云平台的指挥效力，当地明确平台信息48小时内必须有回复，回复必须按照规定格式、必须包含整改时限；明确对经营单位信息采集覆盖到位、对经营单位安全检查执行到位、对不合格单位监督落实到位、对经营单位整改事项服务到位。
同时，学士街道利用云服务平台痕迹化管理的统计结果，对平台中心、职能部门（村、社区）以及专职安全员3个层面进行绩效评估。对此，罗政认为，有隐患并不可怕，切实整改到位就行，就怕发现不了隐患，最终酿成安全生产事故。“明晰了隐患清单，也就压实了安全责任。”
山高路远，基层党建不方便？联网！基层党建注入催化剂
李自良 庞明广
如何把分散在大山里的基层党组织打造成一个个坚强战斗堡垒，是云南基层党建的重要课题。
党的十八大以来，云南在全国率先开展“互联网＋党建”的实践探索，打造了集“党务＋政务＋服务”于一体的“云岭先锋”综合服务平台。截至目前，云南已有1.6万余个基层党组织接入该平台，实现了全省行政村全覆盖。互联网技术犹如一剂催化剂，在基层党组织引发强烈的“化学反应”。
搭起一个平台，基层党务焕发活力
“今天上午医保工作人员到村里核对医保信息，请全体村民们注意！”坐在村两委办公室的电脑前，云南省大理州鹤庆县西邑镇西邑村党总支书记王思源熟练地敲打着键盘，向全村群众发出了一条短信。
西邑村是一个典型的高寒山村，全村12个小组散落在好几个山头，平均海拔达2300多米。王思源说，全村有9个党支部、80多名党员，过去发通知只能挨个儿给支部书记打电话，再由支部书记传达给每个村民。一轮电话打下来已是口干舌燥，工作效率很低。“现在群发短信可以精准通知到每一个人，工作效率高多了。”
在山地占全省面积94％的云南，有许多像西邑村一样的村子。过去，因为山高路远，开展各项基础党务工作十分不便，也容易出现基层党组织软弱涣散等问题。
为破解这一难题，自2013年起，云南省各级累计整合投入3亿多元，建起了集“党建资讯、党务管理、党员教育、政务服务、便民服务”五大功能于一体的“云岭先锋”综合服务平台。截至目前，这一平台已在云南基层党组织实现全省乡镇、行政村100％全覆盖。
“过去到基层检查党务工作，询问支部‘三会一课’开展得怎么样，村支书都会抱出一摞厚厚的工作台账，但有些台账可能是临时补的。”云南省委组织部有关负责人说，有了“云岭先锋”综合服务平台后，基层党组织的基础党务要在综合服务平台上及时记录存档，信息技术让党内政治制度落到了实处，有效加强了对基层党组织的监督力度。
“以前很多党员教育流于形式，内容过时枯燥，党员也不爱参加。”王思源说，“现在党员在平台上可以学习最新的中央政策，‘云岭先锋’夜校访谈节目、远程教育‘3＋X’必修课等党员教育视频课件内容接地气，很受基层党员欢迎。”此外，云南的“互联网＋党建”打通了信息传输壁垒，实现了电视、电脑、手机“三屏”互动，党员在各种终端上都可以随时登陆学习，并记录学时。
织起一张网，网络替百姓“跑腿儿”
除了激活基层党务工作，“云岭先锋”综合服务平台还能帮老百姓“跑腿儿”，办理各种便民服务事项。81岁的退休职工张玉保家住云南省玉溪市红塔区凤凰街道高龙潭社区。2017年10月，张玉保听说80周岁以上的退休老人可以申领保健补助，便带着材料来社区党总支的综合服务站申请办理。
“不到一个月就办了下来，没想到这么快、这么省心！”说起社区综合服务站的办事效率，年过八旬的张玉保竖起了大拇指。
为了发挥“云岭先锋”综合服务平台服务群众的作用，云南省委组织部与省人社厅、司法厅、民政厅、卫计委等单位合作，将网上代理办证、就业信息查询等65类4700多项便民服务事项纳入平台，其中行政村办理事项不少于40项，涉及居民最常办理的生育、医疗、养老等事项。
“以前群众办各种证件要去区里跑好多趟，现在只要把材料交到我们这里，就可以回去等短信通知了。”高龙潭社区党总支副书记杨俊成说，每天都有社区干部在综合服务站坐班办公，平均每个月能帮社区居民办理40多件便民事项。
党员干部帮群众跑腿办事，基层干群关系也越来越亲。“前阵子一户村民家的羊走丢了，村支书在平台上向全村人群发短信后，不到一小时村民就把羊找回来了。”云南省武定县插甸镇老木坝村党总支副书记方跃坤说。云南省维西县永春乡庆福村村民邓玉融说：“现在老百姓切身感受到了党组织的服务，和村干部的关系也更近了。”
截至目前，“云岭先锋”综合服务平台已累计办结为民服务事项1700余万件，为群众节约办事费用近4.5亿元，打通了基层党组织服务群众的“最后一公里”。
升起一片云，党建大数据里掘“真金”
半月谈记者在位于昆明市呈贡区的云南省“党建云”平台运营中心看到，墙上的几个大屏幕滚动播放着基层党务工作的最新动态，哪个党支部召开了民主生活会、办理了便民事项都会实时显示在大屏幕上。与此同时，党务活跃度、网络覆盖率等统计数据也会以柱状图、曲线图等形式呈现在屏幕上，实时监测着云南全省各项党务数据的变化趋势。
据介绍，“云岭先锋”综合服务平台建成后，党组织关系转接、党费收取记录、党员活动开展情况等都能在网络平台上办理和查询。组织部门可以通过管理后台看到所有村级党总支各项工作的开展情况。同时，基层支部、党员也可以与上级党组织实时互动。
“基层党支部‘三会一课’有没有正常开展，党费有没有按时收缴，有没有帮老百姓办事，所有这些都可以通过数据反映。”云南省委组织部党员教育中心负责人说，通过大数据模型对各级党组织工作情况进行量化分析，可以直观地感受到一个基层党支部活跃度高不高，是否存在软弱涣散等问题。
随着时间的推移，云南对“云岭先锋”综合服务平台的功能进行了拓展，研发了“云岭先锋”APP，推进全省网上党支部建设，并形成了海量的党务数据。有关负责人表示，过去对一个地方的党建工作很难有精准的把握，这也影响了党建工作的客观评判。有了党建大数据后，通过建立模型、统计分析，可以计算出一个可量化的党建指数，从而分析出各地党建工作中的长处与不足。
云南省委组织部有关负责人表示，党建大数据的应用在未来还有很大的想象空间。海量的党建大数据不仅可以作为考核各级党组织党建工作的重要依据，在选任干部、优化党员干部队伍等方面也可以作为重要参考。
“广州街坊”：汇聚城市共治之力
周颖 孙少龙
实有人口超1800万，GDP总量超2万亿元，两个巨大数字光环下的超大城市广州，也面临着人员结构复杂、不同群体获得感差异较大、城区发展不平衡、城市新旧矛盾交织等社会治理症结。
如何回应挑战，化危为机，提升社会治理精准化和社会服务精细化水平？广州创新施策，变治理压力的“乘法题”为治理主体的“加法题”，让业缘、地缘、趣缘等多种纽带发挥作用，以“广州街坊”品牌汇聚民间力量，引导多元力量参与基层治理，让大城广州大有活力。
难题困大城，解题求变通
超1800万人口给广州带来旺盛的生命力，但也给城市社会治理带来一系列挑战。
——外来人口规模大，人口结构来源复杂。截至2018年7月底，广州登记在册的来穗人员达986.41万人，且“新广”来穗形式发生了许多新变化。从短暂停留到长期居住，从单身来穗到家庭式迁移，从外省流入到外国流入……外来人口日益成为广州社会治理不可忽视的一部分。
——城区发展不平衡，“城中村”流动人口多，安全隐患突出。据了解，广州全市城镇建成区范围内城中村多达272个，村内登记流动人口超500万，占全市流动人口比例近六成。特别是一些城中村往往居住、商铺、工厂和商住混合楼比邻而筑，违法建筑较多、火灾治安等仍存风险。
——社会心理疏导面临新难题。广州市委政法委专职委员姚森隆说，现在刑事治安案件明显减少，令人担心的是民转刑案件，比如家庭纠纷中，一方因纠纷故意伤害致死或致残另一方。建设社会心理引导、服务和支撑体系，在居民普遍面临高度压力的现代城市中尤为迫切。
“当前很多社会问题兼具突发性和强传导性，很容易影响群众心理预期，这就使得预警预测预防更加重要。要尽量将群众的担心、担忧解决在萌芽状态，就必须提高基层治理的水平。”广州市荔湾区委政法委常务副书记李鄂明说。
“社会治理归根到底是对人的管理和服务。每个群体的利益诉求不一，群体交往也不可能完全没有摩擦。如何做好不同群体间的协调、管理和服务工作，考验政府智慧。”姚森隆说。
街坊齐出力，骑队显神通
9月中旬的一天，广州天气晴好。61岁的退休居民王建中从位于番禺区的家中出发，骑行近20公里来到位于荔湾区的如意社区，在如意平安骑队工作室与他的“骑友”们碰头，开展骑行巡逻活动。
社区是否有消防隐患、下水道井盖有无丢失损坏、河涌上面有没有垃圾……对于王建中和他的骑友们来说，骑行的路就是发现问题的路。“有问题，我们都第一时间发到骑友群，再通过其他渠道转给相关部门，呼吁尽快解决。”王建中说。
骑队发起人刘少廷是荔湾区如意社区的一位民警，同时也是一位骑行发烧友。他说，想到发动群众力量参与社会治理，是出于社区实际需要。如意社区虽然只有约0.4平方公里的面积，但有7000多人，辖区包括5个居民区、6个大型仓库、1200多间出租屋，还有一个拥有3700多家商户的茶叶市场。
“客运站、茶叶市场，这些都是消防重点防控区域，也是容易发生治安案件的地方。社区民警的力量有限，发动群众群防共治，治理成效就能极大提升。”刘少廷说。正如他所言，在骑队的共同努力下，如意社区的治安有了明显改善，2017年案件数量下降近三成，入屋盗窃警情下降近六成。
“骑队成立之前，荔湾区每年因电力电缆设施被盗造成的损失达上百万，如今电缆被盗的情况几乎没有了。这跟他们的巡查密不可分。”李鄂明说。
在广州的大小社区，如意平安骑队并不孤独。据广州市委政法委有关负责人介绍，广州已通过聚合社会力量打造了一支拥有80万人的“广州街坊”群防共治队伍，在基层社会治理中大显身手。街坊们不仅是信息员、巡防员，还是调解员和宣传员，他们不仅参与安全巡逻防控，还参与纠纷调解。
调动有新举，激励有实招
调动多元力量参与社会治理已成共识，但如何让参与各方积极性不熄火，创造性不打折？这也是广州目前探索与努力的重点。
姚森隆介绍，调动“广州街坊”参与社会治理，不再靠简单的行政命令手段，而是突出其“公益”理念，以此吸引群众自发主动参与。进而，对于社会组织的力量，予以充分信任和适度引导，通过政府购买服务、公益创投、基金扶持等方式让社会组织安心出力，有效出力。
同时，广州认识到，要想激发多元力量的组织活力，关键是念好“缘”字诀。社区这一地缘关系固然重要，但形式相对单一；依靠业缘建立起来的行业协会，固然较易形成内部凝聚力，但行业固有的专业壁垒往往会限制其在更大范围内发挥影响力。
广州近年更注重以“趣缘”联结社会力量，凭借趣味相投、志趣相通组织起来的群众组织，从如意平安骑队，到白云湖畔志愿巡防的“红棉侠”，无不“聚是一团火，散作满天星”，构成广州社区一道道活力四射的风景线。
为提高群众的参与感和归属感，广州着手将“广州街坊”打造为群防共治品牌，并推出小程序和微信公众号进行线上品牌宣传，街坊更可借由小程序发起或报名群友活动，让“广州街坊”不但是社会治理的中坚力量，更是社区生活的多彩平台。
此外，与一系列创新举措相配套的长效激励机制也已纳入广州相关部门视野。开展公益创投、为街坊购买保险……新招实招，都只为让群众切实感受到参与社会治理的实惠。
城郊村：城市化不能遗漏的风景
——城郊村基层治理的“历下探索”
王 志 萧海川 丁玫
当下，许多地方的城郊村与城市发展逐渐融为一体，城市与乡村、城区与郊区的界限愈发模糊。然而，部分城郊村党组织软弱涣散、“拆二代”坐吃山空、村民乡土生活习惯与城市格格不入等现象在城镇化进程中逐渐凸显，城乡之间长期形成的差异、沟坎成为基层治理绕不过去的难题。针对此，山东省济南市历下区探索实施“一领四治”城郊村治理工程，坚持党建统领，通过健全自治机制，强化法治保障，夯实德治基础，搭建共治平台，走出了一条城郊村基层治理的新路子。
从运转失灵，到“公转”加“自转”
走进济南历下区龙洞街道龙洞村委会的办公小楼，洁白的墙面、透亮的房间、走廊中不时回荡起笑声，让人丝毫看不出这是一个刚经历由乱到治的城郊村。
一年多以前，同样的地点，楼前小院里垃圾遍地，一楼所有办公室的房门，都被人破坏了一遍，有的房间甚至成了废品收购处。
“以前村里乱，三个人能有四个心眼。村主任搞霸权，能搅得党员会都开不下去。咱是能不去村委会就尽量不去。”74岁的高长斗有着47年的党龄。说起之前的龙洞村，老人止不住叹气。
当时的龙洞村，乱与闹是出了名的。龙洞街道党工委副书记邱长文说，自己曾经连续两个月几乎天天在村里上班，甚至村里开个会都要由他来主持。
在历下区委常委、组织部部长续明看来，龙洞村的今昔变迁堪称是城郊村发展的一个缩影。
作为省会济南的主城区，历下区自2007年起随济南城市规划向东拓展，迎来一波城镇化的浪潮。2016年济南出台中央商务区规划，又令这里迎来快速发展黄金期与转型发展关键期。龙洞村等20个村庄，均处于济南中央商务区的核心与周边，属于标准的城郊村。
“对征地拆迁补偿款，因为村民不信任村干部，选择了吃光分净。结果没有几年时间，村集体守着黄金地段，却没了经济来源。”续明说，针对龙洞村的现状，区里采取政策倾斜，解决了村民的一些实际困难。同时，推动村集体所有经营用房的建设，为村民提供就业机会，为村集体经济有效运转创造条件。
为解决村组织建设存在的问题，历下区从解剖麻雀入手，积极发挥党建的统领作用，厘清了党支部、村委会、村监委会三个班子的职责和相互关系，并根据村情有针对性地选派“第一书记”，同时创新充实组织生活制度体系，为基层党组织班子补充“精神之钙”。
现任龙洞村党支部书记的胡长娥告诉半月谈记者，“以往个人凌驾组织之上的现象一去不返了”。龙洞村已从油盐不进、运转不灵的落后村，变成了围绕街道办事处“公转”、围绕自身发展前途 “自转”的上进村。
从各唱各的调，到主次分明交响乐
“上面千条线、下面一根针”。在实际工作中，基层的“针”由于婆婆太多而疲于奔命。不同行政职能部门间缺乏横向联系，更多着眼于自己的一亩三分地，令基层治理工作条块化、碎片化。政府部门出力不少，百姓感受到的成效却不多。
历下区经过多轮调研并结合城郊村建设实际，2018年5月开始推广新的村居基层治理模式，即坚持党建统领，实施“自治、法治、德治、共治”一体化推进，并成立了城郊村居基层治理工作领导小组。“将全区46个区直部门的行政资源捆绑打包，依靠规范实用的资源下沉配套机制，以资源清单的方式向街道、村公布。”历下区委副书记尹红梅表示，由此一来，基层但凡有所呼，区直部门必有所应。区级行政资源内部的隐性壁垒被打破，各类资源得以第一时间向基层汇聚。
“区里的这个政策好，可帮了我们大忙了。”历下区智远街道林家庄党支部书记林玉成告诉半月谈记者，压在自己心里的一块石头最近终于落了地。林家庄位于历下区最东端，2002年进行旧村改造后，划拨的住宅用地告罄。如何持续发展让林玉成犯了难。筹措资金始终是个大难题。同时，村里沿着市政干道还有一块70多亩的商业用地。“一直想开发给乡亲们留个兜底的保障，又怕弄成一锤子买卖，就好多年荒在那里。”林玉成说。
2018年，历下区投资促进局负责帮扶林家庄。几经考察后，这块商业用地确定建设为一处建材交易市场，填补济南东部业态空白，并交由国内知名企业运营。林家庄依靠土地入股，每年获得不菲的收益，村民还可以就近解决就业。
除区直单位进行帮扶外，城郊社区与城市优秀社区结了帮联对子。历下区副区长丁晓红表示，截至目前，城郊村与城市社区互访调研超过130次，“两委”成员交叉挂职累计达40人次，帮助城郊村实现工作整体推进与深化提升。
“以前同样是天天忙，可忙了一天都不知道忙了些啥。自己没有成就感、村民也没获得感。”历下区姚家街道姚家村副书记蒋峰说，现在通过跟先进社区学习，让日常工作流程规范化，群众看到了新气象。村里的党员干部也更有了干劲。
从农民到市民，不止于修路上楼
作为老城区，历下区不足90平方公里，GDP规模排名全省第二位，眼下却面临着土地承载力不足、后备土地资源相对匮乏的发展瓶颈。
历下区委书记马玉星表示，辖区面积小意味着回旋余地有限，经济体量大增加了保持经济发展速度的压力，只有加强党群关系的密切程度，锻造基层党员干部扎实肯干、鱼水交融的工作作风，城市面貌的每一次推陈出新，才能让百姓感受到发展的变化，才能共同打造出小而精、精而强的首善之区。
在快速城镇化中，城郊村虽有城市社区的“皮囊”，却亟待培养出城市社区的“内核”。从居住人群的素质水平、村居社区的运营方式、土地及资产的管理模式，城郊村还有相当长的一段路。历下区的部分城郊村已走在前面。
“旧村改造洗脚上楼后，为普及交通常识，村里专门开了几次村民大会。那时候，咱村民还以为市政道路是村里马路，想咋走就咋走。”历下区荆山村党支部书记苏曰泰告诉半月谈记者，随着农村集体产权改革的深化，荆山村的村民不久的将来也会有属于自己的股权证。这一证看上去平淡无奇，但对村里人来说，就是变成了实实在在的股东，正式宣告自己真正成了城里人。“荆山村临近城市社区，现在村里人讲文明素质高。平常和周围社区一起跳广场舞，两拨人凑一起根本分不出来谁是城里人、谁是村里人。”
历下区推广的村居基层治理新模式，既给老百姓带来可见可感的改革红利，也为党政干部带来工作作风的改变。“以前平常不太见到街道的干部，见一次生分得很。话也聊不上几句。”龙洞街道孟家村村民王丽说，如今街道办事处的干部、对口帮扶的区直机关干部，几乎天天能见到。村民笑、干部也笑，从心里觉得，干部们是为老百姓干事的。
哨响人到：城市精细治理的首都首创
徐希才 樊攀 郭宇靖
横向部门合力不足，“五指分散不成拳”；纵向基层力量不强，治理重心偏高，“看得见的管不了，管得了的看不见”；管理执法衔接不紧，都管又都不管，“八个大盖帽管不了一个破草帽”……长期以来，作为基层治理主体的街道乡镇面临着有责无权、有心无力的困境，无法适应精细化管理、现代化治理的更高要求。为此，北京市以党建引领，实行“街乡吹哨、部门报到”，推动治理重心下移、力量下沉，赋予街道乡镇更多自主权，解决城市基层治理的“最后一公里”难题。
哨声始响平谷
北京市平谷区金海湖镇有处金矿，20世纪60年代被称为“北方万两黄金县”。2001年起北京市政府要求矿产资源全面禁采后，平谷区全面封堵了矿洞，但金矿盗采从未停止过。
平谷区金海湖镇镇长徐春刚说，抓住盗采人员后只能进行物品清缴，且没有后续执法，违法者被放后重操旧业，当地陷入屡打屡盗的恶性循环。
“我们也搞过联合执法，但往往联而不合，真的是‘看得见的管不了，管得了的看不见’‘叫腰腿不来，叫腿腰不来’。”金海湖镇党委书记韩小波表示。
平谷区政府法制办主任张玉娟向半月谈记者介绍，2017年区内乡镇人民政府行政处罚权仅有6项，街道行政处罚权2项，而仅在盗采砂石方面，各相关部门的行政处罚权、强制权就达百余项，执法领域“条强块弱”“条专块难统”的弊端极为突出。
为破解难题，金海湖镇在金海湖库区率先吹响哨声。2017年1月17日，平谷区委、区政府在金海湖镇成立了“双安双打”（全力确保安全生产、全力确保安全稳定，打击金矿及砂石盗采、打击其他违法犯罪活动）临时党支部和指挥部，要求16个区级职能部门下沉到乡镇，赋予乡镇绝对领导权、指挥权和考核权。
韩小波告诉半月谈记者，联合工作中各部门形成了系统精准的执法链，即：乡镇吹哨，执法部门必须在30分钟内到达指定点位进行执法，一次一考核。
“双安双打”专项行动取得良好效果。行动结束后，平谷区委、区政府认真总结提炼出了“乡镇吹哨、部门报到”的工作机制，提出乡镇吹哨，部门必须报到；部门要求，乡镇必须落实；一门主责，其他必须配合的工作要求。
哨声越吹越响
2017年9月，北京市委决定，将平谷区及其他地区基层社会治理的经验做法总结提升为“街乡吹哨、部门报到”，作为2018年全市“一号改革课题”，并在16个区169个街乡进行试点。
2018年1月，十二届北京市委深改领导小组第六次会议审议通过了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，明确了加强党对街乡工作的领导、推进街道管理体制改革等14项重要举措。由此，北京市各区哨声齐响。
丰台区太平桥街道马连道欣园东路曾有一处违法建设，建筑面积约2000平方米，上下两层，108个房间，租住了近300人，安全隐患十分突出。
“这处违法建设正好‘骑’在西城、丰台两区的交界线上，治理难度大。”太平桥街道党工委副书记蒋天策向半月谈记者介绍，“街道吹哨、部门报到”工作启动后，太平桥街与西城区广外街道沟通，吹响“跨区联合哨”，两区有关部门和执法力量共同报到，合力拆除了这处违法建设。
走进东城区东四街道东四四条胡同，半月谈记者发现，原来纷繁杂乱的电线不见了踪迹，胡同整洁了很多。东四街道党工委书记荀连忠告诉半月谈记者，这是东四街道主动联系区城管委，由区城管委协调供电公司等相关单位，现场吹哨，现场办公，进行梳理清理的成果。
“这条胡同的紧里头，有一间公共厕所，有时候积水没过膝盖！”西城区广内街道核桃园社区党委书记袁云清向半月谈记者介绍，以前一遇到积水，社区就向街道反映，街道却只能请来排水集团用抽水泵应急。“街乡吹哨、部门报到”实施后，“街道可比以前硬气多了。由城建科牵头，把市政排水集团、区城管委等多家相关部门召集在一起，共同协商解决百姓家门口的困难。”
市民的诉求就是哨声，对于群众的难事、烦心事，要第一时间响应。在采访中，半月谈记者了解到，“街乡吹哨”的适用范围主要有三种情形：一是开展综合执法要吹哨；二是抓重点工作可以吹哨；三是应急处置必须及时吹哨。
哨声越吹越好
“以前有事情不知道找谁，现在跟街巷长一说就解决了。”西城区达智桥胡同居民韩宝森对半月谈记者说，“街巷长已经成为我们这儿的名人了。”韩宝森口中的“街巷长”是西城区广内街道办事处办公室主任高波。2017年4月，西城区1402名街巷长正式“走马上任”，高波就是其中之一。现在，高波每周都到胡同巡查，随时吹哨，精、准、快地把发现的问题消灭于萌芽状态。
与此类似，东城区建立了社区专员队伍。“社区专员就是百姓的通讯员，是社区难题的吹哨者。”东城区东四街道二条社区专员高洋告诉半月谈记者，社区专员每天工作在社区，行走在大街小巷，可以随时收集社情民意，做好群众与政府之间的桥梁纽带。
除了队伍建设，搭建有效的协同平台是关乎能否吹好哨的要素之一。如石景山区取消区市政市容委成立区城管工委，对城管系统各职能部门实行统一领导、归口管理。同时，在各街道成立社会治理综合执法指挥中心，抽调公安、工商、环保等8个部门业务骨干常驻，街道党工委行使管理权、考核权和任免建议权。
“一个部门单打独斗解决不了问题，党员干部坐在屋里也发现不了问题。”石景山区城管工委常务副书记高慧儒表示，职能部门向一线报到后，干部从被动坐等转为主动到社区街巷中面对面解决问题，干部作风更加务实了。“截至2018年10月，群众投诉举报率下降了20％。”
太平桥街道则整合地区监控摄像头、移动车载巡逻车、智能手机APP等10种问题发现渠道。截至目前累计向职能部门吹哨159次，解决各类问题和诉求5131个。
随着一系列有效的配套机制不断完善，各街乡哨声越吹越熟，越吹越好。昌平区回龙观镇龙泽苑社区的居民岳青莲等纷纷向半月谈记者表示，“街乡吹哨、部门报到”工作施行后，群众的难事解决了不少，遇到事也好办了。“形式挺好，我们很欢迎。”
来访变“微访”，常乐更安乐
杨绍功
这家种了棵桂花树，把那家的房子挡了。那家一气之下，在这家门口搭了个鸡窝，让这家十分别扭。两家越吵矛盾越大，最后闹到了镇政府。
在江苏省海门市常乐镇，这类起于“鸡毛蒜皮”的矛盾，成为这些年来信访问题的主要来源，导致这个镇信访总量、12345政府服务热线诉求件数居高不下。
“这类问题如果介入得及时，其实并不难处理。”现年68岁的陈洪杰说。他曾是常乐镇一个村的书记，退休后一直参与镇上的调处工作，是“杨大姐工作室”两名负责人之一。
陈洪杰和另外一名曾在镇上担任领导职务的同志一起，在退休之后撑起了这个工作室，作为化解基层矛盾的一个重要阵地。他让来访的群众带着去现场，一边看一边调解。不到两天工夫，那家拆了鸡窝，这家挖了桂花树，闹了几个星期的矛盾化解了。
无处不在的“减压阀”
“杨大姐工作室”只是一个节点，常乐镇党委政府建立的矛盾化解网络还有更广阔的布局。在镇政法综治中心记者看到，群众信访中心变成了“百姓之家”，“杨大姐工作室”就在其中。
在镇以下村居社区，还设立由2～ 3名退休老支书轮班的“支书达理·以理说理工作室”。这些工作室的工作很小也很细致，有时候老百姓急赤白脸地闹到这里来，进了门工作人员一声问候、一杯茶水、一次长谈、一句祝福，就把怒气、怨气化解了一大半。
常乐镇党委书记顾闯说，这些机制的建立让老百姓感觉不再受冷落，让很多信访问题第一时间解决在基层、解决在镇内，实现了“小事不出组、大事不出村、难事不出镇”，成了辖区和谐稳定的“减压阀”。
因通江达海，南通海门素有“江海门户”之称，常乐镇则是海门地理中心，也是清末民初实业家张謇先生的故里。这个全国知名的经济强镇，只有7万多人，地区生产总值却超过70亿元。
这些年，当地党委政府越来越认识到，只搞管理不搞治理，只抓经济工作不抓群众工作，到头来发展的成果会失色，老百姓的满意度也无法提高。做群众工作，解决人的问题，已经成为基层政府部门的一项重要工作。
“三微访”工作机制
顾闯说，常乐镇坚持把“抓稳定、促发展”作为各项工作的重中之重，积极探索新时期乡村有效治理新路径，着力构建“三微访”工作机制，以推动党委政府服务下沉和乡村治理水平提升，密切党群干群关系。
常乐镇政府有关负责人说，所谓“三微访”，就是构建“微信访”机制做到常态接访，构建“微距访”机制实现和谐化访，构建“微服访”机制实现真情走访。
如果说，像“杨大姐工作室”这样在老百姓身边的矛盾化解网络是拉近政府和老百姓距离的“微距访”，那么依靠网络收集民情民意，在网上解决问题的机制就是“微信访”，而党员干部下网格的“走帮服”，就是“微服访”。
农村集体产权制度改革涉及土地权属争议、户口迁进迁出等问题，群众的疑问矛盾很多。常乐镇在推进过程中，启用了“微信访”平台。这个平台其实就是将当地多个平台载体统合起来，建立网上信访代理工作点，作为群众反映诉求的地方，政府也可在此发布重要信息。
农村集体产权制度改革的政策规定、相关诉求和问题，有专人在“微信访”平台发布和答复，使这项改革顺利推开。不仅如此，“微信访”还助常乐镇实现了来访量减少、网上信访上升、信访程序好转的效果。
解决的是小问题，办成的是大事
化解矛盾，不仅要把老百姓的问题收上来，更要让干部走到老百姓中间去。为此，常乐镇安排130多名机关干部进村组网格，规定每名干部每月必须走访联系5户村民、10名群众，每人办一件实事或解一桩积案，使许多矛盾纠纷在初发和未发阶段得到有效调处。
干部下访也有“门道”，去得不巧门都进不了。常乐镇的干部们商量，干脆搞“民情夜访”，根据村民“日出而作，日落而息”的生产生活特点，干部们采取夜访的形式，摸民情、听民声、解民怨，更好更快地解决实际问题。
顾闯说，常乐镇党员干部的“微服访”，访出了作风转变，访出了鱼水关系，访出了和谐局面。2017年以来，共走访群众户数达12607户，帮助解决各类矛盾纠纷和群众烦心事456件。
把化解群众矛盾的工作机制总结为“三微访”，让常乐镇的党员干部和群众感觉很贴切。他们说，虽然是“微访”，但做的是实实在在的工作，利用的是小空间，花的是小成本，解决的是小问题，办成的却是顺民心、畅民意的大事。
新熟人社会来了！靶向治疗社区病
徐希才
随着社会结构加速转型、城镇化进程深入推进，人口流动性加剧，不同背景、不同职业的人聚集在同一个社区，居民“见面不相识”成为一种趋势。传统熟人社会逐渐瓦解，原来的社区治理理念和手段不再完全适用，亟待构建传统与现代融合的新熟人社会，再造社区治理的基础。
社区没了亲密的邻里关系，陌生人社会衍生社区病
“现在居民戒备心很强。”北京市海淀区万寿路街道今日家园社区居委会主任徐海荣告诉半月谈记者，社区刚开始组织“社区妈妈喊歌团”活动时，参加活动的妈妈们用的大都是网名。
今日家园是一个经济适用房小区，很多人从素不相识的陌生人变成了邻里。“有些居民进了自家门，不管别人家的事。” 徐海荣对现在城市社区邻里间的陌生状态深有感触。
工作节奏快，工作压力大，没有时间与邻居交流；业余生活丰富，不愿意再出门找人交流；怕惹麻烦，多一事不如少一事……半月谈记者了解到，居住方式的改变，个性化增强，人口流动快，加上现代生活方式和价值观念的影响，邻里关系也似水泥钢筋僵固与疏离，城市社区已由过去的熟人社会变成陌生人社会。
“城市社区的这种改变，跟住房制度改革有关。”中央党校（国家行政学院）教授程萍表示，商品房时代社区居民的工作圈子和生活圈子是分离的，居民之间不再有原来工作和生活高度重合带来的熟悉感。
“过去是‘远亲不如近邻’，而现在部分邻里关系趋于功利、冷漠、封闭。”原中国社会工作协会第四届理事会副会长马学理表示，这是社会进步带来的社会病、社区病和邻里病。
根据《中国流动人口发展报告2017》，2016年我国流动人口规模为2.45亿人，比上年末减少了171万人。但人口继续向城市群聚集的趋势不变，并且部分流动人口在流入地落户转化为新市民。当前社会转型和社会流动不断加快，陌生人社会已成为城市社区的主要形态，带来了社区互动不足等社区治理要面对的问题。
邻里病，表面上看是人际依存诉求的弱化，更深层次原因是城市发展对传统社会的解构冲击。专家表示，要改变在城市化和人口流动中出现的陌生人社会，就需要基层政府和社区积极推动建设新熟人社会。
新熟人社会呼之欲出，亮点频现
海淀区八里庄街道党工委书记曾涛告诉半月谈记者，治理邻里病等社区问题，需要通过多途径、多渠道、多方面、多元化的活动方式激发社区活力，重塑“熟人社会”。
“社区举办文体活动时，大家闭眼一想，就能找到合适的人。”万寿路街道复兴路26号社区居委会主任仇家润对半月谈记者表示，自己所在的社区因为是机关家属社区，居民之间都很熟悉。“各家有什么事大家都知道，见到人就能分辨出是不是外来人，邻里之间有矛盾也好调解，我们的工作好做多了。”
在仇家润看来，现在社区服务要求精准化、精细化、专业化、标准化，如果居民之间都不熟，精准对接需求会很难做。
同时，相较于传统社会，陌生人社会的复杂性呈几何倍数增加。社区陌生人之间基本信任的缺失，会导致社区丧失凝聚力，不仅加大社会治理成本，还给人们心理造成隔阂，甚至会失去安全感。“提升邻里之间的熟悉度、信任度，邻里互助才会内化为居民的自觉行为，相互守望、以邻为伴的社区才会重现。”从事社会工作的有关人士表示，这就要发挥熟人的作用。
熟人不仅能给社区治理带来便利条件，其所代表的和睦亲密的邻里关系对居民也非常有吸引力。“治理社区群租房时，社区组织居民作为志愿者协助监督治理小组工作。大家一起工作，变得熟悉了，感觉非常好。有居民就说，‘我们在这么好的社区，怎么就不能建成亲密的邻里关系呢’？”徐海荣说。
“新熟人社会以社会为中心、以规则和情感为纽带。”马学理表示，这就要求基层政府和社区积极开展睦邻文化活动，帮助居民走出小家。
半月谈记者了解到，社区已经组织了多种创新活动：今日家园社区组织了‘小水滴’‘发小联盟’志愿队，让社区少年儿童利用周末、节假日在社区内做公益活动，并结识一批发小；八里庄街道首师大社区依托高校的资源优势，打造“人文师苑，书香八里”系列读书活动、“信仰与经典”阅读分享会、清明诗会、中秋歌会等品牌活动，增强社区文化认同和凝聚力……
有关数据显示，目前全国已有60％以上的社区居委会开展了各具特色的睦邻文化活动，浙江、上海、江苏、重庆、广西等十多个省份基本实现全覆盖。2018年6月，湖南省长沙市天心区等20个单位被确认为全省城乡社区治理创新实验区，实验为期两年。
除了组织活动让大家有更多的机会见面，搭建邻里交流平台也是重要一环。仇家润告诉半月谈记者：“我们社区居民大大小小建了17个微信群，大家可以随时交流，及时传递信息。”
据了解，四川省成都市成华区双桥子街道新鸿社区建立“守望新鸿”平台，“把生活服务窗口‘开’在居民手机上”。反映问题的渠道畅通了，社区居民参与社区治理的积极性也被充分激发。短短3个月，居民上报处理自治服务和综治服务事件达到395条，吸纳了更多居民和社会力量参与群防群治。
海淀区八里庄街道美丽园社区坚持以人为本，把“为老为小”服务作为服务重点，采用社区工作者＋党员＋志愿者＋大学生“四位一体”服务工作法，努力搭建社区服务平台，助力居家亲，把社区建设成为“金牌居住区”。八里庄街道社区建设科科长王淑霞告诉半月谈记者，美丽园社区的优秀服务意识和组织间的配合模式吸引了各省市交流团前来参观，其中台湾交流团就达300余人。
提升社区服务供给能力，扩大社会力量参与
“有些地方能摆百家宴、千家宴，居民凝聚力非常高，但我们只能摆十家宴。”徐海荣说，现在对社区服务供给能力的要求不断提高，但社区人员不足，活动场地太少，经费使用有限制，无形中为社区开展睦邻活动增加了隐形门槛。
为提高社区干部的履职能力和人文素养，曾涛建议，优化社区队伍年龄、知识结构，加大基层培训力度，保障社区队伍的稳定性。他介绍，2018年上半年，海淀区八里庄街道招录社区工作者44名，为社区队伍注入新鲜血液。该街道和各社区共组织各类培训1000余人次，满足了不同岗位社区工作者的需求。该街道恩济庄社区党支部书记兼主任张胜利，还入选海淀区2018年专业社会工作领军人才。
对社区志愿者的奖励激励机制也有待进一步完善。半月谈记者发现，现在对志愿者的定位有些模糊，志愿者付出很多，短时间内只是记录服务时间，导致“发起好发起，坚持成了问题”。徐海荣等人建议，可以考虑转换思路，以奖励公园门票、文体活动演出票等作为阶段性激励措施，“既激励志愿者继续奉献，又能扩散相关演出活动的效果”。
海淀区八里庄街道社区服务中心主任张庆学建议，对社区志愿者队伍负责人进行培训，提高组织招募能力，简化申报流程，吸纳社会人员加入志愿者队伍，推进志愿服务活动，加大教育和培育力度，为社区安全稳定、社区治理、文明建设服务。
居民理应担当社区治理主角，但社区工作人员上班时间，恰是大多数居民外出上班的时间；社区工作人员下班时间，又是居民需求比较集中的时间，这就形成了一种社区工作的时间错位。因此，需要探索社区因事、因地、因人开展活动的成熟机制。
对于社区服务能力，曾涛建议加大政府购买服务的力度，通过政府购买服务引入服务商，解决地区低保、残疾、失独、空巢老人等特殊人群的家庭维修、清洁、保健等工作，助力社区服务，让居民有更多的获得感、幸福感。
民政部基层政权和社区建设司司长陈越良表示，社会力量参与是激发社区活力、实现共同治理的重要方面。在城市社区，民政部积极指导各地大力培育社区服务性、公益性、互助性社会组织。
美丽园社区建立社区党组织、居委会、业委会、物业共同协商“四方议事机制”平台，共同协商社区各项重要决策及事务，做到社区问题早发现，早解决。曾涛等人建议，居委会、业委会和其他公益社团应当构建起互动协作机制，发挥各方合力，助力构建新熟人社会。
告别基层“疲态治理”，活化组织力的益阳探索
叶俊东 史卫燕
“上面千条线，下面一根针” “上面千把锤，下面一根钉” “上面千把刀，下面一颗头”——基层干部的吐槽，反映了基层治理面临任务繁多、人力有限、责任刚性的困境。于是，“被动式”应对、“应激式”突击成为常态，基层干部缺少应有的时间、精力和激情投入到地方善治、创新发展中。紧绷运转、僵化管控、过关心态的“疲态治理”现象，在基层不同程度存在。
半月谈记者在湖南省益阳市采访发现，在现有组织体系和治理格局下，通过微调激活存量组织资源提高治理效能，引入新的治理要素提升治理效率，或可活化长期处于“疲态”的基层组织力，成为基层破解治理困局的有效路径之一。
组合存量组织资源，磨砺治理锐度
“以前的纪检和信访等工作，我们总是陷于被动应对。”益阳南县乡镇纪检一片区工作组组长覃湘桂说，在纪检领域，专业人员不够，“人情式监督、关系式检查”较常见，乡镇纪委往往不直接查处案件，致使有的地方维稳形势严峻。
不独在纪检领域，其他领域也因治理力量和能力不足，问题见怪不怪、事情能拖就拖时有发生。这不仅让老百姓认为“官官相护”，意见大，还使问题无法及时在基层解决，越级上访等成为老大难，治理成本大大增加。
有无破解之招？ 2018年3月，南县启动乡镇分片协作联动机制，重新配置乡镇纪检力量，将全县12个乡镇划分为4个片区，设立片区工作组，以片区内乡镇交叉检查、集中办案等方式，重塑基层纪检组织工作形态。
“原来觉得这状告了也没用，说不定一年两年都没个着落。没想到，干部主动下到村里受理，不到一个月就办完了。”南县明山头镇村民肖某竖起大拇指——2018年4月底，南县乡镇纪检一片区干部在交叉检查、走访排查线索时，危房改造户肖某反映有村干部在危房改造工作中违规收受香烟，一个月后，相关违纪人员受到党内警告处分。
“分片协作”让基层组织能力大为加强，也让基层干部逐渐回归业务。当地纪检干部反映，像许多地方一样，当地乡镇纪委也曾“不会、不敢”监督，“无力、无心、无效”办案；乡镇纪委书记“不务正业”，纪检干部流动性大、业务知识不精、办案主动性不强。南县华阁镇纪委书记孙文华回忆，他在任的这些年，镇里已换了5个纪检专干，有的高升，有的借调，“往往业务刚上手，人就走了”。如今则大不同，乡镇办案数量明显提高，办案速度越来越高效，纪检干部的案件“嗅觉”也越来越敏锐。
人手太少，事情太多，能力不均……面对工作中的一个个难点，“分片协作”重在以专岗专责、强弱搭配、协作借力、相互监督的方式，在不增加人员、不给“特殊政策”、不增加经费负担前提下，确保每一个片区都能高效办案。
“我们的片区划分，是把地域临近、力量互补的乡镇组合。力量整合，才有力度；相互监督，才有锐度。”南县纪委书记谌映民说，“分片协作”在不改变现有体制框架的情况下，有效盘活存量资源，提升组织效能，化被动为主动，及时介入、提前处置，问题不上交，矛盾化解在最前线，群众满意度大幅提升，信访举报量下降不少。
引入“技术治理”要素，刷新治理速度
应对检查考核，是基层“被动式”应对、“应激式”突击的一大耗损。如以“痕迹管理”应对检查考核，成为基层干部的工作“日常”。“考核成绩好了，需要做的实事却耽搁了；来检查的领导满意了，村里的发展却耽搁了。”不少基层干部困惑：如何把主要精力放在推动当地经济社会发展、为老百姓谋福利上？
“如今，各项工作电子化、程序化，很多事情可以走在考核检查前面，村镇干部的工作从被动应付变为主动展示。”益阳桃江县石牛江镇书记温钰辉说。
不同于“片区协作”微调重构横向组织关系，益阳通过创新“互联网＋乡村治理”模式，在基层组织构架中引入技术元素，刷新基层治理手段，丰富基层治理内涵。
“小孩的疫苗应该在哪里打？”打开益阳市资阳区迎丰桥镇邹家桥村支书谢云华手机里的“益村”APP，首先跳出的是村民的发帖，他顺手就回答了村民的提问。
作为便民综合服务平台，“益村”平台包含党务、政务、村务、商务等信息，公开透明，程序可回溯，上级部门需要下来检查的各项工作，在网上一目了然。
“用身份证注册，进入本村的信息中心，发动态、进群组、查看工作进展都很方便。”谢云华说，“在益村平台上，村民有诉求，干部就有反应。信息透明、反馈留痕，村里的大小事，都在益村平台上公示，这样大家不会闹情绪。”
镇村干部告诉半月谈记者，“益村”平台不停留于“网来网去”，着重将网络与现实相结合，紧密关注群众需求的“最后一公里”。
与“益村”这一线上“村民服务中心”相配套的是便民服务全程代办制度。通过梳理130项便民服务事项，益阳市在每个村聘用一名懂互联网技术的“便民服务员”，专职解决村民办事需求。
25岁的桃江县石牛江镇牛剑桥村便民服务员彭豹告诉记者：“许多大小事务通过益村平台申请，就可以连通县、乡、村政府‘掌上办理’，村民不跑冤枉路，干部不用瞎折腾。”
城里人享受“最多跑一次”，村里人“跑都不用跑”。“为了办准生证，第一胎怀孕三四个月时走了6公里跑到镇计生办。2018年生二胎，有了益村平台，我提供资料上传政务系统，过了一周，村干部直接给我送家里来了。”桃江县石牛江镇牛剑桥村村民莫小葵说。
目前，通过上行民意、下沉服务，“益村”平台能够解决村民80％的办事需求。为了服务便利化，一些原属于上级行政部门的职能，逐渐下移到村一级。
益阳多位基层干部表示，借助“益村”平台，基层“被动式”应对、“应激式”突击的治理惯性得以改变，基层干部有了更多时间和精力，用于主动谋发展上。
如今，持续释放政策资源、集聚社会资源、激活市场资源的“益村”，变身为“爆款”APP，延展成一个农村创新创业平台。平台注册用户占全市总人口的36.7％。截至目前，695家帮扶单位入驻“益村”平台，帮助3万农户出售农特产品，实现10万人就近就业。
活化组织力，“条条块块”还可做哪些文章？
“资源都在上面，责任都在下面。”半月谈记者调研发现，基层有效治理资源不足导致的权责不对等，是基层陷入“被动式”应对、“应激式”突击的一大原因。在压力型治理惯性下，层层督导、层层追责的治理模式短期内难以大变。
而益阳基层组织力创新的最大价值和启示在于，尊重基层组织架构的现状，通过治理结构的“横向微调”开发本层级组织潜能，引燃基层治理能力显著提升的“化学反应”。
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示，中国的治理体系按照“条条”和“块块”的方式运行，分为若干层级，“分片协作”解决的是“块块”问题，也就是不同地域之间“单块独斗”力量不足，以及不同层级之间出现的赋权不足的问题。
“以往更多是各自为政，现在发现基层不同乡镇之间完全可以资源共享、协调处理，这种自发探索是非常有价值的。”郑风田表示，“横向微调”式协作在全国不少地方都能看到，如贵州某地为开发景区，解决景区内不同乡镇之间管理冲突、行政范围约束等问题，成立联合乡镇。他建议，这一方式还可推广到基层十分棘手的社会治安治理、生态环保治理等其他需要统一执法的领域。
相比之下，“益村”平台更侧重于引入外部力量，利用互联网这一新技术要素，提高农村管理服务、资源流动的效率，它的价值在于打破城乡地域造成的管理服务、商品交换壁垒，促使城乡无缝对接，以互联网的新技术促使传统乡土社会发生“裂变”。
应该看到，新技术要素为村一级赋予新的权能，正倒逼、撬动农村治理格局，在加速治理体系和治理能力现代化的同时，也对基层治理提出更高更新的要求。
“目前，很多地方都在推进‘互联网＋乡村’这一工作，但不是每一个村民都会上网，每一个村庄也都不一样，在这种情况下，单纯的互联网介入反而增加了村民之间信息获取的不平等。益阳的创新在于为村民办事配套了便民服务员，‘线上＋线下’使互联网在乡村的普惠面大大增加，且改善和密切了干群关系。”湖南省社科院中国乡村振兴研究院研究员陈文胜认为。
从“益村”平台的探索来看，引入新资源、新要素或将成为未来基层治理的新选项。益阳市也正准备将“益村”平台往城市社区治理中延伸。
专家认为，企业、社会组织可能都会深入基层治理领域，提供第三方服务。如何打破政府与企业等机构之间的无形障碍？让群众、政府和第三方组织等在公共服务创新中都能有所获得？更进一步，基层权力小、责任大，能否在引入新元素的过程中给基层相应放权，构建更良性的权责关系？这些都是打破基层“疲态治理”需要直面的问题。
陈文胜说：“益阳的探索是一个富有启示的开始，有理由期待，将有更富创造力、组织力的基层治理创新激活乡村、点亮未来。”
给“微权力”运行立“真规矩”
——重庆大足公开涉权事项防止优亲厚友
李勇 徐旭忠 李松
小到盖个章要收20元好处费，大到有些村干部一家6口违规享受扶贫补助，有个别基层干部，甚至把手伸向老百姓的救命钱、养老钱……群众对这些“身边的腐败”可谓切齿痛恨。
基层党员干部“微权力”量大面广，如何才能纳入制度的笼子？重庆大足区将党员干部亲属涉权事项等情况公开，通过比对、核查，前移监督关口，让以权谋私、优亲厚友等违规违纪问题难以遁形，基层“微权力”运行有了“真规矩”。
给“微权力”戴上“紧箍咒”
大足区纪委书记朱福荣告诉半月谈记者，区纪委2016年底开展专题调研发现，一些基层干部以权谋私、优亲厚友的问题突出。每年近一半的民生类案件都指向基层“微腐败”问题。
“有的党员干部伪造、虚报资料，以获取政策支持、资金补助；有的将项目、帮扶资金提前告知亲友、延后向社会公开，以便于亲友获取；有的明目张胆，将工程项目交到亲戚朋友的手上；还有村民担心自己本该享受的惠民政策被取消，不得不‘巴结’村干部……”朱福荣说，“微腐败”可能造成大祸害，既让群众怨气大，也破坏了基层党风政风。
预防“微腐败”，首在规范“微权力”。2017年以来，大足区以解决优亲厚友、以权谋私为重点，建立党员干部亲属涉权事项公开制度，按照报告、比对、核查、公示、说明、监督执纪等程序予以监督。
具体来说，全区有民生资金和项目审批权限的31个区级部门、27个镇街、309个村（社区）7300多名党员干部要报告亲属关系和亲属涉权事项。党员干部本人及亲属享受补助、救济等惠民资金或承接建设项目等情况要申报、公开。
同时，建立党员干部亲属关系数据库。在审批惠民资金和建设项目时，将资金（项目）受益人信息数据与数据库资料进行比对，完成合规性核查。
“没有经过比对、核查、公示的惠民资金和项目，不得审批或实施。”大足区纪委副书记谢国超说，区级以下纪检监察组织，对涉权事项按不低于30％的比例进行随机抽查，区纪委按不低于10％的比例抽查。一旦发现问题，严肃问责。
“涉权事项公开，接受组织、群众监督，就是要扭转过去‘重事后惩处、轻事前预防’的现象，以公开促规范，给‘微权力’戴上‘紧箍咒’，让优亲厚友无处遁形。”大足区委书记章勇武语气坚定。
让“群众明白、干部清白”
“区农委科长唐全仲的哥哥唐全孟，享受贫困户节日慰问40元……”大足区农委定期公示享受涉权事项的农委干部亲属，接受“阳光监督”。
“我们做到‘两公示’，一是在党员干部所在单位进行公示，二是在亲属享受资金或项目实施所在村或社区公示。”大足区农委主任黄克成向半月谈记者介绍道。
“公开是为了监督，起到震慑作用。”谢国超说，党员干部亲属涉权事项公开以来，确有人在申报、比对环节被查出问题线索。珠溪镇一名村党支部书记将自己的哥哥、儿子、姻亲等3户人申报为建卡贫困户，区农委比对、核查后，发现这3户都不具备建卡贫困户条件，认定其违规获得扶贫款4000多元。这名干部因此被给予党内严重警告处分。
还有人在信息公示环节被群众举报。大足区两名基层干部利用职权，违规为亲属揽到21口山坪塘整治工程，核实后遭党纪处分。
涉权事项公开以来，大足区共比对惠民资金（项目）2385项，涉及金额32亿元，取消不符合条件的低保、扶贫、困难群众慰问救助等对象700多人次，给予党纪政纪处分33人，移送司法机关1人。
对许多清清白白的党员干部而言，公开制度不仅是红线，更是“安全帽”，帮他们卸下了包袱。龙水镇桥亭村支部书记杨进德的儿子因车祸死亡，儿媳改嫁，留下两个年幼的孙子。2015年杨进德按照程序为两个孙子申报了低保。
“有的群众一直不理解，认为我是村支书，孙子才能吃低保。”杨进德说，涉权事项公开后，他如实向组织报告了情况，并把孙子吃低保的原因、标准张榜公示，群众看得清清楚楚，误解自然也就消除了。
“既要管人，也要管事”
在大足区试点基础上，从2018年5月开始，重庆市全面推开党员干部亲属涉权事项公开制度，已比对涉权事项20多万条，4000多人主动向组织说明情况。
“既要管人，也要管事。”涉权事项公开，既对党员干部形成警示、教育作用，也能发现相关政策漏洞，推动制度调整完善。
张安磊是大足区在涉权事项公开后挖出的一个典型“蝇贪”。不到两年时间里，作为龙水镇社会事务办副主任，他刻意编造虚假惠民政策，骗取国家低保资金90多万元，被追究刑事责任。
这一案件暴露出基层民政部门不少政策漏洞。一是有政策不执行。低保资格审查，文件要求每个乡镇至少落实2～ 3人经办，但张安磊却一人包办低保审核所有程序，相关规定要求形同虚设。二是政策执行打折扣。张安磊提供的30户低保户名单，有些申报资料不完整、流程不严谨，却还能“吃低保”，足见区级部门审批把关不严，监管失灵。
“针对这些问题，根据涉权事项‘谁审批、谁负责’的原则，问责到人头，同时督促区级、镇街民政部门举一反三，立查立改，将相关制度漏洞赶紧补齐。”谢国超强调。
“涉权事项公开，既形成了高压震慑，让党员干部‘不敢腐’，又用制度规范干部履职行为，促使党员干部‘不能腐’。”朱福荣说。
