第二部分 问题篇

政务公开：帮领导记日记，还是为群众解疑难？

向定杰 朱筱

随着我国政务公开的力度不断加大，广度、深度不断拓展，公众的期待和需求也越来越高。不过半月谈记者调研发现，一些地方政务公开没跟上群众节拍，许多与群众关系紧密的政务信息虽然“上墙进栏”，有的还“晒”在了网上，但内容不翔实，或时间滞后，或只见结果不见过程，看似该公开的都公开了，群众想知道的却没多少，即使看了也如雾里看花。

公开渠道多了，干货内容却变少了

在贵州省黔东南州一个村子，阳光民生监督公示栏里，“三资管理”“粮食直补”“项目建设”“临时救助”等分栏下一片空旷，最让人哭笑不得的是，一些贴出来的账单，因为展在橱窗里，根本没法翻页。

在贵阳市一个棚户区改造项目中，公示栏里的拆迁公告，也让不少人犯了难。“没想到贴在这里，我是听别人说才跑来看的。”“哪些地方要拆迁，也不说清楚。我家到底在不在拆迁范围内？”一些居民一边看一边议论。

近年来，网站、APP、微博、微信等各类政务平台也层出不穷，成为信息公开的新渠道。但实际运行中，一些平台沦为“僵尸”，甚至误导群众。

贵阳的公司职员钟女士，经常到工商、税务部门办理业务。在她看来，排队几个小时，然后来回跑几趟是常有的事儿。“最恼火的是，有时明明网上写的所需资料，到现场办的时候又是另外一个说法。”她无奈地说。

半月谈记者发现，一些地方各部门开发的软件包含了医院挂号、违章查询等服务功能，但彼此消耗，到最后一个也没被群众广泛应用，反而让群众选择起来犯了难，不知道相信谁。

此外，依申请公开这一群众主动获取信息的渠道也存在“走形式”的问题。“法律规定可以依申请公开，但第三方评估发现，政府对社会公众依申请公开的信息回应质量不太理想，不回复、回复不及时、回复不满足需求等现象较普遍。”贵州大学公共管理学院院长黄其松说。

基层干部吐苦水，多方受制有心无力

对于公开信息无法满足群众需求的现象，受访的基层干部均给予认同，但他们表示产生的原因是多方面的。

“说白了，首先要满足领导的需求，让他们看到满意。”贵州一个县级宣传部门干部苦笑着说，旗下办的报刊、网站，大部分发的都是领导行踪、部门成绩，就像在帮领导记日记一样。而群众关心的内容，反倒没有精力去管了。一些基层政府网站甚至没有设置搜索栏，也没有开辟专门区域刊登公开信息。

半月谈记者采访发现，基层的政务公开点多面大，但没有一个专门的归口部门。“我们中心是个事业单位，人手都靠抽调，真正的人只有３个。”贵州一个县级政务中心负责人说，政务公开涉及多个部门，说不清楚谁来牵这个头。

“不同平台上的信息内容，有时候是相互打架的。”多位受访干部表示，数据背后往往牵扯部门利益，有时候公开了，怕带来舆情、引起官司等不良后果，没人愿意担这个责。

江苏一位干部坦言，现在网站上公开的一些文件和规划，也没几个人看，群众实在想知道，那就走依申请公开。“在我看来很多都应公开，但有些部门说不公开就不公开，自由裁量权太大。”

半月谈记者还了解到，各地各部门对信息公开的监督管理缺乏有效手段，没有科学统一的评价和考核问责标准，在一定程度上导致了公不公开、公开多少、质量好坏一个样的现象。一些部门按照考核上要求完成的“规定动作”，到年底了，就突击冲刺，扎堆举办新闻发布会、堆砌术语拼凑年度信息公开报告。

信息供给侧改革，方能“晒”出实效

“这种政务公开中的供需失衡，暴露出一个普遍的问题，就是政府对社会公众的政务信息需求和偏好掌握不够。”黄其松指出。

未来，政府信息供给侧要进行结构、内容和方式的改革，实现社会公众需求导向的政务公开。“一方面各级政府应整合现有政务公开资源和平台，另一方面应充分重视依申请公开工作，进一步拓展政务公开功能、创新公开方式、提升公开效能。”黄其松说。

受访的干部群众建议，要以民众关心的惠民政策等领域信息公开为重点，促进基层政务公开，并充实政务公开力量，推动政府信息公开立法。

西南政法大学政治与公共管理学院副教授类延村还提出，政府应通过标准化建设消除各个部门之间的隔阂，建立群众认可、快捷方便的公开渠道；在政务公开考核上，应将民众满意度作为重要标准。

材料靠编，现场靠演

——“奇葩考核”逼出年终迎检乱象

刘巍巍

雇临时工、大学生赶制台账，动员群众“帮忙站台”，请广告公司炮制光鲜年终总结……每到年底，总能见到许多迎检乱象。半月谈记者调研发现，迎检乱象有的确实是基层弄虚作假，但也有一些是被过多过滥、不切实际、不接地气、标准任性、指标失当的“奇葩考核”逼出来的。

“编呗，就像写小说一样”

某地司法系统下属的劳动争议调委会工作人员吐槽，年底基本上每个条线都要下来检查。“就说一个台账，调委会日常只有两个人，覆盖的商圈数十万人，光做调解就已经口干舌燥，哪有时间一个个详细记录在案？”这位工作人员坦言，我们索性临时雇了一个中文系的大学生帮忙。“可他怎么知道你们一年里做了哪些调解？”“编呗，就像写小说一样。”

顺着这位工作人员的指引，半月谈记者推开一扇小房间的门。幽暗灯光下，一个忙碌的身影和桌边、墙角、地上堆积如山的材料，格外刺眼。

冬日傍晚6点半，天色已黑，江苏某社区卫生服务中心内，灯火通明。全科诊室里，医生盯着电子病历出神；中医康复科内，七七八八的患者闲话家常。

“这么晚了，还不回家吃饭？”半月谈记者跟几位中老年患者攀谈。“不让走。检查组还没到，叫我们原地蹲守。”有人回复。

说话间，一位看上去30多岁的年轻医生从诊室里走了出来。“年底考核，检查组在前一个点赶来的路上。确实过了下班时间，可总不能让上头看到医院冷冷清清吧。”

“不用真开药，就是做做样子。检查组同志问到的时候，说几句好话。”退休教师陈阿姨说，年底以来，上面下来检查工作的部门越来越多，不单卫生服务中心，社区阅览室、党员活动室、民主议事厅等，都要动员群众去“帮忙站台”。

采访中，常听基层同志倒苦水，认为不少考核不科学，不造假根本完不成。“一些地方考核基层志愿者工作时长，要求志愿者们上班时间站马路、进公园、入社区……这不是很离谱吗？”

一名派出所协警告诉半月谈记者，当前上至公安局、下到派出所，不少警务部门都推出了微信便民公众号，对公众号的关注度有考核排名。“年底冲刺，让我们上街逢人就推，有的人就算关注了，也从来不看，僵尸粉比比皆是，形式大于内容。”

“有心人”弄虚作假，实干者疲于应对

地方党政干部介绍，当前各地各部门年终检查、考核指标种类繁多，包括为民实事工程、党建工作、党风廉政建设、社会综合治理、扶贫工作、信访工作、人口和计划生育、城市管理、行政审批、依法行政、文明程度指数测评……粗略统计就有近百项之多。

这些林林总总的验收考核，不管合理不合理，基层部门都得完成，只是应对的心态各异。

一是干群协力合作，“面子”换“票子”型。年终考核评比，简言之，就是根据表现得分，评出“三六九等”。考核结果往往不仅影响着单位形象，更直接与来年的支持力度、补贴多少、福利高低密切相关。因此，不少基层部门尽其所能，调动多方资源，营造热络门面，吸引政策倾斜。

某社区卫生中心一位医生说：“应付年底验收确实烦了点，但通过几个月的努力，换来明年几百万元的经费支持，群众改善了就医条件，医护人员增加了收入，何乐不为？”

二是个人主动出击，拔高业绩走仕途捷径型。长三角地区一位公务员坦言，平时大量琐碎繁杂的工作，领导哪能都看见，年终总结是一个难得的机会。做得好，一飞冲天；做不好，一无是处。

“深入群众的工作照一定要有，没有就拉几个群众，补拍几张；最好再通过微信语音，让下面人说几句感谢的话，现在都是PPT了，现场播放乡音土话，容易打动领导。”某基层公务员向半月谈记者透露，“我们领导的年终总结，甚至花钱请广告公司打造，拍成专题片汇报，反正是公款。”

三是消极配合，不求有功但求无过型。不少基层干部对杂乱的年终检查考核深感厌烦，但碍于情面，只能抱着混一混的心态做一些包装，按部就班迎接检查，这种“被动型”单位或干部虽不积极，往往也会花些心力，在年终考核中维持中游水平。

一位基层公务员反映，考核要求他们要在上级部门的微信公众号发文章，且发表后必须达到一定阅读量。“不求考核排第一，但也不能让领导脸上无光，只能‘自掏腰包’找刷票公司搞定。”

“奇葩考核”不治，形式主义难绝

一年下来，上级对下级单位来一个大梳理，大排查，进行一次全面细致的考核验收，非常有必要，不仅可以及时了解掌握一年来工作情况，还能表彰先进、激励落后，引导下一步持续发展。问题是，不少考核指标一拍脑袋就定了，未经合理论证，且过多过滥。

比如各级各部门一般都有领导批示信息数量上的考核。“重重压力之下，基层比拼的往往已不是谁的工作做得更好，而是谁认识的领导更多、谁的关系更硬。”一名基层人员说，为求得年终“光鲜”，对个别领导秘书搞公关、补量，“高的时候，一周报了3条，批了3条”。

有基层干部直言：“不少考核其实不是为了推动工作，而是为了刷上级部门的存在感。有了年终考核这杆枪，上级才有话语权，寻租才有空间。”

还有一些考核任性随意。多地基层干部向半月谈记者诉苦，部分创建工作往往在年初提出，到年末才发验收标准，这让基层工作人员不得不加班突击应付。

某地宣传部门负责人以某项重点工程为例吐槽：“去年快11月了，才通知说要考核在中央级媒体上发稿，时间赶不及，只能拉关系、托熟人，无病呻吟罢了。”江苏一位不愿具名的县级领导干部说，很多工作在日常或月中就可以办完，不一定非要拖到年底总结。　　

有些会议活动要考核党员到会率。“党员到会率必须在80％以上，可村里的实际到会率一般在60％到70％之间。”有村干部表示，农村地区外出经商、打工的党员很难做到每月回来，为了对付考核，只能在数据上“加工”。

不少干部和专家认为，考核过多过滥是基层形式主义泛起的一大根源。解决这一问题，关键要在转变政府职能、深化行政改革上做文章，要多问计于民，以群众满意为根本检验标准。唯有如此，才能建成服务型政府，才能使基层干部全身心投入为群众服务中去，根治只对上负责、不对下负责的形式主义沉疴。

听证会，只是“听听”而已？

朱筱 向定杰 郑生竹

听证会已成为我国政府部门在决策前问计于民的一种手段，但作为舶来品的听证会制度在具体实践中，时常会遭受“听证专业户”“逢听必涨”“作秀走过场”等诟病。一些听证会只是“听听”而已，变成了一种形式主义。

“听听”而已走过场

西部某省会城市发改委就地铁票价举行了听证会，有消费者、经营者、专家、市人大代表、市政协委员、政府部门工作人员等19人参与此次听证，就三个票价方案提出意见。最终，有9人同意方案一，10人同意方案二，而方案三因为起步价较高，没人同意。

半月谈记者注意到，在听证公告发布之初，有市民就表示，“同意方案一的将会是老百姓，同意方案二的是官方，最后肯定按方案二实施，不信走着瞧。”一个月后，当地公布了最终票价，选择了起步价２元可乘坐４公里的方案二。

一位曾参加过某市“能否携带自行车上地铁”听证会的私营业主表示，当时自己特意带着折叠自行车去作演示，一些可折叠的自行车是完全符合地铁对乘客携带行李物品要求的，“遗憾的是，最终政策还是一禁到底”。

半月谈记者在采访中发现，一些市民甚至压根儿不知道听证会有何用处。部分受访者表示，即使政府发出听证公告，很多也只放在部门网站上，不去特意仔细查找很难获悉。“参与人群代表性不够，有时开来开去还是社区干部那几个人参加。”西部某省份政务信息处负责人说。

“民众参与积极性不高，还是因为过去太多听证会走了形式。”国家行政学院教授竹立家表示，很多行政部门觉得举办过听证会就算“交差”，但却忽视了过程中群众的意见和矛盾点，让群众意见走过场。

会上轰轰烈烈，会后冷冷清清，听证结果也很少反馈给参与者。“听证会就是‘听听’而已。”一些市民在受访时调侃道，会后意见对行政决策有何影响，他们往往不得而知。

听证结果众口难调

半月谈记者采访了解到，利益多元化、需求多样化也导致听证结果“众口难调”。

在某规划行政许可听证会上，由于原项目中计划建成的大楼挡住某住宅的采光，需要邀请居民代表参与听证。“当时有70多位居民，很多人都想参加，但从听证效率角度来看，只能筛选出15名左右的代表。”该听证会的组织方表示。

“所有居民参加听证会肯定会引起诸多争执，但居民代表如何选择，这个制度是需要细化的。”东南大学法学院副教授顾大松说。

一位多次组织听证会的内部人士表示，有时备选方案确实有一些倾向性，这就可能出现“一边倒”现象。但是，很多物价的决定到了听证会环节，已是处于“非涨不可”的地步了，所以给人感觉像是在“走流程”。

从理论上讲，听证会制度应尽可能听取民众意见，但在实际操作中，听证人员是否有效理性参与同样影响听证效果。

一位两次参与规划局听证会的居民表示，听证代表和旁听人员的准备工作也很重要，“一份有理有据的发言稿，和大家七嘴八舌的发言，有很大区别”。

“在水电煤气价格听证会上，一般居民都不希望涨价，但真正理性的做法还是应实施阶梯电价。”西部某省份政务信息处负责人表示，并不是每次听证方案都会通过，“有次省发改委要作物流规划，企业代表不同意，最终方案没有通过”。

要真听证也要会听证

竹立家认为，涉及群众利益的社会事项，应召开听证会吸取民意，而非选择性听证，无论从听证人员选择到听证结果反馈，都需要监督机制来保障过程的透明公开。“政府部门要真听证，而不是有程序要求为听证而听证。”

一些听证会组织人员建议，要进一步完善听证会流程细节，让听证会落到实处，例如：应公开听证代表的选择过程；限制听证代表发言时间，发言前应提供书面准备材料，从而提高听证效率；听证会现场应由对听证议题有深入研究的人士来主持引导。

“整合民间舆情需要更多制度安排，尤其是涉及环保、规划等重大敏感决策时，仅采用听证会的方式是远远不够的。”顾大松建议，应补充采用其他民众参与决策的制度设计来拓宽吸取民意的渠道，如民意立项、圆桌会议、小型听证会等。

半月谈记者在采访中还发现，有些参与听证的民众往往把听证会涉及的议题和其他利益诉求混杂在一起。某环保厅法规处负责人表示，在一些垃圾焚烧厂、机场、城际铁路等重大基础设施立项过程中，常常因为“邻避效应”影响了项目落地。因此，除了制度上的保障，政府还应引导提升民众的“听证素养”，让听证代表会听证。

顾大松认为政府可在听证之前借助媒体、第三方力量提前释放舆情，让听证会参与者在听证前对议题能有充分的了解和准备，引导参与者合理分析自身利益。此外，参与者可借助社会组织、媒体等机构来凝聚自身利益诉求，加强话语权。

城市拿什么善待“小漂族”？

黄浩苑 胡林果

随着大城市积分入学等相关政策的不断完善，越来越多的进城务工者将子女从农村接到城市居住。然而，家庭的团聚未能使留守儿童问题迎刃而解，许多随迁儿童进城后无人看管、学习落后，“被边缘化”“孤岛化”现象未得到有效解决。

频繁流动，他们跟不上、学不进

广州市番禺区新君豪中英文学校是一所九年制的外来工子弟学校，拖欠学费的现象在该校时有发生，以2017年秋季学期为例，该校学生总共欠学费60多万元。“有的学生欠一两千学费，我们都让他们先上学，剩下的再慢慢凑，但仍有学生因家庭负担重而转学回农村。”校长曹海说。

“学校从三年级开始学英语，但很多插班生连26个英文字母都不认识，跟不上、学不进导致厌学情绪高发。”新君豪中英文学校英语老师刘菊东说。据介绍，该校每年约110名学生从初三毕业，仅有10多个上了公办高中，大多数辍学或进入职高。

广州市番禺区来穗人员服务管理局的最新调查显示，外来人员居住在出租屋的占70％，他们平均每年更换住所2.5次。父母频繁更换住所，孩子则频繁流动于各个外来工子弟学校。

刘菊东还特别提到，外来工子女家庭出现分居或离异的情况越来越多，仅她所带的三年级某班，就有超过1／3的孩子父母离异。“最可惜的是，一些原来成绩很好的孩子，因为新家庭的不支持，只能重回老家留守。”

“漂”来城市，他们成了“帮工”

在一个不足10平方米的出租屋内，14岁的初二女生婉婷与上小学一年级的弟弟坐在房中小板凳上。弟弟从地上一堆零件包中找出合适的零件递给姐姐，姐姐用手中的镊子轻轻一捏，一个项链的配饰和链条就合起来了。

这是半月谈记者在番禺区新桥村走访时看到的情形。

婉婷姐弟两年前从广东梅州来到广州生活学习，和在此务工的父母团聚。姐弟俩告诉记者，周末不上学的时候，他们平均每天要做1000个左右的小饰品，一个赚2分钱。

新桥村主街道两旁，密密麻麻地分布着许多两三层的小楼，附近是各式各样家庭小作坊，不少外来人员在此工作、居住。许多孩子需要如婉婷姐弟一样尽己所能帮补生计。

有色屏障，他们难融入城市

“你别跑出去，你不认识路，我们待会儿找不到你了。”祁莹雪以非常严厉的口吻对弟弟说。

13岁的祁莹雪是个河南女孩，假期及周末她主要负责照看10岁的妹妹、8岁的弟弟。

其实祁莹雪自己也不认识路，活动范围极其狭窄，跟周围的邻居几乎没有交流。

广州市番禺区钟村街道一位外来工王女士告诉记者，自己从云南曲靖到广州工作已经10年，孩子虽然通过积分入学进入公办学校，但仍能感受到当地居民、同学对孩子的排斥和偏见。

据曹海观察，一些外来工子女往往会出现语言过激、行为过激、接受不了老师的教育等特征。他刚到该校时，学校初中生厌学情绪高发，毕业后终止学业的学生高达90％。

类似这样的城市“小漂族”越来越多，对城市管理者提出了不能再拖的迫切要求。

专家认为，推动流动儿童稳定融入城市，需要完善立体化社会支持系统，推动公共服务的均等化覆盖，同时加大政府购买服务力度，让更多的社会组织参与到城市流动儿童服务中来。

“九九八十一难”，业委会难产记

覃星星 农冠斌

随着我国经济社会发展水平不断提升，人们对居住环境和小区物业服务的追求越来越高，随之而来的矛盾纠纷也愈发增多。作为一个群众自治组织，业主委员会（简称业委会）的成立有助于更好地管理小区，因而是众多居民的共同愿望。

然而，半月谈记者调查发现，业委会的成立并不容易，甚至在部分地区须经历“九九八十一难”。

手续繁多甚至面临暴力阻挠

“还要开无犯罪证明，这不是刁难人吗？”在南宁市兴宁区的阳光绿城小区，业主冯波（化名）愤慨地说。在上一批业主发起成立业委会“流产”后，他和一些业主于2016年11月再次向相关部门提交申请。但在递交材料过程中，他们却遭遇了各种窘况。

业主们先是花了7个月时间去档案局查询建筑总平面图档案，之后又被要求凡是参选筹备组成员的业主，必须出具高中以上学历证书。阳光绿城的业主纳闷：“没有高中学历就不能买房吗？低学历的业主就没有资格担任业委会成员吗？”

半月谈记者采访了解到，阳光绿城小区部分业主为原东沟岭棚户区改造回迁户，不少业主并未进行过高中阶段的学习。

除此之外，他们还被告知须出具无犯罪记录证明，这让所有参与发起成立业委会的业主碰了壁。因为根据相关规定，除参军政审等特殊情况外，一般不对个人出具无犯罪记录证明。

各种艰难准备后，10名业主报名参选筹备组成员，并提交了相关材料。然而当地住房和城乡建设局及街道办却告知，10人中只有1人符合条件，其他9人多数虽没有欠费，但有逾期缴费记录，因此“不符合条件”。

经过争取，南宁市住房保障和房产管理局对业主的高中学历和无犯罪证明不再强制要求，但对该小区众多业主而言，成立业委会仍有一段路要走。“成立一个小小的业委会，必须要经历‘九九八十一难’吗？”冯波无奈地叹气。

半月谈记者调研发现，该小区业主的遭遇并非个案。在南宁市西乡塘区、青秀区等地的一些小区，不少业主反映多次尝试成立业委会，但都因种种原因而无果。小区业主看到小区电动车乱停放、高空抛物等无序行为，只能望洋兴叹。除了申请办理难，业主发起成立业委会还可能遭遇不明身份人员的暴力阻挠或恐吓。

部分条款门槛高，规则不够细化

半月谈记者采访时了解到，除少数城市外，成立业委会的小区在当地所有小区中的占比并不高。以南宁市（不含县）为例，目前有住宅小区2748个，其中实施物业管理的居住小区1935个，成立业主委员会的小区仅有406个。

南宁市住房保障和房产管理局副调研员李鸿兵、广西民族大学教授张爱民等人表示，成立业委会存在以下几个方面的困难：一是现行物业管理法律法规立法滞后，不能适应小区数量迅速增加的新形势。如国家层面的物业管理条例的最新修订时间是2007年，《南宁市物业管理办法》也是2007年制定的，距今已有10多年。

二是随意使用解释权，导致条条框框较多、门槛过高。2011年修订出台的《南宁市业主大会和业主委员会指导规则》部分条款和原则不够细化，在执行过程中各城区、开发区住建部门出现理解不同、指导不一致的情况。很多业主反映，各城区标准不一给他们造成很大困扰。

三是业主参与率不高，部分开发商不配合。部分业主认为成立业委会与自己无关，加上业主间相互不了解、投票手段落后，因而不主动参与业主大会。而在深圳等地，通过信息化平台投票选举，大大提高了业主参与成立业委会的积极性。

与此同时，成立业委会触动了一些物业公司的利益，不少物业公司不愿及时提供相关材料或暗中阻拦。南宁市青秀区一位业委会主任算了一笔账，以300户的小区为例，一年户外停车费超过24万元，电梯广告收入2万元左右，公共房屋出租约6万元。“如果没有业委会，这些资金都由物业公司收取并支配，谋利空间不小。如果是两三千户的较大小区，物业从中获利的地方就更多了。”

此外，物业管理监管体系不健全，也是一大掣肘。

目前南宁市仍然是市、城区（开发区）二级物业管理监管体系，街道办没有成立物业管理机构和配备物业管理专职人员，社区也没有配备物业管理专职人员。“我们正在积极推进市、城区、街道办、社区的四级物业监管体系，希望将来使物业管理逐步规范。”南宁市住房保障和房产管理局物业科负责人尹君君说。

简化流程降低门槛

多位受访者表示，有关部门应积极完善相关法律法规，简化业委会的申请办理流程，并减少对一些条款的随意性解读，从而降低门槛，更好推进社区治理走向现代化，助力和谐幸福社区建设。

对什么样的小区业主可以发起成立业委会、怎样算是按时缴纳物业费等问题，因见解存在差异，常常导致各地执行标准不统一。业内人士表示，在全国层面，对业委会进行监管的相关法律法规尚不完善，需完善相关法规条例，并配套相关细则，使其更具操作性。

南宁市兴宁区房屋管理所所长刘倩等表示，一方面要积极采用信息化手段，提高小区居民的投票积极性；另一方面，需建立机制，让业主能对物业公司和相关管理部门进行评价，用倒逼的方式推动相关部门加大作为。同时，除在业委会选举、换届、物业选聘等重要节点进行有效监督指导外，更要积极培育和提升广大业主的自治能力和履职能力。

上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”：基层治理遭遇“翻烧饼”之痛

周楠 梁建强

烧饼是各地干部群众的家常美食，但如果基层治理“翻”起了“烧饼”，就让人实在吃不消了。半月谈记者最近在基层调研时发现，一些多部门交叉施政的领域存在决策“翻烧饼”现象。部门之间“神仙打架”，基层成了“角力场”，让基层干部做工作左右为难，基层群众利益受到严重损害。

“神仙打架”：大棚项目很好，建在地上不行

中部一农业大县规划了一个“农光互补”的光伏农业一体化项目，市县领导都大力支持。乡镇干部自上级获知，该项目把光伏发电电池板装在农业大棚顶上，电池板之间留有较大间隙，不会跟大棚内的蔬菜“抢”阳光雨露；大棚高度是普通大棚的3倍，可以实现多层栽培，正好发展立体农业和观光农业。而且，大棚发的电不仅可以并入电网售与电网公司，还可以用来完善大棚的照明、保温等功能。一个项目，两份收入，让干部们备受鼓舞。

大棚就这样建起来了，一切都符合预期。只是，当收益即将装进群众腰包时，“不速之客”驾到。

县国土部门找到了乡镇负责人：你们这个项目建在了基本农田上，是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治，否则就要对负责人问责。

干部们当场傻眼了：“项目启动的时候，我们反复征求了上级意见，发改委、农业部门都说可以，还让我们加快建设进度。结果都搞好了，国土部门又跟我们说不行，要么拆棚子，要么摘帽子！”

怎么办？干部们又跑到县里去探问，结果发现，整改的压力比上马的动力大得多，只得把项目设施陆陆续续拆掉，“农光互补”落得个“拆光不补”。

如此部门“神仙打架”，并非这个县基层干部群众格外倒霉。半月谈记者采访发现，吃了上级施政“翻烧饼”的基层干部群众，遭遇的困境种类繁多。

规定“神仙打架”，“土”政策与惠民策互为“矛”“盾”。中部某山区贫困县历来男子娶妻难，有的即便结婚，也因生活贫穷妻子离家出走。一些建档立卡贫困户反映，当地政府出台产业扶贫贷款政策，实施过程中放贷部门却规定，没有结婚证的不能贷款。

决策“神仙打架”，乡镇干部陪着“拔河”。彻底关停还是转型升级，让洞庭湖区某县的造纸业2017年陷入长达7个月的“拉锯战”。分管工业的县领导认为，只要行业淘汰了落后设备，引进新技术实现转型升级，没必要关停，县里也不用背负一次性补偿的负担；分管环保的县领导则认为，造纸厂无论如何转型升级，污染隐患都难消除，必须彻底关停……乡镇不知选哪条路走，有的开了“同意转型”的口子，企业听话买了设备，孰料年底上级连续发文，湖区造纸厂无论大小三年内全部腾退。一些造纸企业因此上访，压力全落在了乡镇头上。

政出多门：“各唱各的调，各吹各的号”

受访的基层干部指出，治理“翻烧饼”，一方面在于部分政策制定时随意性较大，“脑袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍坏了”；另一方面也是官员“本位主义”作怪，上不了解宏观政策，下不关心基层民意，只守着自己的“一亩三分地”做决定。

——决策随意，“非程序化”埋“打架”根源。

华中科技大学教授赵振宇认为，一些政策、法规之所以会出现“打架”现象，是因为决策过程存在“非程序化”乱象。官员或图省事，或贪专断，导致决策偏离程序轨道，丧失了民主基础和科学性，直接后果就是各级政府部门之间政令不统一，立法、司法和行政更无法有力配合，有效制约，带来许多荒唐的行政成本，也给公权力“寻租”留下空间。

——片面重视部门利益，“锅”统统甩给基层。

湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜认为，“翻烧饼”治理的背后是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调，各吹各的号”，事前不了解基层实际，群众利益和乡镇难处更不在心上。

采访中，有基层干部反映：当前乡镇不但要重视县委、县政府的综合考核，还要应对县里很多部门的考核，三天两头得签责任状，动不动“有关部门”就来个一票否决。“他们掌握专项资金、项目分配大权，都得罪不起，出了问题，锅只好我们来背。”

——精准对接沦为空谈，项目竣工才提“红线”。

受访的基层干部认为，基层要实施一个项目，必然会涉及多个部门，各部门虽说都是照章办事，但更习惯关起门来办，部际协商不畅通，对接机制不健全，往往基层要到项目竣工才知道还有此前没听过的“红线”，往往账单填了罚单，损了经济，丢了形象。

精准“劝架”：法规要理清，权责要对等

受访的专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”，需进一步规范政策、法规的制定流程，把依法行政落到实处，更需建立科学的问责机制，让政策制定者和执行者权责对等，从制度上强化部门联动的责任和意识。

部分地方已着手规范出台政策、法规时“各自为政”的问题。湖北省人大常委会法规审批工作处处长郑文金介绍，修改后的立法法，除赋予设区市、自治州人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权。为夯实“监督防线”，湖北省人大常委会明确提出，省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。

同时，湖北还提出四个“不得”原则，其中包括不得违反上位法的规定，不得有地方保护主义，不得违背法定程序等内容。

曾就减少政策“打架”问题提交专项提案的全国政协委员梁静建议，相关部门要把工作做到前面，在政策法规修订前，由法制办对有关“打架”法规的适用问题予以明确，提高政策的可操作性。在政策法规的制定过程中，可定期召开联席会议，以民主讨论“劝架”。

“要经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和处理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善。”梁静说。赵振宇则强调，决策出台的程序化安排需要形成制度，尽力杜绝“拍脑袋”决策。

一些基层干部认为，真正消除“部门打架”，还要以更加科学的问责机制为保障，实现发令者和基层执行者权责对等。“只有这样，才能改变少数部门‘乱发号施令，不全局考虑，不承担责任’的现象。”陈文胜说。

“说是来监督，其实是要钱”

郑生竹 陆华东 邱冰清

基层遭遇假记者敲诈勒索的现象近年来逐渐减少，但“真记者假监督”现象仍然不少，而且套路更深，手法更精。面对这样狐假虎威的记者，基层为何敢怒不敢言？怎样才能给基层一个健康良性的舆论监督环境？

消息很灵通，敲诈有套路

“我一个记者到环保局来办事，你们就这态度！如果普通老百姓来了会怎么样！”回忆起2017年一次接待某记者的经历，王进（化名）哭笑不得。“他威胁说要到市纪委去举报，不搞掉一官半职不罢休。”

2017年5月，该记者到徐州市铜山区采访当地一企业“环境污染问题”，他先去企业拍照，再找到王进所在的宣传部门，要求到当地环保局查阅企业信息。“结果发现这家企业没啥毛病，采访搞不下去了，他就故意找茬，跟环保局工作人员起了冲突”。　　

“假监督”一般是组团到基层，常常只有一人有记者证。“如果来了以后能协调，他们就不写稿。协调不了，他们就把稿件写好发给我们看，如果我们不理睬的话就发出去。不过，只要打点到位，他们也就不发了。”苏北一宣传干部张芳（化名）说。

“假监督”团伙消息灵通是出了名的。“刚和一拨沟通协调完，就又来了一拨。他们之间会共享信息。”淮安市委宣传部工作人员王昕（化名）说。不仅如此，他们还很有“新闻敏感”。用张芳的话说，“国家政策关注什么，他们就关注什么”。

“他们动机非常明确，就是来找你毛病的。”王昕说，“假监督”团伙在反映问题时往往都不惜长篇大论，“小题大做、生造悬念，打所谓的‘深度’牌，就是想让你怕”。

“还有的人根本不来，直接在网上拼凑一些东西发过来。”王进说，这样，他们就可以“一稿多吃”，几乎同样的内容可以向五六个不同的省份“开炮”。

花钱消灾怕惹事，取证投诉也很难

半月谈记者调研了解到，“假监督”团伙敲诈基层现象之所以屡禁不绝，是因为他们抓住了地方怕事情闹大而不惜“破财消灾”的心理。

多名接受采访的宣传干部表示，在移动互联网时代，地方施政小污点很容易被放大为千夫所指的舆论热点。“假监督”团伙所在报刊可能影响力不大，但他们会用微博微信等自媒体做杠杆，再被门户网站转载几回，不就搞成热点了吗？

徐州一基层宣传干部告诉半月谈记者，为保全当地政府形象和营商环境，花钱买平安是最经济最有效的应对办法。“上了热点，基层一线就要准备好接受问责了，而且领导要求很明确，从重从严从快处理。”

此外，地方基层换届的时候，“假监督”团伙来的次数明显增多。“都知道新领导怕的就是重大负面舆情，搞不好一年的工作会被一票否决。”连云港一名宣传干部说。

取证投诉难也让一些地方宣传干部应对此类敲诈时束手无策。王进表示，“假监督”团伙行动几乎“滴水不漏”，为了搜集证据，他专门买了录音笔和执法记录仪。“但他们一般不跟你讨价还价，收钱的时候，有记者证的那个人不出面，而是让随同的其他人来收”。

最近，这些“假监督”团伙骚扰基层又有了新幌子，往往打着“谈合作”的旗号。“以前三千五千就能打发走，现在要我们买版面、投广告，少的要三五万，多的要十万。”王进说，其实他们报刊的版面早已由个人承包，往往是一个记者带着几个助手在外“经营”。

鼓励真正的监督，遏制虚假的舆情

“说实话，我们处理这些事情其实风险挺大的，经费支出管理越来越严，很多单位没法去协调这个钱。”张芳告诉记者，平时要花很多精力来处理“假监督”团伙的骚扰敲诈，可以说心力交瘁，“各地的宣传部门交流起这些事情来，都是一把辛酸泪”。　　

“正常的舆论监督能非常有效提高基层党政工作效率。一些多年没解决的问题，经媒体反映后，有时很快就有了转机。”王进说，欢迎媒体对地方基层的舆论监督，但监督应该着眼于社会公众利益而非一己私利，应该以建设性为底色，而非无事生非。

自媒体发布信息门槛低，让“假监督”团伙不愁没有“负面舆情”的出口。“有些人说，报纸上发不了，但是他有网站可以发，如果网站不能发的话，自媒体可以发，比如注册今日头条号、百家号或者一点资讯，这个是最要命的。”王进说。

“打击新闻敲诈不能像打击黄牛一样，势头猖獗起来才整治一下。要把这个刹车一直踩下去，尽量不给它留空间。”复旦大学新闻学院教授张涛甫认为，要标本兼治，明确执法依据，建立长效机制，还基层一个风清气正的舆论监督环境。

政策搭车，用错了治理砝码

向定杰 杨静 吴文诩

随着各类惠民政策的增多，一些乡镇、村庄在平时管理、执行上级政策过程中，热衷通过“搭车”“挂钩”“连坐”等方式，自我创造出一些“土政策”。这些搭车政策，不仅难以发挥实际作用，还会损害党群关系。

政策遭遇搭车

半月谈记者调查发现，基层政策搭车有三大表现。

——设卡搭车，催生灰色地带。最近，西部地区某村贫困户贺守富反映，村里要求贫困户在危房改造前须交纳押金，否则无法领取补贴资金。半月谈记者在中部某省调研时，也遇到村民反映类似问题。在中部地区某村的易地扶贫搬迁安置点，一位贫困户说，项目开工前，干部要求搬迁户每户交1600元“迁坟费”，之后施工方又要交8000元材料费，用粗钢筋加固房屋基础，方便以后加修2层。

——捆绑挂钩，增加约束手段。2018年以来，为贯彻上级农业产业结构调整政策，西部地区的一个村子下发通知，禁止在村内多处地方及公路沿线种植玉米，若被通报或处罚将免去3年的合作医疗补贴，当年不得享受相应国家惠民政策。

——连坐惩罚，制造群体压力。2018年年初，位于乌蒙山集中连片特困地区的一个村子公开的一份处理决定显示，当地某村民因乔迁新居大摆宴席，对本人进行通报批评，还对整个村民小组做出处罚，包括取消村民小组道路和连户路硬化工程、农村危房改造指标的安排、人畜饮水工程项目的安排，停发村民小组全部低保，甚至在一定时期内，村民不得到村委会出具各类证明和盖章。不久后，同市的另一个村子针对一些搬新家大摆宴席的村民，通报表示除本户纳入“黑名单”外，还将暂停村小组公路硬化的项目申报。

违背法理和常理

“这些做法既不符合现代法律程序，也违背常理。”云南大学教授金子强表示，无论是农危房改造指标，还是对低保户的救济补助，都是国家的制度性政策，不是基层干部的治理砝码。

贵州大学公共管理学院副院长靳永翥分析，有些政策在制定过程中没有充分考虑到村庄的实际，难执行。在上级各方面考核压力下，软性的办法不管用，硬性的办法不让用，基层选择“捆绑”有时也很无奈。当治理手段缺乏，治理思维落后时，就容易滑向违法行政的轨道。

依法行政方能脱钩松绑

全面推进依法行政，基础在基层，工作重点在基层。

金子强认为，基层治理的方法不当、路径不对，是法律意识薄弱的表现。所以，提升基层干部法治思维和依法办事能力，培育村民依法参与农村公共事务治理的理念是提升基层治理能力的要务。

同时，政策设计要上接“天线”，下接“地气”。受访人士建议，首先要坚决杜绝拍脑袋的决策。政策设计前要大兴调查研究之风，增强政策的科学性、合理性和可行性，确保政策设计能够得到群众的认可。当然，还要赋予基层治理者能办事、办成事的“尚方宝剑”，健全敢办事、愿办事的激励机制，让治理的手段与目标相匹配，治理的权力与责任相对称。

要用好考核监督为政策落地落实“保驾护航”。贵州省遵义市汇川区沙湾镇党政办工作人员陶建武建议，政策执行过程中要强化政策绩效评估，强化政策执行过程监督，避免基层政府在执行政策过程中随机变通，确保好的政策设计落地落实。

走样不走心，基层协商“被代表”

李浩 郭敬丹 马剑

基层协商直接涉及群众权益，是政策制定更具有群众基础、体现群众意愿、展示群众选择的重要保证。但半月谈记者调研发现，少数地方基层协商存在重形式而轻实效的现象。

“事先办了，后面慢慢再谈”

西部某村地处经济快速发展的开发区，在建设雨水泵站过程中，有村民多次聚集阻挠施工。一位开发区干部告诉半月谈记者，当时为了项目及时开工建设，村支书在没有与被征地的村民充分协商沟通的情况下，先拍胸脯做了保证。

“事先办了，后面慢慢再谈。”该村一位干部说。

半月谈记者了解到，参与所谓协商的人除了村干部就只有前村两委成员和相关利益并不大的人，而被征地的小组只有小组长出席，过程只是村支书传达一下要征地便草草结束了，协商更多是为了避免“夹手”而走的过场。

被征地小组的多位村民表示，参与协商的村民代表都是一个“圈子”的人，自己是“被代表”了。“哪有什么协商，小组长也就是签完字后通知我们一下。”

“征地前不和我们商量补偿款怎么分，也不征求我们意见，我们小组的地被征了，为什么和没有被征地的村民分到的钱一样多？”一位村民说起征地补偿款的方案便一肚子气。

不仅是要“有”，还要强调“效”

专家表示，在实践过程中，协商是否真实是很重要的。在基层治理中，对协商的要求不仅是要“有”，还要强调“效”，要培育健康的协商生态。

“协商首先要知道为什么协商，要有利益诉求的缘起。”上海师范大学马克思主义学院讲师陈亮认为。

半月谈记者了解到，在一些地方基层协商还受到血缘关系、伦理关系的影响，一些个人权利以及正当利益被淡化。比如在协商的过程中，出现派系力量和团体主义，他们容易固守本团体利益而不愿意妥协包容，从而造成协商无果或协商失灵的情况；个人也会倾向于同意和自己关系好的人的观点。

不仅要重常态，还要有生态

浙江温岭市委民主恳谈工作办公室主任陈奕敏说，提高基层协商效能，关键是要建立规范性程序，程序越规范，协商的效能越高。

协商不是排斥个人诉求，而是包容的，个体利益要能够在协商中得到尊重的。陈亮表示，要鼓励大家表达利益，即使有人有不合理的诉求，也应该有表达的机会。“强调利与义并重，站位高，这样才能达成共识。”

协商常常是基于有分歧的基础进行的，但协商主持人往往最怕的是别人发言，怕场面失控。其实，分歧之所以产生，某种程度上就是因为信息不够公开透明。陈亮表示：“反而是‘不让说’的情况下，大家容易有误解。”

政策谣言乱飞，基层疲于应对

秦华江 郑生竹 陆华东

当前部分地方存在不少真假难辨的政策谣言，一些接收到谣言的农民因为没有享受“政策红利”而不满，甚至依据谣言“维权”，基层干部惊愕之余，疲于应对。同时，干群间的不信任，也随着谣言滋生而与日增长。

基层政策谣言花样迭出

“打开网帖一看，各种‘国家指令’和‘中央一号文件’，使我大为震惊。”苏北一位基层干部从县城调到乡镇工作以后，主动加了一些村组微信群，发现一些村民常在群里转发“国家政策”，并以此为根据询问政府补偿和作为是不是没到位。

仔细一看，此类冠以“国家政策”之名的文章是没有根据或出处的政策谣言。例如，一条“2018年底，农村必须完成修路工作，农民不花一分钱”的微信称：据国家最新下达的一项指令明确，在2018年底，所有农村修路必须完成。农村周围，村内凡是超过3米长的农村道路，必须做好硬化道路的工作。

此类政策谣言经常冠以“一号文件”等名目混淆视听，还配有权威媒体的消息来源和领导人照片。一篇“特大喜讯！中央一号文件已下发，2月20日正式实施，不知道的赶紧看！”的文章称：2018年起取消新农合医疗缴费；农村房屋拆迁补偿增加至砖瓦房每平方米补偿2400元；房屋转让手续费取消、居民大病医保个人缴费取消等。

“别再被村主任镇长骗啦！ 2015中央一号文件农村土地赔偿政策最新版”网帖经久流传，在“征收耕地补偿标准”中提到，“旱田平均每亩补偿5.3万元，水田平均每亩补偿9万元，菜田平均每亩补偿15万元。”

看了这些真假难辨的“政策”，农民常常对基层干部不满，认为他们不按政策执行，甚至中饱私囊。一位基层国土部门负责人诉苦说，有的村民经过干部解释不再要求，有的则执着于这些谣言所描述的赔偿金额，基层政府机关只能从省级部门开证明，证实上述“一号文件”是谣言。

半月谈记者发现，这些政策谣言不仅在论坛、微信自媒体上流传，一些门户网站也公然转载，有的还有不少跟帖评论。部分谣言还被配以视频，或改编成顺口溜，很有煽动性。

基层政策谣言为何“生生不息”

政策谣言之所以生生不息，既与一些地方干群关系紧张、互不信任有关，也与这类政策谣言往往真假难辨有关。

某乡镇党委书记说，现在一些地区的基层干部明哲保身，刻意与群众保持距离。“以前可以到群众家里正常吃喝、拉拉家常，现在都不敢接群众发的一根香烟，生怕被人家拍照传到网上，说你去群众家搜刮东西。”这名基层干部说。

不少基层纪检干部也向半月谈记者吐槽，由于接到群众举报，纪检部门必须下去核查，但其中不少是个别村民毫无根据地对村干部的怀疑，或是因为个人不合理的利益诉求得不到满足，而心存不满，这不仅浪费了基层纪检部门精力，也加深了村民与村干部之间的隔阂。

在农民负担不断减轻、惠农支农政策不断出台的背景下，有些谣言真假难辨。在一些谣言网帖下方，就有网民留言称，这一政策对农民来说可谓是振奋人心，解决了困扰农民多年的难题。还有网民跟帖抱怨家乡基层干部不作为和涉嫌贪污腐败。

针对基层政策谣言不断翻新这一动向，不少律师分析认为：一些农民在利益受侵害时，出于实际需求和现实利益需要，病急乱投医，宁可信其有，不愿信其无，最终选择性相信个别臆造的谣言。

半月谈记者调查发现，虽很多政策谣言在流传之初就被辟谣、证伪，然而并未就此偃旗息鼓。当相关信息再现时，就很可能唤起网民对原有谣言的记忆，从而再度流传基层。很多谣言被网民不断“提炼加工”，比如“中央一号文件”就出现了系列化趋势。

贴近群众，加强管理，粉碎政策谣言

如何防止政策谣言满天飞？不少基层干部建议，从根本上杜绝谣言对干群关系的损害，消弭干群间的不信任，关键还在于贴近群众。村干部平日里不主动多接触群众，宣传解释国家政策，干群关系会变得隔膜生疏，基层群众往往容易被这类谣言所击中。

基层干部还呼吁，网络或社交媒体平台应尽到法律义务，过滤屏蔽此类政策谣言。政策谣言往往借助网络和微信微博等平台生发、扩散，自媒体平台是其产生的第一道关口，应对政策谣言加以甄别、审核、剔除。

在互联网信息服务提供方面，我国的相关立法工作可以说已经是日臻完备，但徒法不足以自行，要让法律真正长出“牙齿”。如在打击网络谣言上，除追究始作俑者责任，还需要明确发布平台责任，完善惩戒机制。

微信工作群衍生指尖上的形式主义

徐海波 李雄鹰 杨稳玺

微信工作群就像时刻在开会

出于防止泄密、搞团团伙伙等考虑，一些地方的党政机关部门出台内部规定，禁止使用微信办公，部分党政部门甚至禁止领导干部私自组建或加入微信群。但半月谈记者了解到，微信群仍以其便捷、互动、无纸化等独特优势，为当前不少党政机关干部所青睐，在工作中被广泛使用。

东部某省通信管理局一位干部表示，他所在的办公室就建有一个40至50人的微信群，单位里大大小小的任务安排基本上通过这个群分派。

一名村支书告诉半月谈记者，他加了10个微信工作群，包括水利群、党支部书记群、三防群、民政群等，每天一大任务就是看微信群的聊天记录。

中部某县一名大学生村干部“被加”了120多个微信工作群。他对半月谈记者说，现在村里工作基本都是通过微信群交流，但信息量大，更新又快，稍不注意就错过重要通知。每次打开手机，都要把各个群的消息浏览一遍，生怕看漏了重要信息，耽误了工作。

“微信工作群就像时刻在开会。”华南某市税务工作人员坦言，一会儿就有几百条信息，稍不注意就不知道发生了什么事情。

微信工作群易患三种病

病症一：秀工作，脱实向虚。　

微信工作群原本是为了方便工作，提高工作效率，但一些基层干部表示，微信工作群容易诱发工作务虚不务实。一些人在微信群里频频转发群里领导的工作照和考察新闻，却从不谈思考、提建议。

在中部某省，有乡镇干部告诉半月谈记者，在她所加的部分微信工作群里，一些人不停地晒各种“工作照片”，假装摆拍的下基层照片和加班工作照发到群里，换取领导表扬。

“微信群办公，未必就眼见为实。”一名村支书说，“一些工作，本来应该实地考察，上级却要求村里、镇上拍个照片发到群里，这样就算检查了，并不真正去村里了解情况。”

病症二：“拍马群”“玫瑰体”。

部分微信工作群成了向领导献媚、表忠心的秀场，出现比拼发送各种“献花”“膜拜”之类的表情，以博取领导开心。其他人见到后也跟风说“领导辛苦”“领导高明”之类的奉承话，微信工作群俨然变为“拍马群”。

一名国企员工说，在他们部门的工作群里，有几名女性员工的发言被大家称为“玫瑰体”。只要部门领导在群里发言，不管是布置或者点评工作，她们都争先恐后地发“玫瑰花”表情。

病症三：微腐败。

基层干部担忧，微信工作群可能滋生各种腐败问题。近几年，屡屡曝光的一些干部在微信工作群里公然索要红包的行为，已经是一种微腐败，且难以监管。

“不怕领导有原则，就怕领导无爱好”。有些领导有意无意在其朋友圈、微信群上秀爱好，书法字画，古董收藏，烟酒茶饮，“含蓄”地提醒下属或有求之人。

遏制指尖上的官僚主义、形式主义

湖北咸宁市委常委、纪委书记、监委主任程良胜说，部分微信工作群“走形变味”，滋生和助长了官僚主义、形式主义，变成基层工作人员的另类“包袱”和负担，成为一种新的隐形“四风”。

基层干部建议，微信工作群要有明确的定位，领导最好只发与工作相关的事情，如果与工作无关，仅仅是领导干部个人爱好，能不发就尽量不发。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，党政机关应听取基层工作人员意见，出台规定、细则，寻找微信工作群规则的最大公约数。

城市狗患治理之困：那么多法条咋就管不住一条狗？

柯高阳

2018年上半年上映的动画电影《犬之岛》，讲述20年后的未来社会，狗狗的数量激增，加上犬流感肆虐，给社会带来安全威胁。这些情节对当下现实多少有些“影射”的意味。狗是人类的朋友和伴侣，但近期一连串的恶犬伤人事件，把长期存在的城市犬患问题再次凸显到人们面前。恶犬伤人事件为何屡屡发生？各地出台的养狗规定为何形同虚设？城市犬患如何治理？

狗患频发，恶犬伤人屡见不鲜

随着居民生活水平的不断提高，饲养犬只等宠物越来越成为一种生活时尚甚至流行文化，宠物保护主义盛行，“吸喵”“吸汪”“云养宠”等新词不断涌现。宠物爱好者所饲养的犬只更从过去的普通小狗、袖珍宠物狗扩展到各类“猎犬”“狼犬”“藏獒”等大型犬、烈性犬。半月谈记者在一家名为“猛犬俱乐部”的网络论坛看到，该论坛拥有60余万名会员，比特犬、卡斯罗、斯塔福、罗威纳等30多种烈性犬都有专门的版面，供会员交流饲养心得和买卖犬只。

居民饲养的大型犬、烈性犬增多，随之而来的是伤人事件频发。2018年5月，重庆一名4岁男童在马路上被宠物店的一只比特犬咬伤。比特犬是“世界十大猛犬”之一，是作为斗犬而繁殖培育出来的一种具有强大杀伤力的凶猛犬种。同样是在最近，北京市朝阳区青年路发生恶犬伤人事件，先后有8位市民被恶犬咬伤……

国家卫生健康委员会疾病预防控制局的统计数据显示，2017年全国报告狂犬病发病516例，死亡502例，与艾滋病、肺结核、病毒性肝炎等并列死亡人数最多的传染病种。除了恶犬伤人，现实生活中宠物饲养不当还引发多种社会问题。

半月谈记者探访发现，虽然文明养犬已被倡导多年，但仍有市民外出遛狗不牵绳，任狗乱跑乱叫，其中不乏大型犬，禁止宠物进入的公园甚至是街道校区的路面，也经常可以见到狗的粪便、尿迹。

“养狗的住户也要多考虑考虑我们这些怕狗人的感受，经常一进小区电梯就碰着四处蹦跶的狗，心里别提多害怕了。”家住重庆市两江新区的市民谭小姐说，“现在小区里养狗的人太多了，我家孩子才两岁多，因为恶犬伤人事件频发，我都不敢带孩子下楼散步了。”

形同虚设，养狗法规遭遇“执行难”

恶犬频频伤人，谁来治？半月谈记者了解到，为了维护社会生活秩序，近年来多地先后出台了养犬规定，试图对居民养狗加强管理。

2003年出台并实施的《北京市养犬管理规定》规定，未经登记和年检，任何单位和个人不得养犬。在东城区、西城区、朝阳区、海淀区等重点管理区内，每户只准养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。居民应依法办理养犬登记、年检手续，并给自己的爱犬注射狂犬疫苗。

还有一些城市对市民养狗做出更详细的规定，明确养狗人的责任。哈尔滨市2013年发布通告要求，居民养犬每户限养一只，禁止饲养烈性犬和大型犬；凡肩高超过55厘米、体长超过75厘米的纯种犬及杂交犬均在禁养范围内。江苏省苏州市2018年公布的《苏州市养犬管理条例（修订草案）》规定，市民外出遛犬，牵引带必须在2米以内；犬吠干扰他人正常生活，有相邻3户以上投诉的，公安机关将给予警告；犬只发生伤人情形2次以上或者一次伤害2人以上的，公安机关将没收犬只，吊销养犬登记证，养犬人5年内不得申请办理养犬。

由于养狗管理工作量大、执法力量有限、养狗人法律意识淡薄等原因，类似规定并没有得到很好的落实。管理部门普遍反映，“这些规定的出发点是好的，但实际执行的难度太大”。

“平时相安无事最好，如果出现了恶狗伤人事件，大家才把这项工作暂时抓一抓。”重庆市一位区级动物卫生监督所的副所长告诉半月谈记者，养狗管理工作目前来说还是一笔糊涂账，“像全区有多少户居民养宠物、有多少宠物没有登记或者注射疫苗，准确的数字谁也说不清楚，要统计起来难度也大”。

这位副所长分析，养犬管理工作是一项涉及全社会的系统性工作，养狗办法虽然规定公安部门、畜牧、卫生、市政、村委会（居委会）等在养犬管理上都负有责任，但各部门的监管责任界限还不够清晰，日常工作中也相互缺乏有效沟通和协作，难以形成合力，致使养犬规定形同虚设。

狗患治理，长效机制待建立

“城市居民养狗之风日盛，反映了人们物质生活得到改善后对精神生活的需求，但养狗人的文明意识和公德意识还需要时间来相应提升。”西南政法大学政治与公共管理学院和静钧副教授认为，这为犬只伤人事件埋下了隐患。

和静钧说，侵权责任法规定了宠物致人重伤或者死亡时饲养人或管理人应承担的法律责任，但现实生活中这类恶性事件只占一定比例，更多的狗伤人事件还是以双方协商方式赔偿了事。在重庆发生的比特犬伤童事件中，狗主人承担了受伤男童的医疗救治费用，同时被公安机关处以警告，罚款500元。“这种处理方法，只能实现对被伤害者的权利救济，从公共层面来看，难以真正起到维护公共安全的作用，不能防范下一起伤害事件的发生。”

治理狗患，需要加强管理，也需要健全相关配套服务。重庆市大渡口区市民赵兹瞧建议，在健全相关法律法规、严格执法的同时，管理部门还应加强服务意识，如主动上门入户了解居民宠物饲养情况、为宠物办证登记提供便利、提醒养狗人定期打疫苗等。

在城市化进程中，随着住房的拆迁以及居民居住地的迁移，部分犬只被遗弃，流浪犬增多。目前，包括北京在内的一些城市设立流浪狗收容中心，但由于运营成本很高，耗资不菲。对此，受访专家和兽医建议，应完善制度设计，加大对流浪狗的收容、治理力度。对一些存在巨大安全隐患的“恶狗”“疯狗”“毒狗”等，管理部门必须事先采取有效措施，防范烈犬伤人的事件发生，构建治理狗患的长效机制。

朝上头哭穷，在下面摆阔：基层政策攀比，消耗了谁的资源

向定杰 杨静

半月谈记者调研发现，基层个别地方出现了政策攀比的苗头：一方面，朝上头哭穷，看到别处有优惠政策，也要踏破门槛争取；另一方面，在下面摆阔，不断推出所谓更优惠、吸引力更大的政策，甚至脱离实际搞各种优惠工程和项目。

“不会叫，就没奶吃”

“2010年以前，在西部大开发政策下只搞到个石漠化治理项目，其他项目很少。”武陵山区某贫困县常务副县长告诉半月谈记者，因为不会叫，所以“没奶吃”。

该县财政局副局长表示，作为典型山区农业县，2017年县级总收入才7亿多元，更多靠中央转移支付。尤其是脱贫攻坚的任务加重，资金远远满足不了发展需要。

尽管如此困难，当地还是在2015年底前咬牙修了两段高速公路。“总共配进去的资金是10个亿，那时财政收入才1个多亿。”这名常务副县长戏称，要10年不吃不喝，才还得上，这是小马拉大车，且本身还拉不动。

半月谈记者了解到，该地区的多个贫困县都在想尽办法争取高速公路、高铁铁路过境，民用机场、综合港区等项目也在大力推动。“有些上面虽然没批，但迟早会规划；要抢在前面，先动起来，最后好的项目和政策才能属于我们。”个别基层干部透露，类似这样的情况之前出现过不少，所以要早做打算。

半月谈记者还发现，一些贫困县为了缓解资金压力，依靠政策编制项目贷款也是绞尽脑汁。“现在政策性银行只允许做乡村振兴战略，就只能往这个方面靠，去取得贷款。”某县国有投资开发有限公司董事长说，之前县里已做过“四改一化一维”（改厕、圈、水、电，道路硬化，房屋维修），现在换用“人居环境提升改造”的名义再去贷款。

“打肿脸也要充胖子”

“存量项目转PPP模式，利润很薄，公司不愿进来，我们就搞套餐，3个新项目搭１个存量项目，等于吃几块肉送一块骨头。”武陵山区的这名常务副县长说，这是一项政策创新举措。

半月谈记者调研了解到，一些贫困地区为了招商引资，不惜投入重金打造工业园区。“你不投入，没政策就引不到凤。”某县的一位领导说。

政策期权，难以兑付。在乌江干流上的某县，县农牧局局长告诉半月谈记者，以前为发展网箱养鱼，县里给了养殖户10年的水域养殖权限，而其他地方都是一年一审批，导致现在抓生态环保拆除时难度较大。

“镇里成立了平台公司，把全镇所有建档立卡低收入户纳入，计划每户贷款2万元，投入到猕猴桃基地，等项目产生效益后分红。”某镇农业服务中心主任指着今年刚栽下的苗，无奈地表示目前贷款办不下来了，分红模式还得调整。

“为了面子活受罪”

“政策扶持资金需求量大、缺口大，天天开会脑壳都痛。”采访中，多位县财政局干部大吐苦水。

“你要的政策项目越多，配套进去的也越多。如果你不出这钱，就什么都没有。”一位县领导说，近两年从上头争取的项目，虽然匹配资金比例要求少了，或者直接就不讲匹配了，但拿到基层来实施，没有配套资金根本干不下去。专家表示，不切实际地申请项目政策不仅是一种资源的浪费和错配，而且会给地方带来额外的负担。

半月谈记者还注意到，一些贫困地区依靠政策红利推行住房等各式“免费午餐”。基层人士认为，过度帮扶、用力过猛，不仅超过农村发展水平和财政承受能力，还会激化贫困户和非贫困户之间的矛盾。

专家建议，基层政府必须进一步由依赖政策红利向依靠改革红利发展转变，转变思路，找准定位，挖掘地方发展潜力，依靠不断的改革创新才能实现高质量发展。

不畏难而畏风险，基层的干事责任怎么兜

郑生竹 李雄鹰

中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。基层干部呼吁要让纠错容错机制真正落实落地。

工作做了，免责要“争取”

“如果追究我法律责任，我到了60岁退休之后肯定会上访！”55岁的刘成群是江苏省淮安金湖县陈桥镇人大主席，常年分管镇上农村工作，谈起自己被处分的经历感慨万千。

为积极响应县里打造高效农业示范园的规划，2011年，刘成群向江苏省财政部门积极申报争取了一个高效农业项目，并成功申请到了200万财政补贴资金。项目申报下来后，由于当地没有相关种植经验的农户，镇里决定帮助实施，由刘成群来牵头对外招投标，2个有种植经验的外地人中标。

2017年4月，金湖县检察院认为该项目不是由当地合作社来实施，牵头的也不是合作社成员，以涉嫌滥用职权罪进行立案调查。

“当时就想不通，这是镇党委政府安排我做的。我找到相关领导反映情况，领导说‘只要没有拿钱、没有为亲朋好友牟利，会对你负责的’。” 刘成群说，金湖县检察院认为项目由他分管，所以成为追责对象，“心里很忐忑”。

后来陈桥镇与检察院沟通认为，没有明文规定刘成群的行为属于渎职，报淮安市最终以不起诉决定。后来，金湖县根据容错机制降低了处分，只给予了刘成群党内严重警告。

“既然在这个岗位上，该负责的还要负责。”刘成群对半月谈记者说，不做事肯定不会出事，做事情多了，就像茶杯里满满一杯水，难免会有洒漏时候，“这就需要容错纠错机制真正落地，查明原因，不能不分青红皂白地追责免职，以免打击基层干部干事的积极性。”

落实规定，遇事两难

江苏一位基层组织干部认为，基层干部做事，不仅要有时效、符合程序，还要让各方都满意，有时会很难。

这位组织干部向半月谈记者举例说，苏北某县一些群众为解决个人身份、待遇问题，曾逐级向上反映问题。而按照现有政策要求，县里若满足其诉求是不合规定的。他们反映到市里，政策规定也不能突破。后来就反映到省里，省里要求县里必须把问题解决掉。这样一来，县里就面临两难：如果满足这一群体的诉求就突破了政策，不解决则完不成工作。

这位组织干部告诉半月谈记者，在基层，在政策之外，有时需要靠感情等其他因素才能做好事情。

半月谈记者了解到，现在很多扶持项目的争取，需要地方配套资金，但有些地方根本没钱去配套。同时，争取资金是要付出成本的，“多一事不如少一事，有些地方就不去干了”。

突出创新，科学容错是关键

不少基层干部表示，在日常工作中如想独辟蹊径，采取一些不同于传统观念或“规定路线”的创新动作，意味着至少有两个问题需权衡：一是冒更大责任风险；二是投入更多时间和精力成本。

广东某驻村第一书记表示，现在做事，一要有资源支持，二要有制度支持。

近年来，各地在建立容错纠错机制、激励干部敢闯敢试方面做了积极探索。专家表示，从实践来看，哪些错该容、怎么去容，容错和纠错怎么有机统一起来，是开展这项工作的重点，也是难点。这次中央的意见对建立健全容错纠错机制专门提出要求，这是中央首次从制度层面作出规定。

基层干部表示，这次中央专门出台意见，让他们工作起来更有底气了。他们建议，激发干部干事创新的积极性，就要真正落实容错纠错机制，对于典型的容错纠错案例，要加强宣传，广而告之，让广大基层领导干部有“理”可据，更有“例”可循，减少思想顾虑。落实中央精神，要在选人用人中，向具有创新、进取意识的干部倾斜，向为大胆推动发展而做出卓越贡献的干部倾斜。

遇事先闹，一闹就见效？“恐闹症”戳中基层治理软肋

陈晨 李惊亚 李劲峰

个别群众不顾法律和政策，遇事就闹，甚至催生出专业的“闹事团队”……半月谈记者在采访中，时常听到基层干部自嘲，他们患了“恐闹症”。然而，也有群众表示，有“闹”是出于无奈，正规渠道走不通，不闹问题就得不到重视和解决。这个看似死结的难题，折射出当下基层治理的软肋。

一闹就软？基层常选择息事宁人

陕西一位交警在执法中曾的闹事行为：例行检查中发现有车辆年检过期，按规定要暂扣车辆，车中老人立马下车往地上一躺，高喊“警察打人了”，引来群众围观，交通堵塞，民警不得已只能放行；电动车闯红灯与正常行驶的轿车相撞，民警依照交规认定前者应负全责，电动车车主不满，找来家属堵路闹事，一定要交警“给个说法”……

“有一次，我依法扣留了一辆非法改装载客运营的黑三轮车。车主来到交警队，突然掏出一瓶农药，威胁不还车就喝药。还有人跑上楼去，说敢罚款他就跳楼。”这位交警说，他们没有治安处罚权，处理此类事件必须要派出所配合，为防止出现突发极端事件，常常选择息事宁人。

西北地区一位乡镇干部说，他们镇上有一位妇女，十几年前丈夫出车祸去世。因对事故责任认定结果不满，她一直上访反映问题。后来，有关部门纠正了原先的处理结果，依法给予其赔偿。至此，事情已得到解决，但她仍不断到镇政府闹事，要求政府为其子安排工作。

“她经常在镇政府院子里连喊带骂，有时还躺在地上打滚，影响很不好。不得已，我们只能为她儿子安排了一个公益性岗位。”这位乡镇干部坦言，因为上级机关对基层稳定工作有硬性考核，一旦出现越级上访就会被“一票否决”，他们这样做“也属无奈”。

个别群众正是抓住了基层怕出事、怕事情闹大的心理，将“闹”作为争取利益的工具。半月谈记者在西部某地采访时就曾遇到这样的案例：一位村民的妻子在一起医疗事故中去世，为了不让他闹事，村干部帮他申请成为贫困户，理由是“一个人拉扯3个孩子，负担很重”。

然而，这位村民亲口告诉记者，他承包了5亩地种植猕猴桃，一年收入有4万多元，“在村里也是有头有脸的人物”。当上贫困户之后，怕别人说闲话，他把自己的桑塔纳轿车让给弟弟开。

因闹事可能尝到甜头，一些地方甚至出现了专业化的“闹事团队”。据媒体报道，2017年，河南南阳警方抓获了一个专业“医闹团伙”。该团伙在南阳多地主动介入纠纷、暴力讨债、充当“医闹”，为攫取非法经济利益，甚至聚众冲击党委政府、围攻公安机关，殴打执法人员。

不闹没人管？少数干部“一推二拖”惹不满

采访中，也有群众反映，有时候闹也是无奈之举。少数基层干部不作为、慢作为、冷作为，漠视群众利益，老百姓通过正常渠道反映的问题迟迟得不到解决，只能用“闹”来引起重视。

贵阳某小区和另一片居民区交界处有一小块空地，一段时间以来，经常有人在空地上打陀螺，附近居民不堪其扰。“国家对居民住宅区噪音分贝数有明确规定，小区业主测得的噪音分贝数远远超标。我们小区都是30多层的高层住宅，挥鞭声特别刺耳，窗子都不敢开。”小区业主李宏（化名）说。

李宏和一些业主不断向区委书记、区长信箱及贵阳城管“百姓拍”APP、市民服务热线投诉，城管部门的文字和电话回复均为：一是取缔缺乏有效法律依据支撑；二是打陀螺者均为老年人，劝解时情绪激动，担心出现危险。协商的结果是“晚上9点之前可以打”。

正规渠道投诉了3个多月都解决不了问题，几十名小区业主在2017年2月和打陀螺者发生了正面冲突，最终经过派出所、居委会等出面协商，噪音扰民问题才得到解决。“我们都是想通过正规渠道解决的，也尝试了很久。但最终发现，闹才能解决问题。”李宏无奈表示。

受访基层干部坦承，随着群众法治意识的不断增强，近年来“遇事先闹”现象已大为减少。当利益受到侵害时，绝大多数群众还是会首先通过合法渠道反映。但少数干部遇事“一推二拖”，群众只能借助非常手段促进问题解决。

西部一农业大县干部就介绍了这样一个案例：多年前，当地一对姐妹发生纠纷，姐姐家的果树被妹妹砍掉，事发后妹妹跑到外省失去联系。姐姐到县法院起诉，但因年代久远，调查取证较难，且担心难以执行影响考核，法院一直拖着不予立案。此后，这位姐姐就经常到政府闹事。为安抚其情绪，镇政府逢年过节就为她赠送一些慰问品，但此举显然“治标不治本”。

依法治国，良性互动机制待建立

国家行政学院教授竹立家表示，当前对基层的考核体系中，过于强调矛盾不上交、稳定压倒一切，导致在个别地方，“任期不出问题、花钱买平安”成为部分领导的维稳招数。有的群众摸清楚地方政府求稳怕乱的心态，遇事就闹，往往是闹得越大，获利越大，由此出现“个人闹、合伙闹、集群闹”等趋势。

一些无理取闹的非法行为被一再姑息纵容，也提供了坏的示范效应。华中师范大学社会学系教授梅志罡说，如今，国家各项法律法规和管理制度越来越健全，但过去一段时期形成的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“流行病”尚未得到根本遏制。有的地方对稳定工作实行“一票否决”，少数干部在面对棘手问题时更倾向于“灭火”，助长了遇事先闹的歪风。

一位受访基层干部表示，少数部门和领导干部缺乏担当，一怕出事、二怕担责、三怕丢官帽。一遇到群众闹事就层层批转下去，看似解决问题，实则也将责任一推了之。实际上，基层政府权力有限，有些问题在其职权范围内往往难以解决，形成“死循环”。

竹立家说，破解“不闹没人理睬，不闹石沉大海；闹就有领导重视，闹就有额外收益”的社会治理困局，一方面需要加大对不作为、慢作为、冷作为的基层领导干部的问责力度，疏通群众问题反映、处置渠道；另一方面，需要强化“依法处置”刚性约束。

“应当明晰各级政府和职能部门的权责划分，完善基层考核制度，对因干部不作为而引发的群众不满，应对涉事干部严肃问责，但对诉求不合理不合法、违法违规闹事者，则要敢于‘亮剑’、提高其违法成本，追究闹事者的法律责任，避免形成示范效应。”陕西延安一位有多年乡镇工作经验的干部建议。

“无论是政府、社会组织还是群众，都应将自身行为置于法治轨道之中。随着制度的完善，官员和民众互动应依法依规，大家都有自己的行为边界，进而形成良性互动。”梅志罡说。

严管村级财务，“明算账”莫变“明面账”

孙清清 牛少杰

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，明确村监委会的职责是，对村务、财务管理等情况进行监督，受理和收集村民有关意见建议。

随着“村财乡管”，村监委会成立，村级财务监管机制日益健全。与此同时，一些村难以入账的项目开始通过各种手法“穿衣戴帽”、弄虚作假，须引起警惕。

不合规费用“改名换姓”

2018年3月至6月，河南同步进行村委会和社区居委会换届。在南阳市蒲山镇蒲山新街社区，“两委”换届异常艰难。在此期间，多年前的财务问题沉渣泛起，村里淤积多年的矛盾再次“井喷”，一时间上访不断。“一摊烂账”，让其从一个富裕先进村变成软弱涣散村。

采访中，半月谈记者看到一份2006年至2008年、2010年至2014年的蒲山新街社区财务收支情况明细表。明细表显示，在2010年“村财乡管”前，该社区多年收不抵支，支出名目繁多。比如，2007年招待费项高达6.6万元；支出村组干部工资4.09万元，是2006年同项支出的2倍多。

半月谈记者发现，“村财乡管”前，各种不当开销是“明算账”，并不避讳放到账本里让人看到；“村财乡管”后，却变为“明面账”，各种不当开销戴上各种“帽子”，伪装起来。

蒲山镇财政所“三资”中心提供的会计资料显示，2011年至2013年，蒲山新街社区每年以“误工补贴”“奖金”“管理费”等名义，在正规“村组干部工资”之外，给社区党支部书记、会计、监委会主任等干部发钱，共计10万元左右。

无独有偶。近年河南省临颍县审计局在审计该县一个村的财务收支时，发现该村党支部书记、村会计、村监委会主任等人串通虚列支出，以“防火机械费”“清洁家园人工费”名义，变通报销以前可以堂而皇之入账的招待费。

半月谈记者调查发现，随着村级财务管理趋严，大部分村干部对村级财务中哪些可以开支、哪些不能开支有了明确认识，有些村干部就开始搞变通、做假账，给不合规费用“改名换姓”，使其“变身”合规项目支出，逃避监管。

虚列支出、重复列支、虚报冒领，不合规支出由明转暗，“变身”明面上的合规账目……村级财务造假的手法五花八门。

为何监督失灵？

目前，我国基本构建了较完善的村级财务管理和集体资产监督体系，外部有乡镇财政所管“收支”，农经站管“审计”，另有村监委会负责内部监督。但在具体实践中，部分农村的财务存在内部监管失灵，外部监管乏力的问题。

以蒲山新街社区为例，蒲山镇多年前已撤销农经站，收归南阳市卧龙区农业局。基层干部反映，农经站有村级财务审计监督职能，乡镇农经站撤销后，缺少专职的审计人员，尽管实行了“村财乡管”，但村级财务审计监督难以定期大范围开展实施，使得村级财务造假有机可乘。

至于村监委会，虽然能发挥一定作用，但在不少村，监督效果一般。有村监委会主任坦言，监督是得罪人的差事，在农村这样一个人情社会，长久监督需要有上级部门的撑腰打气。

基层干部建议，应由审计、财政、农业部门或以政府购买服务方式聘请中介机构（会计师事务所），每年对集体经济较强的村进行全面审计，审计结论由农业部门统一按村建档、信息共享。此外，还建议村级财务审计与村“两委”任期同步完成，让上届村干部清白离任，下届村干部放心接手。

在加强惩戒方面，基层干部表示在惩处村干部腐败问题时，有重党纪处分、轻经济处罚的现象。一些腐败村干部尽管丢了面子，却仍得了好处，难以形成有效震慑。建议进一步加强对“微腐败”的惩戒力度。

警惕压力传导沦为“层层加码”

范帆 李浩

压力层层传导是贯彻落实各项工作部署的重要方式，不仅压实了责任，也激发了基层干部干事的主动性和自觉性，实现了压力向动力的转化。然而，半月谈记者调研发现，一些地方在推进工作过程中，也出现了“压力层层传导”异化为“压力层层加码”的现象，让处于政策执行末端的基层干部感觉“压力山大”。

上级压下级，级级加码

“一个计划一年多建成投产的项目，到我们执行时，已经压缩成要半年建成投产。”西部地区某开发区管委会的一位干部告诉半月谈记者，有的重点项目在落地时，一级一个时间期限，层层提速。

“在那么短的期限内要完成建设、投产，完全合规操作是没有办法达到的。有的项目时间太紧，虽然土地证、施工许可证、规划许可证等手续都没来得及办下来，也只能先开工，后面再边建边补。”这位干部告诉半月谈记者，现在“边建边补”已经成了一些重点项目的“标配”。

还有一些基层干部反映，上级部门热衷于签订“责任状”，将责任下移，基层干部感到不堪重负。半月谈记者在基层调研时了解到，一些地方“履责”成了“层层卸责，层层不负责”。于是，有的地方就用“形式主义”对付上级的“官僚主义”。

“层层加压”折射出“怕担责”心态

专家表示，不考虑实际情况，一味向基层不断加码压力，实质上折射出上级政府部门“怕出事”“怕担责”的心态。

某能化企业负责人告诉半月谈记者，如今国家环保政策本身是严格且合理的，但一些地方政府往往过度“解读”，进行“自我加压”。

“国家规定前30分钟的初期雨水要收集处理，达标外排，之后的雨水就可以直接排了，但在执行中，有的干部为了防止出问题，采取‘一刀切’，雨水一律不许直接外排，这给我们增加了很多不必要的负担。”该企业负责人说。

该市一位基层环保干部也对此表示无奈，由于总量指标有要求，所以在基层执行的标准会比国家标准更加严苛。“按国家标准要求的话，万一出了一个小的事故，排放立刻就会超标，然后就会层层问责。在基层执行时要求更严格，也是为防止突发状况，留有余地。”该基层干部说。

半月谈记者发现，有些部门在制定政策或者考核标准时没有细化执行标准，导致下级执行部门有过大“自由发挥”的空间和余地。为了确保工作万无一失，地方往往提高完成标准的门槛，加大考核的力度。

“就拿扶贫资料来说，省里有一套模板，市里有一套，县里也有一套，而且一套比一套复杂。”某乡镇干部告诉半月谈记者，省里制定的标准有些地方较为模糊，一些可做可不做的材料，到了县一级层面就都要求配齐，因此县一级要求的材料项目比省一级多出了10余项，导致他们经常白天走访贫困户，晚上还要加班加点整理材料。

压力要传导，基层也要“松绑”

“上头千根线，下面一根针”，基层事务纷繁复杂，各级政府部门应该转变“层层加压”的行政方式，为繁重的基层工作“松绑”。

“压力传导、压实责任没有错，能够让干部有紧迫感，但要科学合理划分任务指标，不能一味到基层‘念紧箍咒’。”许多干部表示，单纯通过压力层层加码的方式推进工作，会导致工作的完成质量大打折扣，甚至不得不敷衍完成各项指标。

“层层加码”的行政思维也带来了执纪监督过程中更为苛刻的考核指标，让基层干部在应付检查和督导中花费大量时间和精力，影响干部工作的积极性。基层干部呼吁，上级部门在制定政策和考核时，应当考虑减少不必要的督查，让基层干部将更多的精力投入到日常工作中，激活基层工作活力，真正让压力传导落到实处。

以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了：不能让痕迹管理成形式主义新变种

赵阳

近几年，“痕迹管理”在基层工作中被广泛应用。其优势在于通过保留下来的文字、图片、视频等资料，有效还原干部对工作的落实情况，供日后查证。半月谈记者采访时，部分基层干部反映，为避免在上级检查时被问责，日常工作中，他们不得不过分在“留痕”上做文章，此举严重背离了痕迹管理的初衷。专家指出，“痕迹主义”在基层流行，已成为形式主义新变种，当引起高度重视。

搞一次“卫生清扫”需要9份档案

在中部某省一个乡镇，近日举办了一次“脱贫攻坚资料大比武”，活动要求各村第一书记协同包村干部、驻村工作队准备2014年以来的所有脱贫攻坚资料，到镇里进行比赛。

“幸好有百度帮助我。”一位参赛者向半月谈记者透露了他的参赛秘籍。

为了不在大比武活动中落后，这名参赛者通过网络检索材料模板，再把自己的实际情况套进模板，形成各种名目的系统性材料。他坦言：“评比结果只要不是最后一名就行，两年驻村，如果最后因为材料被扣分，或者挨了处分，两年时间白费不说，以后想提拔都难。”

半月谈记者在比武现场看到，镇政府会议室里一排排蓝色、黄色、红色等各种颜色的文件盒整齐码放，摞满了十几张桌子。

一位驻村干部的材料被要求改进，书面不能有勾画涂改，凡是有涂抹的地方，全部要用消字灵清洁，“这样就好看了”。

一位基层干部告诉半月谈记者，因为要经常打印资料，他们把乡镇政府附近的几家打印店“扶富”了。为节省费用，后来工作队专门购置了打印机，即使这样，所需费用仍然不少。

这位基层干部给半月谈记者举了一个例子：某次，上级要求制作档案，一个贫困户一份档案24页，一式4份共96页，还要有照片，所有档案全部用塑料外皮包装。全村158户，用了1.5万张A4纸，照片打印异常费墨，硒鼓用了13个。

一位驻村干部告诉半月谈记者，村里搞一次“卫生清扫”就需要9份档案：一是乡镇党委政府关于环境大整治的红头文件；二是村两委的工作方案；三是村民代表会议记录；四是思想动员会议记录；五是贫困户环境卫生名单；六是实施分工细则；七是扫大街的几张照片；八是片区考评表；九是贫困户入户考评表。

“材料环环相扣、图文并茂、相互印证，怎么看怎么像法院的卷宗。”这位驻村干部笑称。

以“痕”论政绩，假痕、虚痕流行

由于一些地方出现以“痕”论政绩的情况，许多人就想出制造假痕、虚痕来应对。

一位基层干部告诉半月谈记者，上级要求他们每天上午9点通过微信群的“发送位置”功能报告位置，证明自己坚守在村里。但实际上，有的人即使不在村里，也能把位置调整到村里，再发送给领导。后来领导有了察觉，不时通过“共享实时位置”的方式抽查。即便这样，还是存在技术漏洞，因为只要下载一个位置软件，就可以随时更改自己的手机定位信息，“将自己的痕迹固定在村里，这样就不用担心领导抽查了”。

一些基层干部抱怨，上级部门安排的工作任务往往很急，要求限时完成，这也逼得基层造假痕。

某地组织部要求乡镇街道上报“党员入党档案留存情况”，街道办事处的组织委员告诉半月谈记者：“上午11点发通知，下午3点就要上报材料。”

时间紧、任务急、人手少，这位组织委员身心俱疲：“11个下辖村，党员有六七百人，而且除了普通村民，还有学生、转业退伍军人等，一些入党材料缺失的档案，还需要通过人事局、民政局等部门比对核实，如果正常排查的话，至少需要一周时间。”

为了在当天下午3点前上报材料，他赶紧给各村打电话询问情况，估算数据、东拼西凑、猜测推断，紧急“造”出一份材料，上报应付了事。

上面千条线，下面一根针。部分基层干部反映，上级不同部门安排的工作任务常常挤在一起，还硬性要求在相近日期完成，这更造成基层分身乏术、疲于奔命。有人不堪重负，干脆无中生有，连夜加班加点补材料、“造痕迹”。

防范变异，不能要求事事留痕、处处留痕

多数基层干部认为，基层工作复杂多变，进行基本的工作留痕是必要的，尤其是能“避免领导来时因一瞬间的误解，而否定自己的全部工作”。

在基层某村采访时，一位贫困户说自己不认识驻村第一书记。村主任反问他：“2018年冬天第一书记给你买了棉大衣、挂了厚门帘，今年上半年你生病时还垫钱买药，临别又给你300元，你怎么就不认识了？”贫困户说：“我就是不认识。”村主任气愤地说：“你这人没良心。”贫困户说：“就这点事还值得你们说，我说不认识就不认识。”

当时，这位带动村民发展了规模5000只以上的肉羊养殖产业、54岁的女驻村第一书记两眼含泪。村干部告诉半月谈记者：“如果是上级领导突查，恰巧又问到这位村民，那么等待这位第一书记的，很可能是一通批评甚至追责。”

但另一方面，受访基层干部和专家认为，“痕迹主义”过多过滥，也会在群众中造成不良影响。

“一见面就问我种了几亩地。”采访中一位村民说，经常有不同的人拿着笔和本本入户，问题大同小异。简单问几句就急着拍照合影，然后心不在焉地一边问一边把照片发到微信群展示，一些村民对此特别反感。

基层干部坦言，盛行的“痕迹主义”亟待减负：一是严重浪费了工作精力，影响工作实效；二是劳民伤财，增加工作成本；三是败坏工作作风，误人、误事、误形象。

一位驻村第一书记告诉半月谈记者，有些基层干部摸准了上级的脾性和作风，“材料准备得齐不齐、好不好、美不美”，直接决定考评分数。自然，一些基层干部就耗费专门精力用在保留工作痕迹上，而无法投入太多精力在帮群众解决难题上。

基层干部认为，过多过滥的“留痕主义”已成为形式主义新变种，应尽快整治。一些基层干部表示，上级要改变对基层的考核方式，除了必要的工作档案，不能要求事事留痕、处处留痕，要降低材料在考核分值中的比重，考核向实绩倾斜；上级领导在基层检查时，应率先垂范“留实痕”，少些形式主义、官僚主义，多些担当作为，多些实地调查研究，多倾听基层干群声音，多为基层解决现实中存在的困难。华东政法大学政治与公共管理学院副教授任勇建议，建立统一事项网络数据平台，在减少浪费的同时避免基层重复性工作；同时，根据不同事项，界定不同考核方式，避免材料考核“一刀切”现象。

意见箱里没意见？提不提一个样

刘硕 马剑 宋晓东 柯高阳

设立意见箱原是一些政府部门和服务机构征询公众意见建议的重要方式之一，但半月谈记者在部分地区调查却发现，有的实体意见箱实际上已变成摆设，甚至沦为“垃圾箱”，而一些网上意见箱更是反映渠道不畅，结果都是问题难解决。老百姓纷纷表示：提个意见咋就这么难？

意见箱没落，不少成了“摆设”

意见箱挂在距大门两米处，箱体上面蒙着一层灰，锁头已经锈迹斑斑，“肚子”里满是枯黄的树叶还有一条脏毛巾……这是半月谈记者近日在杭州某社区大门外看到的场景。当询问往这个意见箱里投送意见建议多久能得到反馈时，社区工作人员答复“不知道”。

半月谈记者在多地走访时发现，类似现象不在少数。一些地方和单位把意见箱做成了“摆设”，箱子挺漂亮，却没人日常管理维护，使用率很低，里面的意见也未能及时处理。有的部门为了应付上级安排或是政民互动要求，把意见箱摆到了人烟稀少、视线不到、触手难及之地，似乎故意不想让意见箱与群众接触。此前被曝出的两米高的意见箱、摄像头底下装意见箱等，也体现出一些部门对意见箱的态度。

吉林一位基层组织部门干部说，意见箱曾是收集基层群众意见建议的重要渠道，在很多地方一度随处可见，但现在却成了“稀罕物”，不少办公楼、服务大厅里已经难觅意见箱的踪影。

江苏镇江一位小学副校长告诉半月谈记者，学校门口保安室外设有意见箱，2018年上半年只收到两封信：一封是反映校内管理问题，一封是建议整顿学校周边环境。“现在很多学生家长有意见更愿意去网络论坛发帖或者向上级部门反映，有时几个月也收不到一封信，久而久之就没有专人定期去开意见箱了。”这位副校长说，上半年收到的这两封信还都是建议人提醒学校保安才收到的。

采访中一些干部群众指出，随着技术不断发展，实体意见箱的没落有一定必然性，网络意见箱、掌上意见箱已经较为普及。不过，半月谈记者搜索发现，一些网上意见箱同样存在着相对隐蔽、疏于维护、反馈不及时等问题。例如，记者点击吉林通化市公安局交通警察支队网站的“政务咨询”“意见征集”栏目，页面却直接跳转到了通化市政府网站信息共享平台，与该部门并无直接关系。

还有一些网上意见箱不及时回复也引发群众不满。半月谈记者在长沙市住房和城乡建设委员会主任信箱栏目看到，一些反映问题的群众专门再次发邮件提示该部门关注此前反映的问题，有群众还因为反馈慢而投诉。

意见不能提、不敢提、不愿提

近日，郑州市民陈岩（化名）经历了恼人的医保转换过程，本来简单的程序却因各级医保部门相关工作人员的等、靠、拖，足足走了7个月才办完。陈岩说，非常想把自己令人抓狂的经历写成投诉建议向医保部门或其上级主管部门反映，但办手续的整个过程中却没有发现意见箱或监督服务电话，上网也没查到投诉渠道，最后只能自己忍了。

半月谈记者梳理发现，当前基层广泛存在着有意见不能提、不敢提、不愿提的现象：

——缺少有效渠道，意见建议无处诉。半月谈记者走访并查询一些地方部门的官方网站等渠道发现，当前一些单位虽然设立了意见箱、意见簿或者网上信箱等平台，但其中有不少长期缺少必要维护，甚至是空头链接。有的政府官网明确：本系统仅向本省户籍公民开放政府信息公开工作投诉举报功能，非本省户籍公民可通过书面方式投诉举报。但书面方式投诉举报的渠道却没有明确。

——害怕打击报复，意见烂在肚子里。北京某国企员工李元（化名）说，此前单位里来过巡视组，也摆出了一个意见箱，虽然大家很想提交一些问题线索，但意见箱位于单位显著位置，一旦去投信很难确保不被人看到，即便没人，单位里还有各种视频监控，“保不齐从哪个角落就能看出谁在提意见”。一些群众反映，在提意见、说建议之前确实会考虑到风险后果，尤其是给单位领导、上级部门和一些机关提意见时，很容易想到被打击报复或者“穿小鞋”等后果。

——解决效果有限，提与不提一个样。半月谈记者梳理发现，部分群众之所以不愿提意见，是因为一些部门对来自基层群众的意见不够重视，或解决不及时，让群众产生了“提与不提一个样”的感觉。半月谈记者在吉林延边朝鲜族自治州百姓热线网站上查询发现，2017年11月有群众投诉该地国道上区间测速标志不明显，但截至记者发稿时，该投诉仍未获得交警部门回复。

有基层干部告诉半月谈记者，在电话信箱、网上信箱发现有涉及本部门的投诉建议后，往往是能拖就拖，因为解决这些问题往往都是常规工作之外的任务，又缺少相应的监督考核，解决起来自然缺乏动力。

意见箱“信任危机”不可忽视

半月谈记者了解到，尽管各地都在逐步完善网上信箱、领导信箱等意见搜集平台建设，而且随着基层巡视等工作广泛开展，实体意见箱也在重回公众视野，但意见箱仍不可避免地面临着群众的“信任危机”。

吉林省社会科学院社会学研究所所长付诚认为，由于一些领导干部对群众意见缺乏足够重视，实体或虚拟意见箱本应承担的反映民意、沟通上下的功能逐渐被边缘化。

西南政法大学政治与公共管理学院和静钧副教授认为，意见箱功能逐渐弱化，在民意收集上渠道堵塞，进而陷入恶性循环，不利于基层民主治理，容易引发社会风险。

浙江省政府咨询委员会委员、浙江省社会学学会会长杨建华说，只有把老百姓的事当成天大的事，关注民生、民情、民意、民心，才真正贯彻落实了以人民为中心的发展理念。毕竟，只有民情纾解、疏通了，很多事情才好办。

华东政法大学政治学与公共管理学院副院长任勇教授建议，加强对群众反映意见正面引导，避免形成“基层反映意见难”的刻板印象，同时也要采取有效激励措施，鼓励基层政府积极收集群众真实需求和建议。

和静钧等专家建议，要真正发挥各种形式意见箱的作用，前端要整改，末端要优化。一方面需要调整意见箱设置，充分利用互联网和移动社交网络等途径，方便群众表达和投递意见建议；另一方面还要做好意见建议的回复处理工作。

材料出政绩，“将来时”变“完成时”

——基层汇报材料能拧出多少水分

陈晨 李浩

标题要合辙押韵、对仗工整，最好再造几个新词来突出“亮点”；过去的工作现在拿来，或者“将来时”变“完成时”，反正成绩不够，材料来凑；几段话就能说清楚的事却要写成长篇大论，搞出个“一二三四”……这些现象是否看上去有些眼熟？

工作汇报、领导讲话、调研报告等文字材料，是党政机关推动工作、了解实情、总结经验得失的有效载体，一份好的材料对工作能起到事半功倍之效。但是，半月谈记者在调研中发现，一些地方工作材料套路化严重，“长、空、旧、虚”等现象仍较普遍。

标题不押韵返工，一样的话要说出不同的花儿

西部某经济开发区管委会要承办一场工作会议，县上多位领导都要出席讲话，管委会里几名负责起草讲话文稿的干部有点“犯难”。

“同一个会议主题，几位领导都是要表达督促工作落实的意思。但我们拟讲话稿时必须有所区分，同样的意思要用不同的话来表达，大量时间花在了绞尽脑汁遣词造句上。”其中一名干部坦言，自己长期负责材料起草，有时候一天就要出一份材料。重压之下，自己很难到基层实地调研，写材料时往往是从各部门要来基础材料进行二次加工，从材料中来，到材料中去。

为了能向上级机关充分展示自身的工作成绩，一些基层单位在撰写材料时“添油加醋”，力求面面俱到。

北方一省会城市交管部门干部小方说，在撰写当地交通事故处理情况的材料时，上级仅要求上报违章量、事故量等几组数据，但单位领导认为这样写太过简单，要求加入领导如何重视、开了几次会、作了几次指示等内容。如此一来，原本1页纸就能说清楚的事，被扩充到了6页。“结果材料交上去之后，上级机关也仅仅提取了几组关键数字，费力写出来的东西并没有派上用场。”

不久前，一组干部坐在投影仪前逐字逐句“推材料”的漫画，引起不少基层干部的共鸣。在某直辖市工作的机关政工干部刘波（化名）说，撰写汇报材料时，他们会努力将一级标题、二级标题起成“对仗体”，就是为了材料能亮眼、好看。

在这个仅有35名干部的业务单位，就有8人专门负责撰写各类工作材料。曾经为标题中是用词“深钻”还是“深挖”，几个人讨论了半个多小时。有时标题不够合辙押韵，还会被领导要求返工，时常“5＋2”、白加黑地写材料。

在个别地方，工作材料甚至“千文一面”。西部一厅级单位的中层干部告诉半月谈记者，有时针对一个问题，几个地市上报材料中的主要内容几乎一模一样：内容都是“加强组织领导”“加强制度建设”“加强资金配套”等等。上级机关最想了解的，各地因地制宜出台的具体措施却基本看不到，令人哭笑不得。

不良文风，“套路”几许？

基层干部坦承，工作材料不同于一般文章，要符合一定的体例和文法，重视材料写作并精益求精无可厚非。但在实际工作中，一些材料“虚功”多、干货少，甚至衍生出不少套路，这就走偏了。

——追求“形式美”，“穿靴戴帽”“虚功”多。单位如何重视，开了几次会，出台了多少文件，制定了多少工作方案……一位在机关中撰写材料的干部如此吐露“心得”：这些内容是否写进材料，本应视情况而定，但实际上却必不可少，否则领导会担心上级“觉得我们工作不到位”。有时为了出新、出彩，还要挖空心思提炼几个新概念、造几个新词，力求文字工整对仗，包装好看，“这样才好引起关注”。

黄河沿岸一国家扶贫开发重点县副县长说，自己曾就一个扶贫项目进展到基层调研，但部门提交的汇报材料中加入了许多无关的内容，看似充实，涉及这个项目的却很少。“其实我已经亲眼看到项目进展，部门负责人在现场口头交流即可，但他们还是撰写了材料，有用信息也不多。”

——新瓶装旧酒，“将来时”变“完成时”。刘波说，有些工作刚刚开展不久，上面就催着让汇报进展，工作不够只好“材料来凑”：要么“新瓶装旧酒”，将过去开展的工作装到新的工作主题中；要么“将来时”变“完成时”，把工作计划当作成绩来汇报。

半月谈记者在采访中就曾遇到这样的案例。一个县级部门提供的扶贫工作材料中，谈到县中学与某高校附中正在开展结对帮扶，选派了一批教师到这一高校附中进修培训。仅从材料上看，这项工作似乎已卓有成效。但当记者“按图索骥”来到材料中所提到的县中学，想要采访接受培训的教师，才被告知“双方只是达成了初步协议，实质性工作还没有开展”。

——化简为繁长篇大论、面面俱到淹没主题。一位受访干部坦承，现在各级下发的文件大多比较扎实、言简意赅，但在撰写汇报材料时，有些领导还存在“求长不求短、求全不求缺”的思维定式。本来几段话就能说清楚的事，非要写成数页的长篇大论，有时反而让材料主题不突出，让阅读者在字里行间努力寻找有效信息。

“其实我想看到的，是用最简洁明了的语言说清楚做了什么、怎么做的，有什么经验得失，有哪些不足。和具体工作无关的内容我基本都会跳过不看。”前述西部一厅级单位中层干部直言。

以扎实作风推进优良文风

党的十八大以来，从中央到地方出台了一系列改进会风、文风的政策措施。采访中不少干部也表示，和过去相比，近年来基层文风已经有了明显改进。西安市一位处级干部说，最近他参加了陕西省里的一场会议，与会者的发言言简意赅，文字交流材料内容扎实、文风朴实，没有太多形容词和对仗句，全是“干货”，令他印象深刻。

受访干部和专家认为，文风背后是作风。“长、空、旧”“套路化”的工作材料，折射出一些地方和干部的思维和作风需要改进。

西安交通大学公共政策与管理学院副院长董新宇说，对政府部门而言，重视工作材料并无不可，撰写并形成材料的过程，也是总结思考的过程。但是，材料应该是客观全面的，以帮助我们总结成绩和经验、正视问题和不足。如果不重实效实干重包装，把精力放在“材料美化”上，搞“材料出政绩”，那么就是给材料披上了形式主义的外衣。

少数领导干部工作不扎实，深入一线调研少，习惯于听汇报、看材料推进工作，也在一定程度上助长了材料中的虚功歪风。“作为上级部门，不能够深入基层、不看实绩看材料，把材料作为衡量和考核下级工作的依据，就会导致下级把精力花费在包装材料上。此外，上级部门一些不实事求是、甚至急功近利的要求，也会导致下级为了应付检

查而专注于材料。”董新宇说。

也有干部表示，在中央大力要求改进会风、文风的当下，基层少数干部仍习惯于“材料出政绩”的惯性思维，是自身思想落伍、没有跟上中央要求的结果。基层需要能写出务实、扎实材料的“笔杆子”，更需要能深入一线调查研究、解决问题的“泥腿子”。

好的工作材料来源于实践。一份经过认真调研，经验总结到位、问题分析透彻、对策建议可行的好材料，可以很好地推进工作。陕西省社科院廉政建设研究中心主任郭兴全建议，要挤掉材料中的“水分”，就要大兴调查研究之风，让干部有更多时间精力深入基层、深入实际，用过硬的工作作风创造出经得起历史考验、人民认可的实绩，作为工作材料的生动素材，以扎实的作风改进文风。

属地管理之惑：要管没权，不管“背锅”

郑生竹 李雄鹰

属地管理是乡镇街道基层干部口中的高频词。基层干部反映，一些职能部门以属地管理之名，把责任推给基层，而实际上乡镇街道既无权力又无能力承担，导致基层治理出现不少薄弱环节。而一旦出了问题，基层还得“背锅”。

“属地管理是个筐，什么都能往里装”

“现在是什么都属地管理，国土属地管理，环保属地管理，城管属地管理……我们乡镇没什么权力，但出了问题都是我们的。”江苏泰州一名镇党委书记告诉半月谈记者，属地管理被滥用，成为上级职能部门推卸责任的借口。“基层信访维稳压力很大，每到关键节点，上面就四个字——‘属地管理’。”

“一个一个包袱往下扔，省市有什么重要的工作，县里部委办局就把任务下发到乡镇，职能部门反而成了‘文件中转站’。”江苏宿迁一名乡镇干部说，一些职能部门本是责任主体，现在都成了督查主体。把责任甩到乡镇后，通常以县区某分管领导成立领导小组的名义，动不动就下来督查落实。

“属地管理包含‘谁主管谁负责’的意思，现在却断章取义，不提‘谁主管谁负责’，属地管理变了味。”江苏泰州某街道办党工委书记表示，属地不仅指地域的属地，也指责任和职能的属地。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水认为，现在基层属地管理变成责任属地，但权力并不属地，权力和责任不对等，很多基层干部感觉责任非常重，但是没有权力来完成上级所下达的任务。

“管而不理，想管没理”

“乡镇街道责任很多，但权限较少。”江苏淮安一副镇长告诉半月谈记者，基层执行上层的决定和政策，但缺乏相应事权，属地管理说起来轻松，但是要执行好难度很大。半月谈记者了解到，乡镇街道不仅人员紧张，而且不具行政执法权，承接起责任来没有抓手。

“尤其在一些技术性较强的领域，例如‘三防’和安全生产，属地管理给乡镇带来的压力极大。”粤北某镇副镇长说，由于乡镇缺乏专业技术人员，对一些违法乱纪行为无法分辨，例如盗采稀土，其工艺非普通人所能理解，即使巡查发现有可疑行为，也难以辨别其行为性质。

“在群众眼里，乡镇政府就是万能的，什么都要负责，但是乡镇没有执法权啊。”江苏盐城某镇党委书记说，所在乡镇条线上的环保、国土、住建、水务现在都上收一级，原来乡镇七站八所实行双重管理，现在都收回条条上去了。“没有执法权怎么管理？想管也管不了，结果就是‘管而不理，想管没理’。”

“有的上级职能部门只强调自己部门的工作重要，把常规性工作变成突击性任务，并且存在上级各部门安排工作相似或交叉现象。”广东惠州一名镇党委书记告诉半月谈记者，在乡镇工作人数、人员编制并无明显增加情况下，工作任务陡然增加。实际上，上级职能部门就是以属地管理名义向基层压派任务。

行政管理应权责一致

“不能把一些乡镇街道管不好、不该管的职责任务推卸给基层政府，应该根据职责相符的原则来规范属地管理体制。”庄德水说。不少基层干部表示，应理顺县区与乡镇街道的职责关系，二者之间的权责应分明，事权和支出责任也应统一。

应建立乡镇街道事权清单制度，赋予乡镇街道履行事权相匹配的财力。乡镇街道法定事权，由县区和乡镇街道共同承担。县区级政府和部门授权事项，由县区本级承担。清单外事权，按“谁交办、谁出钱”的原则落实支出责任。

应按照“依法下放、能放即放、权责一致”的原则，凡是下放的管理权限应事先充分征求乡镇意见，列出详细的放权目录，明确县区职能部门和乡镇街道的职责，确保权限及时下放、规范承接、有序运转。此外，还应建立行政执法联动机制，在乡镇街道范围内实行综合行政执法。

应推行差异化目标考核。强化乡镇街道对派驻机构的统一管理，结合乡镇街道自身特点和发展需求，优化机构设置和人员编制配备。

一个村委会，八个大喇叭

——警惕基层资源错配、浪费成灾

张斌

半月谈记者近期在基层走访发现，随着乡村振兴战略的持续推进，资源设施在一些农村地区已不再成为掣肘短板，但资源错配导致的浪费，却开始悄然消磨干部的成就感，消解百姓的获得感。这“错配”究竟是怎么一回事呢？

说安就安的喇叭

“村委会这儿一共安了几个喇叭？”

“八个哇。”

“都是哪些部门给安的？”

“我也说不清，都是上面来人说安就安了。”

这是半月谈记者在西部一个贫困山区和一位村支书的对话。这位村支书说，从2016年开始，他们村委会陆续安装了8个喇叭，这些喇叭平时用处并不大。“要通知事情，有一两个就行了，也不知道为啥安这么多。”这位村支书说，为了省电，平时只能把喇叭关了，上面来检查再打开。

半月谈记者随后辗转联系到其中一组喇叭的归属部门。该部门负责人说，8个喇叭分属广电、气象、防汛、水文四个部门，每个部门都要在村里装上一组2个，于是村委会就挂起了8个喇叭。“装一组喇叭要花费2000元左右。”该负责人坦承，只要不同部门之间协调好，装一组喇叭也够用了，这么装确实浪费。

这个村的遭遇并非个案。近年来，随着国家对基层投资和建设力度加大，农村资源错配和浪费现象开始露头，有些冠冕堂皇的项目耗资不菲，百姓却不买账。

“就拿丰富群众文化生活来说，上级要求给基层配备文化活动场所和娱乐设备，但是每个村的文化底蕴和资源条件不同，有时候上级部门不问村民实际需求，一竿子插到底。”西部地区一位副镇长说，比如有的村群众居住分散，而且活动场地很大，却被要求建个文化舞台，结果一年用不了几回成为摆设。

只能靠编的用途

一些基层干部告诉半月谈记者，资源错配不仅导致了大量浪费，由此带来的“汇报工作”也让很多基层干部吃不消。

“最头疼的就是这些设施根本没啥用，但是还要定期汇报‘使用情况’，就得不停地编材料……”一位基层干部说。

“为了推进基层文化服务中心建设，上级要求每个村都设立文化书屋，但配备的书籍也都不合农民胃口，没人肯来！”一位分管文化的基层干部说，为了体现书屋的作用，村干部就得编造借阅记录好向上汇报，但实际上这样的书屋一年借阅次数不会超过10次。

一位分管民政的基层干部说，有时候上级不同部门要求成立的组织功能类似，他们也得硬着头皮“知错而上”。“比如，我们这儿先前已经设立了幸福互助院，很多老人享受到了很好的养老服务。可是后来上级又让设立老龄协会，要定制度、做牌匾，还要收会费，根本没人响应啊！”

最终，这个老龄协会在材料里红火了起来。

最令基层干部担忧的是，反复“造假”很容易让人消磨掉干事热情。“一些刚来的年轻干部满怀冲劲儿，但是不切实际的工作压多了，也就慢慢觉得‘干得好不如材料好’，想干事、干实事的有的就干脆撂挑子了。”一位基层干部如是说。

没有根除的顽疾

基层资源错配，只是因为上级“马大哈”吗？其实，此类乱象折射出来的是，一些地方仍存在布置工作官僚主义，落实工作形式主义，检查工作教条主义的不良风气。

——布置工作官僚主义。正如许多基层干部所感慨的：“不少上级部门政策下达得勤，却没有细化规划，部门间也不愿意协调，基层摸不着头脑，只能‘照葫芦画瓢’。”

——落实工作形式主义。比如上级要大力推进美丽乡村建设，一级一级都下发文件，实际做的只是见墙就粉白，村村都种花。“何况很多基层干部不懂园艺，栽的花和树不适合农村地区生长，不久花枯了树死了，就剩下光秃秃的花池和树池。”一位亲历此事的干部说。

——检查工作教条主义。“拿我们镇来说，有个村2017年投资五六十万元建设了人饮工程，项目还没审计验收完成，今年县上来检查就让进行提升改造。”一位基层干部说。

陕西省社科院研究员石英说，这些错配和浪费根源就在于唯上不唯实的“拍脑袋”决策。脱贫进入攻坚期后，为避免部分地区急功近利，这些问题更应该受到重视。

他建议，作为上下协调的县级部门，应该切实起到协调和统筹的作用，一方面，对上级下发的政策多结合本地区实际进行解读，做好“合并同类项”；另一方面，无论是产业发展，还是基础设施建设，都要及时了解基层需求，避免摆样子、杜绝花架子。

运动式治理：一阵风刮过，剩下一地飞絮？

杨知润 李文哲

创城、创卫、治污、治霾……在基层的各项工作中，运动式治理并不鲜见。半月谈记者调研发现，集中力量处理一项工作任务，往往见效快，但很难常态化。

形式轰轰烈烈，考核结束就停

早晨8时，华北地区某县城市管理行政执法大队的干部像往常一样拿起清扫工具，和同事们一起来到单位分包的卫生责任区，开始“洗城”。

该干部告诉半月谈记者，自2016年5月该县创城（创建全国文明城市）工作开展以来，县城建城区被划分为100多个卫生区域，分配到全县各行政机关、事业单位、学校，并规定每周五上午8点至8点30分之间开展“洗城”活动，半个小时清扫完毕后开始上班。

半月谈记者了解到，无论是在创城、创卫（创建全国卫生城市）过程中，还是在开展农村环境卫生整治、大气污染治理等工作时，各种“严打”“专项整治”“专项行动”等仍是选择频率较高的治理方式。

有网友表示，运动式治理尤其表现在上级检查和考核期间，基层干部倾巢而出，搁置手中其他工作，集中力量服务于“中心工作”，形式上搞得轰轰烈烈。

“遇到创城创卫验收，街道干部那一个月几乎都是白天站大街当志愿者，或者打扫街道擦栏杆。”有基层干部反映，运动式治理中干部干、群众看的现象也很常见。

运动式治理的短暂效应让一些群众忍不住吐槽。“街道创卫时，交警、公安、城管那是三步一哨五步一岗，检查完了，就很少见到这些人了。上面再来检查又是这种形式。”

短期效果明显，亦易反弹

河北一名基层干部告诉半月谈记者，在城市管理过程中，运动式治理方式动员范围广、行动速度快、执行标准严，容易取得立竿见影的效果，是治理部分“顽疾沉疴”的一把利剑。

半月谈记者了解到，在中部地区某市创城时，确实解决了一些难题，如城乡接合部、城中村、老小区的基础设施得到了完善；农贸市场升级改造和周边环境整治等问题得到了解决。

“政府投入了大量的人力物力搞‘运动’，老百姓真切感受到了变化。”一位退休老干部说。

社会治理的很多内容都涉及多部门合作，如严打行动通常涉及公、检、法等部门；创城运动至少涉及行政执法部门、交通警察部门、社会治安部门及宣传部门等。

“运动式治理能在短时间内充分调动内外资源，实现组织行动力和协调性短期提升。”中国石油大学（华东）经济管理学院教授李辉认为，这比较好地克服了政府部门因条块关系而产生的互相推诿和“踢皮球”现象，强化了政策的执行力和有效性。

然而，运动式治理方式也存在弊端，反复现象较为明显。西南财经大学法律经济学研究所所长吴元元教授认为，运动式治理存在仓促性、被动性、临时性和事后性，其治理绩效容易出现“按下葫芦浮起瓢”的情况。

基层干部也坦言，运动式治理的“暴风骤雨”必然收到明显的短期效果，然而，等专项行动结束后，违规行为往往会死灰复燃、故态复萌。因此，单纯依靠运动式治理并不能收到长期根治的效果。

治理还需探索长效机制

治理需要的不是短时的热情，而是长效的制度安排；需要的不是一地局部治理，而是整体统筹。

专家认为，运动式治理短期效应的一个重要原因是，相关部门在毕其功于一役的行政压力驱动下 “用力过猛”，不利于治理成果的有效积累。

河北任县住建局城乡环卫一体化服务协调中心负责人刘国强建议，针对不同的公共事务和议题，应当分类采取不同的治理模式。比如偶发性、应急性公共议题，大多需要整合多方资源，以运动式治理模式应对；而经常发生和出现的公共议题，应当建章立制，采取常态化治理模式。

刘国强以垃圾处理举例说，如果单纯依靠运动式治理，城乡垃圾问题至今依然会令人头疼，建立一套符合城乡实际的环卫一体化处理体系才是根本之道。目前，任县通过政府购买服务的方式，探索出了“村收集、乡监管、企转运、县处理”的四位一体城乡环卫处置新机制。

基层干部对半月谈记者表示，很多治理事项都应积极号召群众参与。“如创城归根结底要靠全民精神文明素质的共同提升，动员全民参与到创城工作中来，才能形成持续有效的常规治理机制，巩固创建成果。”

“随着制度的健全和切实执行，常态化治理的能力将日渐加强，偶发性、应急性公共问题才会随之减少，从运动式治理向常态化治理的转变也会随之而来。”刘国强说。

紧绷运转、僵化管控、过关心态：基层“疲态治理”该终结了

梁建强 李金红

当前，在一些地方，基层治理陷入“疲态治理”怪圈。在高强度的任务、高频次的督查、高压力的问责等交织影响之下，紧绷运转、僵化管控、过关心态等现象凸显。

紧绷运转：任务连轴转，从早忙到晚

“我们按要求是‘五天四夜’在村里，实际上，连着几周一周7天都在扶贫点是常有的事。”中部地区某驻村工作队成员对半月谈记者说，扶贫工作进入攻坚期，工作压力大，休息时间被大量压缩。“以前总说‘周末休息不保证’，现在是‘周末保证不休息’，总觉得事情忙不完。”

在海南担任驻村第一书记的符某深有同感：“驻村一年多，精神高度紧张，上级各种检查也不断。为了按时完成各项工作，我和爱人的婚礼一拖再拖。从结婚到妻子怀孕，再到小孩出生，其间极少请假。”

基层工作总像“上紧了发条一样”。武陵山区一名乡镇干部说：“我们是典型的权力不大、责任不小，钱没多少、事却不少，任务一层层加码压下来，恨不得一个人当作五六个人用。”

中部一名县发改局的干部坦言：“一个股长，可能需要对接上级单位十多个处室的工作，每个星期收文件都要收一大摞。工作一项接着一项，往往是这个事情还在处理，另外的很多事情早已经排上队了。”

在一名乡镇派出所所长的执勤表上，半月谈记者看到，为保证及时处理突发事件，除了白天正常上班，他和教导员一年365天对班倒，全年各有一半时间晚上要在派出所住宿备勤。

僵化管控：不怕没创新，只盼少出错

基层僵化管控与紧绷运转相伴出现。基层任务“压力山大”的同时，是考核、检查、问责层出不穷。受客观情况影响，因自己帮扶的贫困对象的危房改造推进进度没有按照预期完成，一名背上处分的干部颇感委屈和无奈：“任务重，压力大，虽不敢有任何松懈，但难免出现纰漏。不分青红皂白，动辄挥起问责大棒，让人心寒。”

面对种类繁多、有些甚至不尽合理的督查检查问责，一些基层干部不敢越“雷池”一步，照本宣科，哪怕不符合基层实际，也不敢发挥创造。

部分基层干部索性当起“二传手”，工作缺乏积极性、主动性。“不怕没创新，只盼少出错”。半月谈记者调查发现，有的地方在落实上级部门的工作部署时，并没有结合

本地实际对相关文件进行补充、丰富，而是直接向下转发。

“一级级转发，只有精神没有落实方式，到了基层，就只能是‘以文件落实文件，以材料应付材料’。”一名有着20多年工作履历的科级干部说。

在西部某县，当地确定了通过种植果树带动贫困户脱贫的方案。具体执行中，一些干部机械执行，甚至给年逾八旬的老人也发放了果树苗，并催促尽快种植，用以脱贫。

武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰调研认为，中国不同地区情况千差万别，虽然国家自上而下向农村输入的资源兼顾均等化，如何有效使用，如何与农户结合最有效，则是有差异的，需要因地制宜，灵活施策。

过关心态：完成就是胜利，过关万事大吉

紧绷运转、僵化管控成为常态，催生了一些干部被动应付、消极应对的过关心态。部分受访干部坦言，完成就是胜利，过关万事大吉。

曾在南方某地担任法官的颜刚（化名），向半月谈记者回顾起自己的工作状态时说，面对审批工作的高标准、严要求，加上各种绩效考核，他每到周末下午心情就会紧张起来，总会忧虑下周即将开庭的案件。“这也导致一些人不愿意多办案、不愿意办难案。只有审结了，才是过关了。”

西部某地的基层干部反映，面对上级派下来的各项工作任务，基层人手紧张，常常是“接不住、干不了”。“而上级部门检查考评基层，又往往要见人见场地见机构，为了过关，只能靠先挂牌子、布置场地来对付。”

过关心态之下，未必真能蒙混过关。南方某扶贫办干部，在贫困人口精准识别摸底调查工作期间，自由散漫、消极推诿，致使229户贫困户被漏评、59户返贫户情况核定不准，造成恶劣影响。近日，纪检监察机关对其进行了处分。

专家认为，面对基层紧绷运转、僵化管控、过关心态等带来的“疲态治理”怪圈，应充分调动基层干部的积极性，激发干事创业的动力。一方面，要发挥好制度激励和约束的效力，树立鲜明的选人用人导向，该奖的重奖，该提拔的提拔，让容错纠错机制真正落地生根；另一方面，在源头上，基层工作的责任分工、干部配置要更加科学合理，落实好定岗定责制度，权责划分清晰明确。此外，还要帮助基层干部解决工作、家庭生活困难，解除后顾之忧，给予更多关怀。

反形式主义之举，也可能沦为形式主义

阳建 王井怀

近年来基层形式主义虽有改观但仍然很严重。一些基层干部反映，日常工作被填表格、报材料等形式主义耗费了大量精力，为此加班熬夜已经成了常态，而实际工作没时间去干。一些基层干部直言，把“炸毛鸡打扮成开屏孔雀”的形式主义，如果不加以纠正，一些反形式主义的措施甚至也沦为形式主义。

以材料好坏评价工作，是典型的形式主义

不久前，半月谈记者在中部一个县采访，一名基层干部说，他曾熬一晚上做材料，就为给领导汇报。

当时，这名干部作为优秀代表出席一个表彰大会。大会前一天，他把发言稿按规定交给有关部门审，结果没通过。大会组织部门的几名干部高度重视，连夜与这名干部认真改稿。

“修改的不是我具体怎么工作的，而是哪些地方需要体现领导的讲话精神。”从晚上10点多改到早晨五六点钟，改了五六个版本后，决定还是用第一版。

像这样被材料搞得精疲力竭而又无可奈何的干部不在少数。

“实干苦干评不了先进，会做资料的年年受表彰。”湖南省某县的一位村支书说，基层工作面广线长、点多事杂，每项工作要做出成效，需要基层干部脚踏实地、埋头苦干。天天整材料，分散了较多的工作精力。“以材料检查结果、评价工作好坏，就是非常典型的形式主义。”

中部某市的一位街道办副主任对此深有感触：“每个上级领导来调研，都要有汇报材料。到了年中、年底每个部门也要有总结材料，有时候办公室文员一天要报五个对口条线的材料。”

材料从留痕留影中来，这也是当下基层工作的“硬指标”，但这个“硬指标”逼出基层不少笑话。这位街道办副主任讲起当地对河长巡河的要求时说：“不仅要自己亲自去，还要邀请拍照的同志一起去，一次带上几套衣服，换一套衣服拍一个照，巡一次够写不少材料了。”

“上面千根线，下面一根针”，是线多还是针少？

一些基层干部抱怨，上级平时就干两件事，一是通知下任务，二是走马观花检查。“上面千根线，下面一根针。”现实是“线”越来越多，“针”却被“线”缠死了。

华南某开发区一名工作人员给半月谈记者算了一下基层的“针”有多少。他说，当地一个基层组织一般有13名公务员。通常，领导有一正二副，这3人一般被各种党务学习和会议耗费大量时间；剩下的10人中除2名中层干部后只剩8人。这8人中一般是2至3人在对外窗口部门，5人在内部业务部门。

“这种情况下，一人兼顾十几个岗位、负责40多个系统很正常。比市长还忙！”这名工作人员说。

然而，上面的“线”却越来越多。一位街道办负责人说，他需要每月报送招商动态和产业发展推进动态，形成总结供区县主要领导参阅。这几年指标考核越来越细。比如，服务业增加值、服务业从业人口数也列入考核，但一些指标是怎么统计出来的都不清楚。

“招商动态不应该是招商部门直接根据项目对接情况汇编吗？重大项目推进情况不应该是有关部门定期调度整理吗？这些任务都下到了乡镇，乡镇对项目反馈的问题大多无权解决，只是汇总数据进度而已。”上述街道办负责人说，他也不知道以后怎么办。

在这种情况下，面对上级检查，基层不得不做些表面文章。一位干部说，上级任务一个接一个来，要求基层限期完成，否则追责。上面不着调，下面不搞形式主义怎么办？

反形式主义，是如何沦为形式主义的？

“形式主义就是把炸毛的鸡打扮成开屏的孔雀。为啥？领导爱看孔雀啊！”一位基层干部说，事事要材料、事事留痕留影，最大的好处是便于上级检查，看似形式主义，实质是官僚主义。

部分基层干部认为，做任何一件事情均需要一定的形式。但形式主义仅仅完成形式上的东西，对实质工作并不关心。

近年来，基层为解决形式主义问题采取了各种措施，但效果并不理想。基层干部认为，任务是上级下发的，考核是上级组织的。但很多工作是难以量化评估的，因而能被考核到的也往往是形式，考核方式不科学是造成形式主义的根本原因之一。

还有基层干部群众反映，近年来反形式主义力度很大，但上级习惯把问题抛给基层，基层要落实只能开会传达，写会议纪要加上报表照片，不然如何证明你已贯彻？这导致以文山会海来反文山会海，反形式主义沦为形式主义。

基层干部认为，反形式主义应该同时反官僚主义，不能“上级生病，基层吃药”。

一管就僵，一放就乱？乡村“自治力”虚弱之痛

周闻韬 李浩

农村盖个房，需要17个部门审批；村民盖个章，要跑乡里好几次；环保督查要求清零禽类养殖场，到头来变成了建设“无鸡村”“无鸡镇”……一些农村干部感到工作氛围过紧、变僵，纷纷呼吁为基层“松绑”。

另一方面，在上级部门对村级管理较为松散的地区，村干部胡作非为的乱局，基层发生的微腐败案件，大部分也与上级部门监管失职有关。

乡村治理该“管”还是“放”？专家表示，破题的关键在于以村级组织为中心管放结合，提升村级治理能力，谋求组织振兴。

“管”也不是，“放”也不是

“到了乡镇政府不知该上哪个办公室，不知该找哪个人。” 有群众反映，一些村庄离乡镇政府较远，为盖一个村章，要往返几十公里。有时遇上乡镇管公章的人员不在办公室，还要多跑几次。

除了“村章乡管”“村财乡管”等“强代管”，上级的其他种种“强管理”都让村干部和村民无所适从。西北地区某村的村民吐槽：“本来是不让搞禽类养殖场，但上级政府抓得紧，一只鸡都不让养，现在我们村都听不到鸡叫声。”

同时，上面对村里的一些制度规定让村民很无奈。有网友表示，一事一议制度，百姓很想执行，但流程很烦琐：“这材料那材料，一个小工程都要设计、招投标、做决算，费用基本都花在前期和后期上，村集体根本负担不起。”“路该修的没修，公厕该建的没建……一事一议基本成了口号。”

一管就僵的问题，能否靠放权迎刃而解呢？一些地方的村民告诉半月谈记者，由于缺乏对村级垃圾处理的管理办法和细则，村里的垃圾往往是河边撂、路边扔、坡上堆，然后等着一场大雨过后，河水上涨，把垃圾冲走。

对此，当地村干部也有不得已的苦衷：“镇上不牵头，不考核，没有充足资金支持，我们村集体经济又很薄弱，只能对这种乱倒垃圾的现象睁一只眼闭一只眼。”

乡村自治，卡在哪儿？

半月谈记者在采访中发现两种针锋相对的观点：一些基层干部认为，上级部门管束过多，容易给大家干事创业的积极性“泼冷水”，造成“一管就僵”。另一部分人则认为，对村级组织应当加强管理，建章立制，“放”则不利于村级组织有序运行。

长期从事三农研究的全国人大代表谢德体认为，村级出现“一管就僵，一放就乱”的不正常现象，根本在于我国乡村自治能力仍然匮乏，具体体现在简单粗暴的管理思维上。谢德体说，加强监管原本是为了让村级组织运行更加规范，放权“松绑”的出发点则是给农村增加更多活力，但实际操作中，工作做得不实，造成效果有限，老百姓的获得感缺失。

一些村干部反映，基层工作的“泛行政化”倾向对村里自治力提升有很大影响。大量工作在基层落实，各种事务、考核让他们疲于应付，工作趋于简单粗暴。

值得注意的是，一些村干部对于如何提升乡村自治能力存在本领恐慌。一名任职已有10年的村支书坦言，许多村干部还没有完全跟上新时代的节奏，导致村务治理能力明显滞后，一定程度上存在对上级部门的过度依赖。

组织振兴关键靠做强支部

当前我国村级治理水平与实现乡村振兴的目标仍不相适应，亟待进一步提升。

专家表示，现在村民委员会决策有“四议两公开一监督”，程序比较健全，乡镇政府应该进一步加强监督和规范引导，做大做强村级组织提升自治能力和民主程度，而不是把公章、村财政等作为农村治理的“牛鼻子”。

谢德体认为，实现乡村振兴、提升村级治理能力首先要靠组织振兴作保障，只有村党支部领导班子的能力强了，提升村级治理水平才不是一句空话。谢德体建议加大引入本土人才的力度，创造机会让更多能人拥有施展抱负的空间。

提升乡村自治力，还需要建立容错纠错机制，给真正能干事、愿干事的干部营造更加宽松的工作环境。党的十九大代表、重庆市开州区长沙镇齐圣村党委书记熊尚兵说：“现在有些干部上级给项目也不敢接，怕做错事受处分。我们倡导担当精神，不能让真正愿意干事的好干部蒙冤受屈。”

党的十九大报告提出，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。专家建议，村民自治要有法律法规、村规民约等规章制度作保障，在村级组织去“行政化”方面发力，让基层自治组织回归群众性和自治性。

公务员加班该不该发放加班费？加班费：基层“不好提”“提了也白提”

王靖 丁怡全 安路蒙

“周六加班是定式，随叫随到是规矩，24小时开机是必须”“乡镇干部哪来的周末”……“五加二”“白加黑”已成许多基层干部工作的常态。半月谈记者调研发现，基层干部长期普遍存在无偿加班，加班费“不好提”，补休也补不了。

工作20年，没见过加班费

刚刚过去的中秋节和国庆节，一部分基层公务员又是在繁忙的加班中度过，但加班费依旧是想都不敢想。

小明（化名）2018年7月成为云南省某国家级贫困县的一名基层公务员。他在接受半月谈记者采访时说：“选择成为一名公务员，其中一个原因就是以为公务员的工作‘朝九晚五’，比较规律。”

真正成为公务员后，小明才知道，不但每天按时下班的时候很少，周末也有大半的时间要用来工作。“作为一名乡镇公务员，经常要到村委会去协助工作。今年国庆假期7天，我都是在村子里走访村民和贫困户。现在正处在脱贫攻坚的关键时期，工作任务重，基层公务员都担心不能如期实现脱贫摘帽，所以只能加班加点地干。”据小明了解，他所在的县，公务员基本上都在加班。

李婷（化名）是内蒙古某国贫县的一名基层公务员，从2015年到2017年的两年里，一直在城关镇党委办公室工作。她向半月谈记者讲述，这几年农村牧区深入实施脱贫攻坚，自己可没少加班，至少1／3的周末都泡在办公室里，经常写扶贫档案到凌晨两三点，单位从来没给发过一分钱加班费。

“大城市、大单位的公务员和事业单位人员都有加班费，我们这些贫困、落后地区的基层公务员加的班也不少，咋就例外哩？”李婷很是不解，“我一个小小公务员，咋好意思开口跟领导要加班费。再说，同事们都闷不作声的，我也不敢搞特殊。”

2018年，李婷调到县委宣传部工作，也是几乎每天都要加班。“本来以为到了县里会有加班费，可到头来还是一分钱也没有。”

2018年8月和9月，内蒙古某国贫旗的一位镇长李志（化名）在内蒙古和北京两地来来回回地奔波，忙于帮扶项目在内蒙古的落地事宜，出差长达20多天，好几个周末不得休息。“哪有加班费？别说这几个周六日了，我工作近20年了，从来没有发过加班费。”

尚无法律和文件明确规定公务员要有加班费

上海市海华永泰（昆明）律师事务所律师李承蔚对与“工作时长”“加班”相关的法律法规进行了梳理。1995年颁布实施的《国务院关于职工工作时间的规定》明确，我国境内的国家机关、社会团体、企业事业单位以及其他组织的职工，每日工作8小时、每周工作40小时。“所谓‘加班费’是针对加班的这段时间，劳动者应该获得的工资报酬。我国劳动法明确了延长工作时间的条件、标准和工资报酬。”

李承蔚进一步向半月谈记者解释，但根据1995年原劳动保障部制定的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》，公务员和比照实行公务员制度的事业组织和社会团体的工作人员，不适用劳动法。

“实际上，舆论对基层公务员、事业编人员加班却没有加班费一事有误读，目前没有哪一个法律或文件明确规定公职人员加班会有加班费。”内蒙古某县县委组织部部长表示，对于公务员的加班，我国公务员法明确，公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。“由于没有明确规定加班费补偿，在基层补休政策又基本没有落实的条件，许多基层公务员的加班都是‘白加’。”

“对于为完成明显超过正常工作负荷的加班，单位又不能安排补休的，应当有一定的补偿。但这需要相关政策法规予以进一步明确。” 李承蔚说。

基层呼吁完善制度设计

半月谈记者了解到，公务员、事业编人员日常加班非常普遍，工作十分辛苦，对于没有加班费、补休落实不到位，基层的议论颇多。“现在脱贫攻坚、乡村振兴搞得轰轰烈烈，基层公务员、事业编人员加班非常辛苦，而且几乎没有调休时间，所以应该保障大家的合理加班收入，别让可望而不可即的加班费消解了基层党员干部持续干事创业的动力。”李婷说。

小明认为，作为国家的公职人员，因为工作需要而加班无可厚非。“在全县实现脱贫摘帽前，公务员要调休基本不可能。如果适当地发一些‘加班工资’，不但是收入上的激励，更是对基层公务员努力工作的认可，能进一步提高基层公务员的积极性。”

“我作为公务员中一员，又是组织部门的领导，也非常想为公职人员发放加班费，以此提高公职人员干事创业的积极性，但目前遇到的困难较多。”前面提到的某县县委组织部部长对半月谈记者表示，发放加班费目前来看没有明确的法律依据，地方不敢自行其是，否则很有可能被定性为违规发放津贴补贴，最后受处分，因而为了求稳，地方根本不敢探索。“同时，根据地方财力来看，目前许多地方根本没有财力发放加班费，比如我们县，一年财政收入2个亿，整个县全凭转移支付在运转，县里还要化解往年的欠债，而发放公务员加班费是一笔非常大的支出，根本没有一点财力来推行这事。”

该名组织部部长建议，国家在公务员法修订过程中，可以考虑将加班费一事纳入议事日程，自上而下推进此事，提出明确的制度安排和规定要求，使得公务员加班能真正获得“补休”或“资金补偿”。同时，在资金来源上做出明确的制度设计，充分考虑地方的财力，通过拨款、上级资金配套等方式予以实现。

领导干部带头休假，多地探索解决加班问题

2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。《意见》明确要求：健全干部待遇激励保障制度体系，完善机关事业单位基本工资标准调整机制，实施地区附加津贴制度，完善公务员奖金制度，推进公务员职务与职级并行制度，健全党和国家功勋荣誉表彰制度，做好平时激励、专项表彰奖励工作，落实体检、休假等制度。

6月，中共安徽省委办公厅发文，明确要求认真落实休假制度，各级领导干部要带头执行，统筹安排干部职工休假。确因工作需要不能安排年休假的，干部职工应休未休的年休假工资报酬按照有关规定执行。

7月，中共山东省委亦发文，要求落实带薪休假政策，各级领导干部带头，做到应休尽休，确因工作需要不能安排休假的，按照规定发放年休假工资报酬。认真执行国家工时制度，对经批准确需在工作日之外加班、值班的，按照规定予以调休，不能调休的给予加班误餐补助。

“每周能给个单休，我也觉得幸福！”“不奢求能休成年休假，但求发放年休假工资报酬”……对于各地相继出台实施的政策，基层公务员满怀期待的同时，也有一份担忧：“休不休职工说了不算”“底下人休，领导不批”。所以，领导干部带头休假的同时，也要做好普通公务员的休假工作，让他们在繁忙的工作之余共享“休假的幸福”。

督查检查“大瘦身”：中央好声音，下面勿跑调

范世辉 徐海波 阳 建 郑生竹 邵琨

自2018年以来，针对基层干部反映强烈的群体性压力、不合理负担问题以及当下基层治理困境，《半月谈》策划组织、持续刊发了来自基层一线的一大批原创调研报道，如《来督导督查的人比抓落实的还多》《奇葩考核逼出年终迎检乱象》《迎检办公室，4年装3次》《讲课再累都不怕，就怕各级搞检查》《以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了》《责任层层甩，基层兜不住》《你能甩责任，我就瞎对付》《你再压担子，我真撂挑子》《警惕压力传导沦为“层层加码”》《基层公务员成“高危”职业？》《“二传手”干部恶化基层政治生态》《夜访乡镇干部听“三盼”》《基层干部有“五怕”，样样头疼》《谈起休假，基层干部全是泪》《反形式主义之举，也可能沦为形式主义》《基层汇报材料能拧出多少水分》《属地管理之惑：要管没权，不管“背锅”》《滥用问责“五座大山”伤了基层干部》等。

数十篇系列调研稿经半月谈网和微信公众号转发后，激起舆论强烈反响，几乎每篇报道的后台留言都有成千上万条，绝大部分的留言来自全国各地基层干部。他们在留言中纷纷吐槽亲身饱受的官僚主义、形式主义之害、之苦，发出解放基层干部、松绑减负减压的强烈呼声。

令人欣喜的是，中共中央办公厅近日印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），针对督查检查考核过多过滥等困扰基层干部的突出问题予以积极回应，提出一系列明确要求，在各地引发积极反响。广大基层干部，尤其是乡镇干部，对于《通知》提出的督查检查考核“瘦身减负”，有欣慰有期盼亦有担忧；对于当前的基层治理困境及出路，他们有针砭有建言有对策。

中央对症下药，着力给基层减负松绑

“读完全文，《通知》可谓一针见血，直击要害。”河北省邯郸市峰峰矿区新坡镇党委书记冉德龙认为，《通知》体现了中央对基层情况的精准把握，对症下药、醒目有力。湖南省浏阳市社港镇镇长罗定坤直言，中央此次“出手治病”，病灶找得准，药方开得猛。

许多乡镇负责人对半月谈记者表示，《通知》出台，反映了中央关心干部、心系群众，着力给基层减负松绑的决心，“对基层干部来说，犹如一场及时雨”。

“频繁检查问责，早已成为悬在我们头上的利剑。而此次文件出台，给我们广大基层干部吃了颗‘定心丸’。”河北省涉县偏城镇党委书记李军灵看完《通知》后如释重负。湖北英山县陶家河乡党委书记邬曙东说，中央此次出重拳治理各类名目繁多的督查检查考核，切中了基层治理之痛，让基层干部特别是乡镇干部松一口气，敢于放手去作为了。

此次中央“出招”，也被不少基层干部看作一次与官僚主义、形式主义的“新战斗”。江苏省淮安市某镇镇长刘恒（化名）反映，督查检查考核过于泛滥，基层要去做很多没有必要、脱离实际的工作，已经在干部群众中引发负面效应，这次发文非常及时，也非常务实。

《通知》明确要求，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50％以上。对此，基层干部无不拍手称赞。湖北省罗田县九资河镇党委副书记罗燕表示，形式主义负担，是基层干部的辛酸泪，中央对此治理，击中时弊。

河北省临漳县西羊羔乡党委书记牛继超认为，《通知》顺应民心，减轻基层负担，让基层干部不用天天迎检填表、整理台账、拍照留痕，可以有更多的时间来为群众干点加快发展、促进增收、改善环境的好事、实事。

就怕中央文件落不到实处，变异成新负担

采访中，不少乡镇干部向半月谈记者坦言，中央出台指导性文件是件好事，但就怕以文件落实文件，落不到实处，在具体执行过程中，变了形，走了样。

“各级地方政府为了不被追责，总有自己的一套办事方法，制度最怕的是不执行，束之高阁，挂在墙上、说在嘴上、落实不到行动上。”河北某镇党委书记陆民（化名）说，如果还是“新瓶装旧酒”，基层只能是慢慢失望慢慢无奈，只能继续承受形式主义之痛。

“还怕上有政策，下有对策。”一位镇长举例说，中央曾发文说，扶贫检查除了国检，省市县不准有各种名目的检查，结果换了张皮，各种“练兵比武”来了，整得更起劲了。

半月谈记者走访调研湖南、湖北、山东、江苏、河北等省时，乡镇负责人普遍反映，属地管理、痕迹管理广为流行，在一些地方直接造成督查检查考核的过滥和变异，同时带来问责追责过度化和基层工作无序化。“如果不着力改变这种治理模式，给基层减负，说起来容易做起来难。”一位基层干部说。

“在基层，官大一级压死人，上级让你干，你就脱不了干系。”江苏泰州一名镇党委书记说，乡镇没有话语权，基层干部不可能拿着中央的文件跟上面讨价还价。

甚至有些乡镇“一把手”担心“瘦身减负”的初衷发生异化：“省里面会就此督导市一级，市里又会检查县一级，最后又变成乡镇基层的责任了。如此一来，对‘瘦身减负’的督查检查又变成新负担。”“‘瘦身减负’就怕搞成新的形式主义。到时来的都是惹不起的上级单位，而且级别越高，陪同检查的人越多。”

解放基层干部，综合推进体制改革与制度创新

不少乡镇干部对半月谈记者表示，此次“瘦身减负”，须坚持顶层设计与配套并重。对于中央出台的文件，地方要结合实际尽快研究实施细则和配套措施。同时，期待以《通知》出台为契机，真正推进工作运行体制改革与制度创新，让基层“瘦身减负”成为常态。

“不能把所有责任都推到乡镇来，在一些事项上，乡镇无权也无专业人员更无专项经费。”湖北省蕲春县某镇镇长徐洪（化名）等人直言，各级各部门都应该划清责权界限，根据职责相符的原则来规范属地管理体制。

“问责要科学合理。”河北、山东多名镇党委书记认为，问责要分清主观和客观原因，不能动不动就是处分。“不管事不办事，平安无事；做得多管得多，祸从天上落。”

湖北省黄梅县独山镇党委书记马聪建议，容错纠错机制要落到实处，区别对待。不然，谁都不敢放手做事，更没有人愿意分管安全生产、信访维稳、扶贫和环保等这些容易被问责的工作。基层干部一旦出现“自保”心理，工作就难以推动。

“督查检查考核的导向也要扭转一下。”江苏省淮安市淮阴区刘老庄乡副乡长易倩认为，督查检查的宗旨是为了解决问题、促进工作，现在片面变成了惩戒措施。

多地乡镇负责人建议，上级对下级检查，应该设定大概次数，不设定具体检查时间。固定时间只会让下级对检查流于应付。来检查了就好好干，检查一走，该咋做就咋做。

“只有注重工作实绩，增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，才能进一步激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。”湖南省长沙市岳麓区学士街道党工委书记罗政期盼，做好督查检查考核工作的减法，换来基层干部崇尚实干的乘法。

来督导督查的人比抓落实的还多

范世辉 邵琨

督导、督查、督察……都是上级通过实地查看、走访调研、翻阅资料、询问答复等方式，督促各项工作完成的一种手段。近年来，党中央、国务院加大了对工作落实情况的督导督查，有力促进了各项任务保质按时完成。然而督查过多过滥，则可能适得其反。

半月谈记者在基层采访时，听到许多乡镇干部诉苦：中央层面的督查很有必要，但目前一些地方层层搞督查，已成基层不能承受之重，不仅没有达到促进工作落实的效果，反而严重耗费了具体抓落实的人力、物力、精力，产生反作用。

都在督查，谁来落实？

问：这段时间忙啥呢？答：精准扶贫。问：扶贫部门干啥呢？答：督查我们。问：这段时间忙啥呢？答：污染防治。问：环保部门干啥呢？答：督查我们。问：这段时间忙啥呢？答：土地执法。问：土地部门干啥呢？答：督查我们……

问：你是哪个部门的，怎么谁都督查你们？

答：我是乡镇干部。

这是半月谈记者在华北、华东一些乡镇采访中听基层干部说的段子，细节不同，大体内容相仿。显然，这有些夸张，但反映的问题却很真实。

近年来，在各项工作抓落实的要求下，各种形式的督查多了起来，作为在一线落实各项工作的乡镇党委政府，迎检压力之大难以想象。

“从2017年9月开始，仅乡上的2个锅炉，各级部门就查了10多次。”一位乡镇干部告诉半月谈记者，以环保督查为例，2017年4月，原环保部对京津冀及周边地区大气污染防治开始了历时一年、共计25轮次的环保督查。而在原环保部督查之前，市里和县里不放心，还要自行提前检查几次，再加上各种专项整治检查和市县两级的日常检查督导，仅环保一项，平均每半个月上级就检查一次。

“有检查就一定有追责，来的都惹不起，所以要好好陪。”一名镇党委书记说，上级来检查某项业务，下级政府领导和业务部门都得陪同。到了乡镇一级，乡镇党委书记、乡镇长都得陪同，否则可能会被认为不重视。“我一年中有200多天在迎接、陪同检查，有时候这个检查组还没走，另一个又来了。”

东部某省一位负责畜牧、林业、水利等多方面工作的乡镇干部说，从2018年3月以来，他迎接、陪同上级各个部门检查指导工作的次数已经超过50次。到了年底，光迎检这一项工作就忙不过来，乡镇日常工作基本不干了。他感叹道：“现如今督导检查的人比具体抓落实的人还多。”

重形式轻内容，工作未落实反落空

半月谈记者在采访中发现，为了促进工作落实的各类督查，许多都演变成形式主义，不仅占用了基层干部大量时间和精力，更影响了被督查工作的落实。

“上级检查的时候过分重视台账，开会多、研究多分值就高，对工作的结果反而不太重视。”一名乡党委书记对此很不理解，有的工作开会多与其说是重视，还不如说是效率低。本来一个会就能解决的事，开那么多会干什么？

据这名乡党委书记反映，不管是计生、宣传还是党建，各项工作的检查考核都会被细化成分值，比如评价领导是否重视，要看“开过几次会、研究过多少次，是什么级别的会布置的”，还有的要求每月必须开会研讨一次，每一项都对应着相应的分值。

为了应付检查，有些乡镇想出一个绝招：在一个多议题的会议中频繁变更会议室的电子条幅，换一个议题就换一个会议名称，拍照留念以备督导检查。

“整天被督导检查，不少乡镇干部已经是背着不止一个处分在干活了，谁也不想因为台账的问题背处分。”一名乡镇干部告诉半月谈记者，大家的想法是，不管形式主义不形式主义，既然上面要看，先把台账做漂亮，等检查过了再说干活儿的事。

以扶贫检查为例，不少基层干部反映，不同部门要求的材料侧重点不同，考核指标排列顺序不同，他们大量的时间用于给不同的部门准备不同的材料，对脱贫攻坚工作不但没有推动作用，反而侵占了他们抓工作落实的时间。结果“工作没有落实，反而落空了”。

上面千条线，乡镇一根针，各级各类督查人多频次多让基层干部身心疲惫。不少基层干部告诉半月谈记者，由于各类督查太多，基层一些日常工作只能放到晚上和周末做。“乡镇党委书记和乡镇长白天陪检查，晚上开会布置工作更是家常便饭。”一位乡镇干部说。

减数量提质量，督查要“瘦身”

干部群众和专家认为，在当前改革发展不断提速的大背景下，有些督查是必需的，是保证各项工作落实的重要手段。但是，层层督查、形式大于内容的督查则让基层干部不堪重负，亟待“减数量、提质量”。

对督查要持审慎态度，不能太随意。一位党校教授认为，应根据工作实际需要进行督查，并注意频次。对于工作难度大、程序复杂的事项，可以带着标准、规则，就不同时间段的具体要求有针对性地去督促检查；对于流程简单的事项，在推进过程中就没必要三番五次去查，可以直接“要结果”；常规工作要形成制度，不能心血来潮，说查就查。

上级单位不要为了自己“留痕”折腾乡镇干部。一位曾参与督导检查的干部坦言，本身督查是为了抓落实，可如今一些督查却成了督查单位规避问责所需。“虽然自己制定的检查评比细则并不科学，效果也有待商榷，但是通过到乡镇督查，有关部门可以表现自己重视某项工作，抓落实也留了痕迹。”

同一项工作检查应统一时间集中开展。不少乡镇干部提到，比如年底的扶贫检查，可能涉及产业、卫生、教育方方面面的工作，不要今天扶贫办去查，明天教育局去查，后天卫计局去查，可以规划一下，各部门集中进行，避免占用乡镇干部过多时间。同时，有些数据可以共享，各个部门不要各自为政，都伸手向基层要数据。

提高检查人员自身素质，避免检查者“念歪经”。华北某市要求乡镇干部必须保证晚上1／3的人员在岗，并异地抽调人员组成检查组夜查。一位乡党委书记说，检查组某晚去检查时，他们正在开全体会议布置工作，按说人数远超1／3，但检查组非要对照当天值班表核对人名，还要求每人必须出示身份证，某职工没带，不得不翻箱倒柜找到一份身份证复印件才算过关。这不是促进工作，这是瞎折腾。

2018，基层治理十大靶点

梁建强 韩 振 赵 阳 白田田 范世辉 邵 琨 郑生竹 吴锺昊 夏 军

2018年，注定是“基层治理”之年。年初以来，《半月谈》持续刊发系列来自基层一线的调研稿件，聚焦基层治理之困，求解基层治理之策。基层治理话题热度不断高涨，直接促成了部分中央文件的出台。“基层治理”这一概念，也正式进入中央文件，成为治国理政的重要考量。

岁末年初之际，半月谈编辑部再度组织记者分赴全国各地调研采访，围绕2018年《半月谈》报道的基层治理主要靶点，展开新一轮近距离观察。哪些方面有好转？哪些依然如故？哪些痛点需要持续诊治？哪些还没有得到足够重视？我们希望通过继续反映基层治理的最新动态、基层干部的呼声建言，进一步推动城乡基层治理能力提升，助力乡村振兴。

十大靶点关键词：

督查检查频繁 问责滥用 压力“甩锅” 处处留痕 材料论英雄庸懒干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失

靶点一：督查检查频繁

在深化改革进程中，上级有关部门的督查检查无疑是保障各项政策落实的重要手段，但一段时间以来，各项督查检查过多过频，且形式主义严重，耗费基层干部大量时间精力，滋长了“脱实向虚”的不良风气，广大基层干部啧有烦言。

《半月谈》就此问题刊发了《来督导督查的人比抓落实的还多》《奇葩考核逼出年终迎检乱象》《迎检办公室，4年装3次》等多篇稿件，引发基层强烈共鸣。

下有所呼，上有所应。10月，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》（以下简称《通知》），提出督查检查考核“瘦身减负”，一系列明确规定在基层干部群众中反响热烈。

时下，各地或紧急叫停过频的督查检查，或细化措施减轻基层迎检负担，遏制这一突出问题。湖北省纪委明确提出，取消对市州纪委工作绩效年终考评和优胜单位评选表彰活动。湖南长沙市委近日对违规开展燃煤污染整治工作督查的长沙市发改委通报批评，并责令其书面检讨。一夜间，长沙某区原本年底全面铺开的132项督查考核项目压缩至25项。

“近期下来督查检查的人确实比以前少了。”有基层干部在为“松绑减负”点赞的同时还呼吁，要防止督查检查过多过频现象“改头换面”。

西部某乡镇干部向半月谈记者透露，有的督查检查组换了“马甲”改叫“督导组”“调研组”，部分地区接受“督导”“调研”的任务依然很重。

有的督查检查仍然“重形式轻内容”。“有时候为了迎检，全员空岗去巡逻，老百姓来办事找不到人。”有的督查检查全凭“印象分、感情分”。“最多的一天，我们乡镇来了12个检查组，每次都要主要领导陪同，不然就是不重视，将会影响考评结果。”广西一名乡镇干部说。

基层干部期待执行中央文件要“不打折扣，落到实处”，期盼中央着力整治部分地方督查检查的种种“套路”：督查检查标准不明确，不同时间段有不同标准，不同级别有不同标准，甚至检查人不同标准也不同；自由裁量空间大，导致基层干部无所适从，往往一项工作不得不反复整改。

有扶贫工作人员反映，脱贫摘帽检查，国家级别的标准锁定在“两不愁三保障”上，但到省级就增加了很多其他指标。一名乡党委书记说，同是第三方检查，省里的标准就比国家标准烦琐很多，也机械教条很多。

“最怕督查检查的人不了解情况，还带着抓政绩的想法下来督查检查，觉得没查出问题就是暗访不到位。”江苏淮安某副乡长说。一名督查检查干部对半月谈记者说，有的主管领导甚至明确给督查组同志表示“查不出问题，就是督查组本身有问题”。

如何纠正走偏的督查检查思维，让基层干部摆脱高压作业、干活憋屈的心理状态，是当前亟待解决的问题。

靶点二：问责滥用

“问责已属于家常便饭，让对工作付出大量心血的干部气馁甚至寒心。”一名石漠化山区县乡党委书记告诉半月谈记者，当地出台规定：凡是出现一个贫困家庭孩子辍学，无论什么原因，整村不能脱贫摘帽，扶贫干部要被问责。

工作中失责必问、问责必严是应该的，但不少地方出现的问责滥用现象，成为基层干部的心病。基层干部普遍反映，现在的问责状态是“下面一颗钉，上面千把锤。随时可能挨一锤，就是不知谁先锤”。

针对问责滥用泛化，《半月谈》刊发了《滥用问责“五座大山”伤了基层干部》《凑数式问责，让基层干部“躺枪”》《遇事先闹，一闹就见效？“恐闹症”戳中基层治理软肋》《属地管理之惑：要管没权，不管“背锅”》等文章，引发舆论持续关注。中办《通知》明确提出，不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。

各地也在采取积极行动整治滥用问责的不良倾向，鼓励广大干部敢于担当作为。湖北探索建立问责分析研判机制，对干部的失误错误深入客观地分析认定；浙江创新干部管理机制，为改革者护航，为担当者担当；湖南专门出台相关文件，制定细致措施，及时为受诬告被问责干部正名。

半月谈记者调查发现，虽然各地已初步发力制止问责滥用，但花样繁多的问责“招数”，仍如悬在基层干部头顶之剑，让他们如履薄冰。

属地问责，基层干部抱怨最多。“属地管理是个筐，什么都往里面装。”西部某地一名街道工作人员说，上级对当地乡镇街道的年终考核中，有重要指标31项，几乎都与属地责任有关。

“基层对很多工作既没有审批权、执法权，又无能力去落实，一旦出了问题却要属地负责。”“事前无法参与，事后却要负责任，于法于情都不妥。” 这种以“属地管理”的名义将许多上级职能部门的工作压给基层的做法，让乡镇街道颇为不满。

东部某镇常年分管农村工作的人大主席刘多（化名）对近期遭受的职能式问责感到委屈：“不论曲直是非，不去了解工作实际问题和考虑具体情况，机械地挥舞问责板子，有点不分青红皂白，希望中央能够出台专门措施加以整治。”

基层干部认为，不能为应付上级或平息舆论，选择“事情出了，总得有人担责”的方式问责，一出事就“多处分几个干部”；不能简单以问责数量衡量整治效果，“泛化问责”；不能不管整改问题、促进工作，纯粹“找茬”。

问责的震慑力来自公信力，而公信力建立在事实、依据、程序等都经得起推敲的基础之上。基层干部期盼，执纪问责要做到公道正派，杜绝凭领导喜好随意问责。要严格依照问责条例和其他有关党内法规的要求，深入调查、仔细核实，正确区分问题性质，严格决策和审批程序。

同时他们呼吁，不能过度依赖问责来推动工作，应完善相关体制机制建设，真正让容错纠错机制落地，为基层干部创业干事“撑腰鼓劲”。

靶点三：压力“甩锅”

压力层层传导，向下层层压实责任，原本是落实各项工作的必要之举，而不少地方却将压实责任变异为压力“甩锅”：督查检查“甩锅”，转发文件“甩锅”，分配任务也“甩锅”，“锅锅”砸向基层。

瞄准基层干部反映强烈的群体性压力，《半月谈》推出过《责任层层甩，基层兜不住》《你能甩责任，我就瞎对付》《警惕压力传导沦为“层层加码”》等报道。

半月谈记者调查发现，当前开展某项工作，不少上级部门的基本模式是“开会动员——发文布置——督查考核”。开会内容多半是围绕“高度重视”“细化措施”“督查问责”的官话、套话，缺少实在“干货”。开完会、发完文件后，就等着基层报材料，最后到基层来督查考核。

压力“甩锅”的途径是，上面布置的任务层层甩下去，最终甩给基层。如此，中间部门成了“文件中转站”，工作全部交给基层去干。一些部门只是对上级文件略微改动，简单将指标任务下达到基层，很少研究文件精神如何结合实际创造性地贯彻落实，搞“一刀切”“上下一样粗”，机械落实。

更让基层干部害怕的压力“甩锅”是：上面布置任务，中间层层加码，层层往下甩，最终基层兜底。在这一过程中，时间越来越紧，要求越来越高，最终基层兜不住，只能瞎对付。特别是面对一些急难险重的任务，有的上级部门把风险甩给基层，自己做“太平官”。一旦出问题，就把做事的干部推到前面。

受访基层干部说，压力加码看似是倒逼基层干部干事担当的措施，实则易造成上级制定的政策无法真正在基层落地，脱离实际，造成基层形式主义的泛滥，以及上级问责的滥用。

要清理过多的“责任状”“一票否决”等事项。有乡镇工作人员告诉半月谈记者，不少县直部门将自身业务“甩锅”给乡镇，要求乡镇党政一把手签订“责任状”，将相关工作与绩效考评、通报问责等挂钩。

多名乡镇干部认为，“安全生产、信访维稳”等重要工作签订“责任状”还能理解，但越来越多部门滥用手中的考核权力，导致不少工作都变相实行“一票否决”。“这是上级部门推卸责任，不尽本分。”

要让“属地管理”与考核问责脱钩。在“属地管理”标准之下，某街道一个城管科不仅要负责街道区域内序化洁化绿化亮化管理、动植物疫情防控等任务，还要负责文物保护、废旧物品回收管理等近20项工作，这还不包括要协助职能部门完成的工作。

上级“甩锅”，本质上是权责失衡。多名受访乡镇干部对半月谈记者说，“执法在部门，责任在乡镇；投入靠乡镇，收益归部门；管理靠乡镇，罚没归部门”的现象，司空见惯。东部某镇党委书记建议，各级各部门须权责分明，明确某项具体工作中，上级职能部门承担什么责任，基层具体做哪些工作。同时，上级部门要真正到基层来调研，帮助协调解决基层在工作落实过程中无法解决的问题。

江苏徐州某镇党委书记建议，应适度下放权力，赋予基层一定自主权，允许基层就自身事务自主探索。他说，该县正推行综合执法改革，下放了一定权力。但这项创新也面临一些梗阻，如给乡镇赋权，但因缺乏配套改革和相关资源投入支持，乡镇接不住，诸多难题亟待破解。

靶点四：处处留痕

工作还没开展多少，记录本中却早已大段铺陈；和群众还没聊上几句，就忙着拍照合影……地方开展工作，不论文字、图片、视频，处处要留痕，重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”。片面强调“工作留痕”，不仅费时费力费资源，更致使假痕、虚痕流行。

《半月谈》2018年刊载的《以痕迹论政绩，“痕迹主义”有点过了》《微信工作群衍生指尖上的形式主义》《横幅一拉、姿势一摆、照片一拍就完事？红色教育，让形式主义走开》等报道，引发基层对“处处留痕”的回应。

近期回访，半月谈记者发现，“处处留痕”“痕迹主义”，虽饱经基层质疑、媒体否定，但仍然是当前不少地方的重要工作内容，甚至日渐内化为这些地方的工作惯性和工作方式。

临近年底，为了让脱贫攻坚的资料齐全，山西一些村子在2018年12月份补2014年《减贫人口名单公示》的材料，悄悄贴出来公示3至5分钟，找几位村民摆出认真观看的样子，抓紧时间拍两张照片。拍照结束，公示马上撕掉。围观村民心知肚明，当作笑话看待。

留痕的范围越来越广，留痕方式也在升级换代：从文图视频现场留痕，发展到微信、APP实时留痕，再到GPS定位留痕、跟踪留痕。湖南某贫困县的干部对半月谈记者说，上面要求采集贫困户GPS 数据，因为山区信号不好，经常要采集几次才能成功。

受访基层干部反映，留痕与时下一些督查检查考核捆绑在一起，成为一种督导方式，带歪了许多干部的工作观、政绩观，给基层有效治理造成消极影响。

东部某省的一名乡镇干部说，村里的专门会议记录就包括：村两委会议记录、民主议政日记录、坐班值班记录、集体产权制度改革领导小组会议记录，还有综治维稳调解记录、巡逻记录、帮教记录、普法记录、扶贫记录等等。

把“痕迹”当政绩，亟待纠偏。不少基层干部说，基层之所以勤于留痕，热衷于“编造台账应对检查，摆块牌子做个样子”，症结不仅在于自身的政绩观出了偏差，还在于上级部门考核评价管理的方式出了问题。

习近平总书记在中央政治局第十次集体学习时特别强调，要把干部从一些无谓的事务中解脱出来。现在，“痕迹管理”比较普遍，但重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”……这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。

这种状况必须改变。基层呼吁，改变务虚不务实的考核现象，不要把业绩评估和干部考核简单化、表面化，用所谓的“工作留痕”代替科学监督和精准考核。要优化考核设置，在目标考核中注重基层群众的口碑和工作实绩的参照。

靶点五：材料论英雄

扶贫干部流传一句话，“扶贫工作干得好，不如材料整得好”。针对基层广泛流行“材料美化”的做法，半月谈记者采写了《基层汇报材料能拧出多少水分》《基层党建须防掉入“材料陷阱”》《基层“创新”中的造词乱象》等一批稿件，不断拷问材料出政绩、材料论英雄这一不良倾向。

半月谈记者近期调研发现，材料出政绩、材料论英雄的思维、做法，虽经中央三令五申、严格禁止，但至今仍在部分地方和部门流行。

材料多，让基层不堪承受。安徽某乡镇干部说，前段时间有领导到基层调研，询问村干部，村里一年需要上报多少材料，村干部粗略统计了一下，一个星期大概要3000页纸用于打印方方面面的汇报材料。“一个村都这么多，一个镇的就更不用说了。”

材料急，迫使基层忙于务虚。广西一名乡镇干部告诉半月谈记者：“我最多的一天收到了28份文件，给的时间特别紧急。县里有时上午11点下文，要求下午3点之前报数据；下午5点30分下文，要求晚上11点前报反馈。”

部分上级单位检查考核走马观花，更多是看材料。于是，各种“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包装文章”应运而生，编“亮点”，造“典型”，计划当成绩。虚假材料，不仅无益于地方工作，反而害处极大。

基层工作需要的是务实、扎实的材料。基层干部说，工作不够，材料来凑，写材料“玩套路”“搞美化”，是典型的形式主义，与党的十八大以来中央出台的一系列改进文风的政策措施相违背，折射出部分地方不重实干实效的虚功歪风，需要继续下大力气扭转。

必须减少“材料至上”的检查考核，坚决遏制“文山表海”反弹。湖南北部一名乡镇干部告诉半月谈记者，上级某项工作任务有150多项考核指标，基层只能不断“做材料”。

不少受访的乡镇干部认为，上级下来“打分”，切忌“看材料、听汇报”，只有深入一线“望闻问切”，敢于大胆质疑相关材料，才能看出基层真实情况。

“坐办公室的‘笔杆子’，要变成解决问题的‘泥腿子’。”基层干部建议，要大兴调查研究之风，让干部有更多时间深入基层实际，开展实践，真正用扎实过硬的工作作风创造出人民认可的工作成绩。

靶点六：庸懒干部

基层治理之难，难在调动基层干部干事创业的积极性、创造性。当前，一些地方存在少数慵懒怠惰的干部，《半月谈》刊载的《实职改虚职，二线变离线》《“二传手”干部恶基层政治生态》《“四类”干部有市场，庸政懒政新抬头》等报道，正是给他们描了速画像。

决策推给上级，责任推给下级，“二传手”干部令基层干部群众“印象深刻”。最近，半月谈记者又了解到一起案例。2016年3月，中部某市卫计部门在直属事业单位录用人员名单公示期间，收到拟聘用人员丁某因道德败坏被开除党籍、不符合聘用条件的实名举报后，相关领导不仔细调查，均只担当“二传手”，一层层签批“同意”，丁某一路绿灯。事发后，当地纪委分别给予卫计部门分管领导、用人单位分管干部人事工作的党委副书记党内警告处分。

受访干部认为，“二传手”干部“有任务，布置一下；有会议，传达一下；有事情，上报一下；有问题，推脱一下”的“四大绝招”，是庸政懒政的典型表现。

“佛系”干部也是近来新出现的庸懒干部新变种。“我又不求升职加薪，也不贪不占，只要能平平安安上班，安安静静下班，就算我‘做一天和尚撞一天钟’，谁又能奈我何？”这是湖南某镇综治办禁毒专干王某的上班心态。

深入调查发现，王某作为负责禁毒数据录入、资料收集、档案整理等工作的禁毒专干，因为办事拖拉，工作失职，给该镇禁毒工作带来不良影响。王某说，既然多干多错、少干少错、不干不错，就干脆什么都不想干了。

半月谈记者还发现，“推手式”“摆拍式”“等上岸”等诸多形式的不作为、慢作为、假作为干部，正在产生“溢出效应”，波及其他无辜干部，影响干群关系，带来基层治理生态恶化的深层次风险，亟待加强治理。

当下的考评指标往往大而化之，“有为”与“无为”界限模糊。专家建议，在民主测评、述职报告等传统考核形式外，应当探索与干部实际工作情况挂钩的灵活考核新办法，让考核覆盖到每一寸“模糊空间”。

要扩大考评参与面，突出惩戒机制。年终民主评议不少流于形式，考核方式一般以静态考核和组织部门专项考核为主，应进一步推进评议全过程多元参与，把老百姓的口碑引入评议机制，在考核结果运用方面，突出惩戒的实际效果。

此外，还应营造良好执行环境，加强正向激励，在干部选拔任用时，加强对担当的考核权重，让想干事、能干事、敢担当的优秀干部脱颖而出。

靶点七：典型速成

一段时间以来，“盆景典型”“速成典型”在一些地方不鲜见。《半月谈》刊发过《“盆景典型”“速成典型”在冒头》《一味挂牌子，上墙不上心：“牌子满墙”形同形式主义“野草”》《“画饼”式扶贫：增收怕不够，“预期”先来凑？》等报道。

近期，半月谈记者在基层发现，“盆景典型”“速成典型”的套路依然有市场。有些地方的想法，依旧停留在应付上级检查上，检查一过，后续的投入立马断开，费心费力打造的“盆景典型”自然是“昙花一现”，最终变成一堆“乱摊子”，无人问津。

尤须警惕的是，现在部分地方淡化GDP考核后，把经验效果作为出政绩的捷径，希望通过所谓的经验总结和工作亮点引起上级领导的关注。江苏一名镇党委书记说，现在一些干部上升的路子不宽，他们想进步、想提拔，于是到处找办法，有的主意打歪了，大搞“盆景典型”，这样能出亮点，领导能看得到。

基层干部认为，不是不要树典型，而是要树真典型。要引导和鼓励基层尊重实践效果，踏踏实实地探索，保证“典型经验”立得住、用得上。

治形式主义，更要治官僚主义，特别要提高调查研究的贴近性和科学性。“多到实地做调研者，少在办公室当统计师。”广东一名副镇长说，如果条件允许，考核时可以适度引进第三方评估，尤其要多听听老百姓的意见和反馈。

要完善检查考核方法，让检查考核不轻易被假典型“糊弄”“对付”。一些干部对半月谈记者说，中央《通知》提出要“不断增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性”，基层期待这一要求能在基层尽快实现，特别希望上面能在创新考核方式方法等方面有所突破。

靶点八：政策打架

2018年，《半月谈》刊发《上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”》《300万的项目，走流程先花50万》等报道，关注基层干部倍感头疼的“政策打架”问题，聚焦多部门交叉施政的领域存在的决策“翻烧饼”现象，引发广泛热议。

半月谈记者了解到，修改后的立法法，除赋予设区市、自治区人大及其常委会制定地方性法规职权外，还赋予地方政府规章制定权。湖北省人大常委会明确提出，省、市（州）人大常委会和省人民政府要加强对市（州）政府规章的备案审查监督。

半月谈记者近期发现，在部分地方着手规范政策、法规出台“各自为政”问题时，一些地方“政策打架”产生种种变异问题，让基层干部群众喊苦。

——一项政策，不同部门“选择性”执行。

湖南一家物流公司负责人接受半月谈记者采访时说，国务院相关文件明确规定逐步取消道路货运站场经营许可，交通部门已停止办理站场许可证。但有的行政执法部门说没有收到相关文件，依然要求办理，没有办理的企业要受到处罚。或者以内部文件来搪塞，或者选择性、打折扣执行，让企业倍觉“受伤”。

——部门利益为重，不放权。

在中部某市的工业园区，一家生物制药企业计划投资兴建新厂房。工业园管委会认为规划的审批权应当下放到园区，只需要管控建设项目绿地率、容积率等关键指标即可，但市规划局认为审批权在市一级，且厂房的外观设计也要报批。

——招商时一套政策，招来后变了“口径”。

半月谈记者在一个农业大县看到，一家生态农庄占地数百亩，但经营惨淡。农庄投资人道出其中原因：他是被政府招商引资政策吸引来的，地方政府和招商部门承诺了一系列优惠，但等项目落地办手续时，国土部门表示不符合土地政策，不许兴建。他困惑的是：为什么政策不能从一开始就“统一口径”？

一件件让人哭笑不得的遭遇背后，有人已经总结出“政策打架”的类型学：一是“上下不齐”，主要表现是“上有政策，下有对策”；二是“左右各异”，原本的“各司其职，各尽其责”变成“各自为政，各行其是”，“政出多门” “踢皮球”；三是“新旧不一”，新的法令政策已经出台，但旧的政策规定清理不及时，导致政策落实出现延迟，“穿新鞋走老路”。

受访专家和基层干部呼吁，要避免决策“打架”，进一步规范政策、法规的制定流程，从制度上强化部门联动的责任和意识。

在政策法规修订前，相关部门应对有关“打架”法规的适用问题予以明确，提高政策的可操作性。在政策法规的制定过程中，可定期召开联席会议，以民主讨论“劝架”。

此外，要经常性地对已颁行的政策法规进行梳理和处理，及时对有冲突的内容进行废止、修改和补充完善。决策出台的程序化安排也要形成制度，尽力杜绝“拍脑袋”决策。

靶点九：上升“天花板”

基层干部能不能有上升空间和上升预期？这是2018年《半月谈》刊发《困在农村，还是奋斗在农村》《做点加减法，让乡镇干部强起来》《“你再压担子，我真撂挑子”》等报道后，读者追问最多的问题之一。

长期以来，中央高度重视和关爱基层干部的成长和发展，相关文件和举措纷纷出台，与此同时，各地也就破除基层干部的上升“天花板”，不断创新人才选拔机制和任用办法。然而，限于基层复杂情况和政策落地等问题，半月谈记者调查发现，基层上升“天花板”依然厚重，仍须发力破解。

一位北大研究生毕业后到中部某省当乡长两年后，发现目前乡镇干部的管理机制仍然不够健全。他对半月谈记者说，许多地方乡镇干部干事积极性不高，认为干好干坏一个样，反正都没有提拔的机会。

值得注意的是，乡镇机关事业编制干部往往占多数，这批干部大多身处中层岗位，是乡镇工作的骨干力量，但受身份限制，很多人从参加工作就扎根一个乡镇，成为乡镇的“老油条”，自嘲为“前途无亮”。

中部一位县委宣传部干部告诉半月谈记者，当地很多乡镇政府出现了“空心化”现象。一方面，本地出身的基层干部常常干得再好也很难升上来；另一方面，选调生往往在本地缺乏关系、缺少归属感，不少人一门心思就想着“考出去”“调出去”。

江西财经大学财税与公共管理学院副教授欧阳静认为，相对而言，工作能力、工作成效和来自群众的考评结果，在乡镇干部晋升的影响力上分量仍偏低。她建议，连续3年考评位列前三名的乡镇，其乡镇领导和干部，就应列为重用或提拔的首选对象，让扎根基层的乡镇干部感受到“有为就会有位”。

西南政法大学教授程德安建议，组织部门在考察提拔干部时，对乡镇干部尤其是年轻干部适度倾斜；针对长期在乡镇任职、与家人长期无法团聚的干部，要制定更为人性化的安置措施。

要为不同身份之间干部的合理流动创建平台。山东省委政策研究室巡视员郝宪印认为，针对事业编干部占主体且构成复杂的实际，建议分类解决，逐步打破事业和行政编制之间的壁垒，破解事业身份人员“一入职就看到天花板”的瓶颈。要加大落实职务与职级并行力度，允许各地根据乡镇人员构成实际，合理调配行政、事业领导岗位职数。

此外，针对乡镇干部中存在的“同工不同酬”现象，应当从制度上开辟特定的通道，为表现优秀者破除身份障碍，从而激发事业编制人员的工作积极性。

靶点十：幸福感缺失

从加班费到休假权，2018年《半月谈》始终把目光投向基层干部的幸福感。《加班费：基层“不好提”“提了也白提”》《住村指标绑住驻村扶贫干部？》《基层干部有“五怕”，样样头疼》《基层“疲态治理”该终结了》等稿件，在呈现基层干部幸福感缺失的同时，更呼吁为他们“减负”“松绑”，对他们“呵护”“厚爱”，让他们拥有更多的获得感。

一年终了，半月谈记者在多地采访发现，基层干部的收入问题仍是他们幸福感显著缺失的一大症结。北方多个县市的基层干部反映，他们不仅近3年来没有涨过工资，而且一些补贴被取消了，有的甚至还被“倒扒皮”。

一名乡镇干部说，作为副科级干部，2013年之前每月还有100多元的电话费补助，现在不仅没有了，就连多年前负责招商引资时发的奖励也被追回去了。“当时县里鼓励乡镇干部招商引资，给招商引资成绩显著的干部奖励是有文件规定的，但现在要求限期归还。”

有的基层干部吐槽，工资没涨，责任却大了，一些本应落实的福利也落实不了。一名基层干部说：“加班不仅没有加班费，而且处处得自费。大家干工作，自费加油是普遍现象。一个同事的私家车因为包村入户，3年就跑了10万公里。每月到手收入4200多元，光加油就得花1200元。”

休假、请假也依然困难。许多基层干部反映，目前虽然有带薪休假制度，但对基层来说，很难落实。有干部指出，基层现在就是比赛加班，大家都奉行“没有功劳有苦劳”。有基层干部反映，镇里60多个工作人员，一到节假日都来加班，但正儿八经干活儿的就是两三个人，剩下的人都在磨时间。

采访中，半月谈记者发现，除了紧绷运转，僵化管控也直接导致基层干部战战兢兢，“不怕没创新，只盼少出错”，幸福感流失严重。在各种重压问责之下，基层干部不敢有丝毫自己的“想法”，只想着能够赶紧过关，完成任务了，就万事大吉了。这让基层干部找不到实现自我价值的感觉。

一名镇长的话很有代表性：“就连县里一些职能部门的普通办事人员给我打电话，都是命令的口气，比如要求报个材料，根本不管你在忙什么，直接就是‘下午三点前必须传来，传不过来就通报’。”

“疲态治理”不可持续，只有幸福感提升，才能凝聚起基层干部的士气。

尽量为基层干部减少不必要的负担是第一要务。河北一名基层干部告诉半月谈记者，在工作中，主要是“三多一急”影响干部的休息，即：组织会议多、制发文件多、迎接检查多、工作任务急。

要主动关心关怀干部的休息与福利问题，给干部按下“暂停键”。除了领导干部要带好头，还要以制度确保上下安排可以衔接，示范效应可以落实。

合理安排配置干事的人力资源也十分必要。一些年轻基层干部表示，乡镇存在忙闲不均的情况，有些部门、有些人还是比较清闲。所以，在人员配置向基层倾斜的同时，倾情关爱勤政者、实干者，避免“忙者愈忙，闲者愈闲”。

车改在基层：“不适感”如何调适

向定杰 肖艳 杨静

全面推进公务用车制度改革，是厉行节约反对浪费、遏制“车轮上腐败”的重要举措。半月谈记者近期在贵州、云南等地调研了解到，公车改革在具体落地过程中仍存在一些“不适感”，出行不方便、补贴报销难、分配不公平等问题在基层表现突出。

车少了下乡多了，车补不够油费

“车改最大的好处是节约了开支，老百姓也觉得风气正了。”贵州省某县一位车改办负责人表示，以前是车子跟着领导走，现在只能用在正道上，都设了编号。

据介绍，现在该县保留车辆共计332辆，较改革前572辆减少了240辆，经测算，每年公务交通支出节约了三四百万元。“以前是一个人坐车、一件事情就跑一趟，现在是拼车，凑起来只要不耽误事情就行。”

不过，半月谈记者调研发现，随着公车减少，一些偏远地区如何保障出行成了问题。“除了去县里开会，基本都在下村，危改、组组通等各项工作都要去督促，而且每天乡里都有一半的人要下去。”贵州省某贫困乡组织委员说，车改后乡里只有３台车了，有的车龄快10年，车况很不好。

于是，使用私车成为普遍现象。该乡距县城68公里，约一个半小时车程。“一个星期去县里至少两三趟，多的时候天天跑，有高速也不敢走，过路费太高。”这名组织委员说，除了进城，下村开私家车转两三个村，就要百把块钱的油费，这些都是自己贴的。

半月谈记者了解到，私车公用现象的增多，潜藏着多种风险。“安全问题是最头疼的，特别是抗凝冻的时候。”这名组织委员说，平时有些职工没有车都是搭车，万一出问题，还真不知道怎么处理。

“驻村队员很多都是自己开车下去，油费也是自己承担。”云南省某深度贫困县的一名工作人员表示，因边远地区道路复杂，车况、驾驶技术参差不齐，他已遭遇几次车祸。“幸好是对方车辆责任，而且单位领导比较好，积极协调处理后续问题，不然麻烦就大了。”

此外，一些地方出现了私车公养的新动向。“现在公车减少了，工作量却在增加。而一些事业单位车补还没有到位，有些人就有怨言，认为想办法报销一点油费理所当然。”贵州省一位县纪委负责人说。

据了解，一些因私车公养被处分的党员干部事后自我剖析称，没有公车坐了，只能用私家车办公事，存在补偿心理，所以利用工作便利换取补贴。

分配不平衡带来心理落差

半月谈记者调研中了解到，一些干部反映公车改革在基层存在党政机关与事业单位、上级与下级不平衡现象。同时，车补由于是乡镇自己解决，有财力就发，没钱就不发。

“全乡总共有百把个人，但拿车补的就是30个人左右，车补最高700元，最少400多元。”西部一位乡镇干部说，目前领取车补的主要是公务员。

“越往上，干部的车补越多，下乡的基层工作人员反而越少”“到上面开会学习相对还好，如果下村基本没什么补助”……调研中，不少干部向半月谈记者表示。

“改革不同步，县级机关和市级不一样，党政机关和事业单位不一样。”贵州省某县车改办负责人说，在基层尤其是乡镇一级，不少挑大梁、做事儿的是事业编人员，却基本没有车补，这相对不公平。

“公车改革政策还是缺乏调研，县级交通发达了搞车改比较容易，但在山区，大多数乡镇的客车很少，过点就没有了，去了不一定回得来。”这名负责人表示，车改需要因地制宜。

“全镇100多号人只有２台公车，领车补的只有20多个公务员。”贵州省某镇党委书记说。后来，镇里通过购买服务的方式租了５台共享汽车供职工使用，按年度结算。半月谈记者看到，在镇政府院内修了一排充电桩，不时有工作人员驾驶着共享新能源汽车出去或回来。

同时，半月谈记者了解到，由于过去管理上的疏漏，在一些乡镇，公车没有登记在政府公共账户名下，而是登记在私人名下，车改后需要全部交出去，留下的多是一些年限较长的老旧车辆，安全等隐患较高。

基层很少能换新车。“虽然有2个车的编制，但是另一辆车一直没有钱买。”“虽然濒临报废，但不能把它报废，因为害怕报废了就没有指标了。”不少基层干部这样解释其中的原因。

严管之外，改革还需细化完善

半月谈记者调研发现，公车改革后，如何通过精细化管理提高公车使用效率，最大限度方便偏远和交通不便地区用车需求，已成为多地政府部门思考和探索的主要课题。

西部某市级单位的工作人员告诉半月谈记者，基本上只有市委市政府工作人员可以在平台上叫车，一些委办局单位只能去市场上租用车辆，但各个单位用车量集中的时候，市场用车公司都无法排班，司机都不够用。

贵州某县建立了一个调度平台，把全县公车集中起来，进行统一调配，尽量把闲置车辆调动起来。“目前还是人工调配，尽量偏向基层。”该县车改办负责人表示，下一步会运用大数据技术调配车辆，平台电脑能显示应该哪台车执行任务、行车路线等情况。

一些乡镇干部还反映，在平台上申请用车以及在社会上租车，程序多，手续很麻烦，而且不能随叫随走，有些还不能提供正规的发票，极大影响了他们使用的积极性。

对此，2018年7月，财政部印发《关于进一步完善公车改革财政配套制度的通知》，要求各地财政部门研究做好差旅费等现行制度与公车改革制度的衔接，根据实际工作需要制定相关配套制度。

“建议对地域广、人员多的乡镇多给一些指标。”一些基层干部提出，可分梯级来开展公车改革，并选取一些试点，按照有利于工作开展、有利于提高效率的原则，因地制宜出台相关配套制度。

还要简化购买社会服务流程，培育更多有资质的平台，以发挥市场合理有效配置资源的作用，降低运行成本，创新车辆提供方式，稳步推进公车改革。

当然，提高基层干部干事的便利度的同时，也不能弱化监管。贵州省某县一位经济体制改革科负责人建议，车改后还是要加强监管，杜绝公车私用、私车公养。

一些纪检机关工作人员也提出，解决私车公养问题要融入公车改革的大盘子中，加大对各单位财务收支的管理力度，公务出行、维修、保养等必须做好详细登记，车辆费用的报销发票一律严格管理和审计。

因为“重视”，就得陪着走形式

李雄鹰 曹祎铭 陆华东

当前，宣传这一工作板块格外受到重视。然而，在一些地方基层，这种重视正在“变质走味”：口头上说的是重视，实际上让宣传部门的人员参加与其工作并不相干的各种会议、活动，陪着走形式。

本来不相关，一说“重视”就得到场

可曾想到，重视也会沦为另一种“形式”。半月谈记者调研发现，当前一些地方一说重视宣传工作，首先想到的就是让宣传部门的人陪着参加许多与其工作内容不相关的会议、活动。

西南某县委宣传部工作人员告诉半月谈记者，县里面说中央要求重视宣传工作，于是县里几乎所有的事情都突然变得跟宣传有关，一有会议、活动，宣传部门都要派人参加、出席。

“各种例会、临时会议要参加，上级来检查县里各类工作，也要派人陪同，日常工作时间被各种会议占据。”该工作人员表示，有时候部里领导在同一个时间段里要参加好几个会议、活动，且每个会议都点名要求部长或副部长参加，经常出现“人少会多，到处赶场”的情况。

不少基层宣传部门工作人员对半月谈记者说，重视宣传工作不应采取这样的方法，现在一些地方规定宣传部门必须参加这会那会，但会议往往对宣传工作并没有什么布置，只是泛泛要求“加强宣传”。

“参加这些会，就是坐在那里等散会。”华南地区一位宣传部干部吐槽，平时大凡有会议，就有宣传部门的影子，看似宣传部门很重要，其实可有可无。

不少基层宣传部门工作人员对半月谈记者说，上班工作时间是用来开会的，下班后的休息时间才是用来办公的，加班、熬夜也成了常态。

重不重视，看参会积不积极？

不少基层宣传干部反映，宣传工作是重点工作，各级党委、政府都说重视，都在抓，层层落实，到了基层，重不重视这些工作，往往不看别的，就看相关工作部门参加各种会议、活动是否积极。

走歪变形的评价标准，逼出了基层宣传干部的形式主义“虚招”：基层宣传部门的工作人员本来不多，日常工作也纷繁复杂，时间不够用，还不得不全员分头参加会议、活动，最后只能“以会议落实会议”。

半月谈记者采访了解到，宣传工作之所以变“重视”为“形式”，主要是思想认识不到位、考核压力传导等原因所致。

“很多地方或部门有思想误区。比方说，有些认为宣传就是宣传部门的事，自己单位搞宣传，是在帮宣传部的忙，没有主人翁思想和主体责任意识。”一位基层宣传干部说，一些部门没有认识到，思想宣传工作其实就是意识形态工作，是极端重要的工作。

一些部门甚至认为宣传工作是务虚性的文字工作，看不到实际内容。华南一名宣传干部结合自己的工作遭遇直言：“有些部门认为宣传就是耍嘴皮子，是虚功，没必要实做。”

除了思想认识不到位，还有部分原因是人才的欠缺。半月谈记者了解到，虽然很多部门设置了宣传组，但是没有太多真正懂宣传的人才，一些宣传人员就是挂名摆样，只能做一般的日常性工作，遇到事情只会联系宣传部门，没事就搞搞台账，等着检查。

此外，一些地方形式上重视宣传工作，则是为了应付考核压力。“有些部门搞宣传，就是为了应付检查，避免在党建考核时被扣分，工作仅限于做台账。”华南地区某宣传干部说。

真重视，要形式更要内容

基层宣传干部说，只要是干工作，就离不开宣传。但重视宣传不应该停留在宣传部门的“陪同”上，需要认真筹划，群策群力见实效。

“如果各部门真正重视宣传工作，就应当不断培养宣传人才，依靠部门力量做好日常宣传。”江苏省江阴市委宣传部副部长吴燕表示，遇到全市性的重大活动，宣传部门肯定要参加，但是各职能部门的日常宣传工作，宣传部没必要全都参与，而且宣传部也没那么多人力、物力和精力。

吴燕建议，宣传部门也要与各职能部门多沟通，加强指导，科学考核。“应激励各部门真正从思想上重视宣传，开动脑筋做好宣传工作。”

许多基层宣传干部认为，宣传工作的好坏，不应该由是否及时参加各类会议来评定，而应该以结果为导向，给予宣传部门更多的工作自主权，让专业的人真正高效地做专业的事。

不少基层干部呼吁，在切实精简会议数量、文件数量的同时，坚持问题导向，更加突出会议质量，要格外注重参会的实效性，避免“一次会议，各部门均需派员参加”。

北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水建议，地方应该转变思维，对基层宣传工作的考核，切莫只看形式外表，而要看宣传工作的实效。民众亲身感受、社会满意度是最实在的宣传成绩。

不实用遭弃用，农村“厕所革命”还须“接地气”

郭雅茹 李浩

“一个坑，两块砖，三尺墙，围四边，捂鼻子，踮脚尖，蚊蝇飞，臭熏天”，一首顺口溜是过去农村厕所脏乱差的真实写照。2017年，中央推动新一轮“厕所革命”，多地农村告别了旱厕。

然而，半月谈记者近期调研发现，一些地方农村“厕所革命”进行得不彻底，缺建设资金、缺配套设施、缺维修管护。部分农村改厕不切实际、不实用，“如厕难、排污难、粪便处理难”等问题未得到彻底解决。部分新厕所建好后即闲置，成了摆设，一些村民仍旧沿用旱厕。

改出新问题，旱厕仍然用

河北省邢台市王快镇南市屯村村民侯秀对新卫生间赞不绝口。她说：“过去我们家是旱厕，为了家里干净点，我们都不用家里厕所，而是去村里的公共厕所。现在好了，开发区给装的这个新厕所，不用我们掏一分钱。上厕所只按下水龙头一冲，干净又卫生。”

如今，在我国多地农村，村民们告别了旱厕，用上了干净的卫生间。

与此同时，在一些地方，农村改厕成了应对检查参观的面子工程，甚至为了树立示范点，不顾自身条件铺摊子。

半月谈记者在西北某村见到，主路两旁的村民家门前都有一个红顶白墙的新厕所，里面贴了白色的瓷砖，陶瓷蹲便器干净整洁，无蚊蝇，基本无臭，看起来与城市没有什么差别。该村一名村干部说，当时村里改厕，主要是因为2015年举行所在区的农村环境卫生综合整治流动现场会，该村是观摩学习点之一。而这名村干部和大部分村民家中依然使用旱厕，“改厕只有50多户，现场会开完后，再没有继续改厕的动静”。

这名村干部认为，村集体经济很薄弱，经不起折腾，这种改厕方式无法在村里推广。

据该村村支书介绍，当时村里为了修建这50余所无害化卫生厕所，特意找了施工队。“一户按3000元标准修建，花费共15万元。至今还欠着施工队钱呢。”据他回忆，当时区爱卫办承诺的是村里先组织修建，后期再拨款补贴，可到如今，只有一半资金到位。

2016年该村两委扩大会议记录显示，因为修建改厕等事，村里2015年收入不抵支出，亏欠村上工作人员的工资未结，资金紧缺。该村妇联主任说：“2016年的工资欠我2000元，2017年和2018年的工资一分钱没给。”

走访中，多地村民告诉半月谈记者，虽然家中改了双瓮式厕所，蚊蝇减少了，但不到一个月就要抽粪便，要不瓮里的粪便就满了。而抽一次就得10多块钱，村民宁愿走路去村里的公共厕所。

“没改造前家家户户得抽，改了后还得抽，花钱还不算，每月家里都得被熏得臭一回。”东部地区一名基层干部说，改不改的区别就是有没有盖。

更有一些地方政府只提供瓮体。挖坑等具体施工，都是村民自己做或者雇人做。缺少指导之下，很多村民安装的双瓮出现渗漏。“给个瓮就让自己弄，没人好好指导，改完也没人管，用不了多少时间就出问题。”一名村民说。

在西部某村，村民都还使用着旱厕，对改厕知之甚少，仅有的认知是几年前拉到村里的100个水泥瓮。“瓮的质量不行，有的拉来时已经有裂缝。后来也没人指导，长久撂那儿成了废物，最后村里还得花钱雇车清理。”该村村主任说。

门前干净卫生，门后粪便横流

一些地方干部为省事，应付差事，直接照搬照抄其他地方经验，却不去想是否贴合地方实际。更有一些地方，说是“厕所革命”，就只单纯地思考厕所的问题，不考虑相关配套问题，导致建好的厕所，百姓不愿用，放在那里当摆设。

在北方某实施了双瓮漏斗式改厕全覆盖的村庄，有一些村民恢复使用旱厕，还有许多村民在院中修建室内样貌与城市公寓无异的新厕所，唯独粪便直接排到排水渠中。

基层干部表示，很多农村由于缺少管网，生活用水都是顺着自家屋后流走或渗入地下。这在过去没什么，可如果用上新厕所，却不配套管网设施，厕所排污无处处理，村民只能将厕所排污和生活污水一同处理，这样更不利于农村生活环境。

在中部地区某村，村民杜某家中前院还摆放着改厕用的水泥瓮体，里面堆满杂物。后院里，当年改建的厕所已弃用多时。杜某说，改造的厕所没用多久就发现有渗漏问题，“隔壁邻居还找上门了，担心土泡软了，两家共用的那面墙不安全”。没办法，杜某只好将瓮挖出，瓮上已有明显裂痕。现在，她在前院修了新厕所，下水管道直接通到门口排水渠。

排水渠成了排粪渠，也引起不少村民反感。又用回旱厕的村民告诉半月谈记者，这水渠本是用来排雨水和洗衣做饭的水，现在很多人直接将粪便排到其中，一到夏天臭味弥漫。因为厨房排水管也直接与排水渠联通，每逢雨天，臭味还会通过管道到达厨房，做饭都恶心。

农村厕所不该成为一次性用品

缺少资金，配套设施不完善，后续指导、维修、更换都没有很好地跟进，致使部分地方农村改厕成为“一次性”。

“小厕所，大民生，大健康。‘厕所革命’是对农村居民传统卫生习惯和生活方式的深刻变革。农村‘厕所革命’和污水处理要一步到位，要让群众真正过上干净舒适的生活。”河北省邢台市开发区经济局局长郝晓东说。

不少基层干部呼吁，农村“厕所革命”是一项民生工程，能有效改善农村人居环境和生态环境，需政府下定决心，加大投入。资金短缺是农村“厕所革命”中的主要短板之一，国家和省财政虽然给予一定补助，但各地厕所的建设、管理资金仍然不足。虽然部分地区曾想探索商业化模式，但由于见不到盈利，往往以失败告终。

厕所的配套设施和后期管理也有待进一步加强。开展“厕所革命”以来，各地市侧重于厕所建设，部分厕所在建设上符合要求，但配套设施和后期管护跟不上，造成了一定程度上的投入浪费。

另外，相关部门需要在技术上做好全程指导，在改厕的宣传上也要做到位，充分调动村民的积极性和能动性。这样，改厕才能深入人心，无害化厕所才能真正“无害”。

花样“甩锅”第三方，“放管服”改革遭梗阻

杨绍功

本来是政府部门的分内职责，却通过购买服务的形式转嫁出去；本来是政府部门应该面对的问题，却甩给了第三方机构；本来是政府部门要解决的改革痛点，却靠购买服务移花接木……半月谈记者在基层调研发现，有些地方政府部门以购买服务之名，行推卸责任之实，给基层工作带来诸多困扰。

花样“甩锅”，买服务造成新梗阻

当前一些地方的职能部门正变换花样，通过不规范甚至违法的购买服务形式，把本应承担的职能和责任转嫁出去，让购买服务变异成了推卸责任，甚至由此滋生各种新的利益链，成为阻碍社会发展的“新梗阻”。

——说是解决问题，结果是制造了问题。

半月谈记者发现，一些为解决问题而购买的服务正在制造新的社会问题，一些部门“绝不插手”的态度，貌似客观公正，实则放弃了其本应坚守的管理职能。

共享单车整治是地方政府部门头痛的难题，不少地方尝试以购买服务的形式把停车整治的任务包给了第三方。但在东部某市，半月谈记者发现，这样的承包服务考核简化成了清理多少车给多少钱，实际变相鼓励第三方公司去查扣合法的车辆。

部分共享单车企业华东区域负责人向半月谈记者透露，数以百万计的合规停放车辆被政府委托的第三方公司查扣并清理到堆场。当企业前去领车时，这些公司竟然开出每辆30元到65元不等的“赎身价”。如果都付钱领回来，企业难以承担。大量“单车坟场”因此出现，许多可用的车辆甚至被当作废品处理。

——说是专业服务，实则懒政“甩锅”。

一些地方购买服务看起来是减轻了相关部门的工作负担，其实严重影响了部门工作的成效。近年来，一些地方重大会议的新闻服务被政府部门“承包”给了一些地方新闻机构甚至第三方公司。在此过程中，宣传部门联系服务媒体的职能被转移到第三方。

这些地方宣传部门变成甩手掌柜，一些第三方服务不仅不专业，还把个性化的新闻采访活动变成千篇一律的信息转发。基本套路是：活动前，第三方拉个微信群。活动中，不断往群里扔预制的通稿。有的媒体几分钟就把内容粘到网上，把链接转到群里。活动后，微信群静默。

——说是简政放权，实际是异化改革。

在大力推进“放管服”改革的当下，一些地方的“红顶中介”通过政府购买服务的形式死灰复燃，给企业减负带来压力。

某民营企业的产品已通过ISO9001认证，但近两年仍不断被环保、安监、质监等部门要求进行重复认证，导致企业增加了巨大的专家论证成本。有的认证只能在政府部门购买服务的第三方机构进行，“红顶中介”以新的形式复活。

“表面上是政府购买服务而不是指定机构，实际上谁敢把政府推荐的机构不当回事？”一位建筑企业负责人说，有些地方政府部门以为企业提供公共服务平台的名义购买认证服务，中标的就是与部门有千丝万缕关联的机构。有时，企业头天刚被部门要求整改，第二天这类机构就主动上门来声称能提供“过关”的服务。有企业负责人坦言，所谓“整改”“过关”只是按照之前的内容抄一套材料送过去，一切问题照旧。

官僚主义把好经念歪

政府购买公共服务，本来是厘清政府与市场关系、满足社会多样化需求的一个好办法，为何部分地方部门花样变通、推诿塞责，把好经念歪了？

工作压力大，催生“甩锅”思想。部分基层宣传部门负责人吐槽，近年来，部门的工作量呈几何式增长，人手极度紧缺，而只能寻求外援，从相关单位抽调人手，或干脆将部分工作转包出去，根本来不及考虑工作成效和责任问题。有负责人直言不讳：“工作抓在手里，是别人考核你。把工作转出去，就是你考核别人！”

面对问题复杂，不敢担当作为。在发生第三方公司索要高价单车“赎身费”的城市，某区镇城管执法大队负责人对半月谈记者说，单车是企业的资产，对外发布公告要求限期处置收效甚微，政府部门查扣处置缺少法律依据，于是才将这烫手的山芋甩给了第三方，希望产生问题时“有缓冲的余地”。

改革不到位，官僚主义难禁绝。部分环保部门的工作人员告诉半月谈记者，环保高压之下，基层部门不敢掉以轻心，宁可过度作为也不敢不作为。部分地方部门责任意识缺失，能转嫁的责任都希望通过市场化方式转嫁出去，对提供服务的第三方没有完善的评估考核方法，把服务和管理职责一股脑儿甩给市场。

明确权责，购买服务不能成“甩锅套路”

业内人士和专家建议，要规范政府购买服务，不断完善制度设计，明确各方责任，对购买服务进行有效的考核监管。

购买服务并非万能。“有些事情，政府部门暂时做不好，但这类事情并不都适合去购买服务，政府部门不能一味地把职责也甩给第三方。”中共中央党校（国家行政学院）教授竹立家等表示，应当科学而审慎地界定政府购买公共服务的范围，同时完善制度规范，严格防止某些部门通过购买服务逃避监管责任。

服务型政府首先是责任型政府。竹立家认为，尤其要注意防止“服务型政府”变成“购买服务甩锅型”政府。服务型政府的前提是责任政府和法治政府，以购买服务模糊政府服务的内涵，忽视政府作为社会监督管理者的责任，就可能让各种逃避责任的问题蔓延。

解决新问题需要有法可依。目前基层压力过大，基层新问题层出不穷，解决这些问题既需要顶层设计有效适应新变化，也需要有立法权限的地方提速立法。没有有效的制度规范，政府、市场与社会的边界持续模糊，问题会愈演愈烈。

专家普遍表示，避免花样“甩锅”，归根到底要提高以人民为中心的服务意识，提高责任意识、法治意识，依法行政、负起责任，服务型政府才能落到实处。同时，要进一步深化“放管服”改革，该放的一定要放出去，该管的一定要管好。

条幅知多少，迎检何时了

——基层仍陷岁末“迎检困局”

梁建强 周楠

一切时间给开会让道，一切工作给准备材料让道。岁末年初，半月谈记者在基层调研发现，为了迎接年终的检查评比工作，一些地方仍然陷入“会海”，“拉个条幅表示重视，做个展板表示落实”屡见不鲜。会议开了不少，条幅挂了不少，但基层的真问题发现了没有，基层的真呼声听到了没有？

爬梯子换条幅，一天4次

“不是在开会，就是在为开会做准备；开完这个会，后面还有两三个会。”中部一位乡镇干部感慨，“会议室里坐一天，年关先过‘检查关’。辛辛苦苦一整年，考核不行全白干。”

武陵山片区一贫困乡镇党委书记对半月谈记者说，越到年底，各种名目的评比检查越多，乡镇接待连喘口气的闲空都没有。“扶贫、河长制、冬修水利、安全生产、卫生整治、民政、宣传、基层党建、森林防火……”书记计数的手指快不够用了。

这些“检查组”“调研队”“考察团”来自县、市、省各级。“都是上级部门，拿本地话说就是‘条条蛇咬人，个个得罪不起’。”

会议筹备从什么着手？条幅。

“不管什么事，条幅先挂上。”中部一名村支书说，当地有个“土办法”，听说有检查，立马准备条幅。“比如，最近考核扶贫成果、考评扫黑除恶成效，那么标语上墙、横幅上街，肯定得做啰！”

乡镇干部感叹，每次迎检，领导布置中必有一条“营造迎检氛围”。于是，各地大路上有大横幅，小路上有小横幅，门口要有欢迎牌，座谈会要有接待手册。

有的地方还要安排专门人随时更换横幅，一天来几拨检查队伍，就要在乡镇大门换几次。“最多的一天爬梯子换了4次。”中部一名镇长告诉半月谈记者。

“上面认为，只有开过会才证明你们对一项工作足够重视”，所以哪怕基层人手有限得把几项工作的会议套在一起开，中途也得换几次不同的条幅。“方便拍照存档，也能让总结材料丰富一点嘛”——反正“领导来了先看材料”……

迎检“窍门”多：走“领导路线”，设计“调研黄金线路”

会议众多，检查频繁，一些地方逐渐摸索出一些迎检“窍门”。

有的地方练就了一套材料应对多个检查的“本领”。“各项工作都要求总结，又都是集中在年底，只好弄出一个模板，根据不同部门工作要求，改改关键词，调调结构和表述，实质内容其实都是一样的。”中部一名村委会委员说。

有的地方则走起了“领导路线”，针对前来考察的领导“量身定制”迎检方案。一名乡镇干部向半月谈记者透露了近期迎检的一个举措：前不久，当地的副县长来检查工作，他所在的乡镇无论是横幅上，还是橱窗里，都充分突出该副县长的相关工作和要求；最近，副市长来了，横幅橱窗又成了副市长的“形象之窗”。

检查“扎堆”，是不是全都有必要？一些检查“走马观花”，到底能发现什么真问题，总结出什么真经验？

一名在乡镇、县、市三级都有工作经历的干部告诉半月谈记者，县对乡镇一级的检查，其实就可以大幅度精简。“县与乡镇直接打交道，一年来工作干得怎么样，差距不足在哪里，平日差不多能随时掌握，何必年底再折腾一回？”

尽管迎接检查占用了大量时间精力，基层还是不敢怠慢。为什么？

“检查中如果得分低，实际工作做得再好都没有意义。”受访干部们介绍，一些检查工作，还是翻材料、开座谈、转一转“三部曲”，为了能有好的检查结果，一些地方只得把大量时间精力用在材料包装美化上，一些善于表达的基层群众，被指定为“座谈专业户”，调研路线，也琢磨出了相对固定的“黄金线路”。“没办法，搞好形式才有好位次。”

如何摆脱“虚事实做，认真应付”

“现在乡镇干部很多被检查压得抬不起头。”在田野调查中，武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰对一位参与接待的乡镇干部印象深刻，“从上班到下班，手机没有停过，嗓子早已嘶哑。”

贺雪峰发现，当前，对基层干部的监督督查越来越严格，必须凡事留痕以备上级检查。“基层干部最重要的工作成了按上级要求整理资料、填报表格，虚事实做，认真应付。”

放任此类问题，一些工作会出现异化。

贺雪峰在调研中注意到，一些地方着力宣传的典型探索，“经验”只是鲜活在材料里，“先进”只是生动在展板上。中部某地，将“四议两公开”作为解决“低保指标分配、危房改造指标分配和党员指标分配”的“亮点”，但他和团队调研发现，在当地实践中，“四议两公开”几乎没有正式运行过。

针对基层的“迎检困局”，湖南省社科院城乡一体化智库团队首席专家陈文胜认为，这类问题的根源是上级监督权和基层执行权严重失衡，改变需要上下联动，关键在上级。上级要优化检查思路和方式，多走“群众路线”，少进机关大院。材料要看，基层更要转，让人民“评卷”“打分”，听取群众意见建议才是第一位的。基层则要端正心态，杜绝逢迎，功夫放在平时。陈文胜建议：“最好明令禁止无谓的横幅、欢迎牌等。”

受访专家及基层干部群众还建议，在检查时，多点“暗访私访”，少点“公开检查”，多点“日常监督”，少点“突击检查”。要做到“不发通知、不打招呼，不听汇报、不要陪同，直奔基层、直插现场”，看到被检单位的真实情况；同时，建立长期调研的制度化机制，避免一叶障目，从根源上杜绝“一次检查决定一年成效”“做得好不如检查中表现好”。

不狠摆不平？“狠人治村”是与非

王建 阳建 谭元斌

面对难缠的人和事，为了促进村里发展，有的村干部不得不采取一些狠招，恩威并施；有的村干部为了达到目的，明知违法违规，还是不择手段，采取打折腿、点燃车等暴力方式。威胁，恐吓，逼迫，甚至暴力，狠人用狠招，在乡村治理过程中并不鲜见，这凸显了乡村治理法治化、规范化的现实难题。

办好事、办大事，狠招迫不得已？

治村，难免会遇到难缠的人和事。半月谈记者发现，在一些利益复杂的村庄，一旦正常途径、正当办法“走不通”“搞不定”，村干部可能诉诸“狠”字，对一些特殊对象采取狠招的情况时有发生。

在黑龙江一个一穷二白的偏远小山村，2015年村干部确定发展乡村旅游的思路，引进一个影视基地项目，得到大多数村民的支持。但在征地过程中，有一户村民说什么就是不同意征地，眼看工程就要动工，投资方非常着急。一名村干部找到这户村民讲道理、谈条件。在无效的情况下，这名村干部只好对这户村民放狠话：“再不同意，就让其他人把你家门堵上。”这户人家最终就范，影视基地如期开工。

该村党支部书记说，一些富民项目，特别是一些公共建设，只要是为了村里发展，绝大多数村民都会支持，但不排除“钉子户”存在，这个时候就必须使狠招，恩威并施，否则好事就有可能办不成。

湖南中部某村开展窄路加宽工程，但是有部分村民思想固执，仅考虑个人小利益，出面抵制工程。村支书果断采取措施，冒着争吵、被打的风险，发狠放话，甚至摆出以命相搏的姿态，终于压服众人，排除阻碍。如今，3公里多长的主公路畅通竣工，得到广大村民的赞许。“治村，要用狠劲，不能用狠心。有的时候要霸蛮，但是不能霸过了头。”这名村支书说。

一些村庄“当家人”告诉半月谈记者，当前不少村里“管事的”面对复杂问题，主要经验就靠三个字：一是哄，哄着村民高兴；二是磨，耐着性子做工作；三是狠，有不同意见也要同意。

湖南某村，陶姓、宋姓两大家族为农村宅基地不时争吵斗殴，颇有积怨，村干部多次调处未果。干了30多年的村支书想出“土办法”，让全村各个家族都派出代表，陶、宋家族现场呈证对质，最后当众指出过错方。过错方不服气，于是村支书当着所有代表的面裁决，让双方写下调解协议，并规定“谁违反协议，以滋事论处”。

“这个做法有点类似私设法庭，可能违反了有关规定，但是不采取点狠招，两家的矛盾始终解决不了。”这名村支书说，“狠人治村”在乡村治理实践中，会不时出现。“只要内心是公正的，结果往往都是好的。”

狠过了，就变成村霸

相比于一些狠招是为了促进村里公共设施建设、集体事业发展，另一些来自村干部的狠招明显不是源自公心，而是出于私利。

有的狠招，一手遮天，欺压群众，显示了政绩观的扭曲和权力的傲慢。紧邻湖北某著名景区的一个村依靠旅游业，几乎家家户户都过上了好日子。几年前，村里鼓励发展葡萄产业，村民出于风险考虑，并不积极。村干部一味要政绩，于是跑到一些村民家中，毁掉田里齐膝的玉米苗。几年过去，村里葡萄产业却因销路不好，导致村民连年亏损。该村一名村民小组长告诉半月谈记者，当初村里非常蛮狠，甚至出现不配合就打人的情况。

有的狠招，背后是一些村干部明显违法违规，损害集体经济和农村发展，致使干群关系紧张，基层矛盾激化，严重扰乱、冲击正常的乡村治理。因套取移民扶持资金、虚报工程款项等违规违纪问题，湖南省娄底新化县经开区勤一村村支书张运球自2013年底以来一直遭该村村民集体举报。为了报复举报村民，张运球以各种威胁手段恐吓，甚至买了毒鼠强，准备在全村的井水里投毒。经及时报警，警方从张运球家中搜出500支毒鼠强。

还有的狠招，更加赤裸裸、血淋淋。一些治村狠人把所在村当作自己的“自留地”和“独立王国”，治村狠招变为恶人、村霸的暴力写照。 2017年10月、12月和2018年1月，黑龙江省五常市五常镇万宝山村发生了3起蹊跷的伤害案件，3名万宝山村村民的腿先后被打折。此前，受害人之一李某还遭遇一次离奇车祸，停在自家院子的车也被点着。经警方调查，这些事情都是万宝山村前任村支书周某某背后指使。

原来，因为土地问题，万宝山村村民李某、冯某、马某告了周某某，一直和周某某打官司。周某某为了让这些人“老实点”，指使他人采取暴力狠招，给这3人一点“颜色”。经公安机关侦破，2018年1月底，包括周某某在内的10人全部被抓获，并发现其私藏一支双管猎枪、几十发子弹。

应走自治、德治、法治相结合的道路

改革开放以来，我国农村的经济、社会、治理结构发生深刻变化。农村已经从一个同质社会转变成一个差异社会、分化社会，从一个静态社会变成了一个流动社会。而且，分化还在加剧、流动还在加速，这些变化都会深刻影响乡村治理，给乡村治理带来新挑战，使乡村治理更加困难、复杂、多变。

在这种复杂局面下，专家认为，狠人采取狠招治村的情况，目前一时还难以杜绝，但要通过制度和规则的设计，真正使乡村治理走上规范化、法治化的轨道。

“破解乡村发展的棘手难题，不能坏事做不成，好事也做不成。”武汉大学中国乡村治理研究中心副教授王德福说，乡村治理最重要的还是要发挥基层党组织的引领作用，将从严治党不断向基层下移，让村里党员在乡村治理中发挥模范带头作用。

如何对付恶人、村霸的狠招？王德福认为，在乡村治理过程中，治村狠人采取狠招造成人身伤害的，发现一起，必须严厉打击一起，持续产生教育震慑作用。

从根本上讲，乡村治理应将自治、德治、法治相结合。专家表示，要加强农村基层党建，配强村党组织书记；要建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程，防止1教育引导村民学法、用法、遵法、守法，培育崇德向善的乡风文明。

如此，才是新时代乡村善治的根本之道。

富人治村：好得很还是糟得很

周楠

“富人治村，共同致富”，是近年来部分地方基层政府追求的美好愿景。在乡村振兴任务紧迫的今天，乡村经济精英到底能否下好基层治理这盘棋？都说“外来的和尚会念经”，乡村治理是不是念“生意经”就能别开生面呢？

村里有些事，人富才好办

富人治村并非新事物。十几年前，在江浙等沿海发达地区，就有一大批企业老板积极参加村干部选举，成为“老板村干部”。

近年来，中西部地区多地基层政府以“双培双带”、发展乡贤等各种政策措施，鼓励和引导经济实力较强的农民担任村主要干部，富人治村治理模式逐渐走向内陆地区。

现今，村干部承担的工作量和工作压力有增无减，在这种背景下，掌握更多经济资源、社会资源的农村经济精英，自然更受基层政府的青睐和部分群众支持。事实上，多地基层干部已有如此感叹：“没有一定经济实力，很难当好村干部。”

确实，无论是“争资跑项”，争取上级资金与政策支持，还是谋划具体的乡村建设举措，经济实力强、活动能力强、具备更开阔发展眼光的农村经济精英优势凸显。

半月谈记者在多个村庄发现，富裕群体在参加选举时，不仅表示可以不拿工资、不占集体便宜，还承诺捐资修路建校。

面对农村新形势下出现的一系列棘手新问题，资源更多、脑筋更活的富人群体处理起来也有优势。

从脱贫攻坚到乡村振兴，从兴办合作社到招商引资，不止一地的基层干部和学者发现，如今，村里有些事，当真是“人富才好办”。

治村非经商，风险不可忽

富人治村有其合理性和必要性，但不少学者、基层干部指出，这一模式潜藏的风险也值得重视。

——以企业化思维治村，影响村庄公共利益和民主决策。

中部某乡党委书记告诉半月谈记者，“老板村干部”熟悉商业世界的竞争逻辑，但公共服务态度往往不够端正，纪律意识相对淡薄是隐患。当地某城郊村选了一个富人当村主任，治村和治企一个思路，取得一定成绩，但两件事情的处理引发了矛盾。

一是对于村里每年要投入数十万元运行经费的公共交通和公共文体设施，他认为是亏本的，想要关停。二是办企业形成的“我的地盘我做主”思维根深蒂固，让村里“四议两公开”无法正常运行。

——增加群众参与村庄治理难度，权力结构固化，影响基层民主进程。

富人在财力和社会资源上的优势，客观上抬高了选举门槛，普通村民容易沦为看客。华南理工大学公共政策研究院副研究员林辉煌认为，乡村新富凭借较强的致富能力，许诺与捐赠并用，足以影响选民的投票意向，使基层村庄的权力结构固化。

——容易滋生道德风险，贪腐化与“村霸化”值得警惕。

多名基层审计干部告诉半月谈记者，富人并不会因为自身富裕就一定不“因公肥私”，近年来多地农村工程建设都成为“富人村干部”腐败高发领域。

还有学者指出，一旦富人私心大炽，无视公共利益，可能走向“村霸化”，富人治村也就沦为“强权治村”。

捧杀固不宜，棒杀亦不妥

富人治村有成绩也有隐忧，到底应如何看待？

武汉大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰教授表示，中国有60多万个乡村，发展极不平衡，基层治理现代化不可能一蹴而就，对富人治村也不能一面倒地批判或赞颂，而应基于包容态度，不忽视制度化规范方式，鼓励基层继续探索。亦有学者强调，在乡村振兴关键期，通过这种形式把人才的“根”留在基层，其实体现了基层的实践智慧，不能轻易抹杀。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻等专家认为，推行富人治村，还需在风险防控的规范化上下功夫。村干部的推荐和任用必须遵循德才兼备、缺一不可的原则，干部一旦当选，必须对其持续加强党性教育、法制教育，增强其法治意识、纪律意识、公共意识。

同时，必须增强村庄政治的开放性，让广大村民有表达愿望的制度空间，可以通过完善议事会等村民组织的方式，保障村民知情权、参与权，防止普通村民在诉求表达与决策协商上被边缘化。

尤为关键的是，要完善日常监督，同时形成对有问题的村干部的问责乃至淘汰机制。

一名镇党委书记告诉半月谈记者，近年来当地各村建设力度大，为了防止腐败，镇里专门请了一个造价师，对所有工程预算严格审查，及时介入，在防止村干部腐败方面收效明显。