中篇

第四章 中美经贸关系

美国公司对中国“超国民待遇”终结的态度及所关注在华发展前景的十大问题

（2011年1月30日）

2010年堪称境外企业在华投资经营的新元年，是中国过去近30年用“市场换技术”而给予外企“超国民待遇”的时代正式终结。2010年12月，中国开始对在华外商投资企业、外国企业及外籍个人征收城市维护建设税和教育费附加，这意味着中国境内所有内外资企业统一了全部税制，外资享受“超国民待遇”的时代正式终结。部分在华境外企业，抱怨中国引资政策调整，认为外企在华的投资和经营环境正在变得不友善。

拥有220家美国在华会员公司的美中贸易全国委员会（USCBC）2010年度调查报告表明，在华美国公司对外企在中国“超国民待遇”的时代终结、中国商务环境的变化前景，存在着两种截然不同的观点。尽管近90%的美国公司都承认在中国盈利状况相当于或高出其全球总体盈利水平，但对在华业务发展前景乐观的占60%，而40%则对中国的投资和经营环境前景不够乐观。

一、美中贸易全国委员会最新调查报告显示了美国在华公司大部分对终结外企“超国民待遇”后的中国商务环境有信心，小部分存有疑忧

此次参与美中贸易全国委员会最新调查报告的会员公司是美国各行业的领先代表，从事制造业（54%）和从事服务业（49%）的受访公司数量各占一半，其中部分公司同时从事两种行业。还有一些公司从事农业、自然资源或矿业。其雇员大部分（近60%）驻在中国，40%驻在美国，因此该最新调查报告的结果既代表了中国的经验，又代表了广泛的全球视角。

首先，对于外资享受“超国民待遇”的时代正式终结后的商业环境，外国公司对中国失去信心了吗？没有！对此项调查的结果回答是相当肯定的，受访会员公司普遍认为中国仍然是适合发展业务的。现在我们来看一下最新调查报告提供的数据，解读一下美国公司在华的业务状况。

总体上，超过80%的受访美国公司表示其在华业务过去五年一直处于盈利状态。而在2009年全球经济低迷的一年中，虽然近30%的受访会员公司表示其在华业务的利润率与上一年持平；但多数公司指出2009年在华经营收益增长产生了更高的利润。其中，88%称在华利润率超过公司的全球利润率；65%在华业务收益增长率达到了至少10%；21%的公司称其公司收益增长幅度超过20%。进入2010年度，美国公司在华业务依然呈现出喜人的业绩，74%和近20%的受访公司将中国作为其全球战略投资计划的前五大目标之一和首要目标；三分之二的受访公司计划明年增加在华的资源投入。几乎96%的受访公司表示其在华投资的主要目的是进入或服务于中国国内市场；另有40%的受访公司表示他们还将中国作为向其他非美国市场销售产品的出口平台。这些数据在当前全球经济低迷，且美国市场没有全面回升的情况下，意义深远。

当然，也有近40%受访美国公司表示他们对中国商务环境的态度不及以前乐观，认为外资公司的前景将会恶化。他们抱怨中国引资政策的调整，对在华发展前景担忧，公司内部高层针对担忧的讨论已在进行，在考虑其将来在中国的投资计划和战略方向时变得更加谨慎。

二、美中贸易全国委员会最新调查报告分析了美国公司关注在华发展的十大问题及中国相关政策产生的短期和长期影响

美中贸易全国委员会的调查报告同时列举并详述了以下十大最受在华美国公司关注的问题，这些问题相关的中国政策均对很多在华美国公司产生了重大的短期和长期影响。

（一）人力资源问题

人力资源问题居受关注问题的第一位。对在华美国公司而言，在中国竞争激烈的环境中寻找、招聘和保留员工一直是一项重大的挑战。目前除了人才供不应求，企业还担心中国新法规和政策的影响，比如，外资企业成立工会和集体协商、薪资增长。多数美国公司不反对依法在外资企业中成立工会，超过半数的受访公司表示他们已经在企业内部成立了中华全国总工会认可的工会，但也表示会继续对工会化趋势带给企业的影响进行评估。同时，2010年上半年中国一些省市政府宣布当地最低保障工资实现双位数增长，这项举措恰逢中央政府已阐明集体协商是其重新分配收入和拉动国内消费计划的重要组成部分，部分省市包括上海和深圳已出台了相关的具体政策以推动集体协商制度。虽然82%的受访企业表示还未被要求组织工人集体协商，还是对此项新法规和政策的影响表示担心。

（二）行政许可审批问题

许可和审批程序仍是在华美国企业投资和扩展所面临的挑战。企业希望充分利用巨大的中国市场规模，在中国推广其全球业务模式，但行政障碍使在华扩展和顺利经营的计划难以实施。近50%的受访公司表示它们面临的行政许可困难没有改善；30%以上的受访公司表示深受当地政治影响情况更为严重或出现了新问题，且这种现象在较小城市中尤为突出。改善行政许可会吸引更多美国公司在中国长期投资。比如中央政府审批权限下放地方政府自行审批成立新的零售商店，取代了原来的需要中央政府批准的做法，有利于更多外国零售企业在全中国拓展市场，包括在政府优先发展的内陆地区拓展业务。实际上，现在只有很少一部分零售企业需要北京方面的批准，这预示着该领域未来有望得到进一步改善。

（三）与国有企业的竞争问题

与中国国有企业的竞争越来越受到在华美国企业的关注。中国推行新政策，在政府采购方面向国内企业倾斜并鼓励国内自主创新。受访公司表示在华美国企业与国有企业、龙头企业和最知名的企业竞争，政府偏袒国内企业是中国普遍存在的现象，包括：1. 政府采购或政府项目中的可能偏向；2. 行政和行业注册的执法不公；3. 信贷获取；4. 政策和法规发展的预先知晓，这等同于身陷不公平的竞争环境。因为中国国有企业通常与政策制定者联系更加紧密，它们知道如何接近影响政策、法规和标准的相关部门，美国公司为了提高其自身的市场占有率及开发全新领域，采取的新方式就是强化和拓宽与中国国有企业合作，以期共同开发中国境外的新市场和新机遇。

（四）知识产权执法问题

中国的知识产权保护在中央政府的重视下有所改善，知识产权执法确实更加积极和透明；但是各行业标准不一，执法不均衡和不公平问题依然十分严重。44%的受访公司表示中国的知识产权执法水平给它们的在华生产和研发的积极性带来消极影响，这一比例与去年同比增长了24%。95%的受访公司对中国的知识产权执法的担忧涉及所有行业：汽车零件、化工品、电子产品、快速消费品、重型设备、媒体、印刷、零售和交通；同样对传统类别的知识产权，包括版权、专利、商标和商业机密问题也广泛担忧。57%的受访公司将法院视为保护知识产权的可行性选择方案，利用中国法院解决知识产权问题，虽然过去三年间，仅有四分之一的企业将知识产权侵权案件提交中国法院，但是其中的胜诉比例接近四分之三。

（五）成本增加问题

美国企业在华经营成本多年来一直不断增加，并随着中国经济发展呈现出可预测的趋势。虽然上涨的成本似乎并未削弱美国企业在华维持稳健经营的兴趣，但2011年约20%的受访公司认为从税赋到土地使用费等各项费用近年来已大幅度上涨，成本增加是其提高在华利润率的首要障碍。58%的受访公司认为劳动力是成本上升的最大根源，另外税赋和材料也是担忧的两大缘由。98%的受访公司表示美国企业在华的薪资不低于同行业中中国国内企业的平均薪资。98%的受访公司将其应用的全球环境、健康和安全标准带到了它们的在华企业，这些标准显著高于中国的相关标准。可见在华美国企业长期以来一直致力于在中国工作场所应用全球标准。

（六）服务业市场准入问题

中国的服务业市场有望成为经济增长的重大机遇，但是市场准入限制仍是很大的障碍。有关市场准入的担忧涉及各类服务业，包括金融服务、法律服务、建筑和工程服务、快递服务、医疗服务、符合性评估服务和电讯服务。近80%的受访公司认为在上一年度中，这些领域及其他服务行业的市场准入形势没有进展。包括过度官僚化的行政许可程序、对国内企业的偏向和难觅胜任的员工等问题。具体准入障碍实例包括保险业、法律服务、符合性评估和融资租赁等领域设置的投资和经营限制。美中贸易全国委员会向中国政府建议放宽《外商投资产业指导目录》中的服务行业市场准入，中国政府目前正在对目录进行修改。

（七）透明度问题

作为企业担忧的一个问题，透明度在美中贸易全国委员会的每次调查中均入选各会员公司在华所面临的十大挑战之列。缺乏透明度问题加重了外资企业受到不平等待遇的程度，如一位受访者提到中国有一条隐性规则，不允许外国企业参与标准制定。透明度问题屡次被列入最关注问题榜，可见透明度的改善并不意味着问题已经解决。

（八）中国的保护主义风险问题

近半数的受访公司认为日益高涨的中国的保护主义对其公司构成问题，对保护主义的担忧是导致会员公司对中国市场不甚乐观的最普遍原因。至少40%的受访公司表示它们在以下五个重要领域看到保护主义问题：标准设立、市场准入壁垒、采购、行政许可、政府要求国内企业购买国货带来的压力。39%的受访公司认为针对外国企业执法不公。

（九）政府采购市场准入问题

由于中国政府出台了一系列与采购有关的新政策，政府采购市场准入今年跃入了最受关注问题的前十位。超过40%的受访公司表示它们的产品或服务大部分销往政府和政府相关的客户，但自主创新将使它们在投标过程中对阵国内产品时处于不利的地位。中国制定自主创新政策已有一段时间，但是直到2009年底和2010年初才引起广泛关注，在此期间中国政府出台国家级法规并在国内创新产品目录中加入享受采购优惠的六类产品，意图使用政府采购优惠政策推动国内创新。这一做法引起外资企业的普遍关注，它们担心会受到不平等待遇和为了获得采购市场准入而不得不将知识产权转让给中国。如果这些政策实施不公，将会对外资公司未来在华投资产生潜在影响。

（十）标准与符合性评估问题

尽管中国已投入大量的精力，努力构建现代化的标准体系和符合性评估程序，但是会员公司仍然对中国这一领域的政策走向十分担忧。中国已经在一些行业采用了国际标准，但在其他行业却运用市场力量推行中国特有的新产品标准，这种做法给在华经营的全球型企业造成了很大的问题。近四分之三的受访公司表示其参与中国标准和符合性评估政策的制定与实施程度一般，仅有不足半数的受访公司表示它们能够参与其中。有能力参与其中的会员公司也列出了一系列的标准制定体制如何运作的困扰，其中65%和46%的受访公司认为标准制定和产品认证过程不够透明。除了对体制如何运作的担忧之外，中国的标准和符合性评估系统也给公司带来了很多具体的挑战，包括重复检测、评估成本高、不能使用外国认证公司进行检测，尤其严重的是中国特有标准的使用。

美中贸易全国委员会调查报告指出，中国政府在发展和制定以上最受在华美国公司关注的十大问题相关政策时，应谨慎考虑外国公司对中国商业环境看法的转变，这些政策会影响外国公司和他们与中国公司（尤其是与国有企业）在公平环境中竞争的能力。有趣的是，调查报告还特别指出，人民币汇率问题根本没有出现在前十大（甚至二十大）最受会员公司关注议题之中。因为美国公司认为降低市场准入壁垒比人民币汇率升值更能推动美国出口。

三、美国公司在华发展必须适应中国转变经济发展方式的要求

改革开放之初，中国市场经济体制不完善，外资企业投资难度较大，会产生一些附加的制度性成本，所以中国为境外投资者提供了以税收减免为代表的“超国民待遇”政策保障。随着改革开放的深入推进以及加入世贸组织，中国市场经济体制趋于完善，对于外国企业来说，制度性成本明显降低，外企不再享受“超国民待遇”成为历史发展的必然。

中国政府一再强调，经过30年的改革开放，现阶段中国必须转变经济发展方式。中国2010年4月公布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，作为当前和今后一段时期中国利用外资的指导性文件，它明确提出将根据中国转变经济发展方式的要求，修订《外商投资产业指导目录》，扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》也提出，要提高利用外资水平。利用外资要优化结构、丰富方式、拓宽渠道、提高质量，注重完善投资软环境，切实保护投资者合法权益。加大智力、人才和技术引进工作力度，鼓励外资企业在华设立研发中心，借鉴国际先进管理理念、制度、经验，促进体制创新和科技创新。

在这样的历史大趋势下，美国公司必须打破惯性思维、传统模式，积极适应中国取消外资企业“超国民待遇”的政策变化，以及转变经济发展方式的迫切要求，在加强气候变化、发展清洁高效能源、保护环境和能源安全等领域扩展和深化在中国的业务发展，这些领域本身就蕴含了巨大的商机和经济利益，前景必然光明。

当前中美经济关系热点问题分析

（2011年2月20日）

一、金融危机改变中美两国实力对比和中美经济关系

中美经济关系是两国关系的基础，而近几年发生的金融危机直接改变了两国经济实力的对比，深刻影响了中美经济关系。

（一）金融危机弱化了美国国际经济地位

一是大大削弱美国作为全球经济增长引擎的作用。2002—2006年全球经济增长率分别为2.9%、3.6%、4.9%、4.5%和5.1%，其中美国的贡献率分别高达20.2％、20.6％、20.5％、19.0％和14.3％。危机爆发以来，美国对世界经济增长的贡献急剧下降。2007年和2008年全球经济增长分别为5.2%和3.0%，美国的贡献率仅为10.6%和3.5%。2009年全球经济成为自“二战”以来首次年度-0.8%增长，其中美国更是高达-2.5%。

二是美国占全球商品和服务贸易市场的比重明显下降。2002—2006年美国货物进口额分别是全球货物进口总量的17.8%、16.6%、15.9%、16.0%和15.4%，商业服务出口额则分别达到全球商业服务出口总额的17.1%、15.5%、14.9%、14.6%和14.5%。但到2007年和2008年，美国货物进口占全球的比重明显下降，分别为14.2%和13.2%，商业服务出口额占全球的比重也下降为14.1%和14.0%。2009年这一态势更趋明显，美货物进口急剧萎缩，比上年下降26%，服务业出口也比上年下降7.7%。

三是美元霸主地位的基础被从根本上动摇。美元霸权和华尔街对世界金融的控制力，使美有能力转嫁危机和输出危机。美这种“以邻为壑”的做法引发世界各国反对美元霸权的高潮，改革国际金融秩序的呼声高涨。法国总统萨科齐与英国首相布朗提出了建立“布雷顿森林体系2”的建议，中国则提出了包括“超主权储备货币”在内的多储蓄货币体系构想。

四是美国在国际投资市场上的地位下降。1990年美国吸引外国直接投资占全球直接投资流量的24%，尽管目前美国仍是世界上最大的资本输出国和最大的资本输入国，但2008年美国吸收的直接投资仅占全球的18.6%。而2009年形势急转直下，美国的外国直接投资流入仅为1359亿美元，比上年下降57%，这一降幅甚至超过21世纪初由于网络泡沫破灭引起的国际直接投资流入下降53%的幅度。

（二）金融危机提升了中国国际经济地位

一是中国成为世界经济增长的发动机。2008年全球经济增长3.0%，中国增长9.6%，对全球经济增长的贡献率高达22.7%。2009年全球实际GDP增长率为-1.1%，其中美国、日本和欧盟分别为-2.7%、-5.4%和-4.2%；而中国经济却实现了8.7%的增长，对世界经济增长正向贡献率高达66.8%。

二是中国成为反对贸易保护和维护自由贸易体系的积极推动者。世界银行发布数据指出，从2008年10月至2009年2月，短短5个月20国集团中有17个国家实施了贸易限制措施，中国国家主席胡锦涛却在2009年4月在20国集团伦敦金融峰会上坚定提出“我们应共同反对任何形式的贸易保护主义，反对以各种借口提高市场准入门槛和各种以邻为壑的投资保护主义行为，共同反对滥用贸易救济措施。”以及“尽快推进WTO多哈回合谈判”的主张。

三是中国成为全球金融体系的稳定器。中国银行业在金融危机的全球金融体系中脱颖而出。截至2009年6月30日，中国工商银行、建设银行和中国银行按市值分别排名全球前三位。中国外汇储备2009年底达2.4万亿美元，向IMF注资400亿美元，与有关国家和地区签署6500亿元人民币双边货币互换协议。

四是中国成为新兴的对外投资大国。2008年全球直接投资流入额为1.7万亿美元，比2007年的1.98万亿美元下降了14%多。2009年降至1.04万亿美元，降幅高达39%。中国对外直接投资却急剧上升，2008年中国对外直接投资高达559.1亿美元，同比增长111%，在全球对外直接投资流量中占3%。截至2009年底中国累计对外直接投资已超过2200亿美元，中国已成为全球新兴的对外直接投资大国。

（三）金融危机强化了中美经济相互依存关系

近年美对中国的经济依赖开始逐步提升，中美经济相互依存关系随之出现由不对称（中国对美国单向）依赖向对称性（双向）依赖逐渐转变的趋势。金融危机强化了这一趋势。

一是在金融领域美对中国的依赖空前增强。中国成为美国巨额财政和贸易赤字的重大平衡者，其持有的大量美元资产为美国国内投资和经济增长做出了重要贡献。金融危机爆发后，中国仍在增持美国国债，2008年9月末，中国持有的美国债6182亿美元，首次超过日本（6175亿美元）；2010年1月末，中国持有美国国债8890亿美元（第二名的日本为7654亿美元）。中国对美国国债的大量购买支持了奥巴马政府的经济刺激计划，使得美国经济逐步企稳并走上复苏之路。正如美国经济学家扎切里·卡拉贝尔（Zachary Karabell）所说：“尽管人们担心中美之间的贸易失衡，但是当华尔街的崩溃威胁到金融体系的崩溃时，中国持有的上万亿美元的盈余提供了关键性的防波堤的作用。”同时由于美元外汇储备规模巨大，中国对美国经济的依赖也是显而易见的。美国前财政部长劳伦斯·萨默斯（Lawrence Summers）把金融领域里中美如此紧密的依赖关系称之为“金融恐怖平衡”，即中美都具有摧毁对方经济的能力，但谁都不敢贸然发动一场贸易战或金融战。

二是中国在贸易上严重依赖美国。但从发展趋势上看，这种不对称有了较大改善，美国对中国市场的依赖也在逐步增强。根据美方统计，中国对美国出口市场的依赖从2001年的38.5%下降到2009年的24.7%；同期中美贸易占中国整体对外贸易的比重从23.8%下降到16.6%。根据中方统计，上述两个指标也分别从20.4%和15.8%下降到了18.4%和13.5%。相反，美国对中国市场的依赖出现逐步上升的趋势。根据美方统计，美对华出口从2001年的2.7%上升到2009年的6.6%；同期美中贸易占美国整体对外贸易的比重则从6.5%上升到14%。根据中方统计，上述两个指标也分别从3.7%和4.3%上升到了7.4%和11.4%。

三是美对华投资出现质的变化。美国是世界第一投资大国和主要外资流入国；中国则是世界吸收外资大国（连续16年位居发展中国家之首），同时也正在成为对外投资大国。中美在投资市场上的相互依赖也在进一步加深。美国在2008年一跃成为中国第三大投资来源地（仅在香港和英属维尔京群岛之后），对华投资占到美对亚太地区总投资的45%；且2008年美对华直接投资首次由制造业为主转向服务（金融）业为主，一半以上投向了金融领域。这一转变体现了美国国内经济结构对中国投资市场的依赖大大增强，与此同时，中国也成为美国第四大投资东道国。

需要明确的是，金融危机带来的中美国际经济地位的上述相对变化，一方面促成中美经济相互依存关系进一步提升；另一方面导致中美经济关系在后金融危机时代的发展进程中摩擦和冲突不可避免。最近不断升温的中美经济关系六大热点问题在很大程度上就是中美经济关系摩擦和冲突发生必然性的集中体现。

二、当前中美经济关系中的六大热点问题

（一）贸易失衡问题

据美方统计，美中贸易额由1979年的23.7亿美元增至2008年的4092.5亿美元，年均增速19.4%；据中方统计，1979年中美贸易额仅24.5亿美元，2008年达到3337.4亿美元，年均增长18.5%。虽然两国统计数据不尽相同，但双方统计都表明，在过去30年里，两国的贸易不断扩大。目前中美两国已互为第二大贸易伙伴。

但是，随着中美双边贸易的迅速发展，贸易不平衡的问题也日益突出。

据美国商务部统计，2005年美中双边贸易逆差额突破2000亿美元，2009年达到2268.3亿美元，中国成为美国最大的贸易逆差国。另据美国商务部的统计显示，2010年1月至6月美中双边贸易额为2018.6亿美元，其中美国对中国出口412.1亿美元，自中国进口1606.6亿美元，美中贸易逆差1194.5亿美元，同比增长了15.9%。

而据中国商务部和海关统计，中美贸易顺差2007年达到1633.2亿美元，增长13.2%；2008年达到1708.6亿美元，增长4.6%，成为历史最高；2009年降到1434亿美元。

数据来源：中方贸易顺差数据来自中国商务部的全国年度统计年报，美方贸易逆差数据来自美国商务部的统计资料。

尽管美国对中国的贸易逆差实际上并没有美国公布的统计数据那么高，但是美中贸易长期失衡并迅速扩大却是客观存在的。此外，美中贸易失衡也表现在贸易结构上的失衡。从贸易结构上看，美国对中国的贸易逆差主要是货物贸易逆差，而服务贸易则始终保持着贸易顺差，其中货物贸易逆差又主要表现为制成品的贸易逆差，尤其是高技术产品逆差十分突出。

（二）人民币汇率问题

近几年，美国一直对人民币汇率升值施加压力，主要论据就是美国对中国的贸易逆差。在金融危机之后，美国为了促进出口，进一步强调了人民币汇率问题。

我们先来看看人民币兑美元年平均汇率变化的列表，从中考察一下人民币兑美元汇率的发展阶段。

注：本表数据为本课题组根据中国外汇交易中心相关数据整理，需要特别提出的是，自2005年7月人民币汇率实行对一揽子货币增加弹性浮动政策以来，人民币兑美元汇率变动相当频繁，表中相关数据为平均数。

以上考察人民币兑美元1949年至2010年以来的汇率变化情况，可以看出，人民币与美元汇率的变化分为以下几个阶段：1984年前，人民币汇率处于一个相当稳定的时期，这与中国那个阶段经济建设立足自力更生，对外经济交往较少相关联；1985年至1993年，人民币兑美元逐渐贬值，这既体现了中国经济开始逐渐与世界经济融合，也体现了国家政策对外贸出口的鼓励；1994年，人民币兑美元出现了较大幅度的贬值，并一直维持到2004年，出现这个结果，一方面是国家对出口的政策性鼓励，另一方面也是中国经济发展的客观要求。这一个阶段中国出口型经济发展相当迅猛，珠三角、长三角成为全世界最大的出口产品加工区。激烈的竞争加上中国资源、劳动力成本的相对低廉，决定了中国产品的相对低价格，两个因素综合，导致了这一个阶段人民币兑美元汇率的较大贬值。中美人民币汇率之争，也始于这个阶段的2002年。

但从2005年起，中国实施了汇率形成机制的改革，从单纯盯住美元的政策转向有管理的浮动汇率制度。2005年7月21日，中国人民银行宣布：中国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。在此后的人民币市场化进程中，2005年人民币对美元升值2.56%，2006年升值3.35%，2007年升值6.9%，截止到2010年7月，人民币兑美元汇率连续升值幅度已达20%左右；人民币对美元的汇率基本保持在1美元折合人民币6.7元左右。

人民币汇率出现的这种变化，一方面是国家政策因素所致，但更主要的是中国经济发展的内在要求。在这个阶段，中国经济已经开始逐步转型，从代工、粗加工、劳动密集型、粗放式经营型开始向自主创新、精加工、技术密集型、科学经营型转变，人民币对美元逐步升值是与这一过程密切相关的。

近年来，随着世界金融危机的发生，人民币市场化进程有所间断，这一间断是危机时期汇率稳定所需要的，因为人民币升值会造成中国出口企业的巨大压力，其升值空间需要依据中国对形势的评估与判断。由于全球经济紧缩，近几年中国出口市场已经收窄，2009年中国外贸出口下降了16%，但进口只降低了11%，顺差减少了1020亿美元。人民币汇率在国际金融危机蔓延中基本稳定，对世界经济复苏起到了重要的促进作用。中国企业面临巨大的市场压力和严峻的就业形势，客观上决定了人民币不可能大幅升值，人民币重回2005年启动的小幅、渐进、可控升值轨道，先稳定浮动幅度，再相机走渐进升值之路仍是中国一项重要的政策选择。

总之，人民币兑美元的汇率会是一个长期的升值过程，绝对不能因为非中国内部的经济因素，特别是不能屈从于美国政府或民间出于政治目的或本国经济图谋的压力而调高或调低人民币汇率，这样做的结果必然会给中国经济带来相当严重的损害。

美国为何纠缠人民币汇率问题，其心结仍在于中美贸易不平衡。至于人民币汇率变动对中美贸易究竟是何种影响，近年来学术界实证研究的方法之一是中美贸易是否存在贸易J曲线效应。所谓贸易J曲线效应是指一国通货贬值后，在短期内贸易收支逆差不见改善反呈恶化，而一段期间后，汇率变动对进出口的影响才会显现，使该国贸易顺差提高。就学术界J曲线研究而言，人民币升值虽不能解决美国对中国的巨额贸易逆差，长期而言还是存在部分效果的。而来自中国商务部的研究报告认为，近年来汇率对世界贸易格局的影响呈弱化趋势。无论是1995年至2002年美元一路升值，而美国贸易逆差扩大依旧，还是日元大幅升值仍然无法改变日本巨额贸易顺差的事实，都说明人民币升值对调解中美贸易失衡的作用有限，人民币升值不能解决中美贸易失衡的问题。

美国彼得森国际经济研究所研究中国经济的知名学者罗迪在美国国会众院听证会上说，尽管他认为人民币应该升值，但速度不宜过快，幅度不宜过高。人民币迅速且大幅升值会导致中国出口加工业大批裁员，对中国经济发展产生无法通过其他政策调整来弥补的扰乱，进而影响后危机时代全球经济复苏，也不可能帮助美国创造就业。

但是，“树欲静而风不止”，只要中美两国存在贸易失衡，美国一些政界或经界人士就会为实施其经济战略继续施压人民币升值。特别值得注意的是，针对当前美中关于人民币汇率的争执，美国在近期突然采取了两个攻势动作。

第一个攻势动作是由财政部长盖特纳在2010年10月底提出了一个关于平衡世界贸易的建议，要求世界主要经济体承诺将贸易盈余控制在本国国民生产总值的4%以内。这项建议看似并非单独针对中国，而实际上提议控制贸易顺差在某种意义上与人民币汇率问题有异曲同工之效。

第二个动作是美联储在2010年11月初突然宣布推出第二轮量化宽松的货币政策，决定到2011年6月底前购买6000亿美元的美国长期国债，以进一步刺激美国经济复苏。美联储同时还宣布，将联邦基金利率维持在0－0.25%的水平不变。

对美国而言，采取更为宽松的货币政策也许能够起到刺激经济、增加就业的作用；同时增加货币发行和维持低利率，也将导致美元的贬值，而美元贬值对于增加美国的出口，减少其贸易逆差将起到好的作用。尽管货币贬值的副作用常常是通货膨胀，但是这对美国当前来讲并非主要问题，一是当前美国国内的通胀率不高，宽松的货币政策并不构成威胁；二是美元是国际储备货币，宽松的货币政策所导致的美元贬值的副作用将由全球来共同消化。然而，根据穆迪公司分析，每价值一万亿美元的资产回购仅可以增加0.6%的GDP增长和减少0.4%的失业率，因此上述美联储6000亿美元长期国债显然是杯水车薪。

不过，市场分析指，6000亿美元其实并不是美联储二次量化宽松整体规模，而只是其中的新增规模。此外还包括美联储在第一次量化宽松时的盈余再投入。纽约联储透露，明年六月之前，美联储购买债券的总额将达到8500亿美元到9000亿美元，同时并不排除或以每月1100亿美元的规模购买，其中750亿美元可能来自新增额度，350亿美元来自回笼资金，这一额度正好符合美国国会对美国财政部当前借款总额的授权。

美联储第二轮量化宽松的货币政策，实际上是开动印钞机，向全球经济体系撒钱。滥发钞票必然导致美元汇价应声而下，增加了人民币升值压力。已经突破2.6万亿美元外汇储备的中国，如果人民币对美元升值1%，则中国持有的美元资产即对人民币贬值1%，实际币值对人民币则将自动减损1%即260亿美元，相当于损失1730亿以上的人民币。并且美国制造的大量热钱流入，还会发生人民币被动性货币发行，引起输入性通货膨胀。如果不加息，难遏制上升的物价；但加息对输入性通胀不但不起作用，还会影响中国宏观经济调控的目标，从而使中国面临的经济风险会进一步加大。在美国双重举措攻势下，中国外交部发言人强烈谴责了美国量化宽松的货币政策；同时也拒绝了其要求各国将经常账户的节余控制在本国国民生产总值的4%之内的建议。

中国人民银行行长周小川在财新传媒举办的财新峰会发表演讲表示，美国为了经济复苏，采取量化宽松货币政策，是可以理解的，但从全球角度看不一定是优化选择，而且对全球经济会产生副作用。针对美国启动第二轮量化宽松政策，人民银行2010年11月10日宣布提高存款准备金率，以减轻热钱的冲击。这是中国2010年以来对主要商业银行准备金率的第五次上调。

中国政府正在努力转型，但包括经济、产业、地区发展、外汇储备等方面的结构不合理，使得中国面临两难处境。显然，正在经受国内通货膨胀考验的中国，还要接受输入型通胀的挑战。

（三）知识产权问题

知识产权问题在中美经济关系中占据十分重要的位置。知识产权是美国最具有核心竞争力的领域之一，美国一直视知识产权为其核心利益。

数据显示，美国的GDP中与知识产权相关的占到了一半，40%的出口与知识产权有关，知识产权产业价值达到5万亿，就业人数达1800万，占美国企业全部价值的33%。其中，版权业是过去20多年美国发展速度最快、最具活力的产业之一，也是对美国对外贸易贡献最大的行业，占2005年美国企业全部价值的13%。此外，专利和商业秘密作为美国知识产权的组成部分，分别占美国企业全部价值的11%和9%。根据美国2006年总统经济报告，商标和品牌价值大概相当于美国企业全部价值的14%。

美国知识产权保护法律依据主要有两个：一个是“301”条款，即要求外国政府对美国的知识产权提供有效保护的法律条款；另一个是“337”条款，是指美国国际贸易委员会（International Trade Commission，ITC）根据美国《1930年关税法》（ Tariff Act of 1930 ）第337节（简称“337条款”），对不公平的进口行为进行调查，并采取制裁措施的做法。“337条款”作为美国知识产权保护手段在实践中得到广泛使用，随着中国制造业的发展，“337调查”逐渐成为中国产品出口美国的主要障碍，美国企业索要的专利费和赔偿费动辄数以亿计。

在美中知识产权争端中起最积极作用的当属美国国际知识产权联盟（International Intellectual Property Alliance，IIPA）和美国商会（Chamber ofCommerce of the U.S.A.）。2005年美国贸易代表办公室（USTR）就是根据美国国际知识产权联盟递交的“特别301”建议报告，将中国确定为侵犯美知识产权的“重点观察国家”。2005年2月美国商会向美国贸易代表办公室（USTR）递交报告，请求在WTO对中国侵犯美知识产权采取法律行动，认为中国每年盗版和假冒的知识产权侵犯使美国丢失75万份工作，对美国经济造成了巨大损害。美国商业软件联盟提供数据称：如果中国的盗版量能降低10%，就能为美国带来1480亿美元的收入、13万人的就业和200多亿的税收。美国贸易代表办公室（USTR）估计，知识产权犯罪对美国经济造成的损失每年在2000亿到2500亿美元。

2007年4月至2009年3月，中美知识产权争端进入了世界贸易组织（WTO）诉讼期。虽然2007年中国新的司法解释明显降低了侵犯著作权的数量门槛，违法复制品数量门槛由2004年的1000张降到500张，但是美国认为还是不够，应当继续降低，双方最后走向了WTO争端解决诉讼。2007年4月10日，美国就以中国违反《与贸易有关的知识产权协定》为由，向WTO争端解决机制提起两起诉讼：其一针对的是中国对国内盗版行为打击不力。美方认为中国刑法对盗版及假冒商标进行惩罚的“门槛”过高——《刑法》中经济犯罪定罪标准大多在5000－10000元人民币；而知识产权犯罪标准的“门槛”则高了10倍之多，即个人达到50000元人民币，单位要达到150000人民币。其二针对中国音像制品和图书出版行业的市场准入。美国不满中国政府限制国外音像制品、书籍等出版物在中国市场的流通，即进口文化产品必须经过严格审核，且只能经官方机构或国有企业发行。美方认为，中国政府针对外国文化产品的上述限制措施令美国业界损失严重。这个案子在WTO引起了广泛的关注，到目前为止还是WTO知识产权争端案中第三方加入成员最多的（即对专家组审议的事项有实质利益且已将其利益通知争端解决机构的WTO成员称为“第三方”），发达国家和发展中成员一共有12个第三方，可见WTO成员对这个案子的关注和兴趣。2009年8月12日，WTO争端解决机构正式向WTO成员散发了该案的专家组报告，对于专家组的报告，有两种截然不同的看法，美国认为他们胜了，而中国以及其他一些国家的专家学者则认为美国在其提出的11项指控中，最后只赢了2项，还有1项也只赢了五分之三，因此是中国胜了。但此案很难简单地说谁赢谁输，因为对WTO的《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）的规则其实存在一定的理解障碍，这个案件涉及的法律解释对于很多国家而言，尤其是对发展中国家来说，具有非常大的意义，通过这次诉讼，专家组对TRIPs一些规则做出了很好的解释。2009年3月20日，WTO争端解决机构通过了专家组报告，近两年的中美知识产权WTO争端诉讼案就此结束。

美国商务部长骆家辉2009年10月27日参加“珠三角创新与知识产权国际论坛”表示：“知识产权已经成为中美关系的重点之一，过去几年里，中国采取了若干措施来保护境内经营的美国及其他外国公司的知识产权。但是，在从科技、娱乐到制药等广泛领域，知识产权被盗用，仍使一些美国公司遭受数以十亿美元计的损失。”官方如此，美国民间也普遍存在类似的看法，美国商界抱怨中国仍然存在着非法复制软件、伪造商标、销售盗版产品等问题。美方估计，假冒产品占在中国生产的全部产品的15%－20%，占中国国内生产总值的8%左右，2004年，中国盗版者给美国公司造成了25亿至35亿美元的损失。

近年来知识产权问题在中美经贸关系中变得越来越突出。中国经济高速增长，特别是中国科学技术竞争力日益加强，中国与美国、日本等国在亚洲和太平洋地区的诸多问题上存在原则性争议，使美国加深了安全忧患，认为有必要采取更严厉的措施限制中国技术的快速发展。在这个大前提下，尽管中方已经为保护知识产权做出了巨大成就，而且仍在继续努力，但可以肯定，美国利用知识产权问题来制约中国经济发展和技术提升会是一个长期的国策。

（四）反补贴反倾销问题

中美之间近来贸易反补贴反倾销问题斗争愈演愈烈。2009年9月至12月底短短四个月里，美国不仅对中国发起了轮胎特保案，而且连续对中国钢产品及其他产品发起“猛烈的”的反倾销调查及“双反”调查（反倾销与反补贴合并调查）。按照中国商务部说法，其“立案频率之高在世界贸易救济历史上都极为罕见”。

2009年9月11日，美总统奥巴马决定对从中国进口轮胎实施为期三年的高达35%的惩罚性“特保关税”。随后，2009年10月7日，美国商务部宣布对从中国进口的无缝钢管发起反倾销与反补贴税调查（“双反”调查）；2009年10月27日，美国商务部发表声明宣称，中国产钢绞线和钢格栅板产品存在政府补贴，决定对中国钢绞线产品实施7.53%至12.06%的惩罚性关税，对中国钢格栅板产品实施7.44%的惩罚性关税；2009年11月3日，美国商务部以存在政府补贴为由，初裁对中国输美金属丝网托盘实施2.02%至37.73%的惩罚性关税；2009年11月4日，美国联合加拿大和墨西哥，要求世界贸易组织设立专家组，审理和裁决所谓中国限制原材料出口的问题（这是奥巴马政府上台以后，首次在WTO对中国提出贸易诉讼）；2009年11月5日，美国商务部公布对华输美油井管反倾销反补贴案的倾销调查初裁，决定对从中国进口的油井管征收最高达99.14%的反倾销税，涉案金额约为27亿美元，是迄今为止美国乃至外国对中国发起的案值最大的一起贸易制裁案例；2009年11月6日，美国国际贸易委员会（ITC）做出初步裁定，认为从中国进口的铜版纸以及几种工业用盐“双反”制裁成立，征双反关税；2009年12月29日，美国商务部初裁对中国钢格栅板征14.36%至145.18%的反倾销税；2009年12月30日，美国国际贸易委员会批准对中国钢产品征高额关税。

2010年1月5日，美国商务部又下重手，初步裁定对华输美金属丝网托盘征收42.61%至289%的反倾销关税，涉案金额3.17亿美元。这是2010年美国政府对华贸易限制的第一项裁决，预示两国在新的一年贸易摩擦在所难免。2010年2月5日，中国商务部公布对美国白羽肉鸡产品的反倾销调查初步裁决，美国应诉公司被裁定43.1％至80.5%不等的倾销幅度，未应诉公司倾销幅度为105.4%，自2010年2月13日起，进口经营者在进口原产于美国的白羽肉鸡产品时，应依据此初裁决定所确定的各公司的倾销幅度向中华人民共和国海关提供相应的保证金。美国商务部随后决定，对中国大陆产的礼物盒以及包装丝带，征收最高超过231%的反倾销税。中美贸易摩擦再次升级。

2010年10月22日，WTO就“美国对原产于中国的部分产品征收反倾销和反补贴关税”案（DS379）发布专家组报告。专家组报告基本驳回了中国就美国对进口中国商品征收额外关税所发起的申诉，美方称这些商品受到中国政府补贴，定价低于成本。专家组认为，在非市场经济体制国家，政府经常制定或影响商品价格，报告支持了进口国对来自此类非市场经济国家的商品征税，以弥补因不公平定价和补贴措施而给进口国造成的损失。中美此次关税纠纷已持续两年，涉及中国对美出口的钢管、备用轮胎和编织袋。WTO仅支持了一小部分中方申诉，并呼吁美国在那些违反WTO规则的领域纠正其做法。

（五）技术壁垒和出口禁令问题

与汇率、反补贴和反倾销、知识产权等手段比起来，技术壁垒来得更加直截了当，立竿见影，且单方面就可操作。

所谓技术性贸易壁垒（Technical Barriersto Trade，TBT），是指进口方采取的限制或禁止进口的各种技术性措施，属于非关税壁垒的范畴。其主要内容如下：1. 技术标准与法规；2. 合格评定程序；3. 信息技术壁垒；4. 绿色技术壁垒。由上可得，技术贸易壁垒主要是发达国家在发展到一定阶段时，出于对社会及环境的责任或贸易保护主义需要，对其他国家主要是发展中国家实行的惩罚措施。几乎所有的技术都能随着其不断更新和时代的进步（包括测试设备精度的提高、新技术的诞生）而发展成为更庞大严苛的壁垒。而跨国公司几乎是所有这些技术，专利及认证测试的垄断者，发展中国家遇到的是“先天性的”不公平竞争环境。

美国作为全球最发达的经济体和头号科技大国，其技术性贸易壁垒体系拥有自己独特的优势。美国的技术法规在世界上是比较健全和完善的，由联邦政府各部门颁布的具有综合性且长期使用的法典，按照政治、经济、工农业、贸易等各方面分为50卷，共140余册。每卷根据发布的部门分为不同的章，每章再根据法规的特定内容分为不同的部分。目前，美国设有技术标准和政府采购细则等在内的标准共计5万多个；私营标准机构、专业学会以及行业协会等指定的标准也有4万个以上。中国几乎所有出口产品都受到美国技术标准和法规、产品质量认证制度、包装要求、检验和检疫规定以及环保等方面设置的限制。

2009年3月17日，美国奥巴马政府新任能源部长朱棣文在美国众议院科学小组会议上称，为了避免使美国制造业处于不公平竞争状态，美国计划征收进口商品的碳关税，并着重提到中国、印度等国。这实质上是一种新技术壁垒。可以预见，碳关税将成为新时期的贸易保护武器。

碳关税是强制性减排国家对来自非强制性减排国家的进口产品征收的一种税。按部分发达国家的说法，征收碳关税一是为了避免“碳漏税”，二是确保公平的国际竞争环境。实际上发达国家征收碳关税只是借环境保护之名，行贸易保护之实。

碳关税通过传导形成事实上的国内碳税，这对中国经济将产生明显影响。在世界经济严重衰退的时候，中国作为温室气体最大的排放国，将会成为碳关税的最大受害者。美国政府即将预设两道门槛——国际减排指标资质和碳关税的补贴，即在中国政府接受强制性的减排额度之前，中国企业或相关行业并不能成为碳减排额度的供应商；如果分产业纳入减排体系而受到未接受强制性减排额度的中国产业或产品竞争时，中国产业或产品将被加收碳关税，或补贴本土企业以维护公平竞争。

此外，中国产品出口面临的美国其他技术性贸易壁垒还很多，比如木材加工行业CARB认证；再生材料含量（Recycle Content）认证；室内空气质量（Indoor Air Quality）要求；合法原材料验证（Legal Harvest Verification）等。

据中国商务部2009年12月1日发布的《全球贸易摩擦研究报告》指出，技术性贸易壁垒将成为中国产品出口面临的最主要的障碍。2008年中国有三分之一以上的出口企业受到国外技术性贸易措施不同程度的影响。2009年它直接导致中国企业的贸易损失超过505亿美元（约合3400亿元人民币）。

美国长期实行对华出口管制。美国对华出口禁令除阻止那些能直接用于军事目的的产品与技术出口外，一些美国认为有可能用于军事用途的民用技术，也包括在对华出口管制之列，这就阻断了对华高科技产品出口的门路。美国企业的铁路系统相关产品和波音飞机零部件，过去一直被美国有关机构认定为“有助中国军事能力的提高”，因而被禁止对中国出口。以铁路系统相关产品为例，中国铁路部门曾试图购买美国联邦铁路管理局的高速铁路技术，却遭到美国国会反对，理由是该技术会被中国军方用于“提高铁路军运能力”，战时方便向沿海地区运送军力，而部分控制技术更可能有助于中国军队校正“洲际导弹”。波音客机零部件买卖则被控制得更严格，理由是中国会借“波音技术”改造民航客机，将其打造成“空中加油机”和电子战飞机。至于与航天相关的科技产品，则是绝对禁止对中国出口。2007年美国还将中国单列，专门增加了包括纤维材料、数字机床、部分集成电路设备在内的47个出口管制项目。

（六）外企超国民待遇终结问题

2010年堪称境外企业在华投资经营的新元年，是过去近30年用“市场换技术”而给予外企“超国民待遇”的时代正式终结。因为中国将于2010年12月开始对在华外商投资企业、外国企业及外籍个人征收城市维护建设税和教育费附加，这意味着中国境内所有内外资企业统一了全部税制，外资享受“超国民待遇”的时代正式终结。

在华的境外企业特别是美欧日企业，抱怨中国引资政策调整。拥有220家会员的美中贸易全国委员会发表了最新的会员调查报告，与之前发表的几份报告一样，基调几乎充满了担忧。报告指出，尽管近90%的美国公司虽然承认在中国的盈利状况相当于或高出其全球总体盈利水平，但是它们并没有感觉形势大好，反而认为中国的投资和经营环境正在变得越来越不友善。

对此，新华社称，改革开放之初，中国面临外汇和技术的“双缺口”。一些发展中国家的经验是借外债，中国采取的措施则是吸引外国直接投资。因为当时中国市场经济体制不完善，外资企业投资难度较大，会产生一些附加的制度性成本，所以中国为境外投资者提供了以税收减免为代表的“超国民待遇”政策保障。之后很长一个时期，由于中国经济发展过于依赖出口和投资，导致加工贸易企业在外资企业中所占比重过大，地方政府在引资时也只看数量不重质量，由此带来的后果是“顺差在中国、污染在中国、利润在欧美”。此外，巨额贸易顺差还让中国面临着日益增多的贸易纠纷和空前强大的人民币升值压力。统计数据显示，目前中国将近一半的贸易是加工贸易，2010年前3季度中国一般性贸易逆差364.1亿美元，加工贸易则出现顺差2256.6亿美元，其中大部分由包括美欧企业在内的外资企业获得。在产业链条中，中国加工企业只获得少数加工费，而产品设计、运储和营销等环节的大量利润被包括美国企业在内的外国企业获得。例如，一台在美售价约1200美元笔记本电脑，中国加工企业仅获取35美元加工费。

随着改革开放的深入推进以及加入世贸组织，中国市场经济体制趋于完善。对于外国企业来说，制度性成本明显降低，外企不再享受“超国民待遇”成为历史发展的必然，它完全符合世贸组织的有关规定。

中国政府一再强调，中国转变经济发展方式的目的，是促进经济发展从过于依赖出口和投资转向消费、投资、出口三者的协调拉动，从过于依赖增加物质资源消耗转向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新来实现经济的长期平稳较快发展。而充分挖掘中国内需的巨大潜力，扩大内需特别是居民消费的需求，是转变经济发展方式的一个重要方面。居民消费需求扩大后出现的“中国大市场”，将是外资企业今后在华投资经营的最大吸引力，这也是它们梦寐以求的。

中国2010年4月公布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，作为当前和今后一段时期中国利用外资的指导性文件。它明确提出，将根据经济发展需要，修订《外商投资产业指导目录》，扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。严格限制“两高一低”和过剩产能扩张类项目。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》也提出，要提高利用外资水平。利用外资要优化结构、丰富方式、拓宽渠道、提高质量，注重完善投资软环境，切实保护投资者合法权益。加大智力、人才和技术引进工作力度，鼓励外资企业在华设立研发中心，借鉴国际先进管理理念、制度、经验，促进体制创新和科技创新。在这样的历史大趋势下，在华美企如果不能打破惯性思维、传统模式，还试图施压中国政府继续赋予其“超国民待遇”，还吝啬投入最新技术或进行最新技术的研发，只是单纯将中国视作拥有廉价劳动力的加工生产基地，那么将很难适应中国转变经济发展方式的迫切要求。

三、中美经济热点问题出现的原因

（一）中美两国宏观经济状况不同，是造成两国贸易失衡的内在因素

中美贸易的严重失衡成为双边经济关系中摩擦和冲突的“重灾区”，面对逆差，美方有意忽略单纯数据背后掩盖的真正原因和利益分配，完全以“受害者”姿态，要么逼迫人民币大幅升值，要么大幅度对来自中国的产品加征关税。2010年3月15日，更有130位议员联名致信，敦促奥巴马政府在4月15日公布的外汇政策报告中，将中国列为“汇率操纵国”。

面对美方频频发难，中国政府多次表明自己的立场：人民币没有被低估，中国反对各种贸易保护措施；人民币将坚持“以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制”。事实上人民币汇率自2005年汇率改革以来已升值20%以上，但期间美对华贸易逆差不降反升。因此，人民币汇率问题不是中美贸易失衡的调整所造成，要从根本上解决中美贸易失衡问题，必须立足于双方现有的经济结构，从国内问题入手，中国必须着力改变以投资和外需为主的经济增长模式，美则需改变高消费、低储蓄的经济结构。但这种转变不可能一蹴而就，因此中美贸易失衡问题仍会在相当长时间内存在。

导致中美贸易失衡的原因有很多，但深层次原因，从市场角度讲，主要由两国居民的需求结构和两国提供的产品结构不同所致。中国产业集群生产与出口的产品绝大多数属于劳动密集型的生活必需品，而美国出口的一般是高技术高档产品。显然，不管人们收入水平高低，生活必需品都是必须购买的，这就导致美国会大量进口中国产品。而中国由于居民的收入水平比较低，因此对美国高技术、高档产品的需求就非常低，从而导致中国进口美国产品相对较少。这种由于收入水平的巨大差异而导致的两国对贸易产品需求的不对称，是造成美国对华贸易逆差的长期因素。

美国是世界上科学技术最发达的国家，也是世界上社会综合发展水平最高，经济力量最强大的国家；中国则是世界上最大的发展中国家，人口最多，经济规模庞大，但人均数值较小。美国经济总量远远大于中国，美国商务部经济分析局发布的美国2009年国内生产总值为142587亿美元，比上年下降1.3%；中国国家统计局发布数据，2009年中国国内生产总值为335353亿元，按现行汇率计算，约合49200亿美元，比上年增长8.7％。可见，美国国内总产值大约是中国的三倍。此外，美国经济处于较为成熟的运行期，近年来虽然遭受金融危机的袭击，但总体上来看，各经济体系运行有序，特别是美元世界货币的特殊属性，使美国得以将经济风险分散甚至转嫁到其他国家。事实上，凡持有美元的其他国家，都在被迫为美国的金融危机承担风险并实际买单，中国也不例外。相对于美国，中国现正处于经济的转型期，多数经济体系还不够成熟，抗风险能力差，主要是依靠传统的、较为粗放的生产、出口模式来发展对美贸易。这就是中美两国宏观经济的基本概况。

我们要特别关注一个问题，美国发展到今天，其创造财富的手段已由资本积累，资本运用而转化为更多地依赖创新，这是一个质的飞跃。美国宏观经济中的许多指标，是不能用传统眼光来解读的，如其国内生产总值中因产品创新而创造的价值，因为其产出环节相对单一，生产层次就必然减少，这样，重复计算的因素就大大减小，这个基础上统计的生产总值，其水分就较少，更能体现一个国家的实际生产力水平和实际创造的财富状况。而中国的重复建设较多，如占中国国内生产总值很大比重的房地产业，相当一部分产值来自重复的拆迁、重建等，尽管产值统计数额较大，但最终产出成果的实际含金量并不高。

美国对外出口的产品，主要是技术含量高、附加值高的产成品。中国对美出口则主要为劳动密集型企业的产品、低价值产品。由于双方统计方法和统计口径上的不同，导致统计的具体数据相差巨大。例如，2010年3月4日中国商务部与美国商务部、美国贸易谈判办公室共同发布的研究报告中指出，由于双方关于货物贸易统计的差异，根据研究结果测算，2006年美国实际对华贸易逆差应在美官方数据基础上缩减26%。

造成中美双方统计差异的主要原因，一是原产于中国的货物通过其他经济体转口至美国过程中的增值部分被计算为中方顺差；二是在对美加工贸易出口中，中国企业通常只负责接单生产，对设计、运输、销售等环节并不掌控。美方进口报关价格高于中方出口报关价格，进而推高中方顺差。据中方统计，2008年中国对美贸易顺差达到历史最高的1708.6亿美元；而据美方统计，2008年美国对华贸易逆差高达2663.3亿美元。据中方统计，2009年由于全球金融危机的影响，中国对美贸易顺差降为1434亿美元；而根据美方统计，中国2009年对美顺差仍高达2268.3亿美元。可见美方公布的统计数据要远远高于中方数据，如按前述办法推算，2009年美国实际对华贸易逆差应在美方公布数据基础上减少约600亿美元。

相对美国而言，目前中国仍处在通过资本积累和就业扩张创造财富阶段。当跨国公司把生产线搬到中国，并受益于其廉价劳动力和基础设施时，中国则得到了更多收入并扩大了就业。中国的发展战略主要是通过发挥劳动力和资金成本低的优势，融入世界经济。但正如中国商务部长陈德铭所述：中美贸易“顺差在中国，利益在美国”。中国对美国出口中加工贸易占60%左右，2009年加工贸易形成对美顺差1176亿美元，占中美贸易顺差的82%。中国加工企业接单生产后出口，只获得少数加工费，而产品设计、运储和营销等环节的大量利润被包括美国企业在内的外国企业获得。英国《经济学家》杂志曾引过一个小例子，标有“中国制造”的ipod播放机的市场零售价为299美元，其中中国出口组装厂只赚取4美元的加工费，而160美元被美国设计、运销和零售企业获得。

长期以来，中国对美国贸易之所以取得很大顺差，与中国实施的“贸易立国”“出口导向”等战略是分不开的。这种战略使中国获得了长期的高增长，但受到的制约也越来越大。随着中国贸易顺差的剧增，贸易摩擦剧增，人民币升值压力剧增，这些都表明“外向型”的发展模式更易受到外部环境、需求状况的制约。况且中国参与国际分工是处于国际价值链的最底端，靠低廉的生产要素价格参与国际竞争，资源是有限的。近年来，中国的很多要素约束已经开始收紧，如土地、劳动力价格已经上升，这些都决定“出口导向”战略的不可延续性。完全的“出口导向战略”，在新时期需要做出适当调整；“发展才是硬道理”中的发展，也必须是“可持续的发展”，而不仅仅是GDP增长或就业率提高。因此，当前关注的主要问题不是不要出口，而是不应再采取“完全出口导向”的战略，不应再只是盯住国际市场，还需要启动国内需求市场，抓住经济主动权。启动国内需求市场，不仅可以避免持有大量美元的风险和过于依赖国际市场的风险，而且同样能够达到扩大就业目的，同时还能使中国的老百姓得到更多实惠。

事实上，中国巨大的贸易顺差除了跟“出口导向”战略有关外，还与这些年中国大量引进外资分不开。温家宝总理说：“中国出口的产品，65%是中外合资或者外国独资企业生产的。一半是来料加工，出口产品的许多丰厚利润，都被外商拿走了。”现在，世界500强有400多家已经进入中国，而美国有2万多家企业已经在中国投资，截止到2009年6月底，美对华投资项目累计达5.7万多个，美方实际投入610亿美元。中国美国商会《2009年中国商务环境调查报告》显示91%的在华美资企业选择继续扩大在华业务规模。

相对而言，中国企业“走出去”战略的实施步伐要缓慢得多。根据美方统计，中国2008年对美直接投资只有13亿美元，比美国累计吸引外国直接投资总额的1%还弱，是日本累计对美投资的0.5%，是欧洲国家对美投资的零头。虽然中国企业遭受了像中海油收购尤尼克、中铝注资力拓等投资挫折，但中国企业必须继续走下去，否则，中国对美贸易顺差的压力会越来越大，留给中国产业集群的市场空间也会越来越小。中国对美出口约70%属于加工贸易，所需原材料、零部件和包装件基本上都是从日本、韩国、新加坡等国家或台湾地区进口的，加上运输和管理成本，国外增值部分占加工产品价值的85%，中国只获得总价值中15%的加工费，但却要承担全部的对美贸易出口国名分。而如果中国产业集群能够将一部分业务投资在国外，则可以摆脱这种“替罪羊”的角色。当前，金融危机导致企业价值缩水，降低了企业并购成本和其他投资成本，中国企业不能放过这一千载难逢的机遇。以前中国主要靠“引进外资”这一条腿走路，现在该是迈出“对外投资”这另一条腿的时候了。

总的说来，中美两国的政策界及学术界对于中美贸易失衡格局的成因有四个非常流行的理论解释。

第一个解释不妨称为“汇率论”，可能是最流行的观点。它认为，中国对美国不断上升的贸易顺差是由于人民币汇率人为地维持在很低的水平上所引起的。而人民币汇率的压低导致中国商品在美国市场上形成了非自然的竞争优势，因此导致了大量的贸易顺差。汇率论的推论自然是人民币对美元的大幅度升值是中美贸易恢复平衡的根本性前提。第二个理论是“储蓄论”。

它认为，中美贸易的不平衡是中美两个经济体储蓄率的不同所导致的。这是美国的宏观经济储蓄率近年来不断下降，而中国经济的储蓄率不断上升的结果，因为从宏观经济学的角度分析，一国的贸易顺差的本质就是储蓄过剩，逆差就是储蓄不足。第三个理论是“结构论”。它认为，中美贸易的不平衡是世界贸易格局变化的结果。具体说来，它认为中国出口到美国的许多产品以前是由第三国生产的，以前是统计在美国对该国的贸易逆差，而现在这些产品由中国生产，由此产生的逆差算在了中国经济这边。尤其有意思的是，这些产品往往是最后的组装在中国完成，所以中国的出口量乃至于中国的贸易顺差被大大夸大了。第四个理论可以称为“重商论”。它认为中方在对国际市场出口，包括对美国出口，有大量的政策的鼓励和制度的激励，人为地导致大量中国产品进入美国市场，相反美国产品进入中国市场受到了种种政策性和制度性的限制，以至于美国产品进入中国市场阻力非常大，致使两国贸易不平衡。这一观点最近由一位美国学者提出，在美国比较流行。据我们的观察，虽然这一理论是由美国学者总结提出的，但其在美国政界的流行程度，远远超出在学界的认同度。

事实上，美国经济内部失衡也是中美贸易失衡的根本原因之一。美国经济内部失衡主要体现在美国储蓄投资失衡、财政赤字和过度消费。首先，从储蓄和投资的关系上看，储蓄投资缺口不断扩大意味着经常账户差额将不断扩大。自2001年以来，美国为刺激经济增长而采取的超低利率政策导致美国的储蓄率不断下降。2005年1月至2008年8月，美国个人储蓄率大多维持在1%以下，这一时期成为美国历史上储蓄水平最低的时代。同时，美国的超低利率政策也刺激了投资支出扩张，个人收入和资产价值快速增长，提高了居民的边际消费倾向。其次，从财政赤字的影响来看，实行减税和增加开支的赤字财政政策也会加剧经常账户逆差。一方面，减税带来的消费增长和政府开支增加，助长了对进口商品的消费需求，另一方面，财政赤字政策导致外资的大量流入。美国国民经济研究局主席费尔德斯坦（Feldstein）曾经认为美国的赤字财政政策是美国贸易逆差的根本原因，他认为货币当局为了防止通货膨胀，不会为财政赤字融资，因此财政赤字会导致利率升高、外资流入、美元升值，从而产生了贸易逆差。从2001年开始，美国累积的财政赤字不断攀升，同期美国经常项目逆差也不断增加，过低的储蓄水平和过高的财政赤字使美国政府和居民的消费支出过多。从20世纪90年代开始，美国消费占GDP的比重长期稳定在65%以上，在2004年和2005年分别达到了70%和72%。由于过度消费、储蓄不足，美国必须吸收国外储蓄以维持本国经济增长，从而形成巨大的经常账户赤字。在国际金融危机爆发后，美国开始调高储蓄率，从2008年8月的0.8%提高到2009年5月的6.9%，达到过去15年以来的最高水平，美国贸易赤字规模也随之开始下降。这正说明美国贸易逆差只不过是内部储蓄投资失衡的外在表现，是其国内储蓄不足的必然结果。在这种情况下，美国即使改变了对中国的贸易逆差，也必须为国内的储蓄投资缺口寻找新的来源，将逆差转移至其他国家。

因此，美国经济失衡的根源应主要在于其自身宏观经济政策的失调；在于其储蓄与消费的失衡，以及货币政策过于宽松和金融投机活动猖獗及监管无力。

（二）中美在国际分工中地位迥异，双边贸易结构性失衡及双方均未将服务贸易出口纳入统计

如把中美贸易置于国际分工的新格局下进行剖析，不难发现，双边贸易的结构性失衡也是美中贸易逆差的另一个重要原因。所谓双边贸易结构失衡，指的是世界头号服务业强国与世界头号制造业大国之间，在服务贸易和货物贸易（商品贸易）上所发生的失衡。

中美之间货物贸易（商品贸易）结构的大框架可从以下图表和分析中看出：2009年，美国累计进口中国产品2964.02亿美元，其中前5名商品分别为电机、电气设备（HS：85）、机器、机械器具及零件（HS：84）、玩具、运动器材（HS：95）、家具、床上用品（HS：94）和鞋类（HS：64），进口额分别为729.45亿美元、624.24亿美元、232.00美元、160.24亿美元、133.37亿美元。（见图4.2）

上述商品占中国输美国产品进口额的比重分别为24.61%%、21.06%、7.83%、5.41%和4.50%。（见图4.3）

从两国的货物贸易（商品贸易）结构看，中国主要从美国进口工业制成品尤其是知识密集型和高附加价值产品，而主要向美国出口劳动密集型机电产品和生活日用品。从进出口产品的结构中可以看出，中美两国在国际分工中地位迥异。美国处于国际分工的高端，主要从事创新产品、高科技产品的生产和销售。中国则处于国际分工的中下端，主要集中在劳动密集型和部分资本密集型产业。

就中美两国的货物贸易（商品贸易）而言，中国还将长期对美国保持顺差，这是由两国的产业结构和国际分工所决定的。中国出口到美国的商品，大部分美国自己不生产了，已经没有这个产业基础，但又是美国必须要消费的，尽管美国屡屡举起各种税收大棒，中国也通过各种方式如刺激内需、调整产业结构以升级对美出口产品，增加从美国的产品进口等，但在相当长的时期内，中国对美国的货物贸易还是会存在较大的顺差。

中美贸易顺差主要来自国际产业转移。中国在大量承接国际产业转移的同时，也承接了“国际顺差转移”。随着美国与东亚新兴经济体对中国大陆直接投资的迅速增加，世界制造加工中心转移到了中国，而美国成为产品的目标市场并最终实现产品的价值。如果按原产地原则统计，最终产品的出口地就从日本、韩国、中国台湾、东盟等国家和地区转移到了中国大陆。在这种产品内分工格局下，中国对日本、韩国和东盟不断增长的贸易逆差构成了对美国的贸易顺差，日本和东盟的部分对美贸易顺差已经转移到了中国。因此，中美贸易失衡根本原因是在经济全球化过程中，国际产业转移导致中美贸易顺差大幅增加。

外国投资企业创造了大量的中美贸易顺差。中国出口到美国的近一半商品是由美国拥有的、在中国进行投资、分包以及和中国同行合作的跨国公司生产的。包括美国企业在内的外资企业对美贸易顺差成为中国对美贸易顺差的核心部分。2009年，中国对美贸易顺差约为1400多亿美元，其中约有76%是外资企业造成的，而这些外资企业主要又是美国在华投资的企业。因此，美国对中国贸易出现巨额逆差的根本原因在于包括美国在内的国际制造业大量向中国转移。

加工贸易创造了大量的中美贸易顺差。据中国商务部统计，中国制造业出口中有58.7%以上是加工贸易创造的出口；在中美贸易顺差中大约67%来自中国出口的电子信息技术和机电设备类产品，而这些产品又主要来自外资企业从事的加工贸易。从加工贸易方式可以看出，美国等发达国家的企业对中国FDI产生的对美贸易转移和返销，是美中贸易失衡扩大的重要原因之一。

以上还只是货物贸易的情况，服务贸易因其主要为无形交易的特点，没有权威的统计数据，但可以肯定的是，在服务贸易领域中国是绝对处于交易的低端。

中国对美国的服务贸易出口主要集中在旅游、建筑、计算机和信息服务、广告宣传、电影等行业。但除了在旅游、商业服务、建筑等以劳动密集型为特征的行业有优势外，诸如以信息技术为基础的新型服务业以及广告宣传、电影等高附加值的技术密集型等服务业，出口比重均偏低。

而美国的服务业对中国出口一是起点高规模大，二是发展迅速。美国对中国服务贸易的出口领域已涵盖运输、旅游、金融、保险、通信、计算机与信息服务、专利与许可、建筑设计、娱乐、批发零售、商业服务和教育等多个行业。可以说，美国服务贸易出口几乎已经渗透到中国的所有领域，而且，已经使中国国民逐步养成了依赖这些服务的习惯。例如，中国的台式计算机用户，已经完全依赖微软的操作系统；再如，中国大中型城市的居民，日常居家消费已经习惯于到沃尔玛超市而日渐疏远农贸市场和百货公司；中国的金融行业，从国有商业银行到全国性股份制商业银行，几乎全部都有美资入股，有的银行美资甚至成了话语权主导者；而德勤、安永、普华永道、毕马威等几大会计师事务所基本垄断了中国大型企业上市的审计；高盛、美林、摩根士丹利等几大投资机构，进入了中国的众多行业。凡此种种，美国每年从中国获得数百亿甚至上千亿美元的服务贸易收益；相形之下，中国对美国的服务贸易出口实在微不足道。

研究中美贸易失衡，一定要充分考虑到服务贸易的问题。中美两国的贸易差额，若在双方统计口径上能取得共识，本就没有美方声称的那么大，若中方能充分证明服务贸易方面美方的顺差，对协调两国贸易争端无疑是非常有利的。首先从国际分工格局方面看，美国服务业增加值占GDP的比例现在已超过70%，而中国仅为40%左右；其次从服务贸易和商品贸易互补下中美贸易平衡方面分析，中美贸易的平衡不是传统意义上的商品贸易平衡，而是服务贸易和商品贸易同时发生情况下的总体平衡。但现实的服务贸易统计体系中存在的缺陷使得大量的美国对华服务贸易出口漏登，缩小了美国对华服务贸易的顺差规模，从而也就间接夸大了中美贸易逆差的数额。事实上，中美两国的贸易统计均未涵盖服务贸易，美国商品贸易的逆差可能只是其服务贸易顺差的反映。

即便如此，美国仍以高额的贸易逆差为理由频频向中国施压，要求中国开放更多的服务贸易市场。但是，中国在服务贸易自由化方面所做出的承诺水平可以说是相当高了。在入世议定书中，中国针对149种具体服务活动做出承诺的比例达55%，仅次于发达经济体的承诺比例（64%），远高于其他发展中经济体的平均承诺水平（16%）。中国服务业的开放程度总的来说已经十分接近发达国家的水平：目前，包括银行、保险、证券、电信服务、分销等在内的100个服务贸易部门已经陆续开放。

综合考虑各方面因素（包括中国许多服务业部门的市场化改革尚未完成），美国要求中国开放更多的服务贸易市场是不现实的，也是有悖于贸易互惠原则的。美国急于利用自身的比较优势，在服务贸易领域获得更多顺差的愿望，在短期内是难以实现的。

中美贸易的结构性失衡与全球服务贸易和商品贸易在自由化进程上的非对称性紧密联系在一起。因此，中美两国贸易的结构性失衡在相当长的时期内将难以消除。但是，美国如果放开对高科技等产品出口的限制，则可以通过增加商品出口来减少其对华贸易的逆差。

（三）中美经济关系不对等，中国对美国的依赖大于美国对中国的依赖

中美都是世界大国，两国之间经济关系十分密切，中美经济关系可大体概括为：规模庞大，往来密切，相互依赖，多有纷争。问题的焦点在于，中美经济关系不对等，中国对美国的依赖大于美国对中国的依赖，这是美中贸易关系发生摩擦的主要根源。

中国对美国较高的依存度大体表现在三个方面：一是中国部分产业与产品对美国市场的依赖程度较大。如中国对美出口的服装、鞋类等劳动密集型产品，一旦这些产品对美国出口额度减少，中国对美出口总额度就会锐减。二是中美贸易在双边经济总量中的份额不对称。中国对美出口占中国出口总额的20％以上，而美国对华出口仅占其出口总额的2％；中国自美进口占中国进口总额的比重约为10％，而美国自华进口仅占其进口总额的2.5％。三是美国经济对中美经贸关系的影响较为显著。美国GDP每下降1％，其总进口额就被拉低2％－3％，分摊到从中国的进口份额就会达到5％－10％。

就现实而言，中国向美国出口的商品，美国除个别产品外，均能从其他国家寻到替代品；而中国向美国进口的商品中，相当一部分要么难于从其他国家寻到替代品，要么替代品成本太高。另外，中国出口到美国的多为低值易耗品，大多不需要后续维修保障；而中国从美国进品的高技术产品，在整个使用期间，都存在后续的维修保障问题。

由于中国不掌握核心技术，不要说产品升级或更新换代，就是一些基本的零配件，由于基础产业水平所限，也要依靠从美国进口，这就进一步加深了中国对美国的长期依赖。如现在中国的民航系统，飞机多为美国波音飞机，运行管理系统包括售票系统基本使用美国IBM的计算机系统；中国的银行业，其总行核算系统也基本是使用美国IBM的大型计算机系统；至于医疗行业的高端检测设备，美国产品也占半壁河山。这些，都使得中国对美国的依赖日渐加深。

就是中国的代工企业，也严重依赖于美国市场，仅富士康目前75万员工，加上为这些员工服务相关产业的人员，保守估算也在四五百万人。如此数量人员的生计，维系在一家代工企业上，而这家代工企业对美国产品的依赖，实际上也就转化成了这些人员对美国的依赖。

正因为中国对美国的依赖大于美国对中国的依赖，使得美国对中国有着较大的经济约束力，而中国对美国则缺乏相应的制约能力，形成了目前美方随意挑起贸易争端，而中国只能被动应付的局面。因此，从长远来看，中国必须想办法增强美国对中国经济的依赖程度，唯有如此，中国才能从根本上缓解自己在双边相互依存中的脆弱性。这也正是中国希望通过美方扩大对华出口，而不是通过减少中国对美出口来解决双边贸易不平衡的根本缘由。但从短期来看，中美经济关系的这种不对称将会继续存在，美国利用这种经济关系的不对等而不断挑起对华贸易争端将是中国要继续面对的现实挑战。

（四）美国国内保护主义抬头，对华设置贸易及投资壁垒，限制对华高科技产品出口

美国过度的国内保护主义，对中国出口限制过严，是造成中美贸易失衡的又一根本原因。

中国持有大量的美元外汇，不存在支付能力不足的问题。中国建设规模庞大，市场容量相当巨大，对美国产品特别是高科技产品的需求相当旺盛，只要在这方面美方有所松动，就不会存在贸易逆差的问题。但美国长期、过度的国家安全忧虑，对高科技产品出口到中国设置了重重障碍。

美国对中国采取非常严格的高科技产品出口管制。2007年6月，美国商务部实施对华高科技出口管制新规定，该规定包括《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和阐释》《新的授权合格最终用户制度》《进口证明与中国最终用户说明要求的修改》三项。其中出口产品管制分类列表（ECCNs）的31大类管制项目包括航空器及航空发动机、导航系统、激光器、光学纤维、贫铀等20种产品以及软件和相关技术。美国在生物技术、光电技术、高新材料、武器以及核技术贸易上对华实施了比其他贸易伙伴更为严格的出口管制。

严格的出口管制迫使很多中国用户放弃进口美国产品，转向从欧洲、日本等国进口，结果是美国高科技产品对华贸易逆差越来越大，在中国迅速增长的高技术进口中的比例越来越低。因此，美国对华出口管制严重加剧了中美贸易失衡。奥巴马政府执政以来，尽管也在很多场合标榜自由贸易，但碰到实质性问题便往往与国会的贸易保护主义者相妥协，贸易保护主义在本届政府并没有得到什么大的改观，只是表现形式显得隐晦一些而已。

反之，中国在对外开放上，恐怕是世界上少有的管制较松的国家，中国对外国高科技企业来投资持完全开放的态度。对金融、商业零售、日用品生产、医疗器械、制药、机械制造等领域，也持高度开放的姿态。目前，国外大部分知名大银行均在中国内地设立分支机构。据《每日经济新闻》2008年的不完全统计，境外金融机构在近几年仅从中国国内上市银行身上已赚取金额在677亿美元（约为4727亿人民币），这还不包括其投资的为数众多的未上市商业银行。中国目前几乎所有上市的商业银行，外资都占有相当分量的股份。至于各种各样的外国投资公司、保险公司、咨询公司以各种方式在中国的金融性投资，虽目前尚无权威的统计数据，但仅美国高盛一家所持中国工商银行的股权，在2009年就价值约为75亿美元，可见美国投资者在中国金融领域的渗入力度之大。2010年6月27日上午，沃尔玛徐州店开业，这是沃尔玛在中国开设的第235家商场，与之相对照的是，除中国外，亚洲没有一个国家允许沃尔玛进入。至于美国的宝洁、强生、辉瑞、通用等大型跨国公司，其产品已成为中国市场上的主流，甚至在部分领域形成了垄断。

至于投资壁垒，美国是双重设防。一是严控美国高科技公司到中国投资，二是严格限制中国企业投资美国的重要行业。美国企业到中国投资的很多，但主要集中在传统产业如汽车、服务行业等，真正的高新科技企业，成系统地在中国投资的几乎没有。中国是波音飞机除美国本土之外的最大市场，但波音连零部件的配套厂也不放在中国。至于电子领域、航天领域、生物科技领域等，更是连高端产品也不卖给中国，更不要说到中国投资了。

中国企业到美国投资也受到严格限制，屡屡受挫。2005年，中海油欲以185亿美元收购加州联合石油（优尼科），遭到美国政界人士强烈反对，最后收购失败。2007年，华为联手贝恩资本，提出高达22亿美元价格收购3COM。尽管根据贝恩资本的提议，华为对3Com将不会拥有运营控制权也不会进入敏感的美国技术，3Com此前也曾表示华为不会拥有运营控制权或该公司的决策权，但是数位美国国会议员仍然控诉称，该收购交易将威胁美国的国家安全，并采取一系列行动阻止收购。最终，2008年2月，华为退出收购。中国西色国际投资公司2009年7月与美国优金公司达成收购协议，出资2650万美元收购美国优金公司51%的股份，从而获得内华达州叹息谷附近四座金矿的开采权。但同年12月，美国外资审查委员会查出这些金矿靠近美国重要军事基地，决定向总统建议阻止交易，《纽约时报》等美国主流媒体随后也纷纷热炒中国投资对美国国家安全的潜在威胁。在美国政府和媒体双重压力下，2009年12月21日，西色公司主动撤销交易。鞍钢欲与美国钢铁发展公司合资建螺纹钢厂，2010年7月，50名美国议员联合致信美国财政部长盖特纳，以“危及美国国家安全”为由，要求调查此事。他们称鞍钢对美国的直接投资，将使其“接触到钢铁生产新技术和事关美国国家安全的基础设施建设信息”，将“威胁美国的就业和国家安全”。2010年8月，华为以高于竞争对手的价格竞购美国私有宽带互联网软件提供商2Wire，最终2Wire被英国的Pace以低于华为价格的4.75亿美元购得。同年7月，华为对摩托罗拉移动网络基础设施部门的收购也未成功，这项业务被诺基亚西门子以12亿美元购得。

上述种种事例充分说明，在国家安全这个幌子下，美国基本阻断了中国企业投资美国高新科技行业的所有道路。

（五）经济关系经常受到政治因素干扰，出现经济问题政治化、国内问题国际化的趋势

中美经济关系近年来出现一系列的问题，与美国动辄将两国经济问题政治化有关。

中美贸易不平衡，本属于贸易产品结构性的问题，绝非人为所致。可是一些美国人不这样看，他们总认为中美政治体制不同，中国在经济发展过程中，政府起了很大作用，中美贸易不平衡是政府干预导致的，如政府有意压低人民币汇率，等于变相给出口企业补贴等。依此，美国国会、政府和一些政治团体把自身经济结构中的很多问题归结于中国政府干预所导致的结果，采取多种方式对中国进行制裁，把中美贸易间出现的一些问题推向了“政治化”边缘。

事实上，恰恰是美国政府对中美贸易实施了过多、过滥的干预。从1949年到1994年，美国发起组织的“巴统协议”，就对中国出口单独设限。“巴统协议”以后，又出台了一个新的条约限制，针对了19个国家，其中也包括中国。从2007年开始，美国再把中国划出来作为一个单独出口限制国家，比其他18个国家的限制多加了很多的限制。正是这些限制堵住了美国高科技产品甚至一些非高科技产品出口中国的路子，这无疑是导致美国对中国贸易的长期逆差的根本原因之一。

再如汇率问题，本应由市场来决定，即使是出现了对应国之间的矛盾，也应该通过协调和对话机制来解决，但美国国会就于2010年9月投票通过了《汇率改革促进公平贸易法案》，这个法案规定美国如果认定一个国家的货币币值被低估，就有权对来自该国的商品征收惩罚性关税。若该法案最终经参议院审查通过，并经总统签署生效，就为美国政府干预他国汇率提供了法理依据。从该法案出台的背景和时机来看，针对中国的意图是十分明显的。

美国对中国经济问题政治化，有两个基本的前提，一是美国对中国的和平崛起一直心存疑虑，“中国威胁”论在美国根深固，其限制中国发展的国策实际上一以贯之。二是美国国内政治关系错综复杂，各种政治力量代表着各个群体的经济利益，它们能够强有力地影响甚至制约美国政府的决策。

美国还有一个屡试不爽的手法，就是将其国内问题国际化，这是美国独有的国际地位所决定的。美国是一个政治、经济、军事方面都在世界各地介入很深的大国，而且，美元是事实上的世界货币，这就决定了“美国的事就是世界的事”，给美国将国内问题国际化提供了前提和条件。美国屡屡利用自己的优势，将国内矛盾转嫁给他国。摩根士丹利亚洲区非执行主席史蒂芬·罗奇在2010年10月30日举行的一场研讨会上说：“去年，美国与90个国家间存在贸易逆差，中国只是90个中间的一个。美国陷入多边贸易失衡，原因在于我们是一个不储蓄的国家。这不是中国的错，这是我们自己的错误。”他还说：“美国制定了错误的政策，人们采取了错误的做法，更严重的是，华盛顿的议员们创造了美国有史以来最大的预算赤字。于是我们把这些都归咎于中国。由于我们不储蓄，就把贸易矛盾转嫁给中国，那么对中国的赤字会转移到别的地方，转移到生产成本更高的国家，最终美国人民将为此纳更多的税，而国会却告诉人们，他们不会提高税收。因此，低迷的经济再次导致了错误的政策，这非常危险，人民将是最大的受害者，而政客们却说他们一直在保护美国的工人。”应该说这一论述形象地描绘了美国将国内问题国际化、将国内矛盾转嫁给中国的行为。

可以预见，中美经济关系将在矛盾和摩擦中不断扩展和深化。经济问题政治化，国内问题国际化，这是美国政治的必然选择，不要幻想美国会改变这种做法，美国会继续利用其在相互依赖中的不对称权力来干涉中国经济甚至触及政治和安全问题，双方围绕贸易失衡的矛盾和摩擦更不会断。但是，另一方面，我们也应看到，金融危机进一步加深了中美经济的相互依存关系，中国目前仍保持了美国国债第一大持有者的地位，即使考虑到收益和风险因素，中国也不可能大量减持美国国债，其原因主要就是萨默斯的“金融恐怖均衡”，即如果中国大量抛售美国国债，自己也会受到美国国债价格下跌和美元贬值带来的显著资本损失。因此对中国来说，即使要实现外汇资产多元化，也更多的是美国国债内部多元化（如增持通胀保值类美国国债、“抛长投短”或“抛短投长”）和美元资产多元化（如增持美股票和企业债，减持美国债）。例如，2009年中国减持美短期国债955亿美元，同时增持长期国债2629亿美元。

同时，从贸易角度看，随着两国国内经济、产业结构的调整和贸易协调（如中国扩大内需、加大从美进口、美放松对中国高技术产品的出口管制），中美贸易失衡局面将会逐渐得到改善，中美贸易结构将会逐渐趋于合理，相互依赖将会逐渐趋于平衡。这一进程实际上已在悄然进行。例如，中国由于国内需求猛增导致进口增长迅速，对世界和美国的贸易顺差正在急剧缩小。据中国海关统计，2010年1月至3月，中国贸易顺差为144.9亿美元，减少76.7%。3月更是出现72.4亿美元的贸易逆差，为6年（2004年4月）来的首次。2010年第一季度中国对美贸易总额达781.1亿美元，其中出口增长19.7%，而进口增长却达到了42.7%，中美贸易顺差急剧下降到307.9亿美元，比上一季度（406.1亿美元）下降24.2%。从最近两年贸易数据看，中美巨额贸易顺差正出现逐渐缩减趋势，贸易总额却呈急剧扩大之势。

此外，从投资角度看，随着中美双边投资协定的签署，中美相互投资有望得到长足发展。作为中美第四次战略经济对话成果，中美双边投资保护协定谈判于2008年正式启动，目前已组成了各自的专业工作团队，就协定的具体条款进行了多轮深入磋商。一旦协议签署，就意味着中国企业到美投资和并购困难会小很多；同时中国市场进一步开放也能引入美国更多的先进技术和管理经验，这对中国企业成长是有利的。双边投资的发展将进一步深化中美经济关系。

最后，中美在全球性问题上的合作也会进一步扩展、深化双方的经济关系。中美作为世界最大的能源生产国和消费国，在应对全球气候变化、发展清洁高效能源、保护环境、确保能源安全等方面有合作的空间，拥有共同的利益。在2009年7月首轮中美战略与经济对话期间，双方草签了《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》。上述领域的合作将成为中美双边关系的重要支柱，同时在这些领域的合作本身就蕴含了巨大的商机和经济利益，也必然会进一步扩展和深化中美经济关系。

2010年9月6日，王岐山在钓鱼台国宾馆会见美国白宫国家经济委员会主任萨默斯、总统国家安全事务副助理多尼隆。双方就中美关系和两国经贸合作等共同关心的问题交换了意见。王岐山表示，中美经济相互依存，互补性强。双方应当加强在经贸、投资、金融、新能源和基础设施改造等领域的合作。中美要通过对话交流，增加理解和互信，缩小分歧，避免经济问题政治化，反对贸易和投资保护主义，为中美经贸合作创造良好氛围。这清楚地表达了中方对中美经济关系的立场。

中美FTA是我国应对TPP和构建中美新型大国关系的战略抓手

（2013年3月25日）

一、中美及亚太地区已签署或生效的FTA

（一）中国的FTA

（二）美国的FTA

（三）亚太地区的FTA

二、与中美相关的重要FTA谈判

（一）TPPFTA谈判

（二）日本加入TPP谈判

（三）美欧FTA谈判

（四）中日韩FTA谈判

（五）东盟10+6FTA谈判

三、TPP与10+6FTA及中美FTA的比较分析

（一）比较分析TPP谈判与10+6FTA谈判关系

（二） 中美FTA谈判是我国应对TPP和构建中美新型大国关系的战略抓手

一、中美及亚太地区已签署或生效的FTA

FTA即自由贸易区（Free Trade Area）或自由贸易协定（Free TradeAgreement），是近年来国际区域经济合作普遍采用的一种形式，主要由谈判各方政府出面签订协议，为成员间的货物贸易自由化、服务贸易自由化和投资便利化等提供制度安排。根据WTO最新数据，截至2012年，全球向WTO通报的区域贸易协定（RTA）达到511个，迄今生效的RTA有319个。在这些区域贸易协定当中，FTA占比达到90%。

（一）中国的FTA

2001年之前，中国对外谈判的重点是加入WTO，当时的国内外条件都不容许中国将精力转向FTA谈判，因此中国是参与FTA的后来者。

2001年，中国参与了第一个区域贸易安排——《曼谷协定》（现更名为《亚太贸易协定》）。

2002年11月，中国与东盟签署了《中国－东盟全面经济合作框架协议》。

2003年6月30日，内地与香港之间“更紧密经贸关系安排（CEPA）”正式签署，之后每年连续签署五个补充协议。同年10月，内地与澳门之间的CEPA正式签署。

2004年11月，中国与东盟十国签署了自由贸易区《货物贸易协议》，对7000个产品实行零关税，并从2005年7月开始相互实施全面降税，这标志着中国加入了第一个真正意义上的FTA。2007年1月和2009年8月，双方又分别签署了《服务贸易协议》和《投资协议》，2010年1月1日，中国－东盟FTA正式全面启动。

以2004年签署中国－东盟FTA为代表，中国开始进入FTA建设的快速轨道。2006年签署了中国－智利FTA，占智利98%的产品和占中国97%的产品进一步开放，中国成为智利第一大贸易出口国；2007年签署了中国－巴基斯坦FTA，巴基斯坦一个主要服务部门和中国六个主要服务部进一步开放；2008年签署了中国－新西兰FTA，新西兰63.6%的产品和中国24.3%的产品实行零关税；2009年签署了中国－新加坡FTA，从新加坡进口90%的产品实行零关税，货物贸易、服务贸易和人员实现自由流动；2010年签署了中国－秘鲁FTA，双方90%以上的产品分阶段实施零关税，秘鲁90个部门和中方16个部门进一步开放。

与此同时，中国正在与冰岛、挪威、海合会（海湾阿拉伯国家合作委员会）、澳大利亚、哥斯达黎加以及南部非洲关税同盟等六个国家或地区进行FTA谈判。谈判内容涵盖广泛，如中国与澳大利亚FTA，内容包括贸易、投资、服务、海关便利化、技术规则和标准、商务人员流动、知识产权、电子商务、中小企业合作、透明度、能力建设、政府采购、竞争政策、环境问题等。

此外，中国还正在与韩国、日本、印度、瑞士、乌兹别克斯坦等多个国家进行FTA的可行性研究，如中日韩FTA、东盟+3FTA（EAFTA）、东盟+6FTA（EFTA）。截至2012年，中国已经与五大洲31个国家和地区有17个FTA，其中生效的包括17个国家和地区的9个FTA（见表4.2）。中共党的十八大提出，今后中国要“加快实施自由贸易区战略”。

资料来源：中国商务部资料。

（二）美国的FTA

美国是区域经济一体化进程的后来者，但在实践中，美国缔结FTA的步伐不仅很快，而且涵盖内容广泛，反映美国改变了长期以来仅主导全球多边贸易体系的战略取向，采取了两条腿走路“双轨”政策，把区域经济合作列入未来战略重点。

美国目前与20个国家已有FTA（见表4.3），首先牵头建立了北美自由贸易区（NAFTA）；然后完成了与以色列、约旦、新加坡、智利的FTA谈判；推动建立了中央美洲自贸区（CAFTA-DR）；还与韩国、泰国、菲律宾、中东地区、南非、埃及、摩洛哥、新西兰签署了FTA。目前参与TPP谈判的六个国家，澳大利亚、加拿大、智利、墨西哥和新加坡，都是现有的美国FTA伙伴。美国FTA特点是以北美自由贸易区（NAFTA）为基础向中美洲（CAFTA-DR）和南美洲推进，立足美洲，插足中东和欧洲。现在的TPPFTA谈判是向亚洲进军。

资料来源：美国彼得森研究所。

注释：CAFTA-DR；多米尼加共和国—中央美洲—美国自由贸易协NAFTA：北美自由贸易协定成员加拿大、墨西哥、美国TPP：跨太平洋伙伴关系澳大利亚、文莱、加拿大、智利、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国、越南

(三）亚太地区的FTA

据APEC统计，截至2007年6月，APEC成员之间已达成的自由贸易协定（FTA）有27项，成员与非成员之间达成的FTA有33项，正在谈判的有42项，正在构想中的有6项。近年来，这些数字还在攀升，以致亚太地区的各种FTA交叉重叠，已然出现一种复杂的“意大利面碗”格局（见表4.4）。

资料来源：美国彼得森研究所。

在亚太地区各种FTA交叉重叠格局中，几个凸显的重要FTA：一是东盟自由贸易区（AFTA）。AFTA建成于2002年1月，2007年11月。东盟领导人在东盟成立40周年之际，签署了具有里程碑意义的《东盟宪章》和《东盟经济共同体蓝图》，明确东盟共同体将由三大支柱——东盟经济共同体、东盟安全共同体和东盟社会文化共同体组成，而东盟经济共同体拟于2015年建成。二是五个“10+1”FTA结构。以东盟10国为中心的“10+1”结构从“中国—东盟自由贸易区”（CAFTA）开始。继中国之后，东盟又陆续同日本、韩国、印度、澳大利亚—新西兰建立了“10+1FTA”模式的自由贸易安排。三是“10+3FTA”框架。包括东盟10国和中日韩3国在内的“10+3FTA”框架，其可行性研究专家组于2004年成立，2004—2009年中国和韩国分别牵头组织了第一期和第二期的研究。从2008年开始原来在“10+3”框架内的中日韩三国领导人会晤却发展成了单列的峰会，并且已先后在日本、中国、韩国召开了会议。四是“10+6FTA”。1998年东亚13国著名专家组成“东亚展望小组”，任务是“研究将东亚培育成一个单一合作共同体的具体路径”。2001年，东亚展望小组向“10+3”首脑会议提交报告建议应将“首脑会议”变为“东亚峰会”。事实上，“10+6”东亚峰会与“10+3”首脑会议是两个平行机制，未来东亚FTA选择“10+6”路径。五是TPP。“跨太平洋战略经济伙伴协定”（TPP）是一个多边FTA，由文莱、智利、新西兰、新加坡4国于2005年6月3日签署并于2006年5月28日生效，也称“P4”。TPP要求各成员在10年内即到2015年削减全部产品的关税，不允许有例外，内容涵盖贸易、投资、金融、科技等多个领域的合作，以及知识产权、贸易争端解决等，而且只要成员同意，还可进一步拓宽领域。2008年9月22日，美国宣布加入TPP的谈判，其后一直力推TPP。继美国之后，澳大利亚、越南、秘鲁于2008年11月加入了TPP谈判，马来西亚于2010年10月加入谈判，至此，TPP已从原来的“P4”发展为“P9”。2011年底加拿大和墨西哥宣布加入TPP谈判，TPP成员从“P9”增至“P11”。2013年2月日本宣布加入TPP谈判，TPP成员增至“P12”。

综合上述，亚太区域FTA目前呈现一种“多框架并存、竞争性合作”特点，其多样性、复杂性和不确定性都很突出。

二、与中美相关的重要FTA谈判

（一）TPPFTA谈判

跨越太平洋与亚洲一体化一直是美国战略目标。美国原国务卿詹姆斯?贝克1989年说过，要防止“中间绘制了一条线的太平洋”。2001年“9·11”事件和2007年爆发的金融危机，给了亚洲一个历史机遇。2002—2010年，由日本推动和主导的东亚金融一体化，在一定程度上得到了中国、韩国及东盟的回应和支持，其中最重要的成就，是东亚共同外汇储备库的建设在2010年达到2400亿美元规模。这直接构成了对全球美元体系的潜在威胁，是对美国核心利益的深度冲击。为阻断脱离美国的东亚金融一体化，美国提出转向、回归亚洲战略，后又改称为战略再平衡新亚洲战略。

美国所谓回归亚太地区，是以当前亚太经济合作组织（APEC）论坛成员对其定义的。亚太地区21个APEC成员经济体拥有世界40%人口，有超过全球一半GDP，2011年除去3个经济体所有亚太经济体GDP增长都达到1.8%，这是美国当前水平，超过半数以上经济体GDP增长超过世界3.8%平均水平。亚洲占世界贸易份额越来越大，进口占世界份额从1983年的18.5%增长到2011的年30.9%，特别是东亚经济体，通过中间产品贸易高度涉入了美国横跨太平洋的生产网络，在2009年就有超过6000亿美元的中间产品在亚洲和北美之间转移。

亚太地区对美国和全球经济有着实质性的重要意义，不仅仅是作为一个新兴大市场，更是美国整个供应链不可分割的一部分，是美国贸易和投资一个极其重要的来源地和目的地。亚太经济体合起来占据超过60%的美国贸易和直接投资。美国务卿希拉里明确把亚大地区定义为“从印度洋到美国西海岸”地区，实质是把美国本土向亚洲、太平洋和印度洋地区扩张。奥巴马政府要实现其2015年出口翻番国家出口计划（NEI），必须扩大美国对亚太地区贸易和投资的市场准入，才能为美国经济和就业提供巨大发展潜力。在始作俑者美国智库的谋划下，奥巴马政府于2009年高调宣布加入由文莱、智利、新西兰和新加坡4个小国在2006年提出的跨太平洋伙伴关系（P4TPP），并向国会通报，将利用TPP在亚太地区创建一个“高标准的、广泛的、区域性FTA协议”。

TPPFTA是美国自北美自由贸易协定（NAFTA）以来，第一个最重要地区协议。美国提出，货物贸易自由化带来了关贸总协定，服务贸易自由化将带来TPP协定。此外，美国智库还认为TPP是通往更大亚太FTA的一个可能途径。为实现美国在亚洲特别是在东南亚的“制度性存在”，美国将通过TPP谈判解决亚太地区非关税壁垒问题，且不容忍有任何部门除外。美国对TPP谈判的具体目标：一是成为实现全面、高水平消除和减少贸易壁垒、增加美国贸易和投资机会的区域FTA；二是允许美国在亚太地区发展一个更广泛FTA平台上扮演一个重要角色；三是提供美国一个就新兴贸易问题建立新规则的机会，如监管一致性、供应链管理、国有企业和增加小中型企业贸易机会等问题。

2011年11月12日，P9TPP的澳大利亚、文莱、智利、马来西亚、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南，九国领导人在夏威夷宣布达成TPPFTA谈判纲要，宣言要建立一个21世纪最高标准的FTA，一个地区的全面贸易投资自由化协议，将解决新世纪贸易问题的挑战，最大化创造和保留TPP国家的就业机会。

2012年9月9日，TPP9国贸易部长给领导人报告称在过去的10个月里，由400人组成的24个谈判组，已经完成了四个回合的谈判。拟产生的24个谈判文本已经完成了19个协议文本。目前所有参加TPP谈判的国家，都同意采取高标准，并同意发展中国家成员对需要解决的敏感问题，可以通过包括能力建设、技术援助、适当分期做出承诺的办法解决。与以往许多国家间FTA不同，TPPFTA协议文本增加了“战略合作”内容，涵括知识产权、劳工标准、环境标准和促进中小企业发展等内容。此外，TPP谈判还覆盖了多哈谈判不能进展的如服务、投资、竞争和监管问题，这些问题被视为是下一波经济一体化将涉及的至关重要的领域。贸易部长的报告还指出TPP作为21世纪FTA最高标准的五个特点：一是全面市场准入。商品市场彼此全面免关税；同时开发彼此服务、投资和政府采购市场准入，现谈判重点是对彼此敏感领域发展出创造性解决方案，而不是做出妥协，才能在TPP国家间最大化相互贸易和投资，达到为公民创造和保留就业岗位、提高生活标准的目标。二是区域性协议。TPP将构建单一关税税率和共同、简单、可强制执行的原产地规则，这是该区域性协议最重要的特征，以支持TPP成员之间发展生产和供应链，包括链接、服务、海关合作和标准等问题。三是交叉贸易问题。TPP将解决的四个动态交叉贸易问题，即监管及其他非关税壁垒问题；竞争力和商务便利化问题；扩大中小型企业特定的市场准入问题；能力建设和合作问题。四是新贸易问题。TPP谈判将讨论如何最好解决全球出现的新贸易问题，如信息技术、数字经济以及获取绿色增长和提高共同利益问题，这些问题是将通过国家的承诺解决。五是开放协议。这个拟议的TPPFTA应该成为“开放协定”，即应该涉及新贸易问题以及吸纳愿意采用TPPFTA高标准的新成员。

19个TPP协定文本的谈判已基本完成，包括海关、跨境服务、政府采购、电信、竞争政策、中小企业、竞争力和贸易便利化，合作和能力建设等。此外，TPP谈判团队还在原产地规则、投资、金融服务和临时入境问题上有实质性的推进。对有分歧的协定文本，决心在2013年尽可能完成。19个TPP协定文本内容简述为：1. 竞争。其文本将促进商业环境竞争、保护消费者，承诺建立和维护竞争法律，以及当局程序公正、透明执法。2. 合作和能力建设。其文本讨论将建立一个需求驱动的灵活体制机制，有效地促进TPP实现合作和能力。3. 跨境服务。其文本的核心元素已经确定，包括提供电子和中小企业服务，同时保护政府监管公共利益的权利。4. 海关。其关文本的关键元素已达成协议，建立可预测、透明、有助于促进贸易的海关，将帮助链接TPP国家的生产和供应链，文本保留了海关当局严格执行海关法律法规的能力，包括规定关税数字环境、电子交易认证和消费者保护。5. 环境。其文本包括一个有效的制度安排和一个具体合作框架，以应对能力建设的需要，新问题包括海洋渔业保护、生物多样性、侵入性外来物种、气候变化和环保服务。6. 金融服务。其文本要求金融机构和跨境贸易提高透明度，公平对待新金融服务，有效的争端解决补救保护措施，同时保护正确的金融监管机构采取行动确保金融市场完整性和稳定。7. 政府采购。其文本将确保采购是公平、透明和不歧视的，包括基本原则和程序，发展中国家通过使用过渡措施促进采购市场开放。政府采购计划正在与每个国家协商，以确保最大开放彼此的政府采购市场，同时认识到彼此的敏感范围。8. 知识产权。其文本同意加强世贸组织现有协议《与贸易有关的知识产权的权利和义务》，建议讨论多形式的知识产权，包括商标、地理标志、版权、专利、商业秘密，以及知识产权执法、遗传资源和传统知识。同意在文本中反映多哈宣言共同承诺的旅行和公众健康。9. 投资。其文本提供实质性的法律保护投资者，包括防止歧视的条款，最低标准治疗，征用规定，以及禁止指定性要求，扭曲贸易和投资。投资文本的服务和投资计划将涵盖所有服务行业，但允许各国通过谈判在特定的服务行业有例外条款。10. 劳工。其文本承诺建立机制来确保劳工权益，同意协调的重要性，通过双边和区域工作场所合作来提高工人的健康和就业能力，促进人力资本开发。11. 法律问题。其文本取得了实质性进展，包括清晰和有效的争端解决，规则讨论了一些具体过程，透明度发展的法律、法规和其他规则。12. 商品的市场准入。其文本同意建立所有TPP国家的原则和义务相关的商品贸易，确保市场准入。文本在货物贸易中消除关税及消除非关税措施的重大承诺超出了WTO义务。附加条款涉及农业出口竞争和食品安全也正在讨论中。13. 原产地规则。其文本同意寻求一个共同的原产地规则来确定一个产品来源于TPP地区，TPP原产地规则将客观、透明和可预见的。14. 卫生和植物检疫标准（SPS）。其文本为提高动物和植物卫生和食品安全，同意加强世贸组织协议中应用卫生和植物检疫措施，还包含一个系列科学的新承诺，一系列新的双边和多边合作的建议，包括进口检查和验证。15. 技术性贸易壁垒（TBT）。其文本将加强现有世贸组织技术壁垒协议，还将包括承诺履约期间、合格评定程序、国际标准、体制机制透明度等。16. 电信。其文本将促进电信运营商的市场竞争，这将对消费者有利，并帮助企业在TPP市场变得更具竞争力。提高监管过程透明度的规定，确保上诉的权利。额外提出国际手机漫游有关技术寻址的高成本问题。17. 临时入境。其文本在很大程度上完成了基本条款，其目的是提高处理临时入境申请的透明度和效率。18. 纺织品和服装。其文本除了纺织品和服装市场准入外，还讨论一系列相关的问题，如海关合作和执法程序、原产地规则和一个特殊保障。19. 贸易救济措施。其文本确认WTO权利和义务，并考虑新的提案，包括义务，还提出了有关过渡区域保障机制。

拟议的TPP及其潜在的扩张对于美国和世界都是重要的。2011年底加拿大和墨西哥宣布加入TPP谈判，使TPP成员增至11个经济体，将使TPP成为美国迄今为止贸易价值最大的FTA。美国将从一开始就追求从TPP受益，但最初收益会很小，最终价值在于扩大TPP路径，通过这个路径建立一个涉及几乎所有部门服务贸易自由化的模板，以便通向更大的亚太区域一体化。如果2025年亚太区域一体化建立，预计它将扩大美国出口达3270亿美元（12%）。奥巴马总统在APEC峰会上强调说，亚太区域发展对美国经济成长至关重要，“我们把它视为首要考虑，因为除非我们在亚太地区取得成功，才能使人民有工作和使美国经济成长及扩大发展机会。”

（二）日本加入TPP谈判

日本是迟来的FTA参与者，长期以来日本重点一直放在推进全球多边贸易体制上，认为FTA会削弱多边体制。当美国转向FTA战略后，日本政策也随之发生转变。

2013年2月，日本安倍晋三首相访美与奥巴马总统会谈就日本加入TPP谈判达成一致立场，对现有11个TPP谈判国日前在新加坡举行的第16轮谈判交换了看法，还就日本加入美国和其他10国TPP谈判发表了两国领导人共同声明，一方面强调“所有商品都将纳入谈判范畴”，另一方面明确“两国都存在不希望撤销关税的特例商品，日本仍可能保护大米这一产品，美国仍可能对日本汽车征收关税。”日本作为世界第三大经济体加入TPP谈判后，TPPFTA的经济规模约达27万亿美元，占全球经济总量的近四成；此外，加入TPP对日本经济影响评估数据显示，也将使日本实际国内生产总值增加0.66%，约为3.2万亿日元（约合333亿美元）。

日本已决定成立约100人的TPP谈判对策总部，其中70人负责对外交涉，30人负责国内协调。成员将包括负责对外交涉的首席谈判代表和负责国内协调的统筹官。国内协调统筹官的职责是为就敏感农产品问题在政府内部及政府与党派之间进行沟通，确保谈判能够顺利进行。

美国奥巴马政府认为，对美日关系而言，日本宣布加入TPP谈判具有“战略价值”。日本加入将成为一股巨大力量，推动TPP最大限度地发挥效果：一是撤销关税，有利于农业和制造业；二是制定知识产权保护等非关税领域规则，惠及信息技术产业。因为区域经济大国日本入伙将加大TPP成为地区贸易“标准规则”的确定性。一名外交人士指出，“在目前国情下，中国不好加入TPP”，而日本加入TPP，中国也许会听从美国主导的贸易规则。而这正是美国希望的。

此外，对日本来说，由于美国把TPP定位成和安全领域前线部署美军同等重要的举措，加入TPP的意义就在于推动美国介入日本安全领域，美国副助理国务卿詹姆斯·朱姆沃尔强调：“日本要求美国继续介入亚洲事务，日本加入TPP是一项具有战略价值的举措。”与此同时，加入TPP也将对日本整体经济产生积极影响，安倍强调，日本越早加入谈判，越能参与和引领新的自由贸易规则的制定。

美国贸易专业期刊报道称，“美国纤维产业和制鞋业、加拿大乳制品行业将因日本加入TPP谈判而受益”，因为明确要求“例外对待”的日本加入谈判，那么上述产业自身也将有更大余地要求被特别对待。如果这一趋势向谈判各方扩展，以撤销关税为基本理念的TPP将遭遇釜底抽薪；但如果相互之间围绕例外商品无法推进对话，则谈判将可能朝着破裂方向发展。但美国众议院筹款委员会副主席桑德·莱文称警告说，任何涉及日本的协定，除非真正撬开日本的农业和汽车市场，否则是不会在国会获得通过的。

（三）美欧FTA谈判

今年2月13日，美国总统奥巴马、欧洲理事会主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐发表联合声明，宣布正式展开跨大西洋FTA谈判。若是谈成，将创造全球最大的自由贸易区，双方都希望通过建立自贸区来促进各自经济增长，创造就业机会。据悉协定最终达成协议的期限被设定在2014年。

如果欧美GDP占世界经济比重不断下降，西方国家在全球经济主导权将受到挑战。美国前国务卿希拉里·克林顿曾声称，随着美国和欧洲寻求确保他们的全球角色，双方之间的合作变得前所未有的重要。眼下是提出一份大胆倡议的好时机，即启动美欧FTA谈判。美国意识到，没有欧盟支持美国无法完成重要的全球部署；欧盟也意识到自己正在被美国边缘化，因此，美欧启动跨大西洋FTA谈判作为改善双方关系的重要政治工具。欧盟委员会负责贸易事务的委员卡雷尔·德古特说：“如果美国与欧盟不能就更多的贸易规则达成共识，那么就不得不接受中国制定的标准了。”同样希望打压中国的美国将欧盟提议视为救星。对于曾主张出口倍增计划的奥巴马来说，与欧盟开展FTA谈判也是可以成为仅次于TPP的贸易政策闪光点。

美国与欧盟占全球GDP将近一半，占全球贸易近1/3，是当今世界上两个最大经济体，也互为最大贸易伙伴，日均贸易量高达20亿欧元。2012年前9个月美欧商品贸易总额达到4850亿美元，而同期美国与中国贸易额为3900亿美元。美国公司在欧盟投资高达1.9万亿美元，欧盟企业在美国投资也达1.6万亿美元。据欧盟委员会估计，如果欧美建成横跨大西洋FTA，可使欧盟每年产出增加650亿欧元，相当于其GDP提高0.52%。

欧美跨大西洋FTA谈判将围绕以下内容展开：尽可能地取消跨大西洋贸易领域工业品和农产品全部关税；进一步开放服务市场；加强在公共采购、政策制定领域的合作；在竞争、贸易便利化、劳工、环境和知识产权等领域制定最新规则。具体包括以下内容：第一，取消关税。协定将尽可能地取消跨大西洋贸易领域工业品和农产品全部关税。第二，服务贸易自由化。协定将进一步开放服务市场，内容超越彼此目前已达成协定作出的承诺，需解决州或省一级的有关壁垒。第三，公共采购。政府采购对欧盟举足轻重，所涉企业产值占欧盟GDP的25%，关系到3100万就业岗位。第四，政策制定领域开展合作。协定应设立机制，致力于解决食品和非食品领域政策分歧，制定严格程序，降低企业成本。第五，协定应在竞争、贸易便利化、劳工、环境和知识产权等领域制定最新的规则。

尽管美国与欧洲有悠久贸易和友好关系史，但由于涉及欧盟27个成员，任何协议都将十分复杂。双方包括在农业、食品安全、知识产权保护和气候变化等方面的规则都存在较大差异。如何找到欧美双方都能接受的利益平衡点将是艰巨的工作。目前，欧美双方争论的焦点和难点在降低非关税壁垒、统一规制，从简单关税问题推进到更为复杂的内部监管问题。

美欧缔结FTA的影响可谓巨大。不仅是撤销关税问题，而且在投资、政府采购、非关税贸易壁垒、知识产权、环境与就业、竞争性政策、国有企业的发展方向等未来贸易规则制定上，实际上都将出现一个更高层次的国际标准，这将对包括规则、制度设计在内的全球贸易格局产生深远影响。发达国家欲重构世界贸易格局，而美国和欧盟也不讳言，跨大西洋自由贸易协定将为全球大部分经济体制制定贸易规则，也会给中国施加遵守这些规则的压力。

（四）中日韩FTA谈判

在美国主导TPP谈判同时，作为太平洋和亚洲主要力量的中国，加速推动进行中的中日韩FTA谈判。2012年11月20日，中日韩三国经贸部长举行会晤宣布启动中日韩FTA谈判。2013年3月，中日韩FTA第一轮谈判将在韩国首尔开始，然后年内在中国和日本举行第二轮和第三轮谈判。按照“加急”的谈判路线和时间表，即要达到“先于东盟10+6FTA（RCEP）之前达成最终协定”的努力目标，中日韩FTA谈判有望于2014年底前达成最终协定。

在亚洲，中国与近邻的日、韩两国经贸关系最密切。中日韩之间存在着资源禀赋和资本技术实力的差异，对外贸易结构上具有很强的互补性。另外，三国各自对外贸易过分依赖美国和欧洲市场，尚未充分挖掘东北亚地区的市场潜力。因此，如果签署中日韩FTA（CJKFTA），三国的经贸发展将得到促进，总体国际经济地位亦将有所提升。

2002年，朱镕基总理首次从政府层面上提出了建立中日韩FTA的构想。这个建议一经提出，就受到了三国政界、商界和学术界广泛重视。2009年，时任日本首相鸠山由纪夫提出东亚共同体概念，力图将包括中日韩在内的东亚区域经贸合作推向一个新的高度。2010年，在第三次中日韩领导人会议上，三国领导人表示将力争在2012年前完成中日韩FTA联合研究，标志着中日韩FTA正逐渐进入实质性推进阶段。

中国作为世界农业大国，农产品的产量和自给程度较高，在三国中占据比较优势。中国是日本第二大进口农产品来源国，而日本是中国农产品最大出口市场。中日韩三国的农业结构和生产方式以及饮食文化相似，农产品的种类和质量差距不大。出于保护本国农民利益、保证国家粮食安全等因素的考虑，三国都对农产品设置了较高贸易壁垒，主要包括进口关税、出口退税、进口配额、进口许可证等，以及技术、环境、文化、舆论等方面的贸易保护措施。其中，日本对乳制品和谷物设置了较高关税，而棉花和鱼类相对较低；韩国对谷物、咖啡、茶叶、乳制品和水果蔬菜设置了较高关税，而棉花和鱼类相对较低。不同的进口关税水平影响着产品的进口成本及其在日韩国内市场上的价格，进而导致其市场竞争力和消费需求的差异，在很大程度上影响着中国对日韩出口农产品的贸易结构。

由于农业在国民经济发展和国家安全保障方面起到的特殊作用，在FTA谈判中，农产品历来是WTO多边贸易谈判中的一大敏感问题，在地区性FTA谈判中也不例外。根据日韩与其他国家的FTA谈判历史，可以预期中日韩FTA涉及的主要农产品分为三类：一是贸易保护水平基本不变的，主要包括粮谷类产品。日本对粮谷类产品设置了极高的贸易保护，其国内的粮食生产相对中国而言处于劣势，而且近年来在与其他国家的FTA谈判中采取完全回避的态度，因而在中日韩FTA中开放粮食市场的可能性和幅度不会很大；相较而言，韩国对粮谷类产品削减贸易保护的可能性稍大，但大米等主要粮食作物的市场开放程度仍然有限。

二是可能在较大程度上保留贸易保护措施的，包括乳制品、畜牧产品等。中国在此类产品的生产上具有相当大的比较优势；为了保护本国同类产业，日韩两国设置了较高的贸易壁垒；而且从贸易现状来看，日韩国内对此类产品的供给并不依赖于从中国进口。

三是可能实现贸易保护程度大幅削减的，包括水产品、蔬菜、水果等。

中日韩之间此类产品的贸易量较大，关税水平低于粮谷、乳制品等农产品，在一定程度上反映了三国对此类产品实施贸易保护的意愿并不强烈，在削减贸易保护的问题上可能比较容易达成一致。建立中日韩FTA（CJKFTA）则可使三国充分挖掘东北亚市场潜力。中日韩FTA谈判目标的第一要点，是“构建东亚地区最优供应链”，并对货物贸易、服务贸易和投资三方面的谈判将同时进行。“加急”谈判路线取代“分步走”谈判路线，这意味着中日韩各自开放困难领域的压力将提前。服务贸易与投资谈判的提前开始，将使中国承受短期内国内服务业难以过快开放的压力，国内产业结构与法律体系尚未做好准备，一些主要垄断性服务行业，如金融、电信等，存在着事实上的“歧视性措施”，与中日韩FTA对服务业开放目标要求相去甚远。而日韩两国则是在农产品降税中面临诸多困难。此外，中日韩各国都和其他两国存在政治和军事上的不确定性，中日韩FTA可以加强三国的经济依存度，这显然对三国政治关系的缓解有好处。因此，最重要的是先启动中日韩FTA可谈判，技术问题可花一些时间应对。

（五）东盟10+6FTA谈判

2012年11月20日，东亚领导人峰会期间，东盟10+6国家领导人，共同发布了《启动〈区域全面经济伙伴关系协定〉（RCEP）谈判的联合声明》。RCEP第一轮正式谈判将于2013年尽早开始，并计划于2015年底达成协定。RCEP谈判的最终目标，是建立东盟10+6（东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度）FTA，通过削减关税及非关税壁垒，建立没有美国在内的16国统一市场。东盟10+6FTA（RCEP）谈判将借鉴TPP谈判的模式，由东盟提出协议文本，6国将根据本国能接受的对外开放程度，讨论最终是否在协议上签字。

在东南亚，是东盟10国（文莱、缅甸、柬埔寨、印度尼西亚、老挝、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南）首创了合作先河，建立了东盟自由贸易区（AFTA）。东盟一方面作为一个整体常常发挥重大影响；另一方面东盟也塑造甚至主导本地区多重合作机制，如1989年主导成立亚太经济合作组织（APEC）；20世纪90年代开始，东亚地区合作进入新阶段，东盟+1（10+1）、东盟+中日韩（10+3）、东盟+中日韩澳新印（10+6），东盟已经成为东亚经济一体化支柱。

东盟对东亚地区和亚太地区合作的最大贡献应该是“东盟方式”和“东盟战略”。“东盟方式”即协商一致的原则，APEC成立以来也奉行协商一致的“东盟方式”。“东盟战略”则包括三方面：一是东盟主导。这是东盟参与地区合作的第一原则。二是大国平衡。大国平衡使东盟在地区合作中处于最有利地位，适当平衡地保持与中、美、日、印这四个本地区大国关系同时，维护好与澳新、韩国等中等国家友好关系，是东盟地区合作基石。三是利益至上。这种“利益”首先是经济利益，其次才是政治、安全、战略利益，因为东盟的政治、安全、战略等利益首先还是通过各国双边关系来落实的。

中国经营东盟关系20年，深知东盟对中国的战略意义，一是马六甲海峡承担全球近八成的航运量，是美、日、中、印等多国命脉，中国所需要的大部分石油和铁矿石都途经这一咽喉要地；二是东盟地区资源丰富，几乎有中国所需要的各种战略资源，对东盟的逆差是中国所需要的逆差；三是东盟各国也是中国重要的出口市场，是中国企业对外投资的首选目的地之一。中国早在2001年就启动了东盟—中国（10+1）FTA谈判，2010年东盟—中国（10+1）FTA全面建成，但这不是最终目标，中国努力目标是加快推动东盟+中日韩（10+3）、东盟+中日韩澳新印（10+6）的“泛东亚自由贸易区”战略实施。中国认为通过10+3FTA进一步实现10+6FTA，可作为通往亚太FTA的可行途径。预计2020年东盟10+6FTA可使中国实现GDP从40亿美元上升到510亿美元。

但21世纪以来，在全球化和区域化时代，地区合作面临一系列新问题，这使东盟的作用与地位受到挑战。本地区主要大国，特别是中、美、日、印，日益积极参与区域合作，使东盟主导区域合作越来越力不从心，东盟对推动东亚地区建立范围更大合作机制一直心情矛盾，既欢迎美、印、澳、新等区域外国家加入东亚合作，以维持地区的“力量平衡”，又担心因此削弱甚至失去在地区的主导地位。东盟试图通过更紧密一体化来确保其在区域合作中的地位，2010年东盟领导人签署了东盟宪章，宣布要在2015年建成东盟政治安全共同体、经济共同体、社会文化共同体三个共同体，并列出总体规划及实现路径。事实上，由于经济互补性差、竞争性强，东盟国家间经济依赖程度很低，这影响到东亚一些国家建设共同体的积极性，再加上复杂的国家间关系，2015年即使东盟共同体建设完成，其水平也会非常低，不可能与欧盟相提并论。

三、TPP与10+6FTA及中美FTA的比较分析

（一）比较分析TPP谈判与10+6FTA谈判关系

目前，亚太地区平行存在两个FTA谈判，这两个FTA谈判都可以提供路径到达亚太FTA，一个是美国主导没有中国参加的“跨太平洋路径”-TPP谈判，另一个是中国推动没有美国参加的“亚洲路径”—东盟10+6（RCEP）谈判。中美两大国可能在“跨太平洋路径”和“亚洲路径”两个独立通向亚太FTA潜在路径上进行竞争，但也许会分享强大的共同经济利益，因此，或许在很大程度上，TPPFTA与10+6FTA是亚太一体化两个互补途径，或许在未来15年内，二者可以趋同成为一个协议。

近两年来，相对应TPP谈判的快速进展，东盟各种东亚合作机制，包括东盟+中日韩（10+3）、东盟+中日韩澳新印（10+6）都进展相当缓慢。近日，中国对中日韩FTA谈判展现积极推进姿态，国外观点指出，“相比于政治关系，中国在对日经济合作问题上展现出来的热情主要是由于美国主导的《跨太平洋战略经济伙伴协定》（TPP）的存在”。虽然TPP是一个开放的框架机制，但目前似中国不太可能加入，除了拥有众多国有企业，从经济发展阶段看，中国也没到大幅削减关税的程度，国内政府和企业对一些问题的立场，如知识产权、政府采购、劳动、环境和国有企业，都与美国推行的TPP高标准不符。虽很可能在未来随着国内经济转型和改革的发展，中国对这些问题的立场会发生变化，但当前美国也认为，若中国加入TPP早期谈判，可能会抵制美国的高标准，中国成为成员将使TPP谈判更困难，而对于公开宣称要通过扩大出口提升经济的奥巴马政权来说，完成TPP谈判是奥巴马第二任总统任内美国经济政策最优先课题。

美国有人认为，TPP将“吞下”（swallowed up）东盟，但更大的可能性是TPP使参加与不参加的国家分成两派，新加坡、文莱、越南、马来西亚是东盟最早加入TPP谈判的四国，此外，泰国去年11月宣布将讨论参与TPP谈判，菲律宾也正在考虑当中，东盟似越来越多国家开始追赶先行加入TPP的四国，这看去可能使东盟分裂，使东盟FTA建设和经济共同体建设进程受阻。实际上，东盟国家一方面积极地倾向于西方国家，另一方面也力求避免与中国和俄罗斯为敌。TPP方式忽视东盟作为亚洲一体化中心的重要性，一是由于东盟10+6FTA涵盖亚洲16国“区域全面经济伙伴关系”绕开美国构建东亚经济圈加剧了美国的危机意识；二是考虑到不是所有东盟国家都是APEC成员国；三是东盟似也不赞成亚太自由贸易区，因为东盟会丧失其中心地位，早在克林顿提议成立“太平洋共同体”时，东盟就表明了反对立场。东盟深知一旦亚太共同体成立，就会结束“小国领导大国”的时代。

中国深知，“地区机制安排是最好的防御手段”，东盟在地区机制的作用与地位不应受到忽视，虽然东盟对东亚地区一体化主导力有限，但中国仍扮演东盟身后强有力支持者的角色，扎实推进东盟10+6FTA进程，因为这是东亚经济体自发组成和创制，其协商一致、照顾不同发展水平的‘东亚方式’完全符合东亚经济发展现实，在东亚已经打下了深厚的基础，而且随着中日韩FTA被提上议事日程和东盟经济共同体建设的推进，前景是光明的。虽然10+6FTA谈判会取得预期的进步和成果，事实上，与TPP的“高标准、面向21世纪”谈判目标相比，10+6FTA谈判的应该是个低层次FTA；且即使不考虑复杂地缘政治，假设第一步中日韩FTA谈判有望于2014年底达成最终协定，第二步在2015年“一揽子”并入东盟10+6FTA，按照这个“加急”时间表也不可能赶上TPP预定2013年完成的步伐。

比较亚太进程与东亚进程，包不包括中国和美国在内是这两个进程的核心问题，并以此区分为亚太合作和东亚合作两条主线。关于两条主线的关系和前景，有四种想象力的预期前景出现：一是2020年前后，只有中国不参与美国主导的TPP，美国不参与中国推动的10+6FTA，其他国家同时参与这两个机制。但是到2025年以后，这两大FTA机制将走向融合，而这正是WTO的全球贸易机制自由化的关键一步。二是东亚进程与欧盟结合，第一步合并三个10+1成10+3；第二步将10+3扩大成10+6；第三步将10+6扩大成10+8；第四步将10+8与欧盟机制性连接起来，从而走向全球自由贸易。三是东亚进程和亚太进程并行发展，两个进程能做什么就做什么，各国根据自己的利益，决定参与哪个进程，或同时参与两个进程的合作。四是由于东亚共同体在现阶段可能性很小，“跨太平洋路径”的亚太合作成为地区合作主体框架，而东亚合作慢慢失去发展势头和对各国的吸引力；成为亚太合作的补充。但可以预期的是，中美两个大国的最大收益，将取决于“跨太平洋路径”和“亚洲路径”综合成为亚太FTA，而中美两国也将成为亚太FTA的最大受益者。

国际上APEC所有21个成员经济体领导人都支持建立一个亚太FTA，与此同时，都承认TPP谈判和10+6FTA谈判对实现亚太FTA的积极作用，认为“跨太平洋路径”是个高质量的贸易协定，而“亚洲路径”是一个包容不同经济体的合作框架。2010年的横滨峰会上，APEC领导人通过了《亚太自由贸易区的路径》声明，强调10+3、10+6和TPP一起，是三个实现亚太自由贸易区的可能的路径。在中国的坚持下，三个路径中10+3排在第一，10+6排在第二，TPP排在最后。

（二）中美FTA谈判是我国应对TPP和构建中美新型大国关系的战略抓手

美国回归东亚，中国周边局势恶化，但这只是美国阻碍东亚一体化、将安全议题引入东亚的“副产品”，并非以遏制中国为战略目标的行为。美国既要通过对中国周边的影响力对中国保持战略牵制，又不愿损害与中国的共同战略利益。也就是说，美国既要发展强劲的对华关系，又要推进美国与亚太地区盟友和新兴伙伴的关系。因此，我们可以认为，中美战略合作的基础并没有改变。

实际上中国有两条战略道路可选，第一条道路是主动对接美国、加入美国主导的全球经济金融体系框架；第二条道路是主动发展区域政治经济金融格局，追求摆脱美国主导的全球经济金融体系。在第一条道路的防御型战略下，中美关系是战略接近的、是互补的；而在第二条道路的进攻型战略下，中美关系是战略冲突的、是竞争的。在未来10－20年的时间里，中国处在建成小康社会的关键阶段，如果中国战略选择得当，就可能在国际战略大格局中处于有利位置。构建新型大国关系是这个阶段的一盘大棋，而在这盘大棋中，中美FTA是构建中美新型大国关系的战略抓手。

1. 中美FTA谈判是应对TPP谈判的战略抓手。

TPP谈判对中国而言，实质就是中美之间的FTA谈判。因为目前的TPP成员，与中国都有FTA，中国加入TPP谈判和中美FTA谈判实质就是一回事。启动中美FTA谈判，是研究中国国情与TPP高标准的差距，回答中国政府能不能参加TPP、要不要参加TPP、何时参加TPP这些核心战略问题的最好途径，同时可以为国内相应改革进行顶层设计，为中国适时加入TPP谈判做好准备。因此，中美FTA谈判是应对TPP谈判的战略抓手。

2. 中美FTA是协调、连接东盟10+6FTA谈判与TPP谈判的战略抓手中美FTA谈判，是协调TPP谈判与10+6FTA谈判之间的捷径，是连接“跨太平洋路径”和“亚洲路径”之间的桥梁，是研究两个谈判路径如何殊途同归至亚太自由贸易区的战略抓手。

3. 充分发挥中心智库作用积极推动中美FTA启动谈判一是建立二轨的中美双方FTA谈判工作研究小组，制定出双方谈判的整体框架，包括谈判的路线图和时间表。二是加强中国国际经济交流中心作为智库与中央部委和重点产业的调研合作，制定出中方谈判的立场、观点和策略。三是在充分掌握信息的基础上，由二轨中美FTA谈判工作研究小组完成谈判条款的“建议文本”，提供相关政府部门参考。

中美二轨对话——中美FTA研究报告

（2014年5月14日）

【背景】

“中美工商领袖和前高官对话”由中国国际经济交流中心和美国全国商会联合举办，是中美政府之外的第二轨道交流机制，每年轮流在北京和华盛顿举行会议，亦称为“中美二轨对话”。中美二轨对话中，两国工商领袖、政府前高官及知名学者代表围绕中美经济形势、中美新型大国关系、贸易和投资政策、双边基础设施投资和中美FTA建设等热点议题进行坦诚、富有建设性的对话。

一、中美重要FTA谈判的战略影响

（一）TPP谈判“21世纪FTA模板”的战略影响

TPP谈判战略影响在于，其试图创建一个基于严格“高标准”的21世纪FTA模板。参与TPP谈判国家现有贸易障碍不得不放在砧板上，承诺消除现有贸易障碍必然要伴随国内政治最敏感的改革。TPP谈判可对21世纪更广泛亚洲FTA谈判产生有用先例。

目前，TPP谈判主要症结是农业、原产地规则和知识产权方面问题。1. 农业。美国在TPP是同其它不具有FTA国家（文莱、马来西亚、新西兰和越南）双边谈判乳制品、糖、大米和牛肉，迄今为止谈判几乎没有进展。美国将不得不决定TPP把乳制品、糖、大米和牛肉作为21世纪改革一部分，或仍允许保持20世纪的限制，从而削弱美国在其他领域倡导的全面自由化。2. 原产地规则。美国已有FTA有非常严格“纱进口”原产地规则，用于生产服装纱线必须来自美国有FTA的国家。然而，TPP其他国家已有FTA纺织品和服装的原产地规则相对宽松，如越南正推进一个允许纺织品从第三国进口到“裁剪和缝制”免税待遇的规则。越南服装行业占其国家出口很大份额，且已成为美国市场取代中国的第二大供应商，原产地规则对越南是个关键问题。这也是美国决定是否让步的一个谈判。3. 知识产权。一些国家希望保持WTO《知识产权协议》（简称TRIPs协议）条款为基本TPP知识产权框架，认为知识产权过度管制会阻碍创新，并推高药品价格。而美国目标则扩大知识产权范畴以包括药品专利权、版权和执法，希望纳入类似于韩美FTA对专利、商标、版权和商业秘密保护条款。知识产权是最具争议性的一个谈判领域。

解决上述谈判症结，美国彼得森研究所向美国政府建议：如果其他TPP伙伴均愿意接受更广泛领域自由化标准，如知识产权保护，保险、分销和金融服务市场准入，投资者与国家争端解决程序，国有企业、劳动和环境标准，则在此背景下，美国农业改革及纺织品与服装自由化的妥协是可行且可取。彼得森研究所具体建议：一是乳制品（关税、配额和补贴）大幅自由化，其他农产品关税广泛削减，扩大食糖配额。二是日本（也包括韩国）加入谈判，若其承诺在货物、服务及其他农产品市场准入方面有实质性改革，则可豁免其大米和米制品。三是灵活限制纺织品和服装原产地规则。四是允许短期资本管制灵活性，可作为发展中国家临时措施。五是签署国应接受共同义务，不可对发展中国家采取特殊和差别待遇，但可根据一国发展水平在一固定时间周期内采取非对称实施。

（二）RCEP谈判“东亚方式”的战略影响

东盟10+6（RCEP）谈判战略影响在于，其是东亚经济体协商一致、照顾不同发展水平的“东亚方式”谈判模式，符合东亚经济发展现实，并在东亚已有深厚基础，且随着中日韩FTA被提上议事日程和东盟经济共同体建设的推进，RCEP谈判前景是光明的。RCEP谈判可对21世纪更广泛亚洲FTA谈判产生有用模式。

（三）TPP和RCEP对建设亚太FTA的战略影响

2004年，APEC工商咨询理事会（ABAC）最早提出亚太FTA概念。2006年，APEC首次将亚太FTA做为愿景写入领导人宣言。2010年，APEC领导人将东盟10+3、RCEP、TPP确定为实现亚太FTA的可能途径，并承诺APEC将为实现亚太FTA发挥“孵化器”作用。

当前，亚太区域经济一体化进入关键阶段。事实上，美国主导没有中国参加的12个亚太国家TPP谈判，和中国推动没有美国参加的16个亚太国家RCEP谈判，二者都是实现亚太FTA的可能途径。中美两国既可以通过TPP和RCEP两个独立途径竞争，更可以联手使TPP和RCEP成为实现亚太FTA的互补途径。而亚太地区的最大利益必将取决于中美两国战略合作，牵手使TPP和RCEP趋同为一个亚太FTA协议，中美两国也必将成为亚太区域经济一体化的最大受益者。

在此背景下，中国认为，APEC需切实发挥领导作用，以推进建设亚太FTA，来解决亚太国家对TPP和RCEP二者“选择困惑”。为此，在2014年2月的宁波APEC高官会上，中国提出了《APEC加强区域经济一体化框架》合作倡议，包括：一是建立FTA信息交流机制，提升现有FTA透明度；二是加强亚太FTA谈判能力建设；三是制定实现亚太FTA路线图，明确亚太FTA与WTO多边贸易体制、现有FTA、茂物目标及APEC本身的关系，确定开展可行性研究等主要行动和推进步骤，在此基础上设定实现亚太FTA时间表，如2025年；四是建议2014年APEC领导人会议宣布启动可行性研究，正式启动建设亚太FTA进程。

2014年APEC贸易部长会议将于5月17－18日在山东青岛举行，届时，各方将就亚太FTA可行性研究、路线图和时间表进行密集磋商，力争取得实质性进展，为11月APEC领导人会议实现积极务实成果创造有利条件。

二、中美FTA的战略意义和共同利益及实践可行性

中美是世界上两个最大经济体、两个最大贸易国。中美分别是最大贸易顺差国和逆差国，分别是最大发展中国家和最大发达国家。中美两国政治制度截然不同，历史文化显著不同。在中美之间构建FTA，几年前不可想象，而现在有了合理的可能性。总体来看，中美关系主旋律是合作，中美经贸关系本质是互利共赢，经贸关系是中美关系压舱石。毫无疑问，中美FTA建立将具有重大战略意义。

（一）建立中美FTA的战略意义

建立中美FTA，将为中美经贸合作设立制度化框架，推动中美经贸关系驶入制度化轨道。这对于构建中美两国新型大国关系，对于亚太地区以及全球，都有重大战略意义。

1. 中美FTA有助于中美经贸关系驶入制度化轨道

在经贸领域，中美之间存在美对华高科技产品出口管制、知识产权纷争、贸易逆差和人民币汇率等复杂问题，这些都经常构成中美关系可能的冲突。缺乏制度性保障无疑是将影响中美关系的稳定性和可预见性。而中美FTA的建立可成为中美经贸领域合作制度性框架，使双方经贸关系驶入制度化轨道，充分发挥经贸关系是中美关系“压舱石”的作用。

2. 中美FTA是构建中美新型大国关系的战略抓手

中美两国分别是世界第一和第二经济大国，这样两个庞大经济体并存，拥有共同利益越来越多，面对共同挑战越来越严峻，担负共同责任越来越重。中美关系被认为是全球最重要双边关系，任何重大全球性问题解决都离不开中美合作。然而，中美关系也是最为复杂敏感的关系，中美之间确实存在诸多重大分歧甚至结构性冲突，要超越世界历史局限，真正成为不同政治制度、历史文化背景和经济发展水平合作伙伴，确实考验两国最高层的政治智慧。

2013年6月7－8日，习近平主席与奥巴马总统在美国加州庄园会晤，从最高层开始推动两国构建新型大国关系起步。积极建立中美FTA，是构建中美新型大国关系的战略抓手，可以把中美连接成为利益命运共同体，就能够开辟一条大国之间不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新道路。

3. 中美FTA建立利于中国主动参与和制定21世纪国际贸易新规则

美国政府将其贸易战略重点转向21世纪国际贸易新议题新规则构建，主要集中在国有企业、劳工标准、环境保护、政府采购等领域，而在这些“新议题”领域，中国显然落后于美国。

中美FTA建立有利于中国主动参与21世纪国际贸易新议题新规则构建，将有助于中国加入TPP。TPP谈判对中国而言，实质就是中美之间FTA谈判。通过中美FTA谈判，可以研究中国国情与TPP高标准的差距，为中国适时加入TPP做好准备。

4. 中美FTA有助于中美联手推动亚太FTA建设

全球区域一体化中，亚太地区是各方利益争夺焦点。目前，亚太区域一体化存在两条正在演进中的发展路径，一是TPP代表的“美国路线”；二是RCEP代表的“亚洲路线”

对于亚太地区国家而言，中美良性互动关系有益于打消地区国家对于“两头大象打架会损害草坪”的担忧。而中美FTA可以是连接没有中国的TPP谈判与没有美国的RCEP谈判之间的桥梁，可以成为亚太地区中美两国良性博弈制度性保障。有助于中美联手推动“美国路线”和“亚洲路线”良性互动、战略融合、殊途同归至亚太FTA。

5. 中美FTA建立有助于全球经济稳定发展

美国是世界最大发达国家，中国是世界最大发展中国家，都以不同方式促进着世界经济发展。中美FTA建立有助于两国能够携手合作，更好地促进全球经济稳定发展。据IMF统计，2012年美中经济占全球产出的33.3%，世界经济增量几乎来自两国，占国际商品贸易的21.5%。事实上，当今世界经济基本形成一种美中兴则全球稳的格局。

（二）建立中美FTA的共同利益

1. 加强贸易的共同利益

中国“十二五”（2011—2015年）规划提出转变经济发展方式，由出口驱动转变为内需驱动，由资源投入型经济转变为创新型经济，从而实现国际贸易平衡。这意味中国政府将扩大国内总需求，包括投资和消费。此外，中国还将促进进口，这与美国总统奥巴马承诺在2014年实现美国出口翻一番目标一致，中美两国可以通过合作推动美国对华出口，使之成为两国致力合作途径之一。中美两国家都在追求一个自由贸易协定的共同利益。更大利益是一个雄心勃勃的自由贸易协定可以使他们的基本战略经济目标的重大贡献。中国正寻求在国内更大的消费和服务的方向重新平衡和调整经济结构和贸易自由化可能对这项工作做出实质性的冲击。美国需要减少其慢性对外赤字，其中大部分是与中国，以加强其增加投资和创造就业的基础，扩大贸易与中国促进这种结果。

2. 加强知识产权保护的共同诉求

中国正在从知识产权的消费者变成知识产权的生产者。为了鼓励在中国的创新，中国必须加强知识产权执法力度。这不仅仅迫于美国及其他国家的压力，从自身利益而言也应如此。中国发明家与国外发明家一样，都应受到知识产权保护。中美FTA也会因此显著促进服务业，并加强其知识产权制度。美国可能在上半年削减其经常账户赤字，创造100万个以上的就业机会，从这样一个协议两个国家的利益如此积极，这两个将受益于该协议。当然，这两个国家仍然会带来具体的“要求”。如果一个全面的协议，中国将不得不真正开放服务业，巩固其知识产权执法，并通过竞争政策，政府采购和投资政策更广泛地避免了国有企业和其他“国家冠军”的歧视性的偏袒，美国将必须尊重中国的愿望，在美国增加投资机会，这当然有利于美国经济本身，大大增加了美国外国投资委员会程序的透明度和可预测性，并避免其他阻碍中国企业。美国也应该限制其未来的追索权出口管制，特别是农产品再次向有关粮食安全中国忧虑，也是高科技产品只要符合国家的安全关切兼容。

3. 共同抵御全球经济的下行风险

两国的共同经济利益，还包括降低全球经济系统失灵所带来的下行风险。尽管这种情况一般不可能发生，但如果真的发生，要限制其损害，这同样需要两国共同合作。一个很好的例子就是2008年全球金融危机后，中美两国很快达成协议，分别在各自国家采取大规模经济刺激措施。

4. 维持国内完全就业的共同目标

通过进一步加深合作，两国可能会发现为双方带来工作岗位的领域和方式。例如扩大服务业可以为中国创造数百万工作机会。美国公司在服务业方面具有丰富经验，在发展其自身服务业的同时，还可以帮助中国发展服务业，美国也可以进入中国不断增长的服务业市场并从中获利。投入产出模型分析显示，中美贸易在2010为美国创造73万就业岗位，为中国创造1140万就业岗位。

5. 作为最大经济体的共同责任

中美作为世界前两大经济体，有责任共同引领提供全球公共产品，例如，应对气候变化风险。美国和中国是世界上两个最大的能源生产国和消费国，他们拥有共同的能源安全目标，同时还是两个最大的温室气体排放国，因而应该在降低气候变化风险和确保全球可持续发展方面共同承担责任。因此，两国应在提高能效、再生能源、核能、清洁煤及页岩气和页岩油技术方面进行大胆合作。另一个全球公共产品是由贸易、投资以及相关机构构成的多边贸易体系。两国可以共同为全球经济持续增长提供所需要的稳定性和可持续性，中美FTA的构建符合这一需求。

（三）建立中美FTA的实践可行性

1. 美中关系新变化

美中关系早已从20世纪70年代单一地缘政治和安全利益关系，走向合作更加广泛、交流层次更加深入、利益交叉更加复杂的全面关系。美中两个大国之间，建立什么样的关系，合作还是对抗，事关两国人民根本利益乃至世界和平与发展；美中两国战略选择和互动日益成为影响国际格局变化最重要因素。奥巴马政府认为“美中关系将塑造21世纪的未来”。中国和平崛起，从陆地走向海洋，走向太空，走出亚太，走向世界；美国全球战略收缩，但重心聚焦亚太，专注海空天网。两国战略相向而行，形成“面对面”之势。同时，美中关系越来越受第三方因素掣肘，中美关系比以往任何时候都易波动。这在客观上催生中美FTA构建的迫切性。

2. 美中两国是全球第一大和第二大经济体

近年来，美国经济已从最严重全球金融危机中复苏，正在对经济结构做出重大调整，减少预算和贸易赤字同时努力降低高失业率。美国仍是世界上最具创新能力和技术最先进国家，享有获取更廉价页岩油气所带来的能源优势。

而中国1978年至2012年的34年期间，GDP年平均增速为9.8%，远高于世界其他主要经济体，中国经济总量跃居全球第二，仅次于美国。

3. 美中两国是全球第一大和第二大贸易体

美中也是全球第一大和第二大贸易国。2012年，中国商品与服务外贸总额达到4.3万亿美元，仅次于美国4.9万亿美元，成为全球第二大贸易国。

两国双边贸易规模与两国经济规模成正比。1978—2012年，中国对美进出口总额、出口额和进口额年平均增长率分别为19.97%、23.47%和16.58%。

据中国海关统计，2012年，中美贸易额达到4847亿美元，同比上升8.5%，达到历史高点，美国成为中国最大出口市场。其中，中国自美进口1329亿美元，同比上升8.8%；出口3518亿美元，同比上升8.4%。中方顺差2189亿美元，同比上升8.2%。据美国海关统计，2012年中美货物贸易额为5551亿美元，同比上升6.5%。其中，美自华进口4445亿美元，同比上升6.5%；对华出口1106亿美元，同比上升6.4%。美对华贸易逆差3339亿美元，同比上升6.5%。

4. 美中双向直接投资显著增长

中国商务部数据显示，美对华直接投资由20世纪80年代初期3.26亿美元显著增长，截至2012年底，美对华实际投资达到701.9亿美元。2012年，中国新批设立美资企业1301家，同比下降8.8%；实际使用外资金额26亿美元，同比增长9.7%。与此同时，中国对美直接投资呈快速增长趋势，截至2012年底，中国企业在美累计非金融类投资112.5亿美元。2012年，中国对美直接投资高达历史性65亿美元。

5. 美中两国经济具有互补性。

美中两国为全球前两大经济体，但美国人均GDP高出中国8倍，是全球技术最先进国家。由于存在巨大差异，两国经济具有互补性。差异越大，两国比较优势重合部分越少，经济交流合作实现收益越大。

首先，从基本生产要素——有形（实物）资本、劳动力和土地可利用情况看，美中两国情况差别明显。一是美国有形资本（建筑物和设备）存量绝对值几乎超过中国三分之一（2012年美国为23万亿美元，中国为18万亿美元），折合成劳动力人均值是中国6.2倍。二是中国仍拥有富余劳动力，2012年，其工龄人口几乎是美国的5倍。美中两国工资差异体现了中国富余劳动力（以及劳动力中蕴含人力资本的质量）。美联邦政府法定最低工资标准是每小时7.25美元，而中国全国各省、自治区和直辖市最低工资标准加权平均值仅为1.85美元。这表明尽管中国近些年非技术类初级劳动力成本快速上升，但仍然不到美国三分之一。三是美国拥有1.63亿公顷可耕种土地，而中国只有1.22亿公顷。美国可耕种土地面积超过中国三分之一，但人口不到中国四分之一，因此人均可耕种土地面积比中国高出6倍。四是2012年美国高等教育总入学率为95%，而中国只有27%。美国对于25－64岁人口拥有学位比例是31.7%，而中国对于25－64岁人口拥有学位比例是9.7%。五是2012年美国研发资本存量超出中国10倍。以上可以很清楚地看出，美国在人均有形资本、人均耕地和人均研发资本方面都一直而且将继续领先于中国。这意味美国在有形资本密集型产业、土地密集型产业（例如农业）、人力和研发资本密集型产业（例如高科技产业）领域具有很大比较优势，而中国则在劳动密集型产业上具有比较优势。

其次，美中经济互补性体现在两国储蓄率的巨大差异。美国总储蓄率大约为12%，而中国储蓄率则接近50%。中国储蓄和投资都过多，而美国储蓄太少。未来，随着中国人口老龄化，中国经济进一步发展，中国储蓄水平会下降，中国对美国直接投资将增加。美中两国储蓄和投资情况对对方都将产生深远影响，两国加强合作空间很大，可以促进储蓄和投资进行更有效的配置。

三、中国重要领域和产业及新议题领域开放水平

（一）中国在WTO框架下的总体开放水平（摘自2012年WTO“中国贸易政策审议报告”）

中国已成为世界第二大出口国，第三大商品和服务进口国（不包括欧盟内部贸易）。中国与中国台北、韩国和日本有大量双边贸易赤字，与美国和欧盟双边贸易顺差较大。

中国将继续扩大其双边和区域自由贸易协定（FTA），并支持FTA是多边贸易体制的补充，用于促进贸易增长。

中国应用最惠国关税仍然接近中国约束税率，简单平均最惠国关税适用关税税率不变，仍为9.5%。中国使用不同的非关税边境措施。

中国2011年向WTO提交了一份补贴通告，列出2005年和2008年由中央政府提供的政府援助。补贴和其他政府援助仍是中国贸易政策和产业政策制定的重要特征。

中国仍然是一个食品和农产品（WTO定义）净进口国，2010年进口为670亿美元，出口为360亿美元。农业政策已发生变化，对基础设施和与价格脱钩的直接支付政策也发生了变化，向WTO通报的生产及其他“绿箱政策”方案增加。由于中国拥有世界上最大的农业部门，且由于它是一个主要进口国和出口国，其政策可能会影响到其他国家。

中国正在加入《政府采购协议》过程中。2010年，由政府部门、事业单位和公共机构使用财政资金进行的采购价值为8420亿元。但没有可表明地方政府采购活动的数据。

中国出口制度继续使用若干管理出口措施。2010年1月1日起，17个税目出口关税已取消，21个税目出口暂定税率已降低。

中国对原油和天然气开采采用了新销售值税率为5%。对符合条件节能服务公司能源管理项目给予税收优惠。

中国国有企业数量下跌，但在“对国家经济至关重要”的部门，国有企业仍占据主导地位。2011年5月完成了国有企业非流通股改革。

中国修改了其2012年1月30日生效的《外商投资产业指导目录》。最新版《目录》删除了11个界别分组的外资股权上限。

中国自2010年12月1日起，对外国投资者（企业和个人）与国内投资者实行同样税收和收费，取消外国投资者支付城市维护建设税并免除教育附加费。

中国国家安全审查机制于2011年3月5日生效。外商通过兼并和收购投资中国企业可能被要求取得国家安全审批许可。

中国自2009年以来，发布或修改了一些知识产权保护法律、法规和部门规章。包括《著作权法》《专利法实施条例》及《知识产权海关保护条例》；并在《外商投资产业指导目录》最新版中，把知识产权保护服务列为鼓励类。

中国把七大产业确定为“战略性新兴产业”给予税收优惠。鼓励外商投资企业成为高科技企业以获得税收优惠。同时并未对外商投资项目，包括新能源汽车制造业，施加技术转移要求。

中国金融服务业正逐步开放。允许外国投资者持有非银行金融机构100%股权。在银行间债券市场，外资银行子公司获准承保金融债券。中国境外人民币结算银行，可利用其在结算业务中的人民币在银行间债券市场投资。

中国自2005年以来，把环境服务列为鼓励类，在实践中旨在多元化经营，对外商投资没有所有权限制，其可从事环境污染治理设施专业类服务。

中国现代物流被列为鼓励类，外国投资者可持有100%所有权。

中国网上零售分销业在2010年增长了44%。2011年的《外商投资产业指导目录》继续“限制”外商网上零售。

中国自2009年以来，电信、运输和旅游贸易管制框架基本保持不变。国内快递服务在《目录》中被列为禁止类。

（二）中国重要领域的开放水平

1. 中国关税开放水平

2012年，中国海关共征收进出口关税2782.7亿元，同比增长8.7%，其中征收进口关税2654.3亿元，增长12.1%，征收出口关税125.4亿元，下降34.3%。

中国进口关税水平（最惠国税率算术平均税率）至2006年已基本完成了入世承诺的降税义务。2012年我国关税总水平为9.8%，其中农产品平均税率为15.2%，工业品平均税率为8.9%。进口征税货物关税加权平均税率约为3.0%。

2012年1月1日起，降低国内不能生产或性能不能满足要求的先进技术设备、关键零部件以及国内紧缺的重要能源、资源、原材料等共计730多种商品进口关税，平均税率为4.4%，相对于最惠国税率，平均优惠幅度大于50%。

2. 中国服务贸易开放水平

2012年，中国服务贸易进出口总额首次超过4700亿美元，占世界服务进出口总额5.6%；占中国对外贸易总额10.8%。其中，服务出口1904.4亿美元，同比增长4.6%；服务进口2801.4亿美元，同比增长18.2%。从世界排名看，2012年，中国服务进出口总额居世界第三位，位于美国和德国之后。

2012年，咨询、计算机和信息服务、广告宣传、金融、专有权利使用费和特许费等高附加值服务出口快速增长，分别比上年增长17.8%、18.6%、18.2%、122.5%和40.1%；专有权利使用费和特许费、金融服务、通信服务进口增势显著，增幅分别为20.7%、158.4%和38.6%。2012年，作为中国服务贸易传统进出口类别的运输服务、旅游为代表的传统服务进出口占服务贸易的达58.8%，比上年增加2.2个百分点。旅游进出口总额首破1500亿美元，居各类服务之首，同比增长25.6%。运输服务进出口总额达1247.7亿美元，位居第二，同比增长7.5%。

2012年，服务外包、文化、技术等重点领域继续保持高增长态势，成为推动服务贸易发展重要力量。国际服务外包合同金额438.5亿美元，同比增长34.4%，执行金额336.4亿美元，同比增长41.1%。技术出口合同金额293.29亿美元，同比增长37.11%；技术引进合同金额442.74亿美元，同比增长37.67%。核心文化产品进出口总额为274.55亿美元，比上年增长37.9%，其中，出口259亿美元，同比增长38.5%；进口15.55亿美元，同比增长28.6%。

2012年，中国与前五大服务贸易伙伴的中国香港、欧盟（27国）、美国、东盟和日本，实现服务进出口额超过3100亿美元，占中国服务进出口总额的近2/3。

3. 中国资本市场开放水平

中国坚持“以我为主、循序渐进、安全可控、竞争合作、互利共赢”的原则逐步扩大资本市场对外开放。一是积极稳妥地推进证券市场对外开放。根据中国加入WTO证券业开放承诺，截至2012年底，上海、深圳证券交易所各有3家特别会员，并各有38家和19家境外证券经营机构直接从事B股交易。此外，有9家境外证券交易所获准设立驻华代表处；境外证券类经营机构获准设立167家驻华代表机构，其中境外证券公司驻华代表处121家，境外资产管理公司驻华代表处46家。

截至2012年底，共有179家境内股份有限公司到境外上市，筹资总额1906.59亿美元。有43家合资基金管理公司获准设立，占基金管理公司总数（77家）的56%，其中19家合资基金公司的外资股权比例已达49%。2012年，有3家合资基金管理公司获准设立，其中2家公司的外资持股比例为49%。

二是进一步完善QFII、RQFII和QDII制度。QFII制度是中国在资本项目尚未完全开放的条件下，对合格境外机构投资者部分开放资本市场的过渡性安排。2012年全年，新批准72家境外机构QFII资格，QFII总数达到207家，其中资产管理机构、保险资金、政府投资管理公司、捐赠基金等长期投资机构的比例达到79%；外汇局新批准QFII投资额度158.03亿美元，QFII投资总额度合计374.43亿美元。

RQFII制度是允许符合资格条件的基金管理公司、证券公司的香港子公司作为试点机构，运用其在香港募集的人民币资金在经批准的人民币投资额度内开展境内证券投资业务。RQFII初始投资额度200亿元人民币，2012年4月新增500亿元，11月又新增2000亿元，总额度达2700亿元。截至2012年底，14家基金管理公司、12家证券公司的香港子公司获得试点资格，累计获批投资额度合计670亿元人民币，大多数试点机构已开始在香港募集人民币资金。

QDII制度是指具有良好的证券投资能力的合格境内机构投资者，经监管部门批准，通过向境内居民、企业募集资金或者运用自有资金投资于境外证券市场的金融机构。截至2012年底，共有32家基金管理公司、13家证券公司取得QDII资格，到境外金融市场进行证券投资。

（三）中国重要产业的开放水平

1. 中国汽车产业开放水平

一是汽车整车出口量首超百万。2012年，汽车整车出口量首次达到105.61万辆。中国从20世纪90年代开始出口汽车，20年时间完成从1万辆到超100万辆规模的增长。

2012年出口企业前五名为奇瑞、吉利、长城、上汽和力帆，自主品牌产品构成出口主力。与此同时，部分合资企业纷纷推出在中国本土研发合资品牌参与出口竞争，如上海通用出口智利和利比亚雪佛兰新赛欧，累计出口数量超过了6万辆，同比增长了97.67%；上汽依维柯红岩商用车出口海湾和非洲国家。

二是汽车零部件产品出口至200多个国家和地区。前六位是美国、日本、韩国、俄罗斯、德国和英国，出口额合计为299.15亿美元，占中国汽车零部件出口总额50.99%。

2012年外商独资企业出口额居首位，出口204.20亿美元，占汽车零部件出口额的34.89%；其次为私人企业，出口171.59亿美元，占汽车零部件出口额的29.25%；中外合资企业居出口额的第三位，出口127.22亿美元，占汽车零部件出口额的21.68%。

2. 中国保险业开放水平

外资保险公司在华呈现出平稳健康发展的态势。截至2012年末，共有16个国家和地区保险公司在中国设立55家外资保险公司（寿险29家，产险21家，再保险5家）。截至2012年末，中国外资保险公司原保险保费收入和总资产为542.5亿元和3465.4亿元。

中国鼓励和支持境外资金以多种形式投资中国保险市场，重点引进健康养老、资产管理等专业保险机构，以开拓和示范效应带动中国相关领域保险业务发展。

3. 中国电信业开放水平

2012年全国电信业务收入累计完成10763亿元，同比增长9%，高于GDP增速1.2个百分点。3G业务收入出现了爆发式增长，增长幅度高达91.6%，达到1081亿元。基础电信业完成增加值5897亿元，同比增长5.4%，对GDP的直接贡献为1.13%。

根据中国WTO承诺，对外资开放基础电信业务有10项：固定网本地电话业务、固定网长途电话业务、固定网国际长途电话业务、蜂窝移动通信业务、互联网数据传送业务、国际数据通信业务、无线寻呼业务、固定网国内数据传送业务、无线数据传送业务、国内通信服务设施业务，外资股比不超过49%。增值电信业务3项：信息服务业务、在线数据处理与交易处理业务、存储转发类业务，外资持股比例不高于50%。

目前，中国在21个试点城市进行了离岸呼叫中心对外资试点开放，经营该项业务的外商投资企业外资股比可达100%。此外，中国已批准29家中外合资企业（含港澳资）经营增值电信业务。

（四）中国新议题领域的开放水平

1. 新一代FTA新议题对中国的挑战

近年来，新一代FTA不断涌现，呈现出规模越来越大、自由化水平越来越高、涵盖领域越来越广的特点。中国也在顺应这一形势，积极推进与有关国家和地区新一代FTA建设，纳入了环境保护、投资、政府采购、电子商务等新议题谈判。

FTA已经成为发达国家推动制定全球贸易高标准新规则的平台。发达国家极力推销新一代FTA高标准，从边境措施延伸到边境后措施。对货物贸易完全取消关税，对服务贸易和投资要求负面清单管理，还就知识产权、竞争、人权、劳工、环境、国营贸易、监管一致性等非传统贸易新议题制定所谓“面向21世纪的规则”，试图为后发国家建章立制，占据未来竞争制高点，影响并改变全球多边贸易规则。

目前，中国正按照党的十八届三中全会“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”的要求，重点推进中韩FTA谈判，并积极在FTA谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题。

但在FTA谈判中纳入新议题，中国面临以下挑战：一是货物贸易大部分产品降低市场准入门槛、取消关税产品税目数能达到90%的标准，但农产品、石化、机械、电子等部分重点行业大幅降税空间很小；而服务贸易金融、电信、专业服务等领域难以降低准入门槛和接受负面清单管理模式，且投资尚不能取消准入前国民待遇限制。

二是发达国家提出劳工、环境、国有企业竞争中立等新议题，反映了经济全球化深入发展新趋势，与中国社会主义市场经济发展方向和转变经济发展方式、建设小康社会有契合之处，但与中国现行体制、机制、有关法律法规存在冲突。

2. 中国建上海自贸区应对国际新一代FTA新议题挑战

2013年9月底，中国（上海）自由贸易试验区正式启动。这是中国应对TPP、TTIP和TISA形成新一代高水平全球贸易投资自由化规则挑战、在新形势下推进全面改革开放“升级版”的重大举措。

上海试验区总体方案涉及对金融、航运、商贸、专业服务、文化、社会服务六大服务领域放宽外商投资的行业准入门槛，包括取消投资者资质要求、股权比例限制、经营范围等准入限制。在试验区全面实施准入前国民待遇和负面清单管理。试验区内投资实行备案制，取消外资持股比例或经营范围等诸多限制。试验区的目标预期是投资和贸易相关资金可以自由兑换，利率、汇率都由市场决定。

3. 中国新议题领域的开放水平

（1）政府采购开放水平。2012年，全国政府采购规模达到13977.7亿元。

政府采购政策加大对中小企业扶持力度，通过预留采购份额、评审优惠等多项措施，重点向中小企业和小微企业实施政策倾斜，全年授予中小企业合同金额为10830亿元，占全国政府采购77.5%。两次调整公布新节能环保清单，全国强制和优先采购节能、环保产品规模分别达到同类产品84.6%和68.3%。继续加强信息公开力度，在进口产品审核中引入公示制度，提高政府采购透明度。

2012年，中国向WTO秘书处提交了加入《政府采购协议》（GPA）谈判第四份出价单，分别与WTO秘书处、美国和欧盟联合举办政府采购研讨会，就GPA新文本、参加方新一轮出价及政府采购制度深入讨论。举办中韩政府采购交流，就政府采购电子化、绿色采购、政府采购支持新技术产品政策等进行研讨。积极参与APEC政府采购议题交流。稳步推进政府采购市场开放进程。

（2）知识产权保护开放水平。目前，中国知识产权保护法律法规有：《著作权法实施条例》《信息网络传播权保护条例》《计算机软件保护条例》《植物新品种保护条例》《专利法》《商标法》《著作权法》《互联网传播影视作品著作权监督管理办法（草案）》《版权执法指导意见》《〈知识产权海关保护条例〉实施办法》等。

最高人民法院发布《中国法院知识产权司法保护状况（2011年）》《最高人民法院知识产权案件年度报告（2010）》。2012年，全国行政执法部门共立案侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品案件325271件，涉案金额88.9亿元，办结203107件，移送司法机关6999件。全国公安机关共破获侵权假冒案件43773件，涉案金额113.1亿元。

此外，国家知识产权局与世界知识产权组织合作召开首届金砖国家知识产权机构会议。商务部开展中瑞（士）、中澳（大利亚）、中韩（国）、中新（西兰）、中冰（岛）FTA知识产权章节谈判，并推动多哈回合知识产权议题谈判。海关总署继续推进与美、欧、日、韩、俄等合作，举办中欧海关知识产权专家组会议对《中欧海关知识产权执法合作行动计划》进行全面评估，积极推动并促成《上海合作组织成员国海关关于知识产权保护合作的备忘录》。

（3）国有企业开放水平。积极探索国有企业开放方式。一是公司制股份制改革，推进股权多元化，加快整体上市。截至2012年底，国有控股上市公司共953家，占中国A股上市公司数量38.5%，市值合计13.71万亿元，占A股上市公司总市值51.4%。中央企业8家控股公司在境内外上市。二是建设规范董事会。专职外部董事试点起步，试点中央企业扩大到51家。三是企业内部三项制度改革。中央企业面向全社会公开招聘员工，加大竞争性选拔高级经营管理人员，完善效益导向考核与收入分配机制。

2012年全国产权市场公开转让企业国有产权866亿元，平均增值率达到19%。2012年共有15个省（区、市）与中央企业开展了多种形式联合重组、合资合作，促进了资源优化配置。

四、中美FTA谈判的起步领域、路线图和时间表

（一）中美FTA基本原则及范式——韩美FTA文本

中美FTA可以参照美韩FTA范式。韩美FTA于2012年正式生效，可以说是一份具有高质量，面向未来的FTA文本。根据相关调研和文献材料显示，韩美FTA文本可作为研究中美FTA内容范式参考。

中美FTA在构建和谈判时应该是贯穿下列原则，并依靠中美两国强烈的政治意愿：一是全面的、高水平的FTA。未来的中美FTA将是一个内容全面的高水平协定。二是利益均衡。未来的中美FTA应该在互利互惠的基础上努力实现利益均衡和共赢的结果。三是关注敏感领域。双方应本着建设性的、积极的态度开展中美FTA谈判，并对双方的敏感领域给予充分关注。

（二）中美FTA涵盖领域

中美FTA的构建，其文本范式可以参照美韩FTA文本范式，采取综合式一揽子的且涵盖内容侧重新议题，所涉及的内容考虑包括：1. 关税；2. 农业；3. 服务贸易；4. 投资；5. 知识产权；6. 政府采购；7. 竞争政策；8. 国有企业；9. 劳工标准；10. 环境标准。

（三）谈判顺序

1. 完善中国FTA全球战略

中国FTA构建存在的问题是，至今对于服务贸易和投资自由化等新议题鲜少涉及。而中美FTA势必会涉及新议题，如竞争政策、环境保护等，在各领域自由化程度也将会远超于中国以往签署的FTA。因此，在中美FTA正式启动前，中国应该首先应该完善自己的FTA全球战略，以占据主动性。

2. 深化改革增大谈判筹码

深化改革可使中国以更加对等地位在中美FTA中与美国谈判，掌握更多的话语权，获得更多制定规则的机会，从而更好地维护国家利益。在这个大思路指导下，中国政府需要有步骤地推行汇率改革，国有企业改革，适当放宽服务业准入，以及其他经济体制改革内容，完善知识产权、环境保护方面法律法规以及加强执法力度。

3. 把共同利益“蛋糕”做大

在全球化时代，在中美两国利益联系日益紧密背景下，看待和处理中美关系需要新视角、新思维。中美共同利益远远大于分歧，合作是中美关系的主流，要进一步挖掘潜力拓展合作，寻找利益契合点，做大共同利益的蛋糕。目前中美FTA正式谈判尚未提出，中国可利用现有对话平台，加强具体领域合作，待成熟时可签署具体领域合作协议。一旦中美FTA谈判启动时机成熟，即可将具体领域合作成果纳入中美FTA框架中。

（四）路线图

1. 路线图原则

一是建立中美FTA的路线图既要强调全面和高标准的目标，又要强调最大程度的灵活性。首先在实质性总体议程上要体现全面和高标准的精髓，设计一个涵盖重要议题的整体文本协议；但整体文本协议又可以分解成为若干单一承诺块，然后把单一承诺块用搭积木式方法合起来，以体现最大程度的灵活性。路线图按难易顺序一步一步地个别问题攻克，而不是整体拿下，不寻求一个全面协议放在桌面上同时谈判的模式，而以各个主题单独谈判序列进行。二是不搞“清除甲板”谈判，即设置先决条件，如，要求先承认中国市场经济地位作为谈判的先决条件。中美FTA谈判可以超越先决条件。

2. 起步垫脚石

中美FTA的路线图，起步可以采用垫脚石方法，先选择双方都利益明显的一块垫脚石——一个最容易受益、帮助双方获得经验并建立后期信心的议题为切入点。如中美FTA谈判可先从目前双边投资条约谈判（BIT）切入，作为中美FTA谈判的垫脚石。

3. 独立协议方法

中美之间一系列重大经济问题，不一定都由自由贸易协定本身安排，超出贸易政策的可以考虑用独立协议方法来解决这些议题。最好例子是网络安全和汇率，它们可能使两个国家就每个议题都要讨论好几年。因此，独立协议方法可以避免和消除它们成为贸易协定潜在障碍。

（五）时间表

1. 2014年完成两国智库联合可行性研究

中美两国智库联合成立中美FTA前期工作组，进行前期研究并设计切实可行方案，对可能产生的影响和成本收益进行评估，对周边国家和地区可能的影响进行分析判断。由两国智库联合完成中美FTA可行性研究方案的时间表为2014年。

2. 2014年底两国智库联合发表倡议书

因为TPP在2014年完成谈判，RCEP在2015年完成谈判，作为连接TPP和RCEP之间桥梁的中美FTA，应该在TPP和RCEP两个谈判完成后应运而生。可在2014年底，由中美两国智库联合发表倡议书，宣布共同推动两国政府启动正式中美FTA谈判，并提交给政府切实可行的方案。

3. 2015年两国政府正式启动中美FTA谈判

一个合理的时间表，中国2014年亚太经合组织（APEC）主席国身份是一个合适的时机，可以利用APEC主办国提出议题的优势，宣布2015年中美两国政府正式启动中美FTA。

中美FTA可行性研究报告

（2014年6月16日）

本文要点

1. 截至2013年底，中国已签署和正商谈的FTA有18个，涉及31个国家和地区，涵盖对外贸易总额三分之一。其中，已签署的FTA有12个；正谈判的FTA有6个。

2. 美国已与20个国家有FTA。首先牵头建立了北美自贸区（NAFTA），以北美自贸区（NAFTA）为基础向中美洲（CAFTA-DR）和南美洲推进，立足于美洲，插足中东和欧洲。目前的TPP谈判是向亚洲进军。

3. 《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判。美国主导TPP谈判目前有12个成员，已举行19轮谈判。在TPP结束谈判前，不再接纳任何新成员。

4. 《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）谈判。TTIP建成后将超过北美自贸区（NAFTA）《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），成为全球最大FTA。

5. 服务贸易协议（TISA）谈判。在日内瓦超过20个国家正开展关于服务贸易协议谈判。谈判内容包括一项海关便利化协议和一项信息技术协议。

6. TPP谈判的战略影响在于，其试图创建一个基于严格“高标准”

的21世纪FTA模板。目前，TPP谈判主要症结是农业、原产地规则和知识产权方面问题。

7. 为解决TPP谈判症结，美国彼得森研究所向美国政府建议，如果其他TPP谈判伙伴均愿意接受更广泛领域的自由化标准，美国的农业改革及纺织品与服装自由化的妥协，是可行且可取的。

8. 东盟10+6（RCEP）谈判的战略影响在于，其是东亚经济体协商一致、照顾不同发展水平的“东亚方式”谈判模式，符合东亚经济发展现实，并在东亚已有深厚基础。

9. 亚太区域经济一体化已进入关键阶段。中美两国既可以通过TPP和RCEP两个独立途径竞争，更可以联手合作使TPP和RCEP成为实现亚太FTA的互补路径。

10. 中美是世界上两个最大经济体、两个最大贸易国。中美两国政治制度截然不同，历史文化显著不同。在中美之间构建FTA，几年前不可能想象，而现在有了合理的可能性。总体来看，中美关系的主旋律是合作，中美经贸关系的本质是互利共赢的。

11. 中美FTA是构建中美新型大国关系的战略抓手。

12. 中美FTA将为中美经贸合作设立制度化框架，推动中美经贸关系驶入制度化轨道。

13. 中美FTA将利于中国主动参与和制定21世纪国际贸易新规则。

14. 中美FTA将有助于中美联手推动亚太FTA建设。

15. 中美FTA将促进全球经济稳定发展。

16. 构建中美FTA的两国共同利益包括：加强贸易的共同利益；加强知识产权保护的共同诉求；共同抵御全球经济的下行风险；维持国内完全就业的共同目标；作为最大经济体的共同责任。

17. 美国全球战略收缩，但重心聚焦亚太。专注海空天网，两国战略相向而行，形成“面对面”之势。同时，美中双边关系越来越受第三方因素掣肘，中美关系比以往任何时候都容易波动，在客观上催生中美FTA构建的迫切性。

18. 美中两国经济具有互补性。从基本生产要素——有形（实物）资本、劳动力和土地可利用情况看，美中两国差别明显。中国仍拥有富余劳动力，美国则人均可耕种土地面积比中国高出6倍。这意味着美国在有形资本密集型产业、土地密集型产业（例如农业）、人力和研发资本密集型产业（例如高科技产业）领域具有很大比较优势，而中国则在劳动密集型产业领域具有比较优势。

19. 美中两国储蓄率有巨大差异。美国总储蓄率大约为12%，而中国储蓄率则接近50%。

20. 2013年，中国关税总水平9.8%。

21. FTA已经成为发达国家推动制定全球贸易高标准新规则的平台。发达国家极力推动制定新一代FTA高标准，从边境措施延伸到边境后措施。

22. 在新一代FTA谈判中纳入新议题，中国面临挑战：一是农产品、石化、机械、电子等部分重点行业大幅降税的空间很小；而服务贸易的金融、电信、专业服务等领域难以降低准入门槛及接受负面清单管理模式；并且投资尚不能取消准入前国民待遇限制。二是发达国家提出的劳工、环境、国有企业竞争中立等新议题，虽与中国社会主义市场经济发展方向和转变经济发展方式、建设小康社会有契合之处，但与中国现行体制、机制及有关法律法规存在冲突。

23. 上海试验区总体方案包括对金融、航运、商贸、专业服务、文化和社会服务六大服务领域，放宽对外商投资的行业准入门槛。

24. 中美FTA文本可以参照美韩FTA范式。美韩FTA于2012年正式生效，可以说是一份具有高质量、面向未来的FTA文本。

25. 中美FTA应贯穿下列原则：一是依靠中美两国强烈政治意愿；二是全面高水平的FTA；三是利益均衡；四是关注敏感领域。

26. 关税自由化可在中美FTA谈判中起抛砖引玉作用。目前，中国平均关税水平是9.5%，美国平均关税水平是4％。

27. 中国已成为世界上最大农产品进口国。美国是中国最大农产品供应国，中国是美国农产品最大销售市场。中美FTA应着力扩大农业合作。可仿照韩美FTA成立一个委员会。

28. 中美FTA应优先谈判服务贸易。实际上中国零售业已非常开放。中美FTA服务贸易可尝试采取“负面清单”方式实施国民待遇的规定，并适当考虑中国的特殊敏感部门。

29. 美国需要新建或更新大量陈旧基础设施，这将创造数百万就业岗位。中国投资者可利用其储蓄盈余，以债券或股权方式为美国提供融资。而美国政府部分针对中国企业的贸易和投资决策，包括美国外国投资委员会的法案，是建立在政治而不是政策考量之上，美国外国投资委员会的运作应该对中国投资者更加透明。

30. 中美BIT谈判是在“负面清单”基础上，而不是一个正向列表。反映了中国领导层的改革决心。

31. 中国为成为“自主创新”国家，知识产权必须受到强大保护。

32. 中美FTA可以集中于双边采购协议上，之后，中国可以再加入GPA。

33. 中美FTA着力点应在于，如何在国有企业和私营企业之间创造一个可以进行平等竞争的公平市场环境，而不是旨在消除国有企业。

34. 中美对待劳工标准有较大差异，在中美FTA谈判中要明确劳工标准。

35. 目前，最大环境问题是气候变化。中国可与美国尝试制定出国家承诺，在“尽最大努力”基础上，提出在未来几年甚至几十年减少碳排放量的预测基线目标。

36. 整体协议文本可以分解成为若干单一承诺块，然后再把单一承诺块用搭积木式方法组合起来，以体现最大程度的灵活性。路线图按难易顺序一步一步地攻克个别问题，而不是整体拿下。

37. 不搞“清除甲板”式谈判。即设置先决条件，如要求美国先承认中国市场经济地位作为谈判先决条件。

38. 中美FTA谈判可先选择对双方都利益明显的一块垫脚石——中美双边投资条约谈判（BIT）作为切入点。

39. 超出贸易政策的议题，最好的例子是网络安全与汇率，可考虑用独立协议方法来解决。

40. 由中美智库联合完成中美FTA可行性研究方案的时间表可定为2014年。

一、中美两国FTA战略的实施情况

近年来，在全球范围内，区域经济一体化迅猛发展，以FTA为主体的区域贸易安排不断涌现，并呈现出规模越来越大、自由化水平越来越高、涵盖领域越来越广的特点。

中美两国都把自贸区建设上升到国家战略。构建中美FTA，有利于推进两国自贸区战略的实施。中美目前都已经建成将近20个FTA，但所有这些加起来，也没有中美FTA所涉及的贸易规模和经济规模大。由此可见，中美FTA的建设，对于促进中美乃至世界经济和国际贸易发展所具有的重要意义。

（一）中国已有FTA及正在进行的重要FTA谈判

1. 中国的FTA建设

中国顺应区域经济一体化的趋势，加快推进自贸区战略，按照党的十八届三中全会“加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”要求，开始在新启动的FTA谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判。

截至2013年底，中国在建FTA有18个，涉及31个国家和地区，涵盖对外贸易总额三分之一。其中，已签署并实施的FTA有12个，涉及20个国家和地区，分别是中国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士的自贸协定，内地与香港、澳门的更紧密经贸关系安排（CEPA），以及大陆与台湾的海峡两岸经济合作框架协议（ECFA），除了与冰岛和瑞士的FTA还未生效，其余均已实施；正在谈判的FTA有6个，涉及22个国家，分别是中国与韩国、海湾合作委员会（GCC）、澳大利亚和挪威的自贸谈判，以及中日韩自贸区和《区域全面经济合作伙伴关系》（RCEP）协定谈判，同时在推进启动中国—东盟FTA升级版谈判。此外，中国已完成了与斯里兰卡FTA联合可行性研究；与印度的区域贸易安排（RTA）联合研究；与哥伦比亚FTA联合可行性研究；还加入了《亚太贸易协定》。中国已初步形成了以周边为主，包括美洲、亚洲、欧洲的FTA网络。

2013年，中国与东盟成员、新西兰、巴基斯坦、智利、秘鲁、哥斯达黎加等15个FTA伙伴双边贸易额为4750亿美元，同比增长10.2%，比对全球出口增幅高出4个百分点。中国与FTA伙伴间市场准入进一步改善，贸易和投资环境更加规范、透明。同时，中国FTA还将进一步开放服务贸易，降低投资门槛，加强知识产权保护，为商务人员流动提供便利。

2. 中国已有的FTA

1）中国—东盟FTA。2002年启动谈判，2010年全面建成。中国—东盟双边贸易额从2002年548亿美元增长至2012年4001亿美元，十年间增长7.3倍，年均增长22%。2013年10月9日，中国总理李克强出席中国—东盟领导人会议，倡议启动中国—东盟FTA升级版谈判。

2）中国—智利FTA。2004年11月启动谈判，2005年11月签署中智FTA（货物贸易及合作部分）；2008年4月签署《中智FTA关于服务贸易补充协定》；2012年9月签署《中智FTA关于投资补充协定》。

3）中国—新西兰FTA。这是中国与发达国家签署的第一个高质量FTA。

协定于2008年4月签署并于当年10月1日实施。2012年，中新两国贸易额达到96.7亿美元，增长11%。2013年1月1日起，中方已实施中国—新西兰FTA第六步降税方案，96.7%以上中国自新进口商品已实现零关税。2016年1月1日前，新方将取消全部自华进口产品关税；2019年1月1日前，中方将取消97.2%自新进口产品关税。

4）中国—巴基斯坦FTA。2005年4月启动谈判，2006年11月签署《中国—巴基斯坦FTA》（货物贸易和投资）。2009年2月签署了《中巴FTA服务贸易协定》。2011年l1月双方进行了中巴FTA对关注产品第二阶段降税谈判。

5）中国—新加坡FTA。2006年8月启动谈判，2008年10月签署中新FTA，涵盖货物贸易、服务贸易、人员流动和海关程序等诸多领域。2010年完成正常产品零关税。2012年7月6日签署中新FTA框架下进一步开放银行业的换文。

6）中国—秘鲁FTA。2007年9月启动谈判，2009年4月签署中秘FTA。这是中国与拉美国家签署的第一个覆盖领域广、开放水平高的一揽子FTA。2010年3月1日实施。

7）中国—哥斯达黎加FTA。2008年11月启动谈判，2010年4月签署《中国—哥斯达黎加FTA》。2011年8月正式实施。

8）中国—冰岛FTA。2012年举行谈判，就货物贸易、服务贸易、投资、原产地规则、海关程序、贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术性贸易壁垒、法律事项、知识产权、竞争政策、贸易救济、政府采购等议题谈判取得实质性进展。2013年4月签署中冰FTA。内容全面，涵盖货物贸易、服务贸易、投资、海关程序、贸易便利化、竞争政策、知识产权等内容，涉及中冰双边经贸合作各主要领域。双方按税目数均接近96%、按贸易量均接近100%实施最终零关税产品。协定于2014年内开始实施。

9）中国—瑞士FTA。2011年1月启动谈判，就货物贸易降税模式、服务贸易、原产地规则、海关合作和贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术性贸易壁垒、法律和机构条款、知识产权、竞争政策、贸易救济、争端解决和经济技术合作等问题及新规则谈判，取得较大进展。2013年7月签署中瑞FTA。这是中国水平最高、最为全面FTA之一。货物贸易方面：瑞方将对中方99.7%出口立即实施零关税；中方将对瑞方84.2%出口最终实施零关税。按税目数统计，瑞士降税税目比例是96.8%，中方是94.2%。服务贸易方面：在WTO《服务贸易总协定》承诺基础上，瑞方还在签证、工作许可和居留许可的受理发放承诺规定办理的时限；在旅游、翻译等领域进一步开放。中方承诺在证券等服务部门进一步开放。中瑞FTA还就政府采购、环境、劳工、知识产权、竞争等中方在以往FTA谈判中很少涉及的问题达成一致。如中方首次同意在FTA中对环境问题单独设章，并明确规定知识产权保护具体权利和义务，增强了劳工保护透明度和便利性。中瑞FTA于2014年7月1日生效。

3. 中国正在进行的重要FTA谈判

1）中韩FTA。2012年5月2日启动谈判，迄今已举行10轮谈判。双方就文本原产地规则、海关程序、竞争政策等11个议题磋商，个别章节已近完成谈判。2014年5月在南京举行第11轮谈判。

2）中日韩FTA。2012年11月20日启动谈判，迄今已举行4轮谈判，三方就货物贸易降税模式基本框架达成共识，主要分歧包括是否分别处理工农产品降税比例、服务和投资谈判模式问题。2014年7月在中国举行第5轮谈判。

3）东盟10+6（RCEP）。2012年11月20日，在东亚领导人系列会议期间，中国同日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度以及东盟10国领导人联合发表声明，启动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判。迄今已举行4轮谈判，包括货物贸易方面：重点讨论了关税减让、非关税措施、贸易救济、原产地规则、海关程序与贸易便利化、标准、技术法规与合格评定程序（STRACAP）、卫生与植物卫生措施（SPS）等议题，在降税模式问题上取得进展。服务贸易方面：就具体部门市场准入充分交换意见，形成各方案合并文件。投资方面：就谈判模式和要素进行了深入探讨。第5轮谈判于2014年6月在新加坡举行。

（二）美国已有FTA及正在进行的重要FTA谈判

1. 美国已有FTA

美国已与20个国家建立了FTA。首先牵头建立了北美自贸区（NAFTA）；然后完成了与以色列、约旦、新加坡、智利FTA谈判；推动建立了中央美洲自贸区（CAFTA-DR）；还与韩国、泰国、菲律宾、中东地区、南非、埃及、摩洛哥、澳大利亚、新西兰签署了FTA。

美国FTA特点是，以北美自贸区（NAFTA）为基础向中美洲（CAFTA-DR）和南美洲推进，立足于美洲，插足中东和欧洲。目前的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判是向亚洲进军，《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）谈判则是向欧洲进军。

2. 美国正在进行的重要FTA谈判

到目前为止，美国是全球新型贸易规则的积极倡导者，已经形成了在亚太地区的TPP淡判、在欧洲的跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）谈判机制。

1）《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）谈判。TPP谈判的前身是2006年正式成立的泛太平洋战略经济伙伴协定，当时只有4国参与。在2009年美国高调宣布加入TPP谈判之后，目前参加TPP谈判成员国家已上升为12个，成员国经济规模占全球CDP的40%，谈判已经进行了19轮。目前参与TPP谈判国家中，澳大利亚、新西兰、加拿大、智利、墨西哥和新加坡等6个国家都是现有美国FTA伙伴。

TPP谈判谈判共涉及货物、服务、投资、知识产权等21个领域29个章节，迄今各方已完成大部分谈判内容。2014年2月22－25日，TPP12经贸部长在新加坡召开会议，仍未能就遗留问题达成共识，各方分歧主要在市场准入、知识产权、国有企业、环境等领域。美国政府已向国会提交“贸易促进授权”（TPA）申请，力争2014年上半年能结束TPP谈判。韩国于2013年底正式宣布申请加入，中国台湾、泰国、菲律宾也表达了加入愿望，但美国已明确对外表示，在TPP结束谈判前，不再接纳任何新成员。

2）《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）谈判。2013年6月17日，美国总统奥巴马出席8国集团峰会，与欧盟领导人范龙佩、巴罗佐共同宣布正式启动TTIP谈判。美欧经济总量近33万亿美元，外贸总额超过8万亿美元，吸引外资存量近11万亿美元，有8亿多人口，分别占世界47%、28%、53%和12%。从经济规模看，TTIP建成后将超过北美自贸区（NAFTA）、《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），成为全球最大FTA。将对全球政治、经贸格局演变、规则制定带来重要影响。迄今美欧共举行四轮谈判，设立20个谈判小组，内容涉及市场准入、服务、投资、知识产权等领域。

3）服务贸易协议（TISA）谈判。在日内瓦超过20个国家正开展服务贸易协议谈判，美国扮演谈判主导角色，谈判内容包括一项海关便利化协议和一项信息技术协议。

二、中美两国构建FTA的基础条件

（一）中美关系已成为全球最重要的双边关系

1. 中美关系现状

中美关系早已从20世纪70年代单一的地缘政治和安全利益关系走向合作领域更加广泛、交流层次更加深入、利益交叉更加复杂的全面关系。中美两个大国之间，建立什么样的关系，合作还是对抗，事关两国人民根本利益乃至世界的和平与发展；中美两国的战略选择及互动日益成为影响国际格局变化的最重要因素。奥巴马政府认为“美中关系将塑造21世纪的未来”。奥巴马总统和胡锦涛主席于2009年4月举行首次会晤时正式宣布开启中美战略与经济对话机制。中美战略与对话机制的建立反映了中美关系的新发展，折射出两国关系新的深度和广度，体现了中美双方探索建立什么样的大国关系、加强合作的迫切愿望。中国和平崛起，从陆地走向海洋，走向太空，走出亚太，走向世界；而美国全球战略收缩，重心聚焦亚太，专注海空天网。两国的战略相向而行，形成“面对面”之势。同时，中美双边关系越来越受到第三方因素掣肘，中美关系比以往任何时候都容易波动。

近年来，中美两国领导人为加强双边关系做了许多工作。2012年2月，习近平副主席访美，深化了建设中美互利共赢合作伙伴关系的重要共识，拓展了双方在经贸等领域的务实合作。2012年3月，胡锦涛主席出席首尔核安全峰会期间与奥巴马总统会晤，就中美加强各领域合作、进一步推动合作伙伴关系建设达成重要共识。2012年11月，温家宝总理在柬埔寨出席东亚峰会期间会见奥巴马总统，再次提出中美两国应在贸易、投资、金融和基础设施领域开展大规模一揽子合作，化解矛盾和分歧。第四轮中美战略与经济对话和第23届中美商贸联委会，在中美两国完成重要的政治议程后召开，双方就关心的问题达成多项共识。

2013年６月7－8日，习近平主席与奥巴马总统在美国加州举行庄园会晤，从两国最高层推动构建中美新型大国关系起步。积极推动建立中美FTA，是构建中美新型大国关系的具体化。

2. 中美两国经济贸易规模巨大

1）两国是全球第一大和第二大经济体。中国从1978年至2013年期间，GDP年均增速为8.8%，远高于世界其他主要经济体；2013年中国经济总量已达到52万亿元人民币，成为仅次于美国的全球第二大经济体。而美国作为全球第一大经济体，仍然是世界上最具创新能力和技术最先进的国家，近年来，正从最严重的全球金融危机中恢复，并对经济结构做出重大调整，在减少预算和贸易赤字同时，努力降低高失业率。

2）两国是全球第一大和第二大贸易体。2013年，中国货物进出口总额为4.16万亿美元，超过美国进出口货物贸易总额3.91万亿美元，成为全球第一大贸易体。

据中方统计，2013年，美国对华出口及中国企业对美投资增长，成为中美两国作为全球第一大和第二大贸易体合作新亮点。2013年1－10月，中美货物贸易额4236亿美元，同比上升6.9%。其中，中国自美进口1240亿美元，同比上升16.1%；对美出口2996亿美元，同比上升3.5%。中方顺差1756亿美元，同比下降4%。美国继续是中国第二大贸易伙伴，第一大出口市场和第五大进口来源地。据美国海关统计，2013年1－10月，中美货物贸易额4586亿美元，同比上升1.8%。其中，美自华进口3628亿美元，同比上升3.4%，对华出口958亿美元，同比上升6.9%。美对华贸易逆差2670亿美元，同比上升2%。中国仍是美国第二大贸易伙伴，第三大出口市场和第一大进口来源地。数据显示，截至2013年11月，中美双边贸易总值已达到4721.2亿美元，同比增7.6%；截至2013年底，中美双边货物贸易额已突破5000亿美元。

2013年1－9月，中国新批设立美资企业793家，同比下降19.4%；实际使用美资金额24.5亿美元，同比增长25.5%。截至2013年9月底，美对华投资累计实际投入726亿美元，仍是中国外资直接投资最大来源地之一。同时，中国在美兴办贸易型和非贸易型公司也呈增长趋势。2013年1－9月，中国企业在美非金融类直接投资约30.8亿美元；截至2013年底9月，中国企业在美国累计非金融类直接投资约143.3亿美元。

3. 中美两国贸易和直接投资存在的问题

长期困扰两国贸易发展的一个问题是中美两国贸易不平衡，表现为中国对美顺差和美国对华逆差。这种情况成因比较复杂，根本原因是两国经济结构和国际贸易结构的变化引起的，包括东亚其他国家原来对美的顺差部分转化为中国对美顺差和中国对这些国家的逆差。尽管在危机期间，两国贸易差额占各自GDP的比重都出现明显下降，但两国之间贸易差额仍然呈现扩大的趋势。美方将此解读为是由人民币汇率低估和贸易补贴等因素造成的，在这种情况下，美国多次对人民币汇率问题进行施压，并实施针对中国商品的贸易保护主义措施。2008年至2013年，美国对中国产品发起78起反倾销、反补贴调查。相反，中方认为除了两国经济结构的原因外，重要原因还在于美方限制对华高技术产品出口，使得美国的比较优势不能发挥。

二是两国双向直接投资规模相对于经济规模仍然偏小。从2008年国际金融危机以来，据中方统计，截至2013年9月底，中国对美累计非金融类直接投资143.3亿美元，仍然只占中国对外直接投资总量的4.6%；而美对华直接投资累计726亿美元，还不到美国对外直接投资总额的1%。两国双向直接投资额明显低于双边5000亿美元贸易额，这与两国第一和第二经济大国地位不相称。在中美双向投资中存在的一个突出问题，是美方以所谓“国家安全”为由否决了许多中国投资项目。但中国企业界对此做出了不同的解读，普遍认为美方主要出于政治考虑做出相关决定。据美国传统基金会统计，自2005年以来，被否决的中国投资项目金额与同期中国在美投资总额相当。近年来美国对华直接投资裹足不前甚至有所下降，一方面与金融危机后美国对外投资总量下降有关，另一方面美方将中国市场上内外资竞争加剧、中国取消对外资的超国民待遇解读为投资环境恶化。

中美两国已成为双方最重要的贸易伙伴之一。如果两国希望继续享受并扩大双边贸易和直接投资的利益，就必须共同探寻新的合作机遇，而建立中美FTA应该是最好的选择。

（二）构建中美FTA的基础条件

1. 中美两国经济具有互补性

从GDP和对外贸易总量看，中美两国均为全球前两大经济体，但美国是全球在技术方面最发达国家，人均GDP高出中国8倍，两国经济存在巨大差异。事实上，差异越大，两国经济比较优势重合部分越少，经济交流合作实现收益越大，两国经济互补性就越强。

首先，中美经济互补性体现在，从基本生产要素——有形（实物）资本、劳动力和土地情况看，两国生产要素丰裕度和发展水平有巨大差异，使两国经济各自比较优势明显。一是美国有形资本（建筑物和设备）存量绝对值几乎超过中国三分之一，折合成劳动力人均值后，是中国的6.2倍。二是中国仍然拥有丰裕劳动力，其工龄人口几乎是美国的5倍。中美两国工资差异也体现了中国的富余劳动力，美联邦政府法定最低工资标准是每小时7.25美元，而中国各省、自治区和直辖市最低工资标准加权平均值仅为1.85美元，表明尽管中国近些年劳动力成本快速上升，但仍不到美国的三分之一。三是美国拥有1.63亿公顷可耕种土地，而中国只有1.22亿公顷，美国可耕种土地面积超过中国三分之一，人口不到中国的四分之一，因此美国人均可耕种土地面积比中国高出6倍。四是人力资本情况，2012年美国高等教育总入学率为95%，而中国只有27%。对于25岁到64岁的人力资本，在美国拥有学位比例是31.7%，而在中国拥有学位比例是9.7%。五是研发资本情况，2012年美国研发资本超出中国10倍。从以上美国与中国生产要素情况比较，清楚地看出，美国在人均有形资本、人均耕地和人均研发资本方面一直且将继续领先于中国，意味着美国在资本密集型产业、土地密集型产业（如农业）、人力和研发资本密集型产业（如高科技产业）领域具有很大比较优势，而中国则在劳动密集型产业上具有比较优势。

其次，中美经济互补性体现在两国储蓄率的巨大差异。美国总储蓄率大约为12%，而中国储蓄率则接近50%。未来，随着中国人口老龄化，中国经济进一步发展，中国储蓄水平会下降，对美国直接投资将增加。作为世界上最大两个经济体，两国储蓄和投资情况对对方都将产生深远影响，两国加强合作，从而促进储蓄和投资更有效配置的空间依然很大。

2. 构建中美FTA强化两国的共同利益

构建中美FTA有助于全面研究和一揽子解决中美经贸关系中存在的问题，有利于强化两国以下共同利益。

1）增强贸易的共同利益。中国正在大力转变经济发展方式，由出口驱动转变为内需驱动，由资源投入型转变为创新型经济。这意味着中国政府将扩大国内总需求，包括投资和消费，并促进进口，从而实现国际贸易平衡。这与美国总统奥巴马实现美国出口翻番目标一致。目前，中美经济关系最重要的是，中国需要扩大国内消费和加强服务业；美国需要减少贸易逆差和创造就业。构建中美FTA，扩大中美之间贸易，正可以达到双方需要的共同利益。

美国彼得森研究所研究表明，一是中国与建立了FTA的贸易伙伴，对其出口扩大了19.0%；对其进口扩大了30.3%。可以预见，建立中美FTA将对中美双边贸易产生显著推动作用；且对美国向中国出口的促进作用将大于中国向美国出口的促进作用。二是中美FTA产生的中美贸易增长潜力将大于TPP和TTIP的贸易增长潜力。原因在于，TPP除美国之外的现有成员，经济和贸易规模都非常有限，未来有发展潜力的主要是日本、加拿大等国。而TTIP主要是欧洲发达国家，欧美经济发展水平相近，产业结构趋同，相互竞争领域颇多。但中美两国是世界上最大发展中国家和发达国家，经济互补性强，产业结构差异大，加上中美两国经济增长潜力远高于日本和欧盟，这些因素决定了中美FTA可能激发的贸易增长潜力要大于TPP和TTIP。

2）加强知识产权保护的共同诉求。为了鼓励在中国的创新，中国正从知识产权消费者变成知识产权生产者。中国加大知识产权保护力度以促进技术创新，不仅是迫于美国及其他国家的压力，更是自身利益的需求，因为中国发明家与国外发明家一样，都应得到知识产权的保护。知识产权保护已经成为中美两国的共同诉求，中美FTA将会显著加强知识产权保护制度。

3）共同抵御经济的下行风险。两国共同经济利益还包括降低经济系统失灵所带来的下行风险。尽管这种情况发生频率不高，但仍然需要两国共同合作限制其损害。如2008年美国爆发金融危机，中美两国分别在各自国家采取大规模经济刺激措施，尤其是中国采取的强有力刺激经济措施，对于促进美国出口和抑制全球经济衰退产生了积极影响。

4）维持国内充分就业的共同目标。通过进一步加深扩大服务业合作，两国可能会发现为双方创造数百万的工作机会。美国在服务业方面具有丰富经验，可以帮助中国大力发展服务业，同时进入中国不断增长的服务业市场从中获利。中美交流基金会一份报告预计，到2022年，中美两国很可能成为彼此全球最大贸易伙伴。届时，美国对中国出口预计将带来4600亿美元国内生产总值（GDP），以及超过334万个工作岗位；而中国对美国出口预计将带来4800亿美元GDP和1022万个就业岗位。

5）作为最大经济体的共同责任。中美作为世界前两大经济体有共同责任提供全球公共产品。如应对气候变化。中美是世界上两个最大能源消费国，同时还是两个最大温室气体排放国，因而应在降低气候变化风险和确保全球可持续发展方面承担共同责任。两国应该在再生能源、核能、清洁煤及页岩油技术方面进行合作，共同为全球经济增长提供所需的稳定性和可持续性，这是作为全球最大两国经济体的共同责任，中美FTA构建符合这一需求。

3. 中美FTA“高标准”与中国改革开放的一致性

美国奥巴马政府的贸易战略重点之一是“规则”领域，即重掌国际贸易规则的“主导权”和“话语权”。美国通过主导或支持跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP），及“诸（多）边服务业协议”（PSA），推动重塑全球21世纪国际贸易投资新规则。无论是基于中美合作客观需要，还是奥巴马政府对中国高标准主观要求，构建中美FTA，一定会涉及并注重21世纪国际贸易投资“新规则”，主要集中在国有企业、劳工标准、环境保护、政府采购等“新议题”领域。在这些“新议题”领域，中国显然落后于美国，在目前发展阶段上，采用中美FTA“高标准”，即TPP、TTIP、PSA致力制定的“21世纪标准”新型贸易投资规则，在中国显然尚难以立即实现。

但中美FTA“高标准”，即TPP、TTIP、PSA中诸多主张，与中国下一步发展改革的规划具有一致性。中美FTA建立，将有利于中国了解美国“新议题”和“新规则”具体内涵，找出中国差距，确立中国参与21世纪国际贸易投资新规则构建过程中的立场和策略。如，TPP、TTIP主张降低服务贸易壁垒，PSA更是直接基于服务业贸易规则的谈判，而大力发展服务业恰是中国下一步结构性改革重中之重，更加开放和充分竞争的市场有助于中国服务业大发展，而相关“高标准”规则将成为中国发展服务贸易可借鉴的范本。又如，TPP、TTIP制定“竞争中性”规则，兼有对国有企业限制和对中小企业发展促进的标准，而国有企业在一些竞争性领域退出以及大力扶持中小企业发展，同样也正是中国下一步改革重点。再如，TPP、TTIP都包含了新型投资规则，新型投资规则强调“负面清单”模式，实行准入后监管为主、准入前负面清单管理模式，而中美正在进行的双边投资协定谈判，以及即将开始的中欧双边投资协定谈判，正是这些新型投资规则的具体体现，而这又与中国进一步实现政府放权、减少行政审批事项的改革思路是完全一致的。由此可以说，TPP、TTIP、PSA诸多规则都与中国长远发展战略有一致性。中国主动融入国际新型贸易投资规则的“高标准”，一定可以加速中国诸多国内改革措施的实现。15年前中国加入世贸组织，许多标准在当时看来也相当高，但中国接受了，其中一些标准规定了较长的过渡期，这段历史经验证明，以开放促改革、促发展，在中国是成功之道。

中国建设“高标准”FTA，现阶段面临以下挑战：一是中国FTA开放水平尚较低。其货物贸易大部分产品降低市场准入门槛、取消关税产品税目数和贸易量基本能达到90%的标准，但在农产品、石化、机械、电子等部分重点行业大幅降税空间很小。服务贸易的金融、电信、专业服务等领域，尚难以降低准入门槛和接受负面清单管理模式。投资也还没有取消准入前国民待遇的限制。这些使建设“高标准”FTA的难度较大。二是在国际经贸新规则的诸多新议题上灵活性很小。如发达国家提出的劳工、环境、国有企业竞争中立等问题，虽然反映了经济全球化深入发展新趋势，与中国社会主义市场经济发展方向和转变经济发展方式、建设小康社会有契合之处，但与中国现行体制、机制及相关法律法规存在冲突，调整难度很大。

然而，中国充分认识到，当前国际主要区域一体化自贸协定谈判中兴起的21世纪“高标准”新型贸易投资规则潮流，对中国而言，既是挑战也是机遇。中国应该切实抓住改革战略机遇期，大力实施以开放促进改革战略，在全面深化改革过程中，充分考虑未来的贸易投资规则对中国不同行业可能产生的影响，进一步推进国企改革，贯彻“竞争中性”原则。积极探索负面清单模式管理，根据行业特征制定符合国情的负面清单和市场准入规则。积极发挥上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等国内改革实验区，对“高标准”新型贸易投资规则的先行先试职能。

中国的国内改革实验区，借鉴TPP、TTIP、PSA为代表的新型贸易投资规则，实施在中国的先行先试。首先，探索建立负面清单管理模式及外商投资试行准入前国民待遇。负面清单管理模式是新型贸易投资规则中最为重要的内容，其难点在于负面清单的确定以及相应的谈判，探索负面清单管理模式有助于建立与国际接轨的外商投资管理制度，同时也能够为中美BIT、中欧BIT及未来的中美FTA谈判，提供重要经验。其次，积极扩大服务业开放、强调营造投资者平等准入市场环境。服务贸易已成为当今贸易领域发展一个重要趋势，由于货物贸易进一步开放空间已很有限，21世纪国际新型贸易规则无不将服务贸易开放作为规则制定的重要内容。中国以服务业开放作为国内改革实验区的重要内容，与当今新型贸易规则发展潮流的方向相符。此外，跨境融资自由化是新型投资协定关注焦点，对资本自由流动要求在新型投资规则中尤为强调。因此，在风险可控前提下，国内改革实验区已把包括人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用便利、利率市场化等加快金融制度创新列为先行先试内容。

当前，中国改革实验区虽然都实现了在不同领域的“重点突破”，发挥了一定示范带动效应，但也遭遇了与中国现行体制、机制及相关法律法规发生冲突的困难。主要问题是：目前中国尚未针对改革试验区的“先行先试”

建立起完善制度保障，这增加了试验区承担改革责任的风险，也使各试验区在一些改革难度大、牵扯利益复杂、改革风险高的领域缺乏试验改革动力，从而造成在一些领域的改革难以突破。先行先试的定义，首先就是要突破现行体制的条条框框（试错权），由于相应“制度配套”不到位，因而使改革实验区的大胆试验和大胆创新，在现行体制中不具备“合法性”。同样，先行先试在很多方面会突破现有的法律法规，由于尚没有一套与先行先试相配套的适时修改和完善法律法规的机制，因此改革实验区的大胆试验和大胆创新，在现行法律法规中不具备“合法性”。正是由于还存在以上这些主要问题，使得目前改革试验区的各项改革进程受阻，试验和创新效果还不十分突出。

与此同时，中国正在与澳大利亚和韩国谈判自由贸易协定，这两个国家与美国已经签订了高标准自由贸易协定，因此，这一举措也必定会使中国朝着“高标准”新型贸易投资规则这个方向前进。目前，在中韩、中澳等自贸区谈判中，中国已经积极考虑在谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等“新议题”谈判，进一步提高与自贸伙伴的贸易投资自由化水平。

三、中美两国构建FTA的战略意义

（一）中美FTA将使中美大国关系进入制度化的轨道

1.将使中美经贸合作关系进入制度化的轨道

中美双方建立了90多个政府间对话机制，两国经贸、能源、环境、反恐、防扩散、执法等双边领域合作不断深化。但中美间合作目前更多是对话性平台，而非制度化机制。同时，中美在经济领域，安全、人权和社会领域合作还存在很多分歧。如美对华高科技产品出口管制、知识产权纷争、贸易逆差和人民币汇率等复杂问题，都构成中美关系可能面临的冲突。缺乏制度性保障，无疑将影响中美长期合作的稳定性和可预见性。而中美FTA建立将使中美合作进入制度化轨道，最终成为中美双边关系坚实的法律基础和保障。

2.将形成利益联合体成为中美新型大国关系“压舱石”

中国立足于国际局势安全和国家发展战略大局，积极推动构建世界上新型大国关系。致力于打破历史上大国冲突对抗的传统逻辑，谋划建立与传统大国合作共赢、与新兴大国携手共进的新型大国关系。中美FTA建立，将成为中美两个大国合作制度性框架，充分发挥“中美新型大国关系”的“压舱石”作用。这将为世界上大国关系的处理和构建带来良好典范效应，引领大国关系新潮流，开辟一条大国不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新道路。

3.将有助于减少中美经济大国间的冲突风险

其方法是在中美FTA中，制定一个争议解决机制来化解未来出现的中美间大多数争议。目前两国间有无数个磋商机制，如战略与经济对话、商贸联合委员会等，但此类机制并没有双方商定的争议解决的强制执行手段。由于中美两国贸易和投资规模巨大且增长迅速，在经济和政治体制上又迥然不同，基本上可以肯定会经常发生争议。如美国对中国知识产权保护、网络监管、国有企业和汇率方面的要求；中国对美国改变对中国在美直接投资政策和美国出口管制政策方面的要求，此类问题越来越多，持续时间越来越长，损害了双方经济关系。中美FTA可以为管控两国经济关系提供强有力框架保障，防止可能未来加剧的冲突危及两国经济关系，使双方把对方不仅视为竞争对手，更视为合作伙伴，将对两国整体关系产生积极影响。

（二）中美FTA将使中美实现自由贸易和投资

建立中美FTA可以实现中美自由贸易和投资。虽然这是一个极富挑战性的愿景，且在近期内实现可能性不大，但三方面原因决定了中美两国应当尽早启动这一历史性进程。

1. 中国领导层决定推动全面深化改革的决心

2013年11月12日，中共中央十八届三中全会做出了中国将全面深化改革的决定。之后，中国领导层推动了一系列与世界经济进一步融合的改革措施出台。包括统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明和可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域对外资准入的限制，进一步放开一般制造业。加快海关特殊监管区域整合优化。

建立中国上海自贸区等改革试验区，体现了中国领导层推进重大结构性改革的坚定决心。改革试验区是为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。在改革试验区试点基础上，扩大企业及个人对外投资主体地位，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资等。加快与有关国家和地区商签订投资协定，改革涉外投资审批体制，完善领事保护体制，提供权益保障、投资促进、风险预警等更多服务，扩大投资合作空间。

2. 扩大开放将为推动全面深化改革发挥重要作用

中国领导层认为，对外开放广泛的贸易和投资自由化，可以为推动国内全面深化改革发挥极其重要的作用。在九十年代后期和新世纪最初几年中，中国政府有意识地把贸易自由化用于促进国内经济改革，要求全国各省党政领导遵守国际贸易新规则来推进国内改革。国外直接投资成为中国技术转让、扩大出口和创造就业关键驱动力量。中国融入世界经济的战略取得了巨大成功。

中国将坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作，扩大同各国各地区利益汇合点，加快实施自由贸易区战略。改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。中国对当前主要区域一体化国际贸易谈判的关注度增加，如对加大了对TPP谈判的研究，并就BIT与美国正在进行实质性谈判。中国还自主启动了上海自由贸易区试点项目。这一切都表明中国内部改革和外部贸易投资自由化之间存在契合，进一步扩大开放必将为推动中国全面结构性改革发挥重大历史性作用。

3. 实现中美自由贸易和投资的经济影响和效益

在今天，中美已是最大的两个全球贸易国。但美国对中国贸易全部效益也仅仅相当于国内总产值一个百分点；而2013年，美国企业在中国销售额为4500亿美元，其中只有约三分之一来自美国本土出口。另一方面，中国对美国直接投资异乎寻常的低。因此，实现两国贸易和投资更大自由化，对两国来说都至关重要。当前中美BIT谈判就是一个重要尝试，预示着未来中美FTA实现的可能性。

首先，中美FTA可以实现中美自由贸易和投资。可预计的经济效益，可能使中国年出口额增加近5000亿美元，国内总产值增加约两个百分点；而美国对中国出口额可能增加一倍，国内总产值可能增加一个百分点，且通过提高服务业海外销售额创造就业机会的潜力十分巨大。目前，美国政府寻求通过TPP和TTIP等重大贸易谈判促进国内出口翻番，但如果中美FTA实现了中美之间的自由贸易和投资，它为美国带来的出口增长幅度将远远高于TPP和TTIP。

其次，通过中美FTA实现贸易和投资自由化，将深刻促进两国的国内经济改革。中国内需会增加，服务业会得到发展；美国会增加更多投资及出口。如同许多与美国达成FTA国家一样，中国也会因建立中美FTA而进一步减少与美国的贸易逆差。

最后，中美两国作为世界上最大两个经济体的地位将会长期存在，未来中美双方如何合作或发生何种冲突，都会对全世界产生重大影响。在很大程度上，两国行为决定着大多数全球贸易和经济谈判的结果，以及国际经济体制的命运。如果中美两国能够从中美FTA增加的自由贸易和投资中获得巨大利益，就可以在更广泛区域性或多边合作中相互协调行动，减少两国在当前和未来全球贸易中的内在紧张关系。由于中美FTA可以加深全球两个最大经济体间紧密关系，限制双方争议不利影响扩散，因此它将为全世界造福。

（三）构建中美FTA的全球性历史意义

1. 将具有全球性影响和历史意义

中美两国分别是世界第一和第二经济大国；同时中国已是世界第一大商品出口国，也是世界上仅次于美国的第二大商品进口国。这样庞大的两个经济体并存，拥有的共同利益越来越多，面对的共同挑战越来越严峻，担负的共同责任也越来越重。中美关系被认为是全球最重要的双边关系，任何重大全球性问题的解决都离不开中美合作。但中美两国政治制度截然不同，历史文化显著不同，在中美之间构建FTA，几年前不可想象，而现在有了合理的可能性。毫无疑问，中美FTA建立将具有全球性影响，对于世界、亚太地区及中美双边关系，都具有重大战略意义。当然，中美FTA建立，势必需要多年艰苦努力，需要依靠两国最重要政治家的战略远见，克服巨大障碍来实现这一美好前景愿景。中美FTA建立将具有伟大历史意义。

2. 将助推全球经济发展

美国是世界上最大的发达国家，中国是世界上最大的发展中国家，两国都以不同方式促进着世界经济活动。如果两国能携手合作，必将更好地促进全球经济发展，有助于维护世界金融稳定。据IMF统计，2012年美中经济占全球产出的33.3%，占国际商品贸易的21.5%，世界经济增量几乎都来自中美两国。事实上，当今世界经济已经基本形成美中兴则全球稳的格局。

3. 将促进全球贸易自由化

中美是全球最大两个贸易国，如能共同合作，将有助于在全球范围内促进货物和服务贸易进一步自由化。毋庸置疑，中美FTA建立，将推动双方合作涵盖范围远远超出货物贸易自由化范围，将在服务贸易和投资领域加强自由化程度，这必将大幅度提升两国经济利益，为本国建立一个安全可靠、高质量可持续发展和就业模式。中美FTA是两国实现这一目标的制度性保障。

4. 将协调全球治理立场共同应对世界挑战

事实上，无论是能源安全、粮食储备、环境保护、气候变化、核武器扩散、打击恐怖主义、防止疫情，还是阻止毒品走私，种种当今世界面临的挑战都需要多国协作。如果中美两国能就以上任何问题进行合作，其成功可能性就大大增加，这是时代赋予中美两国的使命，责无旁贷。中美FTA建立，将会加强两国全球治理立场的协调，盘活全球合作机制存量，充分利用世界贸易组织、IMF、世行、联合国等国际机构，加强全球治理合作，保障世界经济稳定发展。

5. 将有助于亚太地区经济稳定发展

美国奥巴马政府实施“重返亚洲”战略，从经济、政治和安全“多管齐下”，全面加强对亚太地区投入。中国作为亚太地区重要国家和世界经济规模第二位大国，又是未来世界上最大产品“吸收器”，从这个意义上说，亚太地区如果没有中国参与将很难体现出亚太地区合作的最佳经济效果。对于亚太地区各国来说，建立一个良性互动与和谐的中美关系，有益于亚太地区稳定和发展，也有利于打消地区各国对于“两头大象打架会损害草坪”的担忧。考虑美国的亚太布局，毫无疑问，中美FTA建立，必将有助于亚太地区经济稳定发展，成为中美两国良性博弈的制度性框架保障。

6. 将成为推动TPP和RCEP融合为一的桥梁

1993年西雅图举行的首届亚太经合组织（APEC）经济峰会上宣布了一个愿景，要在亚太国家之间实现自由贸易和投资区域一体化。一年后又在印度尼西亚峰会上通过制定“茂物目标”重申，该目标要实现“亚太地区自由开放的贸易和投资”。会议为发达经济体设定的目标日期是2010年，为发展中经济体设定的目标日期是2020年。在目前全球区域一体化中，亚太地区成为各方利益争夺焦点，亚太区域一体化已进入关键阶段。然而，在亚太区域，目前存在着两条正在演进中的一体化发展路径：一条是美国主导“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP）代表的“美国路线图”；另一条是东盟主导“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）代表的“亚洲路线图”。这两条亚太区域一体化发展路径呈现竞争态势。然而，如果中美FTA建立，必将会加强“美国路线图”和“亚洲路线图”的战略互动，成为推动亚太区域一体化两条路径（TPP和RCEP）融合为一的桥梁。

四、中美FTA的主要内容

（一）中美FTA文本原则及范式

中美FTA在构建和谈判时应该贯穿下列原则：一是全面的、高水平FTA。未来中美FTA应该是一个内容全面的高水平协定。二是利益均衡。未来中美FTA应该是互利互惠基础上努力实现双方利益均衡共赢结果。三是关注敏感领域。未来中美FTA应该是建设性的，对双方敏感领域给予充分关注。

中美FTA建立，其文本范式可以参照美韩FTA文本范式，采取综合式一揽子的且涵盖内容侧重新议题。所涉及内容包括：关税、农业、服务贸易、投资和其他议题。如知识产权、竞争政策、政府采购、劳动和环境等。

（二）中美FTA应具有三个特征

中美FTA应不是传统区域贸易协定，而应是致力于形成新型贸易投资规则的协定。应具有以下三个特征：第一个特征是，中美FTA关注贸易品制造所有环节都可能成为协定所涵盖的内容，贸易规则将不仅包括传统边境外措施，也将包括边境内措施。贸易规则制定的触角将越来越多地伸向国内，国内市场准入和国内竞争环境等议题，将成为中美FTA关注焦点。第二个特征是，中美FTA将提高中美贸易和投资自由化。中美FTA关注的不仅是贸易本身，而是“贸易投资服务”三者的融合；不仅是原有双边贸易合作的提升，还将更多地包含双边投资及服务贸易合作发展，是传统贸易协定和投资协定的融合。更加广泛贸易规则、新型投资规则及相应服务贸易规则，将成为中美FTA包括的重要内容。事实上，当今世界正朝着“贸易—投资—服务”三位一体方同发展，如果说TPP目标是更高贸易规则，TTIP目标则是更高投资规则，而PSA目标将是更高标准服务贸易规则。第三个特征是，中美FTA达成更高水平贸易和投资自由化协定的可能性正在逐渐增强。伴随中国全面深化改革开放战略加快实施，在中国推行高标准贸易和投资自由化准则所受阻力有所下降，对外形成高水平贸易和投资自由化开放时机开始成熟。包括：全面消除商品贸易关税和非关税壁垒，在政府采购领域给予对方企业全面国民待遇，全面消除服务贸易面临的“边境后壁垒”，以及可以接受美欧环境、知识产权、劳工等领域技术标准。

（三）中美FTA涵盖领域

1. 关税

关税仍然是许多贸易协议的核心。关税自由化可以在中美FTA谈判起抛砖引玉作用。2013年中国关税总水平仍维持9.8%。美国平均关税水4％。在一个全面的协议中，因为关税谈判的简单和熟悉，这可能是一个理想的方式来启动初始谈判过程。

2. 农业

对中国而言，随着中国经济发展和人民生活水平提高，对粮食等农产品需求量持续增大。中国城市化进程也将提高对农产品的需求，城市居民农产品消费量比农村居民高出50%。但中国水资源及土地资源缺乏，成为中国农业规模持续扩大的长期严重瓶颈。如何整合国内及全球资源和技术，以满足日益增长的粮食需求，实现可持续发展，这是中国当前面临一项主要挑战。如今，中国已成为世界上最大农产品进口国，美国是中国最大农产品供应国，中国是美国农产品最大销售市场。

对美国而言，中国农产品平均关税超过15％（特别敏感产品还要高得多），并有非关税壁垒。然而，中国已表示愿意大幅度开放其农产品市场，逐步淘汰其关税和非关税壁垒，这将非常受美国农业社会的欢迎。两国间农业合作的潜力是巨大的，而且显然是“双赢”的。

中美FTA应着力扩大农业合作。可仿照韩美FTA成立一个委员会，从两个方面确保中美农业合作的长期供需关系。一是美国增加对华农产品出口使用长期（例如20年）商品供应合同，买卖双方预先确定交易价格（例如在成本加利润的基础上），然后这种长期供应合同将会激励美国生产者投资于长期生产能力，同时缓解中国进口商对商品供应不确定性的担忧。美国生产者和中国进口商可以按照上述要求达成玉米、大豆等谷物产品的长期供应合同。肉类和家禽类也可以实行相似长期供应合同。二是中国进口商将获得一个装有一年农产品供应量的仓库，以此作为供货担保。与此同时，中国进口商可以将一年购买农产品所需资金存入美国的第三方银行账户中，以此作为购买担保。

3. 投资

投资问题可以作为中美FTA谈判的首要几项。研究证实，对美国而言，无论对外直接投资或吸引外来直接投资都会极大地增加美国的产量和创造美国的就业。对中国来说，外国直接投资在改革初期一直是经济增长主要驱动力。目前，中美是世界上两个外国直接投资流入量最大的国家，是最大三家两个（日本除外）对外直接投资流出量最大的母国。中国对美直接投资与美国在华直接投资数量级相同，中美两国亟须进一步释放双边投资潜力，以驱动经济更大规模发展和创造更多就业机会。

据美联储报告显示，2013年，美国家庭金融资产总额高达66.9万亿美元。然而，对美国个人投资者来说，目前中国投资机会非常有限。美国个人投资者只有通过香港H股投资中国企业，或投资在纽约证券交易所、纳斯达克交易所及其他交易所上市中国企业。但如果中国逐步取消资本管制，美国个人投资者是否会冲击中国证券市场，中美FTA应就防范此类风险达成共识。

中国资本账户开放后，中国私人投资者可能成为美国股票市场、私募基金、对冲基金重要投资者。据麦肯锡全球研究院发布报告，目前，中国居民家庭金融资产总额约为9.5万亿美元，2017年左右将超越日本，2020年将达到27万亿美元（相当于2010年美国家庭金融资产总额）。到2022年，中国实际人均GDP将翻一番，中国家庭财富将可能至少翻一番，达到19亿美元。随着中国人均GDP和家庭财富持续增长，预计每年中国私人投资者对外间接投资将达到285亿美元。

美国需要大量新建或更新陈旧的基础设施，这将创造数百万就业岗位。中国投资者可以利用其储蓄盈余，以债券或股权方式，为其提供融资。这不仅对美国有利，对中国也有利，因为投资回报诱人。美国相关机构应该着手研究如何吸引中国投资者投资美国基础设施项目。然而，目前主要问题是，美国部分针对中国企业的贸易和投资政府决策，包括美国外国投资委员会的法案，都是建立在政治而不是政策考量之上。因此，中美FTA应促成美国外国投资委员会的运作更加透明，更容易被中方理解。

中美两国政府正在谈判双边投资条约（BIT），BIT谈判在“负面清单”基础上进行，这充分反映了中国领导层全面深化改革的决心。BIT谈判还不清楚会走多远，会有多少问题留在未来中美FTA谈判加以解决，但可以将中美BIT投资协定直接纳入中美FTA之中，BIT谈判可以看做是中美FTA谈判第一步。

4. 服务贸易

中美FTA应优先谈判贸易服务。美国对华服务贸易出口蕴藏巨大机遇。目前，中国服务业产值占本国经济比重不足45%，仍处于发展初级阶段。而美国服务业产值占比80%，发展成熟，具竞争力，服务水平高。美国服务业在中国市场前景广阔。2000—2010年十年间，美国服务业对华出口增长五倍，从2001年54.1亿美元增至2011年267亿美元；同期，美国对华服务贸易顺差由18.8亿美元增加到153.7亿美元。中国服务业尚处于发展初级阶段，中国服务贸易总额由2000年664亿美元增长到2010年3645亿美元，集中于传统部门，如旅游、运输和其他商务服务，2010年上述三个部门占服务贸易进出口总额比重分别为27.63%、26.75%和14.49%。相比之下，知识密集型服务业部门，如金融、电信、计算机与信息服务，2010年占服务贸易进出口总额比重分别仅为0.74%、0.63%和3.37%。中国正在大力发展服务业和先进制造业，以取代低成本、低附加值产业。在设计、品牌塑造、IT、研发、法律和金融服务等领域，来自美国专业服务业可帮助中国企业实现产业升级和改造。

据统计，2013年，美国服务贸易额为11323.1亿美元，同比增长3.7%。其中出口额6819.7亿美元，同比增长5.0%；进口额4503.4亿美元，同比增长1.8%；顺差2316.3亿美元，同比增长12.0%。2013年，中国服务贸易额为5396.4亿美元。其中出口额2105.9亿美元，进口额3290.5亿美元，逆差1184.6亿美元。中国服务贸易总额与美国相差5926.7亿美元，尚不足美方一半，且连续十二年出现逆差。

美国一直积极寻求服务部门自由化，而中国提供了一个非常大快速增长的服务贸易市场前景。中国经济转型是用消费为主导战略取代过去以出口为主导的发展模式，必然要加强自身服务业发展，服务业在其经济结构份额将急剧增加。当前，中国正大力发展服务业和先进制造业，以取代低成本和低附加值产业。在设计、品牌塑造、IT、研发、法律和金融服务等领域，来自美国的专业服务业可帮助中国企业实现产业升级和改造，美国公司开创的服务业连锁经营模式已植根中国。沃尔玛商场遍布各地，实际上中国零售服务业已经非常开放。

中美FTA服务贸易可尝试采取“负面清单”方式，适当考虑中国特殊敏感部门。这意味着除了被明确排除在外的，所有服务部门都将接受对外开放。中美的BIT谈判正是以这种负面清单方式在进行着。

5. 知识产权

知识产权问题在中美整体关系，尤其是贸易关系中长期并将继续占据着重要位置。

中国将知识产权保护和法律建设作为改革开放政策重要组成部分。经过数年发展，中国已经逐步改善法律法规体系，不断加强知识产权执法水平。市场主体也稳步提高了其利用知识产权的能力。此外，中国成立了国家知识产权局（SIPO），建立和实施知识产权制度有利于规范中国市场秩序，刺激发明和文化创造，促进中国开放和进口知识资源，在中国经济和社会发展中起到非常重要的作用。事实上，由于激励创新、经济增长和产业升级的需要，中国自身也希望保护知识产权。

虽然对中国知识产权状况仍抱有质疑态度，但美国必须与中国继续合作，知识产权保护是美国一个巨大的国家利益。美国政府承认中国法律框架在很大程度上足以对付传统知识产权侵权行为，问题在于执行，执行涉及了非常复杂的制度甚至文化方面问题。值得注意的是，中国民事法庭在2013年处理了近114075件知识产权诉讼，其中，新收专利案件9195件，同比下降5.01%；商标案件23272件，同比上升17.45%；著作权案件51351件，同比下降4.64%；技术合同案件949件，同比上升27.21%；不正当竞争案件1302件，同比上升15.94%；其他知识产权案件2514件，同比上升13.91%。全年共审结涉外知识产权民事一审案件1697件，同比上升18.75%。

将知识产权纳入中美FTA，首先，简化知识产权行政管理程序，提高知识保护申请、注册和司法程序，以及执行等方面透明度和信息可获性。其次，针对知识产权保护、执行和发展，在相关政府机构、教育组织和其他组织间加强合作安排，加强信息交流和人员往来，加深对彼此知识产权执行和行政管理体制的相互了解。此外，促进信息共享，加强知识产权边境保护，提高公众对知识产权保护重要性的认识。为成为“自主创新”国家，中国愿意接受高标准知识产权保护要求，包括执法。执法是一个涉及法律和文化的相当复杂问题，中国可以考虑，一是成立国务院负责知识产权保护跨部门机构——国家保护知识产权工作组，应进一步增强知识产权执法力度，以确保顺利执行和制止侵犯知识产权行为；二是建立一个全国性特别法庭处理知识产权纠纷，这将在很大程度上加快中国知识产权纠纷的解决和处置；三是按照“中美战略与经济对话”达成协议，中央和地方政府机构将在2013年底前全部使用正版软件。我们敦促所有国有企业和银行系统能在最短时间内完成此项工作。

6. 政府采购

政府采购占了大约15％世界经济的总额（或约10万亿美元）。据估计，中美两国的政府采购各将超过1万亿美元。未来几年，两国相当大的兴趣是庞大的基础设施投资，应该最大限度地提高政府采购政策成本效益。

把中美政府采购协议纳入中美FTA，需要考虑三个问题。首先，是否同意“负面清单”方式，规定所有政府实体将被覆盖，除非他们被明确排除在外，还是继续正面列表方式，将只包括那些实体明确列出。其次，美国是否包括各州政府实体，而中国包括省级政府实体。最后，中国是先加入多边政府采购协定还是先开始中美双边政府采购协议谈判？美国是世界贸易组织多边政府采购协定（GPA）创始成员，中国在2006年表示有兴趣加入GPA。因此可以考虑，首先是达成中美FTA双边采购协议，在此之后中国再加入GPA。

7. 竞争政策

“竞争中立”定义指政府商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势。“竞争中立”规则强调国有企业和私有企业间平等市场竞争地位，给予公营和私营企业以相同的商业环境。

美国政府提出并正在起草“竞争中立框架”，这一框架涉及税收、债务、规则等多方面问题，试图通过该框架的建立确保国有企业的价格、成本和利润与私营企业具有一定的可比性，避免国家通过各种激励手段强化国有企业的竞争力。可以说，“竞争中立”规则剑指中国国有企业。然而，毫无疑问，“竞争中立”规则本身符合市场经济发展规律，有利于增强市场活力，是国际市场大势所趋。同时，这一规则符合中国全面提高开放型经济水平的方针，符合十八大报告所指出的，“适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系”。

中美FTA将会涉及“竞争中立”规则的构建，借鉴“竞争中立”规则做法，创造公平竞争市场环境，符合中国自身深化改革要求。着力点在于，如何创造一个公平市场环境，使得国有企业和私营企业可以进行平等竞争，而不是消除国有企业和政府商业活动。在竞争政策方面，两国应清楚地阐明保护消费者，而不是竞争对手；应承诺避免外国公司遭受任何歧视性待遇，特别是并购活动。

8. 国有企业

国有企业和竞争政策有最直接的关系。竞争政策通常是维持一个公平竞争环境的政策工具。美国认为，中国国有企业竞争优势经常来源于政府对国有企业所承担社会责任的过度补偿，往往通过减免债务和税收、放松管制、政府采购优先权等形式。美国认为，政府需确保任何主体在经济活动中享有平等竞争地位，而现有国际经济规则无法保证私营企业和国有企业公平竞争，因此在双边、多边贸易投资协定中加入了有关限制国有企业竞争优势的条款，目的就是抑制来自中国等国的国有企业或者政府背景企业出口和投资的迅速增长。

中国处在改革开放新阶段，“要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，也要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。因此，中国可以通过制度化和立法，引入“竞争中立”政策，建立健全竞争法和竞争政策，建立申诉机制，通过市场自我监督来维护公平竞争环境，推动国有企业深化改革。

中美FTA可以要求美国撤销对中国国有企业所有投资都必须由其外国投资委员会审查的要求，而中国可以承诺取消所有政府采购对国有企业的优惠政策。同时提高制定和实施（政府或国有企业）法律和政策透明度，提前公布相关法律和政策，使外国人能够理解和提出意见及更改建议，开放争端解决机制，包括双边磋商，并在必要时诉诸最终有约束力的仲裁。

9. 劳工标准

在经济全球化背景下，对人权和劳工权利的国际关注度及各种社会和政治因素影响，使得劳工标准不再是一国自身问题，而日趋成为与国际贸易关联紧密的领域。美国力推将劳工标准纳入多边贸易规则，并以双边贸易协定为突破口，以加强劳工标准与贸易政策挂钩的示范效应。美国一向质疑中国劳工标准问题。中美FTA谈判将不可避免纳入此规则。

中国以《劳动法》、新《工会法》颁布实施作为标志，劳动法制建设获得长足发展。但劳动和社会保障立法仍然滞后，须加快立法步伐，更全面地与国际劳动立法接轨。中国与新西兰《劳动合作谅解备忘录》是与发达国家签订的第一个附带劳动合作备忘录的FTA。美国一向质疑中国劳工标准问题，中美在对待劳工标准态度存在较大差异。中国与他国进行FTA或者其他相关经济协定谈判中，有关劳工条款是以另行签订谅解备忘录安排为主，而美国劳工标准条款包含在贸易主协定中。劳工标准不论以协定附件还是主协定条款出现，对缔约方法律约束力都是明确的；而谅解备忘录在国际法上法律效力却不明确。

在中美FTA中要明确劳工标准。要求两个国家有效执行现有国内法律，以及国际劳工组织基本原则和工作权利：结社自由、集体谈判、消除强制或强迫劳动、消除童工和消除就业和职业歧视的。但必须明确立法权优先顺序，对于立法已明确规定的，如工时、工资、社会保障等，应属于执法范围；对于立法规定尚且过于原则，执法操作上难以普遍落实的，可以有立法时间表和过渡期。

在中美FTA中劳工问题应该以双方合作事项为主。应促进双方有关劳工保护先进经验和制度交流学习和研究，如中美双方应设置劳工事务合作机构，专门负责合作方案制定和切实落实。可以考虑采用第三方监督机制，根据第三方监督制度所提供定期报告，对涉及违反保护劳工权利企业，实施责任处罚；同时配备一套争端解决机制，使国家责任和私人责任相结合。

10. 环境标准

目前最大环境问题是气候变化。中国与美国（以及世界其他地方）一直无法制定出一项具有约束力的国际公约限制碳排放量。在中美FTA中，中国与美国可以尝试制定出国家承诺，在“尽最大努力”基础上，在未来几年甚至几十年，减少碳排放量达到预测基线目标。由于中美是世界上两个最大污染者，这样的目标可能成为广泛的国际协议基础。中美FTA可以使这两个国家建立一种协商机制，审查政策实施和达到目标方面进展，这将使中美FTA成为有史以来最具前瞻性贸易协定，从环境角度代表了一个历史里程碑。

五、中美FTA的执行方法

（一）谈判前期准备

中美作为世界上最大两个经济体，启动FTA谈判，应在谈判前期做好充分的准备工作，以便在适当时机，采取适当方式，以适当路径开启中美FTA谈判。

一是两国政府应设立专门的工作小组负责此项工作。建立中美FTA，是加强中美经贸领域互利合作的重要探索和实践，两国均应在政府部门设立专门工作小组来进行推动此项工作，并向对方发出明确合作信号。考虑共同努力建设高水平FTA，在贸易、金融、投资、教育科技、能源环境等各个方面创新合作思路与方案，实现共赢。

二是两国智库应联合开展中美FTA相关研究。在官方层面达成政治意向后，可先由中美两国智库联合进行民间研究，进行前期准备，设计切实可行方案。中国应就对启动中美FTA谈判可能产生的影响进行评估，尤其是对与周边国家和地区的影响进行分析和判断；美国应由相关智库对中美FTA成本收益进行系统研究。

三是可考虑由中美“二轨”对话首先发起倡议。由于中美FTA谈判的复杂性和影响的广泛性，推动中美FTA谈判可考虑先由民间渠道发出倡议，增加两国政府回旋余地。提出中美FTA谈判议题也能提升“二轨”对话影响力，并推动对话取得实质性成果。

四是把开启中美FTA谈判纳入为中美战略与经济对话议题。两国智库应联合建议两国政府，在此前几轮中美战略与经济对话基础上，两国政府正式把开启中美FTA谈判纳入中美战略与经济对话议题中，在官方层面正式进行相关探讨。

（二）路线图和时间表及执行方法

1. 路线图

1）路线图原则。建立中美FTA的路线图既要强调全面和高标准的目标，又要强调最大程度的灵活性。首先在实质性总体议程上要体现全面和高标准的精髓，设计一个涵盖重要议题的整体文本协议；但整体文本协议又可以分解成为若干单一承诺块，然后再把单一承诺块用搭积木式方法合起来，以体现最大程度的灵活性。路线图按难易顺序一步一步地攻克个别问题，而不是整体拿下，不寻求一个全面协议放在桌面上同时谈判模式，而以各个主题单独谈判序列进行。

2）起步垫脚石。中美FTA谈判路线图，起步可以采用垫脚石方法，先选择双方都利益明显的一块垫脚石——一个最容易受益、帮助双方获得经验、并建立后期信心的议题为切入点。如从目前正在进行的双边投资条约谈判（BIT）切入，作为中美FTA谈判的垫脚石。

3）不搞“清除甲板”谈判。即设置先决条件，如要求先承认中国市场经济地位作为谈判的先决条件。中美FTA谈判可以超越先决条件。

2. 时间表

1）2014年完成两国智库联合可行性研究。中美两国智库联合成立中美FTA前期工作组，进行前期研究并设计切实可行方案，对可能产生的影响和成本收益进行评估，对周边国家和地区可能的影响进行分析判断。由两国智库联合完成中美FTA可行性研究方案的时间表为2014年。

2）2014年底两国智库联合发表倡议书。根据目前各方制定的目标，TPP在2014年完成谈判，RCEP在2015年完成谈判，作为连接TPP和RCEP之间桥梁的中美FTA，应该在TPP和RCEP两个谈判完成后应运而生。可在2014年底，由中美两国智库联合发表倡议书，宣布共同推动两国政府启动正式中美FTA谈判，并提交给政府切实可行的方案。

3）2015年两国政府正式启动中美FTA谈判。一个合理的时间表，中国2014年亚太经合组织（APEC）主席国身份是一个合适的时机，可以利用APEC主办国提出议题的优势，宣布2015年中美两国政府正式启动中美FTA谈判。

3. 执行方法

一是由于明显存在双方缺乏信任的情况，有必要在中美FTA谈判中，随时采取必要的增进互信的措施。应该并可能的方法是，一方面，在中美两国目前正进行的BIT、TISA及环保产品谈判中要建立更多信任；另一方面，要尽可能消除对方被排除在一些规则谈判外的负面影响（如中国被排斥在TPP谈判外，美国被排斥在RCEP谈判外），尽可能地为对方能够积极参与到这些规则谈判（如中国加入TPP谈判，美国加入RCEP谈判）创造条件，使中美两国都能平等、积极参与亚太区域贸易与投资合作，将负面影响降至最低。

二是在中美FTA谈判中，核心问题是中国是否愿意接受美国“高标准”，以及美国是否愿意放宽某些条件。应该并可能的方法是，在分阶段实施协定时异步进行，允许发展水平较低一方（中国）有较长时间逐步实施。允许对特别敏感产品和产业自由化规定较长的过程，分阶段实施。

三是必须认识到，全球化使得几乎是所有国家两极分化加剧。中美FTA可能加剧这一趋势，必须采取相应政策措施来应对其影响。中美FTA谈判带来国家受益与企业及个人损失之间比率可能是12∶1至17∶1。由于贸易投资自由化协定实施往往带来巨大国民收入，应该并可能的方法是，国家拿出一部分资金用于建立帮助受损企业和失业工人培训重新就业计划，并且该计划应该与中美FTA谈判同步进行。

（三）棘手问题的单独协定

中美之间一系列重大经济问题，不一定都由中美FTA本身解决。超出贸易政策的棘手问题，可以考虑安排独立协议方法来解决。最好的例子是网络安全和汇率，它们可能使两个国家就每个议题都要讨论好几年。因此，棘手问题单独协定方法，可以避免和消除它们成为中美FTA潜在障碍。

六、推进中美FTA谈判应解决的重大问题和建议

（一）中美FTA面临的政治和经济困难

一是国际政治和安全考虑的战略相互猜疑。中美两国政治制度根本不同，美国认为中国和平崛起最终将挑战美国在亚洲霸主地位；中国认为美国是在寻求遏制中国崛起并且通过结盟对中国形成包围圈。“战略上相互怀疑不断加深的趋势很可能无法避免”，双方必须首先能够克服相互战略猜疑，建立起双方战略互信，才有可能启动并推进中美FTA建设。此外，中国基于政治制度差异，个别领域接受美国采用较高的“21世纪标准”（特别是实施）可能有根本性困难，对中国在政治和安全领域带来严峻挑战，这可能是中美建设FTA面临最困难事情之一，这个过程必定是漫长而充满争议的。

二是中美经济体系存在很大差别。美国是一个完全市场化经济体系，中国不是一个完善的市场经济体系，被认为具有国家资本主义经济主要特征。中美经济体系的差别，使中美之间缺乏互信的情况也大量出现在双方经济关系中。如中国怀疑美国能否真正放宽贸易和投资管制政策；美国则怀疑中国能否停止依赖出口顺差和货币贬值做法。这使中美建设FTA面临的经济困难是，双方怀疑对方是否有诚意忠实地履行各自承诺，且相互怀疑趋势不断上升。

三是中美各自国内经济结构调整的阻力。中美FTA将会开辟两国新出口机会，带动经济高速发展；还将通过进口带来新的竞争，推动生产率和竞争力提高。然而，它也必将要求中美两国在内部做出各自的经济结构调整和产业重组。这些调整和重组可能影响到国内利益集团的既得利益，因此，这使中美建设FTA面临国内巨大阻力，国内某些产业对中美FTA可能从根本上持反对态度。

（二）案例启示：通往《美韩FTA》之路

2000年，时任韩国通商部长韩德洙（Han Duck-Soo），邀请美国彼得森研究所对韩美FTA可行性进行研究。当时韩国没有人对这个问题进行过研究，美国也一样，且韩国农业界和工商界强烈反对这个主张。然而韩德洙部长认为，可以让韩美两国政府开始认真讨论韩美FTA这个问题的途径，是首先由智库进行一项研究，如果研究结果是正面的，两国政府才有可能认真地把该议题纳入两国政策性讨论之中。彼得森研究所认为这正是智库所希望发挥的作用，就接受邀请，由该所贸易谈判专家、高级研究员杰弗里·肖特（Jeffrey Schott）与韩国智库的贸易经济学家尹春炫两人共同完成了这项研究。并于2001年4月由彼得森研究所在《第62号政策分析》上发布了研究结果。

这项研究果然很快成为韩美两国政府的政策研讨内容。彼得森研究所在2004年举行的一次会议上，美国贸易代表罗伯特·佐利克首次公开宣布，一旦韩国表示愿意考虑把农业问题纳入谈判，他可以把韩国列入与美国进行自由贸易协定谈判国家名单中。这样，《美韩FTA》非正式“预备谈判”就在2004—2005年展开，正式谈判于2006年开始，最终协议于2007年达成。但是由于美国众议院中新当选多数党（民主党）对该协定不以为然，即将离任的布什政府也未能把该协定提交国会批准，经过一个很长时间的耽搁和微小修订后，最终由奥巴马政府于2011年提交了《美韩FTA》，并推动国会批准，使《美韩FTA》于2012年3月生效。它目前是美国与亚洲国家，甚至在全球范围内，最重要的FTA，也是美国主导TPP谈判的蓝本。显然，这也是韩国有史以来签订的最重要的FTA，从韩德洙部长提出研究到成为现实共用了12年。

由此推想，中美FTA可能也会经历如此类似过程。目前，对中美FTA的想法，在中美两国政府层面都没有开展过讨论，在美国少见的讨论中大部分意见也是负面的。美国政府不愿意设想中国加入TPP，更不用说达成中美FTA。但可以通过《美韩FTA》之路得到启示：首先智库要对中美FTA进行透彻研究。如果研究结果是正面可行的，就可以建议两国最高领导人发挥强有力作用，把中美FTA研讨纳入两国政府政策讨论议程。相信假以时日，中美FTA最终一定可以达成。

（三）推进中美FTA谈判应解决的重大问题和建议

为解决中美经贸领域存在的问题，同时作为推进中美FTA谈判前期工作重要措施，建议中美两国政府可采取以下措施：

1. 建立双边贸易保障机制的信息共享平台

历史经验表明，金融危机与贸易保护主义从来都是孪生兄弟。当前，美国对华贸易保护主义表现形式为反倾销、反补贴、特保措施（特定产品过渡性保障机制）等。中国是近20年来全球贸易大发展的主要受益者，因而是各种形式贸易保护主义的坚定反对者。然而，近年来中国为了实现产业转型升级，跨越“中等收入陷阱”，开始实行自主创新国家战略，加大对技术创新和研发的投入，这些措施正是日本、韩国等国家避免“中等收入陷阱”的关键举措，但却被美国社会解读为是一种贸易和投资保护主义的政策。

中美两国应充分利用信息化时代的有利条件，建立反倾销、反补贴等贸易保障信息共享和预警机制，防范中美政府和企业间由于信息不对称或误判造成的贸易保障决策失误。为了使得中美在贸易政策方面更加透明，建议由中美商会牵头，建立中美政府贸易保障政策和进出口企业市场行为的预警机制和信息共享平台，该平台的职能和运行模式如下。

（1）两国贸易保障决策部门和大型进出口企业，共享两国关于贸易保障政策、法律的相关信息；

（2）调动两国相关行业协会积极性，对中美两国企业在对方市场是否存在倾销行为进行监测；

（3）针对中美贸易的重点行业，在一方对另一方的出口是否存在出口额急剧增加或对进口国相关产业造成严重冲击的情形进行监测，并提前向出口方的行业协会发出预警；

（4）如果一方要对另一方出口产品征收惩罚性关税，在提出申请前应向出口方的行业协会通报，以便出口方能及时采取“自动限制出口”等补救措施，以免裁决后对其他国家造成示范效应；

（5）中美两国的国际商会和行业协会，充分利用各自的信息上传通道和院外游说活动，防范国会通过有损中美贸易健康发展的相关法律。

2. 共同推进中美双边高科技产品贸易

奥巴马政府认为“出口管制体系自身已成为潜在的国家安全风险”。2009年8月13日，出口管制改革启动，2010年4月美国国家安全委员会公布“四个单一、三步走”的改革方案，其中“四个单一”是建立单一的管制清单、单一的发证机构、单一的执法协调机构、单一的信息技术系统，这标志着出口管制改革进入推进落实阶段。当前，无论是世界经济论坛和瑞士国际管理学院发布的全球竞争力报告，美国仍然是二十国集团中最具竞争力的大型经济体，其教育、科技、创新、制度、金融等方面具有全球领先的优势，其高科技产品的全球竞争力是首屈一指的。因此，扩大对华高科技产品出口，是缓解中美贸易失衡的关键举措。

美国政府应摒弃“冷战”时期的遗产，全面放松对包括中国在内的高科技产品出口管制。建议美国在成立跨部门高科技产品出口管制改革工作委员会的基础上，在其内部设立一个专门机构，即中美高科技产品贸易工作小组。该机构职能和运行模式如下：

（1）对当前中美高科技产品贸易进行全面评估，对美国对华高科技出口管制措施的负面影响进行深入研究；

（2）工作小组将重新设定对美国国家安全无严重影响的对华高科技产品出口清单；

（3）工作小组将根据中方的市场需求，定期更新和调整对华高科技出口管制的产品清单，提供给美国高科技产品出口审查部门。

（4）工作小组应积极调动大型企业、行业协会、智库等院外机构，推动美国国会通过相关高科技产品贸易的法律。

3. 建立中美省州投资委员会，促进双向直接投资

金融危机以来，美国政府为了恢复实体经济，提出了出口翻番目标和“再工业化计划”，通过扩大制造业投资，提升出口竞争力。然而，美国企业仍然处于资产负债表修复阶段，难以大规模增加投资扩大再生产，美国政府债务和财政赤字高企，无力扩大对制造业投资的各种刺激措施。与此同时，中国正在大力推进“走出去”战略，中国制造业与美国具有较强互补性，与美国高端制造业并不构成直接的冲突和竞争。因此，增加中国企业在美国的投资，将在美国创造大量中低端制造业就业岗位，同时扩大美国出口能力。

应在中美省州长论坛的基础上，成立中美省州间的投资促进委员会，扩大中国对美制造业投资，提高美国出口能力，创造中低端制造业就业岗位。由于中国对美投资决策是由省州级政府具体执行的，建议中美成立省州间的投资委员会。该委员会运行模式如下。

（1）该委员会的成员包括中美省（州）级政府外资决策部门和中美大型制造业和服务业相关企业；

（2）委员会应建立一个平台，实现各级政府投资决策部门、大型企业关于中美投资法律和政策进行沟通和信息共享，防止由信息不对称而导致的政策误判；

（3）委员会就两国的法律、投资政策的动态变化，为中美两国企业在对方投资活动提供咨询、预审工作；

（4）委员会应积极联络两国的中介机构，为两国企业在对方投资提供法律、会计、投资决策等咨询服务；

（5）推动国会通过投资相关法律，为中美相互投资尤其是中国对美投资扫除法律障碍。

4. 加快中国获得国际认可的市场经济地位进程

美国承认中国市场经济地位，某种意义上是美国是否接纳中国融入全球经济的一个重要标志，它的重要性堪比2001年中国加入WTO。事实上，加入WTO十年来，中国已经超额兑换了当初的承诺，在各个领域的市场化改革和开放进程都取得了重大进展。当前，全球已有近150个国家承认了中国市场经济地位，但是包括美国、欧盟、日本在内的主要发达经济体出于政治、外交甚至意识形态等各种原因，始终没有承认中国的市场经济地位。

美国商务部认为非市场经济国家是指不按市场成本和价格规律进行运作的国家，它对市场经济有六个具体认定标准：货币的可兑换程度；劳资双方进行工资谈判的自由程度；设立合资企业或外资企业的自由程度；政府对生产方式的所有和控制程度；政府对资源分配企业的产出和价格决策的控制程度；商务部认为合适的其他判断因素。建议中美由两国商务部牵头，成立“中国市场经济地位（MES）”工作委员会，该委员会职责如下：

（1）中方及时向美方通报近年来市场化改革、放松管制和对外开放的进展；（2）美国针对中国的实际情况和目前所处的发展阶段，提出一些符合实际、中方可接受且具有可操作性的改革建议；

（3）美方根据中国的实际情况和中美贸易的重要性，适当调整自身对市场经济地位认定的标准；

（4）在承认中国MES后，美方可建议其他发达国家加快承认中国MES的步伐。

中美双边投资协定（BIT）负面清单谈判研究与政策建议

（2015年7月1日）

引言

本文介绍了负面清单历史沿革与重要国际经验。指出中美双边投资协定（BIT）负面清单谈判是战略性举措。分析了中美BIT负面清单谈判动因、进展与重大意义，提出我国与美国BIT负面清单谈判应以开放促改革促发展，通过高水平开放推进高标准改革，核心利益是高质量发展。应在切实保障国家安全底线原则基础上，把握好不错失发展战略机遇期、90%国内谈判、避免僵局、以美国纳入州政府全部限制性措施为突破口等谈判策略。通过中美BIT和中欧BIT谈判比较，提出应推动中美BIT和中欧BIT谈判协同进展。同时，建议人大尽早完成“国家安全法”立法工作，并研究制定关于产业（行业）对外开放法律立法工作，以便与负面清单模式配套的制度有法可依。

一、负面清单历史沿革与重要国际经验

（一）历史沿革

负面清单起源美国，始于“二战”后美国与他国签订友好通商航海条约。条约给予外国投资者国民待遇，对某些行业有限制。这些例外（限制）被视为国民待遇义务的负面清单。

1994年，北美自贸协定（NAFTA）中，例外以“不符措施”出现，并没出现“负面清单”这个词。其后这个模式被一些协定复制，将不符措施汇总，习惯上称为负面清单。

迄今为止，美国与46个国家缔结双边投资条约（BIT）、与20个国家签订自贸协定（FTA），基本都采用负面清单模式。条约或协定中出现过两类负面清单，一类措施列表，列举不符措施；另一类行业列表，列举采取不符措施行业。2012年，美国与卢旺达签订BIT，其负面清单第一次出现三个列表附件，除了措施列表、行业列表，还增加了金融服务不符措施列表。

1. 不符措施

不符措施是一系列对双边或多边协定义务的例外措施，按规定格式列表作为协定附件。不符措施列表包括：（1）部门或事项，指具体实施不符措施部门或特定事项。（2）国内或国际产业分类编码，指采用不符措施产业分类编码。（3）保留类型，指不符措施保留的协定义务，一般指国民待遇、最惠国待遇、高管国籍要求、禁止业绩要求等，其中，针对国民待遇保留不符措施最多。（4）政府级别，指维持不符措施政府部门级别。（5）法律依据，指采用不符措施依据法律、法规。（6）措施简要描述，指对现有不符措施保留内容的说明。（7）逐步自由化承诺，指协议生效后，缔约国对不符措施逐步取消的义务。

2. 现有不符措施和未来不符措施

不符措施以其适用时间段又分为现有不符措施和未来不符措施两种。（1）现有不符措施，是负面清单主体，有“停止”和“回转”两种约束机制。“停止”机制是将现有不符措施锁定，禁止制定新的或限制性更强不符措施；“回转”机制是以锁定不符措施为起点，逐步减少或消除这些措施的过程。相比“停止”机制，“回转”机制限制更严。（2）未来不符措施，一般是对国民待遇原则、最惠国待遇原则、企业高管国籍要求、禁止业绩要求提出保留，其中最多是对国民待遇提出保留。

（二）重要国际经验

1.“安全阀”机制

世界上没有一个国家同意给予外国投资者无条件准入前国民待遇，而以负面清单制度对准入前国民待遇义务做出一般例外规定。为使一般例外规定可操作，均以国内立法形式规范，与国际协定对接，从而建立与负面清单制度配套“安全阀”。这是各国制衡投资自由化、维护本国主权重要法宝。

举美国为例，美国对外国投资持开放态度，但《美国对外国直接投资的监管体系》显示，美国一些国内立法和监管机制，起到对外国投资制衡以维护本国主权“安全阀”作用。如琼斯法案（1936）、联邦能源法（1935）、电信法（1934）等，禁止或限制外商投资沿海及内河航运业、运营或维护公共发电和输电设施、收购广播电视及无线电公司等。通过反托拉斯法和反托拉斯改进法，增加大型跨国并购交易难度。此外，授权外国投资委员会（CFIUS）按照《外国投资和国家安全法》对任何外国投资交易进行审核。根据CFIUS建议，美国总统可以潜在国家安全相关影响为由，阻止或撤销该交易。针对外商投资涉及国家安全问题，美国的审查制度主要由1988年《埃克森－佛罗里奥修正案》、1992年《拜德修正案》和2007年《外国投资和国家安全法》法案组成。

2. 法律问题

负面清单通常出现于国际投资协定附件中，而非各国国内颁布法律，因此，负面清单是国际法而非国内法概念。负面清单内容一旦确定，就成为一种国际承诺和义务，不能违反。但在负面清单成为国家的国际承诺和义务之前，在确定负面清单内容上，各国的国内法律、法规将发挥重要参照作用。

仍举美国为例，美国联邦法律对外国投资有明确限制的行业包括海运业、捕鱼业、核电业、广播通信业和国内航空运输业等。个别州法律限制外国实体对农业用地投资。这些限制主要包括对外资股权限制和信息披露要求，如外国公司投资美国银行超过25%股权或控股，则需得到美国政府事先审批。又如，外国公司收购200英亩以上美国土地，均须向当地政府汇报。

3. 负面清单实质内涵问题

本文提及，一般而言各国清单长度不超过100个条目。应该注意的是，条目多少只是体现开放水平的一类标志，更重要的是看相关条目具体内容。例如，印度在BIT谈判时提出的负面清单仅40多条，但把“服务业”当成一条，显然开放度是较低的。又如，美国按对外商投资的相关法律，其开放度是较高的。但通过对外国投资的国家安全审查制度，给予行政管理当局很大的人为自由裁量权，造成在法律上看无障碍，在实践中行不通的诸多问题。2012年我中海油收购加拿大尼克森石油公司，该公司在美国的墨西哥湾有部分油田。美国外国投资委员会（CFIUS）提出，这些油田过于接近美国军事设施，其中一个海上钻油平台与美国路易斯安那州一个海军航空兵基地就仅相距50哩。除非我中海油做出不参与开采运作的承诺，即在高级管理人员、作业人员等方面做出不允许中国人员参与的承诺，否则不予批准。

二、中美BIT负面清单谈判动因、进展与重大意义

（一）谈判动因

1. 双方企业投资障碍

中国企业对美国投资主要障碍。中国商务部《国别贸易投资环境报告2013——美国》指出，中国企业对美投资最主要问题是美国政府对包括国有企业在内中国企业的歧视性待遇。美国外资审查委员会基于“国家安全”对中国企业进行投资准入限制，投资审批程序烦琐。美国颁布《2007年外国投资法和国家安全法》，扩大了外国投资审查委员会审查范围和自由裁量权，使中国企业投资美国面临审查程序增多。如中国三一重工、华为、中兴等企业对美投资受到美国以国家安全名义阻挠。

美国企业对中国投资主要障碍。中国美国商会《中国投资环境的机遇与挑战》（2013年）报告，以及美中贸易全国委员会《2013年中国商业环境调查》报告显示，美国企业认为在中国投资主要障碍包括审批程序复杂、准入限制、政策透明度不足、中国国有企业因政府支持而取得竞争优势及知识产权保护问题。

2. 双方谈判内在动因

中国方面。首先，中国已进入“新常态”发展阶段，由于国内产能过剩、产业结构升级等要求，中国政府加快实施“走出去”战略，寻求在全球范围内更有效配置资源。中国外汇储备已近4万亿美元，相当部分是在美国，包括买美国国债，这也是广义“对外投资”。中国已兼有吸收外资东道国和对外投资大国双重身份，有通过双向投资谈判扩大中国对美投资准入和保护对美投资安全的内在动因。其次，中国外资和境外投资管理体制分别始于20世纪80年代初和90年代中期，以项目、合同章程审批为主要手段，辅以产业指导目录（及国别/地区指南）。长期以来，由于部委职能分工，中央地方分级管理体制，多级多个行政管理部门介入管理，制度复杂，甚至有时“文件打架”。如中央层面，外商投资和境外投资准须经发改委和商务部分别审批，有行业管理职能的其他部委也介入审批，如银监会负责外资银行准入审批，保监会负责外资保险公司准入审批，证监会负责外资证券公司准入审批，外管局负责相关外汇的审批管理。一些地方管理机构，在GDP目标驱动下把利用外资作为拉动地方经济重要工具，出台各自为政的外资优惠政策。我国承诺按准入前国民待遇加负面清单模式开展实质性谈判，必将使相关部门及地方管理机构相应进行深度改革。十八大以来国内外资、境外投资管理体制改革步伐加快。上海自贸区连续出台了2013年版和2014年版负面清单，在形式和内容方面对负面清单的准入模式进行了积极尝试。2014年底国务院决定，除特定国家/地区、特定行业外，取消企业境外投资核准制，一律实行备案制。经国务院批准，国家发改委、商务部2015年3月出台新版《外商投资产业指导目录》，大幅缩减限制类外商投资产业条目，股比限制项目削减是历次修订幅度最大的；进一步增加了透明度，所有外资股比规定均在目录中列明。此次《外商投资产业指导目录》的重大调整显示出国家推进改革的决心。而通过中美BIT谈判，对相关制度、法规等深化改革将发挥重要促进作用。

美国方面。美国企业在继续积极找寻发展空间。当前，中国已成为第二大经济体、世界经济增长重要引擎和潜力最大的市场；特别是第三产业持续发展，近年来占GDP比重超过第二产业并保持较快发展态势。而美国是世界头号服务业强国，在金融、电子信息服务、文化、医疗等方面有很强比较优势，希望在中国有更多发展机会。这是美国与中国开展BIT谈判内在动因。例如，美中贸易全国委员会发布2015年度《关于美中商贸关系重点工作的声明》中涉及投资主要问题包括：一是美中两国应在2015最终达成高标准双边投资协定（BIT）。一份高标准负面清单只包含少量限制的协定能为两国经贸关系提供一个具有前瞻性的基础框架。二是中国应减少目前保留的对多个行业外商投资所有权限制，包括制造业、服务业、农业和资源类行业。三是中国政策制定者应进一步取消使用如“外商投资企业”等用语。所有合法成立公司都应按照《中华人民共和国公司法》受到平等对待。四是行政许可壁垒在过去多年里一直美国公司成为受到歧视待遇最多领域之一。这些行政许可包括经营许可、分支机构许可、产品许可、进口许可，以及在银行、医疗保健、保险、快递、建筑：法律和增值电信业务（如数据中心）等行业的许可和审批。五是确保外资企业平等获得中国战略新兴产业等政府资助的创新项目。

（二）谈判进展

2008年4月，时任国家主席胡锦涛会见美国总统特别代表、财政部长鲍尔森，双方就开展中美BIT谈判达成一致，随后双方启动BIT谈判。2009年底，美方暂停谈判，转向全面修订投资协定范本。经过对BIT规则2年多全面修订，2012年4月美方公布了修订后2012年版投资协定范本，5月，中美重启谈判。美方2012年版范本是目前世界上投资协定标准最高范本之一，内容涉及劳工、环境、透明度、竞争规则等较多新议题。

中美重启谈判，我提出新中方文本，内容和架构上均与美方2012年版范本相似。2013年7月，第五轮中美战略与经济对话上中方同意以“准入前国民待遇加负面清单”进入实质性谈判。2014年7月9日，习近平主席在第六轮中美战略与经济对话致辞中表示，中美应加快双边投资协定谈判，谈成一个高水平、双向平衡的协定。随之，双方确定2014年底就文本主要条款达成一致、2015年早期以各自出价为基础启动负面清单谈判时间表。

2014年4月至9月，发改委、商务部会同有关部门及地方，开展了中美BIT谈判中方负面清单研究制定工作，对前期梳理出不符条款进行全面评估，形成了初步清单草案。10月，国务院发展研究中心对清单限制性措施和部门分歧进行第三方评估。发改委、商务部进一步修改完善草案，于2015年1月形成了中美BIT谈判以各自出价为基础的中方负面清单方案。

中美投资协定谈判自2008年启动，至今进行了18轮谈判。谈判分为文本谈判和负面清单谈判两部分。双方均认为，文本谈判基本完成，现进入到交换负面清单阶段。

（三）对深化改革的重要意义

1. 对政府管理体制改革的重大作用

“使市场在资源配置上发挥决定性作用和更好地发挥政府作用”是党的十八届三中全会提出的我国经济体制改革核心要求。同时，加强依法管理是落实四中全会“依法治国”国策的重要举措。负面清单是实行统一市场准入制度的基础，是政府管理体制依法治理的改革。李克强总理明确指出，政府要拿出“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”和“法定责任必须为”；明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。负面清单对政府管理体制改革起到重要推动作用。

2. 对企业转型改革的重大作用

负面清单须明确哪些领域要开放，哪些领域要进一步开放，通过负面清单更大范围提高我国对外开放水平，意味着有更多市场主体竞争，以达到促进国内企业转型改革和产业升级的目的。负面清单对加快培育我国企业参与和引领国际经济合作、增强核心竞争力、增加竞争新优势可发挥重要推动作用。

（四）对扩大开放的重要意义

1. 对“走出去”开放新格局的重大作用

2014年，我国非金融对外直接投资达1160亿美元，利用外资1196亿美元，我国正从贸易大国进入投资大国。BIT负面清单可以发挥“引进来”和“走出去”更好结合的重要作用：一方面为引进来外资创造更开放环境，例如，投资准入、投资者机会等。另一方面对走出去投资加大投资者权益保护力度，例如，我国外储中有1万亿美元以上购买了美国债券，达成中美BIT负面清单，对我国购买美国债券安全保障度会有所提高。美国是世界最大市场，消费水平高，科技与人才水平高，法律环境健全，自2012年以来，我国企业在美投资额已连年超过美国企业在华投资额。签订中美BIT负面清单，对我国企业今后在美更好投资开拓极为有利。负面清单对我国形成“走出去”新格局可发挥重要作用。

2. 对“一带一路”等开放新举措的重大作用

2015年，李克强总理在政府工作报告中提出，把“一带一路”建设与区域开发开放结合起来，使之成为推动经济发展的重要机遇和引擎。负面清单可发挥推动新常态下区域协调发展与“一带一路”开放新格局更好结合等多方面重要作用。

（五）对外资、境外投资管理改革的重要意义

“准入前国民待遇加负面清单”模式，是对我国长期以来形成的以项目审批为核心的外资、境外投资管理体制的重大变革。通过负面清单，企业投资主体地位得以确立，企业投资，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。负面清单同时要求更完善的监管措施，实施有效事中事后监管。

（六）对构建中美新型大国关系等方面的重要意义

中美BIT以及中欧BIT谈判是中国直接参与全球经济新规则构建的重要一环，使中国可在TPP、TTIP谈判外与美欧进行新规则谈判，以制衡美国将中国排斥于国际经贸新规则构建之外的状况。美国试图施加于中国的主要国际经贸高标准新规则，均会在中美BIT负面清单中体现；谈判中，中国可直接在一些核心议题上参与高标准新规则的制定。

中美关系是当代最重要的双边关系。而中美经贸关系在两国新型大国关系中发挥着压舱石和推进器的重要作用。当前，中美分别为全球第一、第二大外资吸收国，也是对外投资主力，两国间迄今尚无制度性双边协定来规范贸易投资关系。而BIT负面清单，美国标准代表发达国家利益，中国标准代表发展中国家利益，双方谈判的过程，将不仅是中美两国经济关系而且是发达国家与发展中国家利益关系的重大调试过程。BIT负面清单谈判最终达成，有助于中美关系形成更紧密的互利合作关系，进而为两国新型大国关系奠定更坚实基础，也将对全球的投资规划及格局产生深远影响。

三、中方BIT负面清单制定指导原则与谈判策略

（一）中方BIT负面清单制定的指导原则

通过制定高质量负面清单，着力推进新一轮高水平对外开放，以开放促改革、促发展。着力改革外资和境外投资管理体制，从注重事前审批更多地转为事中事后监管，着力维护国家重大核心利益，坚决守住国家安全底线，完善风险防范机制，培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。

1. 以开放促改革原则

我国BIT负面清单制定必须体现以开放促改革原则。一般而言，负面清单长短体现着市场开放程度。若我国BIT负面清单并未在实质方面区别于《目录》正面清单规定，则达不到以负面清单等开放新举措促进国内新一轮改革的目标。BIT负面清单高水平开放的本质是高标准改革，而这个高标准改革思路只能在简短负面清单中真正体现。

同时，应该强调开放是相互的。通过制定负面清单与美国等交换负面清单，都要尊重双方重要关切，而不应是单方面仅由美方对中方出价负面清单进行指责。中方高水平开放也同样要求美方高水平开放。例如，我们应要求美方对我国已完全按市场经济原则自主经营的国有及国有控股企业在美投资享有与其他国家企业同等待遇。

2. 实现高水平开放原则

我国BIT负面清单制定必须体现高质量负面清单实现高水平开放原则。高质量负面清单表现为能够实现我国新一轮高水平对外开放要求，除纳入负面清单限制性措施之外，都全部对外开放，这是我国制定BIT负面清单应有的立场和态度。高质量负面清单将推进我国“加快同有关国家和地区商签投资协定”，培育和增强我国企业参与和引领国际经济合作竞争新优势。

3. 切实保障国家安全底线原则

我国BIT负面清单制定必须体现切实保障国家安全底线原则。坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，构成国家总体安全观。应全面构建集国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、信息安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。凡与国家核心利益底线相关的领域，例如，涉及经济安全的基础产业、涉及公共秩序的基础设施、涉及战略利益的重点产业、涉及宏观稳定的金融领域、涉及意识形态的敏感领域、确需保留的行政监管措施，要作为国家安全底线给予切实保障。

（二）中美BIT负面清单谈判中方的谈判策略

1. 不错失发展战略机遇期

为实现习近平主席提出的“四个全面”战略目标和两个一百年中华民族伟大复兴的中国梦，必须要把握住我国发展战略机遇期，美国对BIT负面清单高水平谈判有期待，但这个谈判不全是为了美方要求，提高开放水平是为了我们自己高质量发展的核心利益。开放会有风险，但开放会加速改革、促进可持续发展，总体收益远大于风险。

2.“90%国内谈判”策略

在谈判前及谈判中，各部门对于我国负面清单出价及底线形成一致意见十分重要。我国已成立谈判协调委员会，其主要职能就是进行国内所有相关部门的协调。国内的深入研究、达成共识，提出有理有力谈判总体方案及细化的分行业、分专门问题的诉求或防御方案，练好内功、协调对外，是“90%国内谈判”的实质所在。

3. 守住国家底线、放开竞争性产业

根据WTO规则，对外资准入的限制仅在涉及“国家安全”情况下才可“例外”。因此，在谈判表述上一定要与国家安全紧密关联。此外，放开竞争性产业，如一般制造业、一般基础设施、快递、电子商务、商业等。

4. 避免僵局

我在谈判中应坚持避免陷入僵局，注意对每一轮谈判拟取得的成果提出有限目标、留有余地，不求“毕其功于一役”。特别注意抓住美方出于“利益交换”而有所调整的灵活性，以创新思维方式确保负面清单谈判在反复商谈、交换中克服困难、减少分歧，从而保证谈判的顺利进行和最终成功。

四、中美BIT和中欧BIT谈判比较与协同

（一）中欧BIT谈判背景

中欧BIT倡议最早可追溯到2012年2月中欧峰会，双方达成共识尽快开启BIT谈判。2013年11月21日，在北京举行第16次中欧领导人会晤，李克强总理与欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐共同宣布，正式启动中欧BIT谈判。

中欧是全面战略合作伙伴关系，其经贸关系是深度融合。每天有高达10亿欧元货物贸易与服务贸易在中欧间流动；双边贸易额连续三年超过5000亿美元，2013年为5662亿美元；2014年为6151亿美元，占中国同期进出口总额的14.3%，同比增长9.9%，其中，中国对欧盟出口3709亿美元，增长9.4%，从欧盟进口2442亿美元，增长10.7%。然而，从双边投资规模看，则与中欧全面战略合作伙伴关系相当不匹配。双边投资平均每天3700万欧元，只相当于双边贸易总额的五十分之一。欧盟海外直接投资只有2.1%在中国，仅占双方海外直接投资总额的3%；相比之下，欧盟海外直接投资30%在美国。反之，中国在欧盟投资也只是其外商投资总额的2.2%，仅占欧盟国家外商直接投资总额不到1%；而美国在欧投资则占到21%。因此，中欧双边投资有巨大尚未开发的潜力。此外，2012年欧中贸易逆差为1458亿欧元，使贸易摩擦频繁出现。特别是2013年6月，欧盟对中国光伏产品发起双反诉讼，使中欧贸易一度陷入僵局。在此背景下，为缩小欧中贸易逆差，扩大双边投资，强化全面战略合作伙伴关系，中欧BIT谈判被提上了日程。

（二）中欧BIT谈判进展

2013年11月21日，中欧BIT谈判正式宣布启动。谈判安排一年4轮。2014年1月21日，第一轮中欧BIT谈判在北京举行，双方就谈判安排、涉及议题展开磋商。2月13日，欧盟委员会贸易总司闭门通报中欧BIT第1轮谈判情况，认为谈判议题包括更好市场准入和投资保护，使双方都会在此BIT中获益。贸易总司还认为，建立统一投资保护规则、环境、劳工和企业社会责任标准，以及国有企业、透明度和投资争端解决机制等问题应在谈判议程中。3月24日，第二轮中欧BIT谈判在比利时布鲁塞尔举行，双方就投资协定概念性问题交换意见。3月31日，习近平主席在布鲁塞尔访问了欧洲理事会、欧盟委员会和欧洲议会三个主要欧盟机构，双方发表《关于深化互利共赢的中欧全面战略伙伴关系的联合声明》，要加快中欧BIT谈判，并将着眼于将BIT升级为FTA（自贸区）。6月17日，第三轮中欧BIT谈判在北京举行。2015年1月20日，第四轮中欧BIT谈判在布鲁塞尔举行，从此轮起双方开始正式进行文本谈判。3月17日，第五轮中欧BIT谈判在北京举行。双方继续进行文本谈判。

以上这5轮谈判中，遇到的问题是，双方以什么范本为基础展开谈判，是充分利用美国最新范本，还是形成一个新范本？作为首次将BIT与FTA绑定一起的谈判，时间也许会十分漫长。

（三）中美BIT和中欧BIT谈判比较

1. 从时间节点看

中美BIT谈判已结束文本谈判，即将进入负面清单谈判，形成阶段性成果，并且首次负面清单出价准备工作进展顺利。在具体谈判进度上，中美BIT没有时间表，未来最重要的是确定负面清单内容以及市场准入领域。而中欧BIT刚刚开启文本谈判，且欧盟理事会提出了在谈判启动后两年半内结束的时间表。

2. 从谈判模式看

美欧都希望在准入前国民待遇和负面清单模式下开展谈判，目前，中美BIT谈判已确认采用这两个原则，但中欧BIT谈判尚不明确。

3. 从谈判内容看

中美BIT谈判，美国用BIT范本作为谈判蓝本（美国在2009年底对2004年版BIT范本进行修订，没修订BIT范本前，美国很难跟中国进行实质性谈判），其BIT范本确立了当今世界上自由化水平最高投资规则；而中欧BIT谈判，并无BIT谈判范本，且欧洲整体而言是简式条约，这给东道国较多自由裁量权。

整体而言，中国企业在欧洲遇到投资阻力并不是很大，受到政治进程影响也较低。特别是2012年，中国对欧盟直接投资占中国全球并购三分之一，虽然部分是由于欧债危机为中国企业带来投资机会，但更多地反映了欧洲在品牌和工业技术方面产业优势与中国产业升级需求相匹配。

4. 从谈判难点看

中美BIT谈判，不仅涉及投资保护，更关注21世纪“公平贸易”新议题高标准规则，这与传统双边投资协定已根本不同。而中欧BIT谈判，虽然没有与美国相同先设定谈判范本习惯，从而灵活性更大，可能会易于中美BIT谈判，但达成协议估计仍是一个长期过程。因为这将是欧盟作为整体谈判的第一份投资协定，是关系到中欧贸易战略升级的谈判，欧盟会倾向于采取高水平投资规则，且首次在贸易投资保护框架内讨论市场准入问题，市场准入将是最大谈判难点。作为对市场准入规则附加条件，传统上欧洲习惯在人权、知识产权、环境保护、劳工福利等方面提出更严格标准。此外，欧盟在谈判过程中将涉及多方面协商，不太可能在短期之内完成。因此有专家指出，中欧BIT谈判难度可与中美BIT相当。

5. 从共同诉求看

扩大中国市场准入是美欧共同的核心诉求。美方对中美BIT谈判主要目标是中国扩大市场准入，尤其是开放服务业。美国坚持以准入前国民待遇和负面清单管理模式谈判，准入前国民待遇强调的是投资保护，而负面清单则强调的是扩大市场准入。欧盟对中欧BIT谈判目标同样是市场准入，欧盟希望扩大相互投资开放的领域，要求欧盟和中国企业在对方市场拥有对等市场开放。欧盟诉求除市场准入外，也体现在投资保护上，希望降低在中国投资壁垒，提升欧盟在华以及中国在欧盟投资所受到的保护，提升欧盟投资者在华待遇的法律确定性。

（四）推动中美BIT和中欧BIT谈判协同进展

1. 2015年是中欧建交40周年。

目前，中国对欧洲市场更多是货物和服务出口，对于价值链高端领域投资不多。从发展趋势看，欧洲市场对中国企业国际化将发挥越来越重要作用。中国企业可以通过并购获得最先进技术，是中国企业在海外市场中不可多得的国际化练兵场。应以中欧2020战略规划为契机、中欧BIT谈判为抓手，迎接一个中国对外投资新“欧洲时代”。

2. 加快完成中欧BIT谈判。

中欧BIT战略意义深远，不仅是双边投资关系的新突破，更是互利互惠的双赢，与中国经济转型升级需求和全球投资治理体系建设相得益彰。欧盟贸易部长会议提出，希望中欧BIT谈判在“两年半的时间内结束”。欧盟委员会贸易委员德古赫特表示，中欧作为世界两大经济体，努力建设互利共赢的双边关系，是对世界的共同责任。

3. 推进中美BIT和中欧BIT谈判的协同进展

一是中美、中欧BIT谈判同样倒逼国内相应结构性改革。二是中美、中欧BIT谈判同样是我国把握国际投资规则制定话语权的重要抓手，谈判可能会形成未来世界性BIT投资协定范本。我国可以由此参与国际投资规则重塑，切实维护我国海外投资利益。三是中美、中欧BIT谈判同样将成为我国建设新型大国关系、参与全球投资治理体系建设重要途径和契机。目前全球并没有类似WTO（贸易领域）、IMF（金融领域）这类投资领域的全球治理框架。我国对全球投资治理体系建设尚没提出主张。而中美、中欧BIT是我国参与全球投资治理的两个平台，是我国建设新型大国关系、参与全球投资治理体系建设的重要途径和契机。

五、政策建议

（一）全国人大争取在2016年完成“国家安全法”立法工作，使与负面清单模式配套的国家安全审查制度有法可依。

（二）全国人大根据“立法法”争取在2016年研究制定关于产业（行业）对外开放法律立法工作，使负面清单对外开放产业（行业）领域有法可依。

（三）在谈判过程中根据我国改革开放进程和谈判具体情况，研究一些敏感领域有序开放举措；在上海等四个自贸试验区进行压力测试，以及对港澳台投资者先行先试。

（四）允许外资参与国内标准制定，掌握标准制定权的实际上还是中国机构。中国可用对自己的约束换取对美国的约束，同样要求美国对中国各类所有制企业以非歧视性原则在信息技术等多领域提供公平竞争环境。

（五）制定专门外商投资管理法和加强事中事后监管。外资三法修改项目已列入全国人大常委会《立法规划》中。同时，根据国民待遇原则，通过依据《公司法》、《合同法》、《环保法》、《劳工权益保护法》、《反垄断法》及相关税收法规等，严格公平执法，加强对外商投资企业监督，确保国内市场有序运行。

附件一：《负面清单的概念与实质》

一、适用概念

1. 负面清单

依据美国2012年BIT范本，以列表方式列出“国民待遇”、“最惠国待遇”、“业绩要求”、“高管和董事会要求”四项协定义务“不符措施”，作为协定文本附件，即“负面清单”。

2. 清单结构

清单由三个部分构成。第一部分列明现行法律法规中不再加严的外资限制性措施；第二部分列明保留进一步加严权利的限制性措施；第三部分列明金融业外资限制性措施，包括不加严限制和保留未来进一步加严限制两方面。

3. 清单依据

清单所列限制性措施源于国内法和国际条约。

4. 清单要素

清单要素包括：（1）领域，结合国民经济行业分类具体行业部门；（2）义务，即“国民待遇”，“最惠国待遇”，“业绩要求”，“高管和董事会要求”四项义务；（3）政府层级，即出台和维持清单所列限制性措施政府层级，包括中央和地方两个层级；（4）法律依据，即制定限制性措施条目所对应法律法规；（5）限制性措施描述，即对法律依据中相关规定进行说明。

二、实质

负面清单注目于市场准入，背后的实质是要求一个高效透明政府和一个良好法律体系。

1. 从管理角度看

负面清单是一个管理模式。一般是针对外资与国民待遇、最惠国待遇不符管理措施，或业绩要求、高管要求等方面限制管理措施，均以清单方式列明。然而负面清单并不限于外商投资市场准入领域管理模式，可以是所有市场主体同一市场准入领域建立统一市场规则管理模式。因此，本质上，负面清单最直接影响是厘清政府和市场关系。政府管理（治理）模式从正面清单（即列明政府行政审批企业可以做什么）向负面清单（即列明政府行政审批企业不可以做什么）转变，是政府行政管理体制的深刻改革。政府通过高效透明的负面清单管理方式，将会建立一个更开放、更稳定和更可预测统一市场环境。

2. 从法制角度看

负面清单是在国际投资法领域，对国际投资协定中义务提出保留的一种模式。这种模式不仅对一国监管能力要求高，对一国有良好法律体系也提出高标准要求。因此，本质上，负面清单对政府行政法律体系的影响可能是负面清单最重要的部分，必然要求国内政府行政法律体系全面改革，即做到，政府是法有授权才可为；公民和企业则是法无禁止即可为。

附件二：《负面清单的国际比较》

在国际上，负面清单已经成为一种制度。一般而言，各国清单长度不超过100个条目。

1. 限制最少的负面清单制度。

美国。美国针对外商投资没有一般性外资持股限制。主要限制规定是美国总统在美国外国投资委员会协助下，可采取中止、禁止或撤销可能会对国家安全“威胁损害”的外商投资。美国法律列出评估国家安全风险因素，包括国防、国家安全、美国技术领先地位、能源及关键基础设施影响。

英国。与美国类似，英国无针对外国投资者须获批准的一般性规定。

但当某项外资交易产生对公众利益影响时，国务大臣有权发出介入通知。

对“公众利益”影响仅限于国家安全（包括公众安全）、多元化、报纸和媒体、金融体系稳定，还有少量对国防、航空、水务和制造等行业附加限制。

2. 限制温和的负面清单制度

澳大利亚和加拿大。两国均没有在外商投资监管相关法律中制定限制性一般规定。而是规定凡金额超过某些门槛或涉及国防的投资均需强制申报和审核，相关部门拥有一定裁量权可以拒绝某些交易。

3. 限制较少的负面清单制度

韩国。韩国负面清单仅限于几类行业。列出业务约91种，主要涉及国家利益或战略利益（包括农业、国防、能源和媒体），以及性质上自然专营行业，如电信和公共服务。此外也涵盖各国普遍有的教育、金融服务和运输等行业。

4. 限制较多的负面清单制度

越南。越南负面清单涵盖约68个行业。包括农业、电信、国防、教育、金融服务、医疗卫生与交通。此外还扩展包含与基础设施、进出口及媒体与科学有关的活动。但其显著特点，是对制造业领域外商投资没有广泛限制。

印度尼西亚。印尼负面清单范围非常广泛，涵盖了230个行业。包括农业、通信、教育、能源、国防、金融服务、医疗卫生、公共工程、交通领域及种类繁多产品制造业。此外还具体列明数目众多限制外商投资子类行业。

附件三：《主要国家负面清单的特点》

一、美国、澳大利亚、日本、韩国等发达国家

以美国为代表的发达国家是负面清单模式的主要推行者与实践者。在亚太地区，澳大利亚、加拿大、韩国、日本等国家也陆续在FTA和BIT协定中采用了负面清单模式。

1. 美国、澳大利亚等发达国家负面清单制造业领域涉及较少部门

美国与澳大利亚自贸协定、美国与韩国自贸协定以及美国与新加坡自贸协定是美国近年来签署的较为典型的负面清单模式协定。以上协定中美国负面清单内容基本相同，只在个别条款上略有调整。在制造业领域，美国仅列入了核能和矿业两个行业。以核能为例，根据美国《原子能法》，所有从事核能的企业都必须取得美国原子能管理委员会颁发的执照，而该执照禁止颁发给由外国人、外国企业或外国政府所有或控制的实体。该项措施是不符合国民待遇的负面清单措施。

澳大利亚与美国、韩国、日本签订的自由贸易协定中都采用了负面清单模式。澳大利亚负面清单行业以服务业为主，此外仅将渔业与珍珠业、采矿业列入。规定外国捕鱼船在澳大利亚的渔区内捕鱼必须得到澳大利亚政府的授权。韩国在工业领域则仅将生物制品、电力、天然气、印刷、农业和畜牧业列入清单中。

然而，日本在日澳FTA的负面清单中对较多的制造业进行了限制，主要包括造船和船舶发动机、制药业、皮革制造、矿业、石油工业，此外还列入了供热和供水、建筑业以及农林渔业等。

2. 各国列入负面清单的服务业集中在金融、运输、通信、广播和专业服务等领域

美国对外资金融机构准入仍保留部分限制，主要包括外资金融机构执照的数量限制、与自然人流动相关的限制、停留时间限制，以及与国民待遇相关的措施、税收、补贴、政府采购方面的差别待遇等。美国注重对外资金融机构，尤其是分支机构以及代理处的准入限制，在高级管理人员及董事会成员的国籍以及美联储董事的选举权等方面也设立了限制条件。

在交通运输领域，各国负面清单对国内航空运输、内河航运、铁路运输和公路运输等均有涉及。美国要求外国航空器在境内提供服务必须经过美国运输部准许。韩国要求从事国内航空服的企业必须由韩方控股。澳大利亚要求从事国际航运服务的企业法人代表必须为澳大利亚公民。

各国在基础电信、电视广播等领域对外国投资者做出了持股比例、高管国籍等限制，在一些领域甚至直接禁止外国投资者进入。此外，专业服务、社会健康服务、教育、研发与科技、房地产、分销服务、娱乐文化体育等也常常被列入负面清单中。

3. 高管及董事会成员国籍的限制在负面清单中较为突出

各国在负面清单中普遍列入了对企业高管及董事会成员的国籍限制。这项限制一方面对外国投资者进入本国市场构成一定障碍，另一方面也成为各国保障外国投资者服从本国重大利益，从而维护国家政治和经济安全的有效措施。

美国要求外国投资者设立的联邦注册商业银行所有董事会成员均为美国籍，除非货币监理署允许小部分成员为非美国籍。在航空运输业，要求只有“美国公民”才能从事国内航空运输服务。要求悬挂美国国旗船舶上的船员为美国籍。此外，美国在附件二中列明可能对有线电视、海上运输、社会服务等领域增加高管及董事会成员国籍限制。

澳大利亚要求澳洲电信的主席和董事会多数成员须为澳大利亚籍，要求上市公司董事会中至少有两人为澳大利亚籍。澳大利亚还对商业电视广播、健康服务、运输服务等行业的高管和董事会成员国籍做出了限制性规定。韩国则要求在高等教育机构的董事会成员中至少有50%为韩国籍。

4. 股比限制和业绩要求在负面清单中出现频率较低

各国负面清单中关于股比限制的条款相对较少，澳大利亚和韩国列入了部分此类条款。韩国在韩美FTA负面清单中对电信公司的股比进行了限制，规定外国投资者持有公共电信服务公司有投票权的股份不得超过49%。规定外国投资者在肉类批发企业中的持股比例不得超过50%。韩国还对外国投资者在卫星广播和有线广播公司持有的股份进行了限制。

在业绩要求方面，澳大利亚规定外资广播视听公司在当地早六点至午夜十二点间的播放比例不得超过55%；外资广告传播公司同时段的播放比例不得超过80%。韩国要求外资生产血液制品的企业必须从韩国红十字会获取血液原料；要求外资电影院每年播放韩国电影至少达到73天以上。

5. 澳大利亚和韩国对跨境服务商在本国设立商业存在的要求比较普遍

在美韩及美澳FTA中正文条款中规定了“各方均不得将在本国境内设立办事处、公司等作为提供跨境服务的条件”。韩国和澳大利亚在负面清单中均列出了比较多的不符合该项义务的限制性规定。这是在“国民待遇、最惠国待遇、业绩要求和高管要求”限制之外的第五类不符措施。澳大利亚要求外国投资者提供专利律师、企业审计、海关经纪人以及远洋运输等服务时必须在澳大利亚境内设立商业存在。韩国则在负面清单中设立了大量的当地商业存在要求，包括建筑服务、汽车维修销售等服务、烟酒批发零售、药品零售分销、公路运输、国际海运及辅助服务、特色航空服务、导游服务、电信服务、房地产经纪、医疗服务、法律服务、专利律师、会计审计、税务咨询、工程技术服务、调查及保安服务、高等教育、环境服务、新闻机构以及期刊印刷等。

6. 美国、韩国充分运用未来可加严条款给本国创造了更大空间

负面清单的附件二列明了未来可能采取的限制措施，这实质上是对于附件一中现有措施的有效补充。附件二给予了签约国更大的空间和自由。

美国在附件清单附件二中列了四种类型的条款。第一，由于未来与其他国家签署协定而导致的限制性措施，这类条款主要涉及最惠国待遇原则。美国明确了两类关于最惠国待遇的不符措施，一是负面清单生效前的美国签署的多双边协定中所有承诺均不适用最惠国待遇；二是负面清单协定生效后美国签署的多双边协定，则仅限于航空、渔业、海事、电信行业不适用最惠国条款。第二，由于与其他国家有对等条件约定而可能采取的限制措施，在这类中明确列出了有线电视业。第三，由于未来新法实施或法律修订而对公共社会服务领域实施的限制性措施。第四，对贫困落后地区或少数民族而采取的限制性措施。

韩国在韩美FTA协定中除了纳入美的国上述条款，另外增加了四条。一是因为保留公共秩序为而可能采取的限制性措施，二是涉及转移国有企业股份的外国投资，三是与韩国的WTO特殊承诺不一致的限制性措施，四是为保护文化遗产而可能采取的措施。此外，韩国将大量行业纳入附件二，明确未来在下述行业中可能对外国投资者增加限制性条款（见表4.5）。

资料来源：根据韩美FTA韩国负面清单整理。

二、以印度为代表的发展中国家

1. 在FTA及BIT协定中，发展中国家是美式负面清单模式的被动接受方发达国家是负面清单的发起者与推行者，则发展中国家是负面清单的接受者。全球采用负面清单的发展中国家大部分都在与美国等发达国家签订FTA或BIT中处于相对弱势地位，接受了美国拟定的负面清单模式。墨西哥、卢旺达、乌拉圭、智利、哥伦比亚、秘鲁等发展中国家陆续与美国签署了负面清单模式的FTA或BIT协定，多数国家并没有列入众多的限制性行业和相关措施。尤其是卢旺达、乌拉圭等经济规模较小的发展中国家，其负面清单相对更加简单。这一方面是因为受到美国模式的影响且这些国家没有更多的谈判筹码，另一方面是这些国家的工业和服务业与美国等发达国家的实力相差悬殊，基本不具备竞争力。以上发展中国签署FTA或BIT协定的立场侧重于通过开放制造业和服务业市场，吸引更多发达国家的投资，增加对本国相关行业的资金投入，以促进本国经济发展。

2. 印度负面清单将制造业、矿业和农林渔业作为重点列入负面清单，对服务业进行总括性规定

印度—韩国FTA和印度—日本FTA采用了负面清单模式。与发达国家不同，印度将制造业、矿产业和农林渔业作为重点行业纳入了负面清单。在制造业，印度纳入了乳制品、灌装水果蔬菜、酒类生产、皮革、水泥和石棉、空调冰箱、危险化学品、烟草等17类子行业。在矿产业，印度着重对外国投资者提出业绩要求方面的限制，对于铁矿、金属矿和非金属矿等开采均根据国内法做出详细的限制性要求。印度允许外国投资者从事电力、钢铁、水泥等产业为服务对象的煤矿开采项目。印度明确列举了禁止外国投资者进入的行业，包括核能、银会公司、农舍建筑、零售贸易（品牌专卖除外）、不动产交易和土地收购等。在服务业领域，印度采取了总括性的规定方式，即对于所有外国投资者的服务业投资，印度在不违反服务业章节承诺义务的条件下均保留采取限制措施的权利。

3. 印度积极扩充负面清单附件二中的未来可加严条款印度在其与韩国、日本签署FTA的负面清单中将大部分农林渔业、制造业细化到具体的子行业全部纳入附件二。

参考资料

1．黄鹏、梅盛军：《上海自贸试验区负面清单制定与中美BIT谈判联动性研究》，《国际商务研究》，2014 知网。

2．韩冰：《准入前国民待遇与负面清单模式：中美BIT对中国外资管理体制的影响》，《国际经济评论》2014年第06期。

3．商务部：《中美双边投资协定谈判取得“历史性”进展》，商务要闻，2014年7月15日。

4．外交部：《第七轮中美战略与经济对话和第六轮中美人文交流高层磋商举行“蓝厅论坛》。

第五章 TPP问题研究

TPP的战略意图

（2013年3月25日）

一、TPP是美国实施在亚太地区构建没有中国的大市场和供应链的大战略

美国智库彼得森研究所是建议奥巴马总统把跨太平洋伙关系协定（TPP）作为优先课题的始作俑者，该所为美白宫和国会提供了大量关于TPP的研究分析报告，从这些报告中我们可以揣摩出一些美国在平衡亚太地区大战略背后意图的端倪。

（一）TPP对美国政府和国会的战略意义超出我们的估计

首先，奥巴马政府到2015年出口翻番的国家出口计划（NEI）目标，显示出继续扩大美国经济国外融合是美国核心利益，对于公开宣称要通过扩大出口提升经济的奥巴马政权来说，完成TPP谈判是奥巴马第二届总统任期内美国经济政策最优先的课题。其次，美国国会认为TPP谈判对美国有极其重要的利益，美国会要在TPP谈判和实施方面发挥主要作用，在整个谈判过程中，国会可以进行监督，随时召开听证会和与美国贸易谈判人员进行磋商，影响TPP最后的发展，因为最终的TPP必须由国会批准才能生效，国会还将考虑实施最终TPP协定的立法。

为此，美国一些为白宫和国会服务的智库，如彼得森研究所、布鲁金斯学会等，密集推出从各个角度分析研究TPP的报告，这些准备好的报告直接提交白宫、国会成员和各委员会为他们的研究服务。这些报告有很高的战略研究价值，其资料和数据大都来自美国贸易代表办公室、国际贸易委员会（ITC）、美国经济分析局（BEA）、外交关系委员会、美国贸易和投资政策独立的专责小组报告、“国家出口计划”、白宫新闻公报、大使馆、国会议长南希·佩洛西和美国众议院代表等。

（二）TPP国家的市场准入和相应产生的美国就业是美国核心利益

彼得森研究所2013年1月给美国会提供了一份报告，主要聚焦于美国在TPP协定中的经济利益分析，它提出，亚太地区［报告以亚太经济合作组织（APEC）论坛成员作为对亚太地区的定义］对全球经济有实质重要性。亚太经合组织21个成员包括三个世界最大的经济体和四个美国最大的贸易伙伴。奥巴马总统在APEC峰会上强调说，“亚太区域发展对美国经济成长至关重要，我们把TPP视为首要考虑，因为除非我们在亚太地区取得了成功，才能使人民有工作和使美国经济成长及扩大发展的机会。”亚太地区拥有40%的世界人口，产量超过全球GDP的50%，包括了一些世界上发展最快的经济体。2011年，除去三个经济体的所有亚太经济体GDP增长高于1.8%，达到了美国当前的水平；有超过半数以上的经济体增长超过世3.8%的平均水平。这些经济体连同增加的经济影响占世界贸易的份额越来越大，如亚洲占世界进口份额从1983年的18.5%增长到2011年的30.9%。该地区代表着美国贸易和投资一个重要的来源地和目的地，亚太经济体合在一起代表超过60%的美国整体贸易和四分之一进出美国的外国直接投资（FDI），特别是东亚经济体，通过中间产品贸易高度连接和涉及美国横跨太平洋的复杂的生产网络。例如，2009年，64%的亚洲非燃料进口是中间产品，超过6000亿美元的中间产品在亚洲和北美之间转移。亚太地区对美国的重要性不仅是作为一个新兴市场，也是作为国际供应链整体的一部分，然而，美国认为已经落在其关注的国外市场准入之后，特别是新兴亚洲市场准入。

由于亚太地区的经济重要性，使得拟议的TPP及其潜在的扩张对于美国和世界都尤为重要。在APEC21个成员经济体中，当前已有12个成员是当前TPP的参与者，TPP将是美国迄今为止贸易价值最大的自贸区。2011年，加拿大和墨西哥加入TPP后，美国与TPP国家的商品和服务贸易份额上升到31%。美国与另外10个TPP国家的贸易，以货物贸易15倍和服务贸易7倍大于美国与韩国（美国当时最大的FTA伙伴）的贸易水平。2011年，美国向TPP国家的服务贸易出口额超过1150亿美元，货物贸易出口额达5800亿美元；从TPP国家的服务贸易进口近570亿美元，货物进口6700亿美元，总的来说，美国与TPP国家贸易水平在2011年货物贸易占34%、服务贸易占18%。美国和TPP国家之间年度的双向直接投资（FDI）在2011年比2001年翻了一番，虽然它波动了整整十年，美国对TPP国家直接投资从299美元至7270亿美元；吸收TPP国家直接投资约从120美元至3070亿美元。

2011年，美国与TPP国家有一个货物贸易逆差和一个服务贸易顺差，导致整体贸易逆差为280亿美元。美国主要从加拿大和墨西哥进口原油是美国对TPP国家整体贸易逆差不断增长的巨大部分。2011年，原油进口的贸易逆差超过了美国整体贸易逆差，实际上，非石油商品贸易美国对TPP国家是顺差。在服务贸易领域，美国的顺差已从2001年的190亿美元增加到2011年的590亿美元；在货物贸易领域，美国的逆差以2011年的870亿美元略小于2001年的910亿美元，远远低于2006年的1590亿美元的逆差。

2013年2月，日本加入TPP谈判对美国更加重要，日本作为世界第三大经济体和美国第四大贸易伙伴，加入后美国与TPP国家的贸易份额可能进一步增加到36%，日本成为美国在TPP国家里最大的贸易伙伴，将会包括美国货物贸易的40%和服务贸易的25%，无论是人口（1.28亿）还是GDP（5.9万亿美元），日本都将成为仅次于美国的第二大TPP国家，日本的加入将使除美国之外的TPP整体GDP翻一番，整体人口增加超过35%。

（三）用高标准贸易规则构建亚太没有中国的美国大市场和供应链

美国认为，中国的崛起抢走了美国在亚太地区的市场，因此也抢走了美国人的就业。2000年，美国所有货物贸易的45%出口到了其他TPP国家，而到2011年，美国在该地区的市场份额下降到28%，在同一时期，中国的货物出口到除美国之外的TPP国家的市场份额从4%上升到14%。2000年，美国是其他TPP成员国的全球最大的钾肥进口国，占TPP国家全部出口外国钾肥的56%，但到了2011年这一比例降至35%；在同一时期，中国的份额从2%增加到11%。中国在这个地区经济的快速增长，同样的模式出现在澳大利亚，澳大利亚来自中国的进口从2000年不到100亿美元增至近2006年的500亿美元，中国取代美国成为澳大利亚进口首席供应商。在同一时期，美国来自中国的产品进口从8%上升到19%，其中一些低成本生产从其他亚太国家转移到中国。2001年至2010的十年里，经济强势快速增长凸显了中国在亚太地区的存在。中国一直活跃与东盟的东亚国家建立经济合作关系，包括其他主要亚太地区经济体，但是排除美国，呈现对美国保持经济影响力和与该地区经济全面接轨能力的一个挑战。自2000年以来，TPP国家更少与美国贸易往来，而更多地与中国贸易往来。

然而，研究表明，哪个国家或国家集团在制定地区贸易规则上能施加更多影响则会真正受益。因此，美国对TPP目标，主要是在亚太地区扮演一个制定地区贸易规则的角色，以一个全面高标准消除和减少贸易壁垒，就新兴的贸易问题如监管一致性、供应链管理、国有企业和增加小中型企业贸易机会建立新规则区域自由贸易协定，增加美国在亚太地区TPP国家的贸易和投资机会，允许美国在本土之外发展一个更广泛贸易自由化的美国大市场和供应链，但是排除中国。TPP给美国提供了一个机会通过制定一个全面的和高水平的FTA，超出传统关税壁垒，涉及新贸易主题，名正言顺地用高标准贸易规则构建亚太没有中国的美国大市场和供应链。以下是没有中国存在的亚太大市场和产品供应链的情景。

1. 商品贸易

在8个非NAFTA成员的TPP国家里，澳大利亚和新加坡是美国主要出口市场，而马来西亚、新加坡和越南是美国主要进口市场。2011年，美国在该地区1050亿美元的商品贸易，超过一半出口到澳大利亚和新加坡，而几乎70%的910亿美元的美国进口来自马来西亚、新加坡和越南。在过去十年中美国和一些较小规模经济体之间的贸易已发生实质性增加，如美国与秘鲁和智利的贸易已增加了四倍，美国与越南的贸易增加了十倍以上，越南在美国市场获得的份额越来越多甚至超过秘鲁和智利，这种增长在很大程度上反映了在过去的十年里越南和美国改善的贸易关系，2006年美国授予越南永久正常贸易关系（PNTR），而后越南加入了WTO。

在总体上，矿物燃料、主要是原油，是美国从TPP国家进口的最大类别，其他主要进口类别是车辆、电子机械和机械。这四个类别也是美国向TPP国家最大的出口类别，其中机械占出口首位，其次是电子机械和车辆，矿物燃料是第四大出口类别，而精炼石油在很大程度上代表着美国的出口产品。

美国从TPP国家进口反映出每个TPP国家的主导产业和相关优势。农业和自然资源产品是美国从澳大利亚、智利、新西兰和秘鲁最大的进口；马来西亚和新加坡对美国的出口则主要包括制造业产品，如机械、化工、电子机械；从加拿大和墨西哥向美国进口两种原材料，原油和制造商品的原材料，如汽车、机械、和电子机械。越南是TPP国家里人均国内生产总值最低的，其劳动密集型服装行业近40%的针织和机织服装对美国出口。

2. 服务贸易

美国服务业（如金融、法律、会计）提供83%的非农就业岗位和超过65%的GDP，被认为是特别有竞争力的部门。2011年，美国与7个TPP国家整体上服务贸易顺差超过580亿美元，加拿大和墨西哥在TPP成员里是美国最大服务贸易伙伴，然而从美国出口到这7个TPP国家的服务在过去十年里整体翻了一番，出口到澳大利亚的服务已从48亿美元到160亿美元翻了两番多。2011年美国与所有TPP国家有巨大的服务贸易顺差。美国在六个类别的服务贸易（旅行和运输、版税业务、保险、电信、教育、金融服务）上每个类别都是贸易顺差，如美国与TPP国家版税业务贸易，包括工业流程和电影、电视分布几乎完全由美国出口，约10倍于美国进口；在教育、金融服务、保险和电信，美国出口也超过2倍于美国进口；然而，对于商业服务贸易，包括计算机和数据处理、管理、研究和发展等服务，美国的出口和进口相对平衡。

3. 供应链

美国是TPP成员中人口最多、经济最大的国家，因此，有最大的国内市场，事实上，原油、车辆、电子机械和机械这四大产品类别是美国最大的进口和出口，可能反映了美国与亚太地区国家之间存在的供应链和生产联系，如石油产品，美国主要进口原油，而主要出口成品油。越南向美国供应商品的快速增长，在非NAFTA成员的TPP国家里从第七位变为第三位向美国进口的供应商。

总之，TPP将是美国基于贸易流、投资流和供应链上最完整、最大的FTA。在商品贸易、服务贸易和投资流上，加拿大是TPP国家中美国最大的合作伙伴；墨西哥是除了投资流外所有类别美国的第二大合作伙伴；澳大利亚、马来西亚和新加坡是美国商品贸易最重要的合作伙伴，同时澳大利亚和新加坡也是美国服务贸易和投资流的主要合作伙伴；越南因其重要的人口和快速增长的经济，可能会与美国经济在供应链关系上有最大潜在增加；马来西亚、墨西哥、智利和秘鲁也代表增长的经济体。

二、苏联解体警示

（一）美国秘密战略

“谈论苏联崩溃而不知道美国秘密战略的作用，就像调查一件神秘突然死亡案子而不考虑谋杀”，这是美国中央情报局前雇员彼得·施瓦茨在《胜利一美国政府对苏联的秘密战略》一书中所言，他在书中透露了美国政府曾采秘密战成功地诱导了苏联的制度解体。“二战”后美国的国际战略家早已深知，社会主义制度具有巨大的潜力和优越性，单纯依靠美国的力量难以遏制其扩张趋势，正因如此，美国的对外援助总额的80%提供给了社会主义世界的周围国家和地区，里根政府和中央情报局曾雇用一大批专家，包括心理学、历史学和国际政治经济方面的专家，拟定了美国瓦解苏联的“软战争”战略。重点放在动摇苏联领导人对自身制度的信心。

（二）造成经济困境

由于苏联长期片面强调重工业和军事工业，经济结构的不合理消耗了过多的资源。80年代以来，其经济发展速度渐趋缓慢，里根政府推行针对前苏联的秘密战略，大力推进核军备竞赛，蓄意利用苏联曾遭受侵略的敏感心理，进行核恫吓，逼迫苏联进行军备竞争，片面发展军事工业以消耗经济实力。与此同时，设法压低石油价格以耗尽前苏联的外汇来源，迫使其陷入经济困境。

（三）瓦解对自身制度的信心

美国迫使苏联搞军备消耗经济实力；又蓄意压低油价，枯竭外汇来源，造成经济困境。戈尔巴乔夫没有察觉到美国的险恶用心，也没有深入分析导致经济困难的原因，将经济增速趋缓全部归罪于自身的经济制度，恰好误入了西方动摇其制度信心的战略陷阱，而这正是美国里根政府瓦解苏联制度的秘密战略。美国为其秘密战略付出了沉重的代价，80年代国债从7000亿猛增至3万亿美元。令人遗憾的是，苏联政府没有识破美国的秘密战略。

（四）所谓经济论和政改药方

在戈尔巴乔夫和叶利钦推行改革时期，几乎所有导致灾难性后果的改革政策，虽然都曾经由本土的经济学家所积极倡导，但实际上都来自美国精心配制的药方。“前苏联垮台不是上帝青睐美国，而是里根政府奉行的政策所致”彼得·施瓦茨的著作详细记载了这一时期，美国政府为了瓦解苏联的秘密战略，巧妙发动的政治、经济、心理、外交、军事等方面攻势。里根提出的任务就是，将苏联的生命力降低到零。“俄罗斯的灾难是西方所希望的，也是西方策划的，”彼得·施瓦茨毫不掩饰地写道，“前苏联崩溃而不知道美国秘密战略的作用，就像调查一件神秘突然死亡案子而不考虑谋杀，死亡的原因究竟何在，病人吃的是真正对症的药方吗？死亡事件是否存在着特殊反常和预谋。”

三、奥巴马的战略：TPP包围圈促使中国成为第二个苏联

（一）奥巴马的秘密战略

奥巴马说过，历届美国总统他的榜样是里根，这又何尝不包括要学学里根如何搞跨苏联而同样手段搞垮中国呢！虽然我们不可能真正知道奥巴马的秘密战略，但从听到和看到的围歼中国大战略场面，也能知道，美国怎么能够容忍全球市场的蛋糕越来越多地被中国分割，怎么能够容忍中国的崛起挑战美国的世界霸主地位，奥巴马多次演讲，斩钉截铁地说，美国绝不当老二，这就是奥巴马秘密战略的宣言。

（二）TPP包围圈造成经济困境

中国经济正处在经济结构转型期，又遭遇全球金融危机，产生的最大问题就是产能过剩，国家统计局监测的24个行业中，有21个行业存在不同程度的产能过剩。内需在短期内拉动不上去，过剩的产能只能通过贸易和投资向外转移。恰逢此时，中国周边的亚太国家用TPP的高标准贸易规则阻断了中国市场准入，中国的商品贸易、服务贸易和对外投资被TPP包围圈封杀了，过剩的产能出不去，供大于求，就会极大地影响就业，造成经济困境。

（三）暗中支持利益集团颜色革命

如果中国正处在理想信仰缺失、各种思潮滋生乱象的状态，如果就业不稳，人心就不稳，美国就可以拿出预期的专项基金，支持国内可能产生社会影响的利益集团或思想派别，包括迷恋“文化大革命”的极“左派”、西方价值观的民主派、代表政府高官利益的保守派，造成对共产党执政的不满，挑动有影响的利益集团冲击政府，造成混乱，发动颜色革命，和平演变，使中国解体，成为第二个苏联。

总而言之，我们必须重视苏联解体给予我们的警示。

我国主动应对TPP的战略与策略

（2013年5月30日）

本文认为，TPP是美国利用高标准贸易规则，实施在亚太地区的排除中国市场和供应链的战略。我应变被动为主动，一方面积极推动东盟10+6（RCEP）谈判，形成与TPP平行竞争态势；另一方面适时启动中美自由贸易区（FTA）谈判，并考虑主动提出加入TPP谈判。

一、TPP凸显美国亚太战略意图

（一）TPP在美国战略布局上具有重要战略意义

跨越太平洋与亚洲一体化一直是美国战略目标。美国原国务卿詹姆斯·贝克1989年说过，要防止“中间绘制了一条线的太平洋”。2001年“9·11”事件和2008年爆发的金融危机，给了亚洲一个历史机遇。2002—2010年间，由日本推动和主导的东亚金融一体化，在一定程度上得到中国、韩国及东盟的回应和支持，东亚共同外汇储备库建设在2010年达到2400亿美元规模。这直接构成对全球美元体系潜在威胁，是对美国核心利益深度冲击。为阻断脱离美国的东亚一体化，美国提出转向、回归亚洲战略，后改称为战略再平衡新亚洲战略。

美国所谓回归亚太地区，是以当前亚太经合组织（APEC）成员对其定义。21个APEC成员经济体拥有世界40%人口，超过全球一半GDP，半数以上经济体GDP增长超过世界3.8%平均水平，进口占世界份额从1983年的18.5%增长到2011年的30.9%。亚太地区对美国战略重要性不仅作为一个新兴大市场，更是美国制造业回归整个供应链不可分割一部分，是美国贸易和投资极其重要来源地和目的地，占据超过60%的美国贸易和直接投资。奥巴马政府要实现其2015年出口翻番计划（NEI），必须扩大美国对亚太地区贸易和投资市场准入，才能为美国经济和就业提供巨大发展潜力。奥巴马总统在APEC峰会上强调说，亚太地区发展对美国经济成长至关重要，“我把它视为首要考虑，除非我们在亚太地区取得成功，才能使人民有工作和使美国经济成长及扩大发展机会”。

为实现美国在亚洲，特别是在东南亚“制度性存在”，奥巴马政府于2009年高调宣布加入由文莱、智利、新西兰和新加坡四小国在2006年提出的TPP，并向美国国会通报，将利用TPP在亚太地区创建一个“高标准的、广泛的、区域性FTA协议”。奥巴马公开宣称通过TPP扩大出口、提升就业是他总统第二任内经济政策最优先课题。将通过TPP谈判解决亚太地区非关税壁垒问题，且不容忍有任何部门除外。美国提出，货物贸易自由化带来了关贸总协定，服务贸易自由化将带来TPP协定。

美国一些为白宫和国会服务的智库，如彼得森研究所、布鲁金斯学会等，近几年都密集推出从各角度大量研究TPP的报告，提交白宫、国会成员和各委员会。这些报告具有很高的战略价值，提出TPP将是美国迄今为止贸易价值最大自贸区。2011年，美国向TPP国家服务贸易出口额超过1150亿美元，货物贸易出口额达5800亿美元；从TPP国家服务贸易进口近570亿美元，货物贸易进口6700亿美元。总的来说，美国与TPP国家贸易水平在2011年货物贸易占34%、服务贸易占18%。美国对TPP国家直接投资从299亿美元扩大至2011年的7270亿美元；吸收TPP国家直接投资从120亿美元扩大至2011年的3070亿美元。美国国会认为TPP在战略布局上对美国极其重要，因此国会将在TPP整个谈判过程中发挥主要作用，随时召开听证会，与贸易谈判人员进行磋商，影响TPP最后的谈判结果。

2013年2月，日本作为世界第三大经济体加入TPP谈判，使TPP经济规模达到27万亿美元，占全球经济总量近四成。此外，也将使日本实际国内生产总值增加0.66%，约为3.2万亿日元（约合333亿美元）。美国副助理国务卿詹姆斯·朱姆沃尔强调：“日本加入TPP是一项具有战略价值的举措，将加大TPP成为地区贸易‘标准规则’的确定性。”与此同时，日本首相安倍强调，日本越早加入谈判，越能参与和引领新自由贸易规则的制定，加入TPP将对日本整体经济产生积极影响。

（二）TPP是美国实施在亚太地区更高标准贸易规则的自贸区战略

2000年，美国货物贸易45%出口到亚太国家，而到2011年，美国在该地区的市场份额下降到28%；同一时期，中国货物出口到除美国之外亚太国家市场份额从4%上升到14%，美国认为，中国崛起抢走了美国在亚太地区的市场，因此也抢走了美国人的就业。TPP给美国提供了机会，允许美国在本土之外，发展一个更广泛贸易自由化的市场和供应链，通过制定一个全面、高水平的FTA，超出传统关税壁垒，涉及新贸易主题，名正言顺地利用区域自由贸易协定的高标准贸易规则，应对中国崛起的挑战。

一是商品贸易。在8个非北美自由贸易协定（NAFTA）成员的TPP国家里，澳大利亚和新加坡是美国主要出口市场，而马来西亚、新加坡和越南是美国主要进口市场。2011年，美国在该地区1050亿美元的商品贸易，超过一半出口到澳大利亚和新加坡，而几乎占70%的910亿美元的美国进口来自马来西亚、新加坡和越南。

二是服务贸易。2011年，美国与7个TPP国家服务贸易顺差超过580亿美元，从美国出口到这7个TPP国家的服务在过去十年里翻了一番，出口到澳大利亚的服务从48亿美元到160亿美元翻了两番多。2011年美国与所有TPP国家的版税业务贸易，包括工业流程和电影、电视分布几乎完全由美国出口，约十倍于美国进口；在教育、金融服务、保险和电信，美国出口也超过进口的两倍。

三是供应链。原油、车辆、电子设备和机械这四大类是美国最大的进口和出口产品类别，反映了美国与亚太地区国家之间的供应链和生产联系。越南向美国供应商品快速增长，在非NAFTA成员TPP国家里从第七位变成第三位的美国供应商。

总之，美国从一开始就追求从TPP中受益，但最初收益会很小，最终价值在于扩大TPP路径，建立一个涉及几乎所有部门服务贸易自由化的模板，形成更大亚太区域一体化。如果2025年亚太区域一体化建立，预计它将扩大美国出口达3270亿美元。

二、应对TPP的战略思考和选择

（一）积极推动东盟10+6谈判，战略上形成与TPP谈判平行竞争态势

2012年11月20日，东盟10+6国家领导人共同发布了《启动〈区域全面经济伙伴关系协定〉（RCEP）谈判的联合声明》。RCEP第一轮正式谈判已于2013年5月9日至13日举行，并计划于2015年底达成协定。RCEP谈判最终目标，是建立东盟10+6自由贸易区，包括东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度，通过削减关税及非关税壁垒，建立16国统一市场。

美国有人认为，TPP将“吞下”东盟，但更大可能性是TPP使参加与不参加的东盟国家分成两派，新加坡、文莱、越南、马来西亚是东盟最早加入TPP谈判的四国，此外，泰国去年11月宣布将讨论参与TPP谈判，菲律宾也宣布正考虑当中。这可能导致东盟分裂，使东盟FTA建设和经济共同体建设进程受阻。

虽然东盟对东亚地区一体化主导力有限，但中国仍扮演东盟身后强有力支持者的角色。预计2020年东盟10+6FTA可使中国实现GDP从40亿美元上升到510亿美元。

TPP谈判“跨太平洋路径”和东盟10+6（RCEP）谈判“亚洲路径”都可能提供更大亚太FTA的路径。中美两国可能会在两个独立通向亚太FTA潜在路径上进行竞争，也许会分享共同经济利益。可以预期的是，中美两个大国最大收益，将取决于“跨太平洋路径”和“亚洲路径”综合成为亚太FTA，而中美两国也将成为亚太FTA最大受益者。因此，或许在很大程度上，TPP与东盟10+6FTA是亚太一体化两个互补途径，或许在未来15年内，二者可以趋同成为一个协议。在2010年横滨峰会上，APEC领导人通过了《亚太自由贸易区的路径》声明，强调东盟10+6（RCEP）和TPP一起是实现亚太自由贸易区的可能路径。

（二）适时启动中美FTA谈判，使我对TPP应对从战略被动转为战略主动

虽然TPP是一个开放框架机制，但目前似中国不太可能加入，除拥有众多国有企业外，从经济发展阶段看，中国也没到大幅削减关税的程度，政府和企业对一些问题的立场，如知识产权、政府采购、劳动、环境和国有企业，也与美国推TPP高标准不符。虽很可能在未来随着国内经济转型和改革发展，中国对这些问题的立场会发生变化。但当前美国也认为，若中国加入TPP早期谈判，可能会抵制美国高标准，使谈判更困难，而对于公开宣称要通过扩大出口提升经济的奥巴马总统来说，在其任内完成TPP谈判是美国经济政策第一要务。

TPP谈判对中国而言，实质就是中美FTA谈判。因为目前TPP成员，大多与中国都有FTA，中国加入TPP谈判就是和美国谈FTA。在我国政府没有正式加入TPP之前，首先启动中美FTA谈判，可作为我战略上主动应对TPP的选择。通过中美FTA谈判，可为我主动提出加入TPP谈判，深入研究中国国情与TPP高标准的差距，回答中国政府何时参加TPP这个核心战略问题，进行试水和练兵。事实上，启动中美FTA谈判的本身，就使我对TPP的应对从战略被动转为战略主动。当然目前正在启动的中美投资协定谈判，实际上也是中美FTA谈判的主要组成部分，应积极推进。与此同时，我可借中美FTA谈判倒逼机制，为国内相应改革进行顶层设计，为政府适时宣布加入TPP谈判做好充足准备。

三、对当前应对TPP的策略几点建议

（一）我国家最高领导人似可主动表明中国对TPP的开放态度

此次习主席访美，建议可向奥巴马表示，中国作为APEC成员，对美国高度重视的TPP谈判也同样高度重视，并认为中国应该是TPP谈判不可或缺的成员。因为TPP谈判涉及中美两国未来5－10年或更长远的核心利益，为此提议中美双方首先把各自对TPP的重大关注列为中美两国政府战略高层对话的重要议题之一进行全面讨论。这可使我在TPP应对的话语权和态势上占据主动。

（二）中美两国可互为TPP谈判和东盟10+6谈判的观察员

建议中美两国可先不加入作为正式成员，而以观察员身份分别参加TPP谈判和东盟10+6谈判。保持亚太地区这两个平行进行的，分别由美国主导和中国推动的FTA谈判对双方透明，以便了解情况、掌握动态，协调国内改革进程和利益集团的支持，避免误判，在条件准备成熟时各自宣布分别加入TPP或RCEP协定，并为二者趋同成为一个协议而合作共赢。

（三）成立国务院跨部门TPP研究协调应对领导小组

我应从战略上极其重视TPP应对工作，对应于美国总统和国会亲自推动实施TPP战略，建议我国成立国务院跨部门TPP研究协调应对领导小组，这样才能从国家战略高度上，把TPP可能造成对我国诸多挑战的负能量，转变成为以更大开放促国内改革的正能量。

（四）成立长期滚动跟踪研究TPP的国家级项目

要有长期战略准备，抓紧做好前期研究工作。研究和加入WTO谈判我们花费15年时间，而研究和加入TPP谈判只会比WTO更艰难，因为TPP比WTO更多涉及了边界内国家主权范围事项，更多涉及了我国深水区的机制体制改革。建议成立一个滚动跟踪长期研究的国家级TPP项目，直接在国务院的TPP跨部门研究协调应对领导小组下进行长期的战略研究工作。

（五）我国正式向美国提出启动中美FTA谈判

为抵消TPP影响力，建议我国向美国提出启动中美FTA谈判。策略上可首先由中国国际经济交流中心与美国彼得森研究所，合作成立中美两国二轨FTA谈判前期工作研究项目小组，研究启动谈判前期的各项准备工作；然后适时通过中美两国政府高层战略对话机制，正式提出与美国启动FTA谈判要求。

主动加入TPP应成为我国既定战略方针

（2013年9月22日）

一、充分认识TPP的重要性

（一）充分认识美国总统、国会和智库对TPP的高度重视

今年5月，美国奥巴马总统提名迈克尔·弗曼（Michael Froman）为美国贸易代表。由奥巴马亲信出任贸易代表要职，是奥巴马强力推动贸易谈判的重要信号。

7月18日，弗曼在美国众议院听证会上说，奥巴马三个主要政策是跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）和服务贸易协议（TISA）。“如果我们能够达成这些雄心勃勃的贸易协议，我们将利用65%的全球经济打造自由贸易。”

奥巴马第二届总统任期内经济政策最优先课题是今年完成TPP谈判。TPP谈判由于日本加入，使该协议涉及全球40%GDP和约1/3世界贸易总量。美国将会通过亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）和东亚峰会这样的亚太地区最具影响的官方论坛，使TPP区域性合作最大化。在今年10月召开的APEC领导人峰会上，将同时召开TPP部长或领导人会议。

美国国会认为TPP谈判对美国有极其重要的利益，国会须在TPP谈判和实施方面发挥主要作用，随时召开听证会影响TPP最后发展，并将为TPP协议最终实施立法。此外，2013年国会通过贸易促进授权的可能性很大，这将为美国政府在贸易谈判中提供更多博弈筹码。

美国智库，如彼得森研究所、布鲁金斯学会等，在近三年中都密集提出从各角度分析TPP的报告，直接提交白宫、国会成员和各委员会为他们的研究服务。这些报告资料和数据直接来自美国贸易代表办公室、国际贸易委员会（ITC）、美国经济分析局（BEA）、外交关系委员会、美国贸易和投资政策独立的专责小组及大使馆等，有很高战略决策参考价值。

（二）充分认识美国对WTO和TPP多边贸易体系与其利益的战略考量

对WTO多边贸易体系现有的规则体系，美国认为更有利于中国等新兴经济体。认为WTO多哈回合确定的发展目标，让新兴大国作为借口，不愿更大程度地开放市场并遵守更严格的规则，以“有区别”的责任“躲”在一般发展中国家后逃避责任。因此，美国有意放弃WTO多哈回合谈判，转向主导TPP谈判，根本意图是通过TPP打造一套全新的、高标准的经贸规则，用“公平贸易”取代“自由贸易”原则。

美国先拉亚太盟友和小国形成一个TPP缔约国核心圈，然后不断扩员至多边贸易体系。目的是重塑并继续主导全球贸易体制，在下一轮全球竞争中实现利益最大化。其实，美国大量跨国企业早已布局好东亚市场，一旦TPP正式启动，美国技术创新能力和资本运作能力的比较优势，通过打开外部市场游戏规则设定，将成为全球市场中最大受益者。

（三）充分认识日本、韩国和中国台湾加入或待加入TPP的战略影响

2012年8月19日，新任美国贸易代表迈克尔·弗曼以《21世纪的日本、美国和亚太》为题在日本发表演讲。指出现在是重要机遇期，作为亚太地区领导者和美国合作伙伴，日本在TPP谈判中具有十分重要的作用，完全适合在谈判桌上发挥领导作用。TPP将会坚定共同决心，签署一份高标准的、全面的、促进就业的协议，解决21世纪贸易事宜，为国际贸易体系引进新纪律，为亚太地区建立自由、开放和透明市场，构建路线图。

在韩国总统朴槿惠出席今年G20峰会之前，韩国经济副总理玄旿锡曾向其报告说，应该积极考虑宣布加入TPP，以便提早应对发达国家经济圈一体化。目前，韩国政府已制定了加入TPP的方针，政府内部正在研究于9－10月正式加入TPP的方案。

台湾作为APEC成员和亚太区域小型外向型经济体，为避免在新一轮亚太区域经济整合中被边缘化，马英九于今年7月21日对外宣布，台湾将在8年内加入TPP。

（四）充分认识TTIP和TISA的重要性

美国和欧盟的TTIP协议谈判，将涉及全球GDP半壁江山和约30%世界贸易总量。此外，目前在日内瓦已有超过20个国家正开展关于服务贸易协议的谈判，谈判内容包括一项海关便利化协议和一项信息技术协议。

二、主动加入TPP应成为我国既定战略方针

中国作为APEC成员经济体，应该是TPP不可或缺的成员。TPP协议涉及中国未来5－10年或更长远发展利益，建议把中国主动加入TPP定为我国发展战略的既定方针。

（一）主动加入TPP的好处

第一从有效维护和延长我国发展重要战略机遇期的角度考虑。我国未来5－10年或更长远发展利益，是必须完成全面建成小康社会的历史任务，做出主动加入TPP的选择，可以有效地维护和延长我国重要战略机遇期。第二从倒逼国内相关领域加速改革角度考虑。加入TPP当然有国内外各种矛盾和问题，但封闭更不利。我国加入WTO的历史经验证明，开放压力可以成功转化为改革动力，做出主动加入TPP的选择，可以加速国内相关领域深水区的改革。第三从构建中美两国新型大国关系角度考虑。做出主动加入TPP的选择，将有利于中美两国不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新型大国关系具体化。

（二）主动加入TPP的困难

第一是美国不希望中国对TPP规则制定过程产生影响。对TPP成员中推荐中国加入TPP谈判的成员要求其承担责任。美国是想先把TPP架子搭起来，规则立起来，然后再由中国自己看要不要加入。

第二是TPP条款要求与我国目前存在的国情差距较大。首先是市场准入条款。TPP要求全面开放货物贸易、绝大部分服务投资市场，可能会使我国部分产业面临较大冲击。其次是经济体制条款。TPP关于国有企业、知识产权、政府采购、监管一致性、投资审批、环境保护等要求，与我国现行法律和管理体制存在较大差异。再者是政治安全条款。TPP要求结社自由、保障互联网自由，与我国政治制度和现行司法实践有一定冲突。

第三是国内利益集团和部门利益不作为或成为实际阻力。

（三）主动加入TPP利大于弊

第一从可能的经济“孤立”角度考虑。美国通过TPP构建亚太地区没有中国的内部市场和供应链，实施“去中国化”战略。2012年，美国从中国进口消费转向国内“进口替代”；进口来源从中国转向墨西哥、越南等新兴市场的“进口转移”，都表现出“中美经济脱钩”趋势。我国经济正处转型关键期，产能过剩问题严峻，TPP却可能阻断我国向周边亚太国家的市场准入，使我过剩产能通过贸易和投资转移不出去，造成我经济内在困境。此时，如果韩国、印度尼西亚等经济规模较大的APEC国家陆续加入TPP，就会加大对我国经济“孤立”效应。简言之，TPP和TTIP协议的经济和贸易总量分别占全球59%和63%，我国周边市场完全可能被纳入这两大自贸区控制范围，从而长期影响我国经贸环境和国际市场份额。做出主动加入TPP的选择，可以突破TPP经济包围圈，制止和扭转“去中国化”趋势。

第二从可能的贸易规则“歧视”角度考虑。若长期游离TPP之外，我国可能面临来自TPP国家众多制度性壁垒。做出主动加入TPP的选择，中国产品进入这些市场，可以避免歧视性待遇。

第三从可能的战略外交“被动”角度考虑。做出主动加入TPP的选择，可以防止如果中国台湾加入而中国大陆未加入的战略外交“被动”因素。

第四从可能的改革开放“方向”角度考虑。虽然TPP条款要求与我国目前存在的国情差距较大，但TPP关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、改革外资管理体制、提高环境标准等条款内容，体现了未来自贸协定和全球经贸规则发展趋势，也应该符合我国深化改革开放的方向。做出主动加入TPP的选择，可以对克服国内利益集团和部门利益对改革开放的阻力形成利大于弊的倒逼机制。

三、具体建议

（一）建议主动加入TPP作为我国最高领导人的政治决心，在今年10月APEC领导人高峰会议前对外宣布。

（二）建议对内把主动加入TPP定为我国发展战略的既定方针，在国际上主动争取加入TPP的过程，应与国内推进和实施改革开放过程同步。

（三）建议国务院副总理牵头，建立以商务部为主的部际协调机制，组成专门人员研究部署国内改革工作时，也同步部署中国加入TPP谈判的准备工作。加入TPP谈判方案的设计，与国内改革布局同步推进。

我国应适时提出加入TPP谈判

（2013年10月13日）

由美国主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）谈判正在快马加鞭地进行，并已呈现新的发展趋势，应引起我国高度关注。TPP创建亚太“内部市场”将会对我国经济产生深刻影响，早加入主动。建议我国适时提出加入TPP谈判，并明确提出将区域全面经济合作伙伴关系（RCEP）与TPP融为一体。

一、TPP谈判最新动态和进展

（一）TPP谈判的最新动态

奥巴马任命弗曼为美国贸易代表，力促TPP谈判尽快完成。今年5月，奥巴马总统提名亲信迈克尔·弗曼为美国贸易代表，表明奥巴马政府高度重视推动TPP谈判。7月18日，弗曼在众议院听证会上说，奥巴马的三个主要政策工具是TPP、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议（TTIP）和服务贸易协议（TISA），美国政府正在进行世界性的自由贸易谈判。TPP覆盖了世界各国生产总值（GDP）的40％和世界贸易总额的1/3，本质上是合并自由贸易与国际劳动力和环境义务规定的条款，建立新国际经贸治理框架谈判已明确将在2013年底前完成，所有TPP谈判国家的领导人已就这个目标达成一致。听证会上，美国众议院筹款委员会高级成员桑德尔·列文要求，把汇率问题纳入TPP谈判。

列文TPP提案把美国关税与日本汽车市场开放挂钩。7月23日，桑德尔·列文公布了其TPP提案。他指出，日本最封闭的是汽车市场，美国最大贸易逆差，除了中国，就来自日本，2012年为760亿美元，仅汽车一项就占了贸易赤字的2/3。TPP谈判必须将消除美国关税与日本汽车市场开放挂钩。如果日本汽车市场打开，美国应更早一步取消关税；如果日本汽车市场依然封闭，美国关税则应延迟取消。

美国国会通过贸易促进权法案可能性很大。贸易促进权也称贸易“快速道”授权。贸易促进权法案是一项国会授予总统外贸谈判权力的法案。美国彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里·肖特说，2013年美国国会通过贸易促进权法案的可能性很大，这将为美国政府在未来贸易谈判中提供更多博弈筹码。

台湾地区宣布加入TPP时间表。台湾作为亚太经合组织（APEC）成员和亚太区域小型外向型经济体，为避免在新一轮亚太区域经济整合中被边缘化，正积极寻求加入TPP。今年7月21日，马英九对外宣布台湾将在8年内加入TPP。

第18轮和第19轮TPP谈判已经结束。2013年7月15－25日，TPP在马来西亚举行第18轮谈判。这轮谈判专门为7月23日才正式加入谈判的日本延长一天。日本派出100人参加谈判，与各国逐个进行谈判，将大米、小麦、牛猪肉、乳制品、甘蔗这5种敏感产品作为废除关税的例外。

8月22－23日，文莱TPP部长会议集中讨论了尚未达成一致意见的10个最敏感领域问题，包括废除农产品和工业品关税、知识产权、政府采购、金融服务等。

8月24－30日，TPP第19轮谈判在文莱举行。这是为实现今年10月APEC领导人峰会前完成TPP谈判目标最为关键的一轮谈判。最近，在10月举行的APEC领导人峰会前又召开了TPP部长会议。

（二）TPP谈判的特点和发展趋势

TPP谈判特点：一是不再设观察员。美国在2010年越南正式成为TPP成员后，决定不再设“观察员”。二是新加入成员不能享受与第一批TPP谈判9个成员的同等权利。新成员必须接受9个老成员已达成一致的内容；未来谈判中，只要9个老成员就相关内容达成一致，就可结束谈判，无须经新成员同意。三是新申请加入TPP的成员，须先与现有TPP成员逐一开展谈判前磋商，解决其重大关切，并获得所有成员一致同意。

TPP谈判每月举行一次。谈判内容包括货物、服务、投资、知识产权、政府采购、电子商务、竞争政策、劳工、环境等29个章程。目前已完成7个章程，最有挑战性的章程是知识产权、国企、政府采购、劳工和环境标准。在谈判中美国要求所有参与方“一刀切”地接受TPP所设定的高标准，而随着谈判深入，越南、马来西亚等发展中国家都与美国在市场准入、知识产权、劳工、互联网自由、国有企业等领域存在严重分歧。

TPP谈判发展趋势：如果美国降低标准，各方有可能于2013就大部分议题取得实质性进展；如果美国坚持“一刀切”高标准，则在2013年底前全面结束TPP谈判的前景不乐观。

二、TPP对我国的战略影响

（一）TPP对我国对外经贸和外交的战略影响

2000年，美国货物出口占亚太国家市场份额的45%，到2013年上半年，美国在该地区市场份额下降到5.7%。而同时，中国货物出口到除美国之外的亚太国家市场份额，从4%上升到14%。《华盛顿邮报》文章说，中国经济崛起加速亚洲大市场“去美亲中”态势，21世纪初的十年是美国“失去的十年”。

美国宣布实施“重返亚太”战略，通过TPP，美国将在成员之间创建一个亚太“内部市场”，实施“去中国化”战略。在商品贸易、服务贸易和投资流上，加拿大是TPP国家中美国最大合作伙伴；墨西哥是除了投资以外所有类别美国第二大合作伙伴；澳大利亚、马来西亚和新加坡是美国商品贸易最重要的合作伙伴；越南是美国供应链上潜在增加最大的伙伴；马来西亚、墨西哥、智利和秘鲁都代表了增长型的经济体。

事实上，中国对美出口额占中国出口总额比重正在不断降低，从2002年22.87%的峰值，下滑到目前约15%水平；2013年6－8月，中国对美国出口连续三个月微弱增长，同比分别增长1.8%、2.3%和2.9%。此外，2011年美国对中国投资占对外投资比重从2010年的23.1%下降到10.4%，是美国对外投资所有国家里降幅最大的。“中美经济脱钩”初显端倪。

对我国的战略影响，一是经济方面。如果韩国、印度尼西亚等经济规模较大的APEC国家陆续加入TPP，可能会加大对我国经济的“孤立”效应。我国经济正处于结构转型期，产能过剩问题严峻，而TPP可能会阻断周边亚太国家对我市场准入，使我过剩产能转移不出去，从而加剧我国经济“孤立”风险。二是贸易规则方面。若长期游离于TPP之外，我国可能面临来自TPP国家众多制度性壁垒，遭遇更多贸易摩擦和市场准入歧视。三是外交方面，美国下一个目标是拉韩国加入TPP，而泰国、菲律宾和台湾地区也表示有兴趣加入。如果台湾加入而我未加入TPP，将增加我国外交战略复杂度。

（二）TPP对我国内部经济体制的影响

一是市场准入条款。TPP要求全面开放货物贸易、绝大部分服务投资市场，在中国经济结构调整和相关改革未完全到位情况下，全面开放和高度自由化会使我国部分产业面临较大冲击。二是经济体制条款。TPP关于国有企业、知识产权、政府采购、监管一致性、投资审批、环境保护等要求，与我国现行法律和管理体制存在较大差异，在相关改革到位前，目前我国尚不具备接受这些高标准的条件。三是政治安全条款。TPP要求结社自由、保障互联网自由，均涉及高度敏感问题，与我国政治制度和现行司法实践有冲突。

但从发展的角度看，TPP关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、改革外资管理体制、提高环境标准等内容，均体现了未来自贸协定和全球经贸规则的发展趋势，同时也符合我国深化改革开放的要求和社会进步的方向。毫无疑问，随着各项改革开放政策措施到位，产业竞争力和抗风险能力不断提升，我国接受TPP高标准的难度会逐渐减小。

（三）TPP对亚太区域一体化的影响

美国希望在TPP中受益，但TPP最终价值在于促进亚太区域一体化。如果2025年亚太区域一体化建成，预计将扩大美国出口达3270亿美元。然而，TPP并不是实现亚太区域一体化的唯一路径。目前，亚太地区平行存在两个区域性自贸区（FTA）谈判，一个是美国主导的没有中国参加的TPP区域FTA谈判；另一是中国推动的没有美国参加的东盟10+6（RCEP）区域FTA谈判，这两个区域FTA谈判都可以提供实现亚太区域一体化的路径。在2010年横滨峰会上，APEC领导人通过了《亚太自由贸易区的路径》声明，强调东盟10+6（RCEP）和TPP都是实现亚太自由贸易区的可能路径。中美两国可在两个独立通向亚太经济一体化的潜在路径上竞争，也可以联手分享共同经济利益，而两国的最大利益必将取决于两国战略牵手，使TPP与RCEP趋同成为一个协议，那么中美两国也将成为亚太一体化的最大受益者。

三、建议：适时加入TPP应成为我国战略方针

从有效维护和延长我国发展重要战略机遇期角度考虑，从倒逼国内相关领域加速改革角度考虑，从构建中美两国新型大国关系角度考虑，从TPP对这些方面的积极作用思考，中国都应该主动加入TPP。而从突破TPP可能形成的“孤立”中国经济包围圈角度考虑，从化解TPP“去中国化”的消极作用思考，中国更应该主动加入TPP。中国主动加入TPP的时间是一个明确战略问题，必须选择在中国台湾加入之前。

如同当年中国加入世界贸易组织（WTO），是国家最高领导人的政治决定，现在中国加入TPP，也应是国家最高领导人的政治决定。如同当年中国加入WTO，是整个国家的既定战略方针一样，当前，建议把中国适时加入TPP定为国家发展的战略方针，并有明确的加入时间表。中国应适时提出加入TPP，并提出将RCEP和TPP融为一体，其推进过程应与国内推进和实施改革过程同步；加入TPP谈判方案设计，应与国内改革布局推进同步。建议国务院研究部署国内改革工作时，同步部署中国加入TPP谈判的准备工作。否则，中国很可能在亚太地区陷入战略被动。

主动适时加入TPP符合我国战略利益

（2013年11月12日）

一、把握住重要发展战略机遇期是我国最大战略利益

目前，中国正处在发展的拐点期。经济结构进入“转型期”，社会进入矛盾进入“凸发期”，改革进入“攻坚期”。党的十八届三中全会的召开，确立了我国未来10年空前的全面深化改革开放的重大战略。

对我国而言，把握住未来5－10年的重要发展战略机遇期是我国最大的战略利益，比什么都重要。未来5－10年重要战略机遇期的内涵包括三方面：第一，我国战略机遇期的目标是要全面建成小康社会，而不是角逐世界领导权或赶超某一超级大国。第二，我国战略机遇期的特征是要大有作为，而不是无所作为，对内要加强制度改革和对外开放，对外要“发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战”。第三，我国战略机遇期的途径是要和平发展，而不是冲突战争。

而能否把握住未来5－10年重要战略机遇期，第一，不取决于战争是否爆发，而取决于我国能否在大发展、大变革、大调整的国际形势中顺势而为。第二，不取决于其他大国是什么战略梦，而取决于我国是否出现战略失误。第三，不取决于是否出现机遇，而取决于我国能否妥善应对和化解复杂挑战。

二、构建中美新型大国关系是我国战略利益最大化

在经济总量跃居世界第二的背景下，我国发出了构建新型大国关系的战略诉求，这一诉求是基于我国和平发展的最大战略利益。纵观历史，大国崛起往往带来紧张、对抗、动荡与冲突。中国选择和平崛起，21世纪，大国冲突悲剧不应重演。中国对新型大国关系的定位是“不冲突、不对抗，相互尊重，互利共赢”。

当前，美国提出回归亚太战略，积极主导TPP谈判。TPP的核心谈判是要制定新贸易规则，被第一批TPP成员称为是21世纪的协定。谈判涵盖了24个领域，主要是要解决边界内的问题，主要涉及经济政策、劳动力、包括国有企业行为规范等。TPP谈判均不考虑参与谈判国家的发展状况，采取“一刀切”的自由化原则，尤其在知识产权保护、基础产业的对外开放方面，要求比WTO更为严格。因此，TPP的实质是通往亚太更大FTA的一个可能途径之一。APEC 21个成员经济体领导人都支持建立一个亚太FTA，与此同时，都承认TPP谈判和10+6FTA（RCEP）谈判对实现亚太FTA的积极作用，认为“跨太平洋路径”是个高质量的贸易协定，而“亚洲路径”是一个包容不同经济体的合作框架。2010年的横滨峰会上，APEC领导人通过了《亚太自由贸易区的路径》声明，强调RCEP和TPP一起，是实现亚太自由贸易区的可能的路径。中国作为APEC成员，应该同时是TPP和RCEP不可或缺的成员，而不应把TPP看成只是美国的战略梦，中国不应帮着圆，中国考虑主动加入TPP，既是从中国最大的战略利益出发，也是从亚太地区合作共赢，实现一个亚太FTA的地区利益最大化出发。

美国回归亚太战略既要通过对中国周边影响力对中国保持战略牵制，又不愿损害与中国的共同战略利益。也就是说，美国既要推进美国与亚太地区盟友和新兴伙伴的关系，又要发展强劲的对华关系，因此，中美战略合作的基础并没有改变。对中国而言，关键问题是在获得大国地位之后，是继续在现有国际秩序下与国际社会友好合作，还是开始寻求建立更有利于自身的国际秩序。选择前者，中美关系是战略接近的，是互补的；选择后者，中美关系是战略冲突的、是竞争的。在未来5－10年，中国处在全面建成小康社会的关键阶段，构建中美新型大国关系是这个阶段的一盘大棋，如果中国战略选择得当，就可能在国际战略大格局中处于有利位置，就能握和延长重要发展战略机遇期。中国考虑主动加入TPP，是构建合作共赢的中美新型大国关系的具体化，是中国战略利益的最大化。

三、主动适时加入TPP符合我国战略利益

实际上，机遇和挑战可以相互转化。我国从自己最大的战略利益出发，应该做出主动加入TPP的选择。一是加入TPP可以倒逼国内相关领域加速改革。加入TPP当然有国内外各种矛盾和安全问题，但封闭更不利。加入WTO的历史经验证明，加入TPP可以转化开放的压力为改革动力，可以加速推进国内相关领域深水区的改革。应该把对TPP的开放与国内改革进程相衔接。二是加入TPP有利于建立中美两国新型大国关系。中国加入TPP之后，可与美国在国家利益上有更多的融合，可以有更多的共识联手在亚太地区推进贸易投资自由化，共同推动在未来创建亚洲FTA，实现国家利益和地区利益最大化。

总之，考虑我主动加入TPP，目的只有一个，就是有效地维护和延长我国重要战略机遇期，在未来十年内完成我国全面建成小康社会的历史任务。对中国这样一个大国，国际社会的任何风浪都不足为惧，只要沉着应对、积极争取，就能化挑战为机遇，进而牢牢把控中国发展战略全局，在国际形势发展的惊涛骇浪中稳步前进。

关于TPP问题研究

（2013年12月30日）

一、TPP对美国战略利益的重要性

（一）亚太地区再平衡是奥巴马政府经济和外交政策基石

跨越太平洋与亚洲一体化一直是美国战略目标。亚太地区对美国和全球经济有实质重要性。亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）21个成员经济体，占全球GDP55%，全球贸易总额45%，全球人口总数40%。据高盛研究预测数据，2014—2016年，亚洲经济增速预计将保持7.3%，超过世界平均水平。

近几年，美国页岩气开采和生产发展迅猛。2008年，页岩气产量为520亿立方米，2012年达到2870亿立方米，年均同比增长53.97%，年复合增长率为37.98%。页岩气快速增长使美国天然气价格大幅下降，刺激其对传统能源替代。美国能源消费结构改变，带动美国制造业“回归”。为支撑制造业和实体经济“复苏”，奥巴马政府亟须扩大美国“出口市场”。

亚太地区能为美国奥巴马政府实现出口翻番提供巨大市场潜力。美国商品服务进出口约30％来自亚太地区。2009年，美国私营服务业出口1770亿美元，对亚太地区出口就达1710亿美元。2010年，美国对亚太地区商品出口7750亿美元，占美国对世界商品出口的61%；对亚太地区农产品出口830亿美元，占美国对世界农产品出口的72%。

2011年11月，美国总统奥巴马在APEC领导人峰会上说，亚太地区对美国经济成长至关重要，对美国经济复苏、创造就业具有关键性作用，“我们认为没有一个地区比亚太地区更重要，因为除非我们在亚太地区取得成功，才能使我国人民有工作、使美国经济有成长和扩大发展的机会。”

奥巴马政府把亚太地区作为美国全球战略主攻方向，提出实施亚太“再平衡”战略。美国著名专家兰普顿（David M. Lampton）认为，亚太地区再平衡是奥巴马政府经济和外交政策基石。美国外交方略最重要使命，就是今后十年将大量投入锁定在亚太地区，全方位将资源向亚太地区配置和汇聚。他说：“奥巴马对亚太再平衡不是一项简单军事政策，而是指将所有国家资源都往这个方向再平衡，包括经济注意力及文化和外交注意力。”

（二）TPP是奥巴马政府贸易政策压舱石

美国《1974年贸易法》规定，联邦政府每年都必须向国会提交总统贸易政策议程，报告如何利用贸易政策工具支持美国经济增长和创造就业。

奥巴马政府《2010年总统贸易政策议程和2009年贸易政策报告》，明确了美国三项贸易政策：一是支持一个以规则为基础的贸易体系。美国将在WTO多边体制下“积极捍卫美国权益”，推进多哈谈判，但不能只有美国做让步，其他各方权益让步则含混不清，贸易必须“公平”。二是贸易政策要加强“社会责任”，要求美国贸易伙伴“改善”本国工人劳动条件，不允许贸易伙伴竞争力以“剥削工人”为基础；同时贸易政策要加强“政治透明度”，在贸易政策制定及实施过程中，要广泛与“利益相关者”协商。三是贸易政策必须成为美国实现能源和环境目标重要政策工具。

今年3月，奥巴马政府向国会提交《2013年总统贸易政策议程》，确定了《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）和《服务贸易协议》（TISA），为扩大市场准入、维护美国国际贸易领导地位三大贸易政策工具。

7月，美国新任贸易代表迈克尔·弗罗曼（Michael Froman）在美国众议院听证会上说：“如果我们达成TPP、TTIP和TISA协议，我们将利用65%全球经济打造自由贸易。”

11月，美国总统国家安全事务助理苏珊·赖斯（Susan E. Rice）在乔治城大学发表“美国的未来在亚洲”（“America”s Future in Asia”）的演讲。指出美国目标是在未来三年，在亚太地区建立一个更加公开透明的区域经济和国际贸易规范支持的经济环境，为此目标，奥巴马政府最重要举措，就是达成几十年来美国最雄心勃勃的自由贸易协议——TPP。

TPP是奥巴马政府“亚洲核心”战略的贸易政策压舱石。其意义在于：战略上，它是美国引领亚太经济合作、重塑亚太经济格局为未来美国制造业复苏奠定基础的主要抓手；战术上，它是奥巴马总统实现2015年美国出口翻番国家计划（NEI）、兑现竞选时许诺要提供300万个就业机会的主要举措。奥巴马政府第二届任内的最重要经济目标，是结束TPP谈判，取得国会批准。

（三）TPP谈判

1. TPP谈判由来与进程

原始版本TPP（《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》）是2005年新加坡、文莱、智利和新西兰4个APEC小国缔结的（P4），未受到世界重视。此期间，东盟10+1、10+3、10+6的东亚合作机制在积极推进。美国担忧被排斥在亚洲合作机制之外，在智库策划下，奥巴马政府选择加入（P4）为突破口，签订一个泛太平洋FTA（自由贸易协议），力求最后囊括APEC 21个成员。

2008年2月，美国高调宣布加入（P4），在澳大利亚和秘鲁随之加入后，借助（P4）原有协议，美国开始推行自己的贸易议题。2009年11月，奥巴马政府将原始版本TPP（P4）正式更名为《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），并向美国国会通报，美国将主导TPP谈判。利用TPP谈判，实现美国在亚洲，特别是在东亚的“制度性存在”；并在亚太地区创建“一个高标准的、广泛的、区域性自由贸易协议”，以解决亚太地区非关税壁垒问题，且不容忍有任何部门除外。

奥巴马政府提出，要将TPP建成全球最高水准FTA，所有产品实现零关税，服务贸易全面开放，实质性取消外资审批。TPP谈判具体目标：一是成为全面、高水平消除和减少贸易壁垒、增加美国贸易投资机会的区域FTA；二是允许美国在亚太地区发展一个更广泛的FTA扮演重要角色；三是提供美国就新兴贸易问题建立新规则的机会，如监管一致性、供应链管理、国有企业行为规范和增加小中企业贸易机会等21世纪关键性问题。

2010年，马来西亚和越南宣布参加TPP谈判。智利、新加坡、新西兰、文莱、美国、秘鲁、马来西亚、越南和澳大利亚，这9个国家成为第一批TPP谈判的“创始成员集团”，即TPP（P9）。

2011年11月12日，P9领导人在夏威夷发表了共同宣言，宣称TPP是要建立一个21世纪最高标准FTA，来共同应对新世纪贸易问题挑战；并最大化创造和保留TPP国家人民就业机会。同时宣布，P9已达成TPP谈判“纲要”：

一是全面市场准入。商品贸易全面免关税；同时开放服务贸易、投资和政府采购市场准入。谈判重点对敏感领域开发出创造性解决方案，而不是简单妥协。二是构建单一关税税率、共同简单可强制执行的原产地规则。这是该协议最重要的特征。三是交叉贸易问题。监管及其他非关税壁垒、竞争力和商务便利化、扩大中小型企业特定市场准入、能力建设和合作问题。四是新贸易问题。信息技术、数字经济、绿色增长和提高共同利益问题。五是开放的协议。该协议应涉及新贸易问题；并吸纳愿意采用TPP高标准的新成员。

2012年9月9日，P9贸易部长给领导人报告称，在过去10个月里，400人组成的谈判小组，就建立新国际贸易治理框架，已完成四个回合谈判。所有参加谈判的9个国家，都同意采取高标准，同意发展中成员敏感问题，通过能力建设、技术援助和适当分期承诺方法解决。

2012年11月，加拿大和墨西哥加入TPP谈判。2013年3月，日本加入TPP谈判。由此，TPP谈判成员扩大到12个国家：澳大利亚、文莱、智利、加拿大、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南，即TPP（P12）。

其他尚未加入TPP谈判的APEC成员中，韩国政府今年11月确定了加入TPP的方针，政府内部正在研究正式加入TPP的方案。台湾作为亚太区域小型外向型经济体，为避免在新一轮亚太区域经济整合中被边缘化，今年7月宣布台湾将在八年内加入TPP。印度尼西亚、泰国和菲律宾正密切关注TPP谈判，有可能成为潜在的TPP成员。而缅甸、老挝和柬埔寨，因TPP标准高不会成为TPP成员。

2. TPP谈判内容

由美国主导的TPP谈判，从2010年3月启动首轮谈判，截止到2013年8月，已完成十九轮谈判（见附件表1），平均每一个半月完成一轮谈判。

称为21世纪高标准协定的TPP谈判文本，核心是制定新规则，主要解决边界内问题。从2011年11月以来，TPP谈判文本从原来21章扩大到29章，涵盖了货物贸易、农业、纺织品与服装、跨境服务贸易、金融服务、电信、投资、国有企业、劳工、环境、政府采购、知识产权、电子商务、跨领域事项、原产地规则、海关程序、动植物卫生检验检疫措施、技术性贸易壁垒、贸易救济措施、能力建设、法律事项等内容。（见附件表2）。

与过去国家间和区域FTA不同，TPP谈判文本不只涉及了自由贸易（减少关税和非关税壁垒），更增加了解决边界内问题的“战略合作”内容，更加注重边界内的措施。即商品或投资进入一国关境后的经营环境，如国内规章制度、技术贸易壁垒、卫生与植物卫生措施、知识产权保护、劳工标准、环保标准、竞争政策、补贴以及资本账户和金融自由化等。边界内的措施应该能够极大地改善国际经贸环境，而监管一致性、知识产权和竞争政策则是边界内的措施重点。此外，涵盖了多哈谈判不能进展如服务贸易、投资、竞争和监管内容。这些内容被视为是下一阶段经济一体化至关重要的领域。

本质上，TPP谈判文本是合并自由贸易、国际劳动力和环境义务规定的条款。条款内容主要涉及了四方面的自由化与政策改革：一是大多数商品进口关税为零；个别小数量产品类别，如农产品，有逐渐削减补贴/关税/非关税壁垒的时间表。二是实现知识产权保护、人权、劳工、环境和安全方面有约束力的统一国际标准。三是对不同所有制企业建立均衡政策环境，减少/取消特别部门和国有企业补贴和优惠政策及对民营和外资公司歧视性政策。四是开放资本账户和实现货币可兑换，使金融业开放对外资和民营企业具有完全市场准入。

3. TPP谈判特点与趋势

谈判方式特点，一是均不考虑参与谈判国家的发展状况，采取所有参与方“一刀切”接受高标准的原则。二是试图通过缩小谈判范围以降低谈判难度。先达成小范围协议，然后逐步扩大化，推广到整个APEC 21个成员体，最终实现亚太FTA。

谈判机制特点，一是不设观察员。在2010年越南正式成为TPP成员后，美国决定不再设TPP“观察员”。二是新加入成员不能享受第一批“创始成员集团”（P9）同等权利。新成员须接受P9已达成条款；未来谈判中，只要P9达成一致就可结束谈判，而无须新成员同意。三是新申请加入成员，须先与现有TPP成员逐一开展磋商，解决其重大关切，并获所有成员一致同意。四是作为谈判纪律，TPP谈判人员不能直接与中国接触，直到完成谈判。对现有成员中推荐中国加入TPP谈判的，要求其承担责任。

2013年底前结束TPP谈判，已是所有TPP领导人达成一致的目标。然而，谈判最有挑战性的领域，如知识产权、国有企业、政府采购、劳工和环境标准，尤其知识产权保护和基础产业对外开放方面，TPP要求比WTO严格很多。实际上，随着谈判的深入，越南、马来西亚等发展中国家，都与美国在市场准入、知识产权、劳工标准、互联网自由、国有企业等领域存在严重分歧。而日本加入谈判后，又提出农产品例外和敏感产品清单。这些无疑使TPP谈判在2013年底前全面结束不乐观。

4. TPP谈判最新动态

今年5月，奥巴马提名迈克尔·弗罗曼为美国贸易代表，由奥巴马亲信出任贸易代表要职，是奥巴马强力推动结束TPP谈判的重要信号。7月，弗罗曼在众议院听证会上说：美国设定了今年内完成TPP谈判最后期限，将会通过APEC和东亚峰会这样亚太地区最具影响的官方论坛，使TPP区域性合作最大化。计划在今年10月召开APEC领导人峰会上，将同时举行TPP部长或领导人会议。

3月，日本宣布加入TPP谈判。7月15－25日，在马来西亚举行的TPP第18轮谈判，专为7月23日才正式加入谈判的日本延长一天。日本派出了100人参加，与各国逐个进行谈判，试图将大米、小麦、牛猪肉、乳制品和甘蔗这5种敏感产品作为废除关税例外。同一天，美国众议院筹款委员会高级成员桑德尔·列文（Sander Levin）公布其提案，要求TPP谈判必须将消除美国关税与日本汽车市场开放挂钩，如日本汽车市场开放，美国应早一步取消关税；如日本汽车市场依然封闭，美国关税则应延迟取消。

8月，TPP举行最为关键一轮谈判。8月22－23日，P12部长会议在文莱召开，集中讨论了尚未达成一致的10个最敏感领域问题，包括废除农产品和工业品关税、知识产权、政府采购、金融服务等。8月24－30日，第19轮TPP谈判在文莱举行，成为最后完成TPP谈判目标最为关键的一轮谈判。

9月，P12首席谈判代表齐聚美国华盛顿，商谈破解TPP谈判僵局解决方案，决定10月在印尼巴厘岛召开的APEC领导人峰会上，同时举行TPP部长会议和领导人会议。10月6日，P12部长会议如期举行；10月7日，由于美国联邦政府关门，奥巴马缺席印度尼西亚巴厘岛APEC领导人峰会和P12领导人会议。

（四）充分认识美国对TPP战略高度重视

奥巴马总统第一任内实施“重返”亚太战略，是从政治外交、军事和经济三方面全面并进。经济上主推TPP，是奥巴马政府围绕“亚洲核心”推出的第一个也是最重要的经济战略框架，但成果有限。2012年11月，国务卿克林顿在新加坡发表演说称，美国政府正调整外交方略突出“经济主导”。奥巴马总统第二任内把完成TPP谈判作为最优先经济课题，体现美国政府实施“重返”亚太战略的“经济主导”。

美国国会认为TPP谈判对美国有极其重要的国家利益，国会必须在TPP谈判和实施方面发挥主要作用，召开听证会影响TPP谈判方向，为批准TPP协议生效而实施立法。国会在2013年通过贸易促进权法案可能性很大。美国对外贸易法中的“贸易促进权”是重要的法定条约批准程序，在该法案中，国会将宪法赋予自己的部分权力让渡给行政部门，授权总统参与贸易谈判并签署贸易协议，在授权的时限内，国会对总统达成的最终协议没有修改权，只能在规定时限内批准或否决已通过谈判达成的整个贸易协议。这项法案的通过将为美国政府在TPP谈判中提供更多博弈筹码。

美国的智库，如彼得森研究所、布鲁金斯学会，从2011年至2013年的三年里，从各个角度密集提出TPP分析报告，提交白宫、国会及各委员会，直接为他们的研究服务。这些报告资料和数据直接来自美国贸易代表办公室、国际贸易委员会（ITC）、经济分析局（BEA）、外交关系委员会及大使馆，具有很高战略决策参考价值。

（五）充分认识美国对WTO和TPP战略考量

据IMF预计，2013年，发展中国家占世界经济比重将首次超过发达国家，在某些制造业领域，对发达国家也构成有力挑战。因此，发达国家认为是现行国际经贸规则助长了发展中国家“搭便车”，强调发展中国家要承担与发达国家一样的责任。

美国认为，WTO多边贸易体制现有规则体系，更有利于中国等新兴经济体。认为WTO多哈谈判确定的发展目标，让新兴大国作为借口，不愿更大程度地开放市场并遵守更严格的规则，以“有区别”的责任“躲”在一般发展中国家后逃避责任。因此，美国有意放弃WTO多哈谈判，转向主导TPP谈判，根本意图是谋求规则优势。通过TPP打造一套全新的、高标准的多边贸易规则，用TPP多边“公平贸易”规则来取代WTO多边“自由贸易”规则。TPP很可能成为一个新多边贸易规则体系，如同WTO一样，成为新世纪全球自由贸易与投资重要驱动力。

二、TPP对中国战略利益的影响

（一）TPP创建“内部市场”“去中国化”影响

TPP谈判呈现出奥巴马政府对华贸易新战略：“去中国化”，可称为“ABC”——除中国以外任何国家（Anyone But China）。该战略是通过创建“内部市场”实施“去中国化”目的。

首先，美国通过TPP现有成员创建一个“内部市场”和供应链。加拿大是商品和服务贸易及对外直接投资方面与美国最大合作伙伴；墨西哥是除了对外直接投资所有类别美国的第二大合作伙伴；澳大利亚、马来西亚和新加坡是美国商品贸易最重要合作伙伴；越南是美国供应链上潜在增加最快的合作伙伴；马来西亚、墨西哥、智利和秘鲁都代表增长经济体；而日本作为世界第三大经济体加入后，使TPP内部市场和供应链规模达到27万亿美元，约占全球经济总量的近四成，占世界贸易总量的近三分之一。

然后，美国通过TPP“内部市场”和供应链，实施“去中国化”战略。美国认为，21世纪初中国经济崛起的十年，加速亚太大市场“去美亲中”态势，成为美国“失去的十年”。2000年至2011年，亚太经济体更少与美国贸易往来，而更多与中国贸易往来。2000年，美国货物贸易45%出口到亚太国家，到2011年，美国在该地区市场份额下降到28%。同一时期，中国货物出口到除美国之外亚太国家市场份额，从4%上升到14%。据美国劳动统计局数据，2000年1月至2009年12月，美国制造业损失了581.2万个就业岗位。这也是奥巴马政府推行《制造业促进法案》，宣称要在亚太“寻回560万个就业岗位”的由来。

随着美国能源消费结构改变，奥巴马政府已经对美国经济发展模式展开调整，重构全球生产网络，重心是“去中国化”。目的是在下一轮全球竞争中实现美国利益最大化。事实上，美国大量跨国企业早已布局好亚太“内部市场”，一旦TPP协议生效启动，美国技术创新能力和资本运作能力的比较优势，通过外部市场游戏规则改变，将成为全球市场中最大受益者。

美国实施“去中国化”战略，可从“中美经济脱钩”现象初露端倪。2012年，美国从中国进口消费转向国内“进口替代”；从中国“进口转移”转向墨西哥、越南等新兴市场。中国对美出口占出口总额比重不断降低，从2002年22.87%的峰值，已下滑到目前约15%水平；2013年6－8月，中国对美国出口连续三个月微弱增长，同比分别增长1.8%、2.3%和2.9%。此外，2011年美国对中国直接投资占对外直接投资比重从2010年的23.1%下降到10.4%，是美国对外直接投资所有国家里降幅最大的。

“去中国化”对中国战略利益主要影响，一是中国经济正处于结构转型期，产能过剩问题严峻。而TPP可以阻断周边亚太国家对中国市场准入，使中国过剩产能转移不出去，加剧中国经济“孤立”风险。若韩国、印尼等经济规模较大APEC国家陆续加入TPP，而中国作为一个全球贸易和投资大国如果应对不当，就会在新规则重构中被排斥在外，面临被边缘化的风险。

二是中国将遭受贸易替代和转移效应。因TPP“内部市场”贸易条件更优厚而选择从TPP成员国进出口取代中国，从而使中国失去全球市场一部分，这就是经济学中所说的贸易替代和转移效应。TPP产生的贸易替代和转移效应将不仅是最终产品，还会影响全产业链的中间产品和原材料。如TPP主张对服装出口采取“从纱认定”（yarn-forward）原产地规则，即必须使用TPP成员国生产的棉纱，才能使最终制成的服装享有TPP成员国免税待遇。如果棉纱是从中国进口，那么TPP协议生效后，为免税要求，TPP成员国可能从其他TPP成员国进口棉纱，从而使中国失去这部分市场。

（二）TPP对中国经济增长影响

美国彼得森国际经济研究所高级研究员杰弗里·斯科特（Jeffrey J.Schott）的研究报告（2013年），分析了中国加入或不加入TPP，对中国经济增长的影响。

首先，中国如果加入TPP，一是将从其他TPP成员国货物和服务贸易更清晰的关税和非关税壁垒减少中受益。这将扩大中国的外部需求，增强中国经济增长的动力。二是将从TPP要求中国放松国内管制，允许私人部门进入国有企业主导行业中受益。这将大大增强中国经济长期增长的潜力。

中国加入TPP，可以影响中国经济实际GDP增长2.0％，实际出口增长2.3％。从历史上看，当GDP年均增长0.5个百分点，往往推升制造业盈利增长5个百分点，这将使中国服装、纺织、电子等重点产业获益，积极影响实际产出范围4%－8％；而可能使金属及采矿、化工、汽车等产业损失，影响实际产出范围1%－3％。

其次，中国如果不加入TPP，意味着“贸易转移效应”影响中国经济增长放缓0.2％，出口下降0.5%。

（三）TPP对中国经济体制影响

一是其市场准入条款。要求全面开放货物贸易、绝大部分服务投资市场，在中国经济结构调整和相关改革未完全到位情况下，全面开放和高度自由化会使中国部分产业面临较大冲击。二是其经济体制条款。关于国有企业、知识产权、政府采购、监管一致性、投资审批、环境保护等要求，与中国现行法律和管理体制存在较大差异。三是其政治安全条款。要求结社自由、保障互联网自由，均与中国政治制度和现行司法实践有较大冲突。

但从发展角度看，TPP关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、改革外资管理体制、提高环境标准等内容，均体现21世纪全球贸易规则发展趋势和社会进步方向，与中国全面深化改革开放的要求相一致。

（四）TPP对亚太区域一体化影响

虽然美国从一开始就追求从TPP受益，但最初收益会很小，TPP最终价值在于扩大化。扩大到涉及几乎所有部门服务贸易自由化，成为通向更广泛亚太FTA的核心。2025年，如果亚太FTA建立，将扩大美国出口达3270亿美元（12%）。为扩大TPP区域性影响力，美国正积极与东盟谈判达成一系列协议，使东盟国家可以更好地准备加入TPP高标准贸易协定。美国表示欢迎APEC所有成员，当然也包括中国，承担加入TPP高标准，分享好处。

当然，TPP并不是实现亚太区域一体化唯一路径。《区域全面经济伙伴关系》—东盟10+6（RCEP）也是实现亚太区域一体化的路径。RCEP是东盟主导建立的16国（东盟10国和中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰）统一市场FTA谈判，涵盖17.23万亿美元GDP，约33.5亿人口。

现实上，RCEP与TPP规模匹敌、平行并存。包不包括美国和中国在内是这两个谈判的核心问题，并区分为东亚合作和亚太合作两条主线。美国试图通过TPP扩大化，对亚太区域一体化权力结构产生决定性影响。许多亚太国家对此心态矛盾，一方面希望美国平衡中国快速增长影响力，另一方面希望搭上中国经济飞速发展顺风车，采取“安全上依赖美国，经济上依赖中国”立场。不愿在美中之间“选边站”，采取既是RCEP谈判国又是TPP谈判国双重身份。

实际上，TPP和RCEP在很大程度上是实现亚太区域一体化的两个互补途径。中美两国可以在两个亚太区域一体化潜在路径上竞争，也可以联手合作使TPP与RCEP趋同成为一个亚太FTA协议。而两国最大利益，必将取决于两国战略牵手，同时成为亚太一体化最大受益者。

（五）TPP对多边贸易体制与新国际贸易规则影响

1. TPP对WTO多边贸易体制的影响

首先，WTO多哈回合谈判自2001年启动以来，仅在个别议题上取得进展，2006年至2011年一度中断谈判，虽然2013年12月各方还在贸易便利化、部分农业议题以及发展三个方面达成“早期收获”，但总体上一波三折。有学者如德意志银行首席经济学家马骏博士提出，TPP（连同TTIP）将会取代WTO多边贸易体制的作用。但在事实上，WTO多边贸易体制仍是当今世界推动全球贸易自由化的主渠道，任何区域和双边贸易安排目前仍是WTO多边贸易体制的有益补充而非替代。此外，推动区域和双边FTA迅速发展，成为越来越多国家的优先选择。并且出现很多新的、高标准FTA议题，其主要代表是TPP（TTIP）谈判。由于担心贸易替代和转移效应，各经济体纷纷根据自身国情和发展水平选择参与适合自己经济一体化的FTA；同时对所有区域经济一体化目标合作都持开放和包容态度。

2. TPP对21世纪新国际贸易规则的影响

一是商品生产制造价值链的所有环节都可能成为新贸易规则所涵盖内容。新国际贸易规则出现深刻国际背景是全球商品生产制造价值链的发展。一件商品需要在不同国家经过诸多环节生产制造才能最终完成，涉及在多个国家间贸易和投资，客观上要求国家间贸易和投资规则须协调同步发展，才能做到商品生产制造价值链所有环节成本最低。新国际贸易规则产生是全球价值链形成和快速发展的客观要求。二是新国际贸易规则走向，将对各国竞争优势产生重要影响。为在以互联网、新能源、3D打印等为代表新一轮工业革命中占据产业竞争制高点，新国际贸易规则制定成为各国角力焦点。三是“贸易—投资—服务”可能融合成为三位一体新贸易规则。四是各国对推行高标准新贸易规则阻力下降，产生新国际高标准贸易规则时机开始成熟。

三、中国应对TPP的战略建议

（一）获取新世纪新一轮开放红利拉动中国经济均衡可持续增长

如同20世纪末，中国顺应WTO“自由贸易”时代潮流，主动消减国内商品贸易关税壁垒和非关税壁垒，对外开放商品市场准入，获取了“加入WTO开放红利”，十年间外贸进出口拉动中国经济突飞猛进，一跃成为世界第二大经济体、第一贸易大国。当前，中国进入全面深化改革关键时期，应该坚持以开放促改革，顺应21世纪“公平贸易”时代潮流，不以意识形态划界，认为“公平贸易”仅是美国利益，而应树立互利共赢理念，认识这是人类社会进入21世纪应对新挑战的共同智慧，解决新问题的共同理念。中国应快速建立自己的“公平贸易”理论体系，同时与国际社会代表“公平贸易”理念的TPP（TTIP）交融，为迎接21世纪初“新一轮”开放做好思想理论准备。

在未来5－10年，中国经济增长的内需拉动尚未强劲到位、只靠投资拉动不能再持续，则外贸进出口拉动不能成为短腿。中国须再次获取新世纪“新一轮”开放的红利，形成消费、投资和出口“三驾马车”均衡拉动中国经济可持续增长的强劲驱动力。对“新一轮”开放的任何犹豫不决或停滞不前，都将错失未来5－10年中国发展重要战略机遇期。

（二）主动与国际新多边“公平贸易”规则体系接轨

中国对外开放过程，某种程度是接受、引进和借鉴国际规则标准的过程。虽然TPP（TTIP）是美国将自身发展理念和价值观转化成为21世纪新国际贸易规则标准，但其总体上是利于发挥市场作用、消除贸易和投资壁垒、保护和鼓励创新，代表了当前国际贸易规则的最高标准。凡是有利于形成公平竞争发展环境、有利于增强经济社会发展活力、有利于提高政府效率效能、有利于实现社会公平正义、有利于促进社会和谐稳定的国际规则标准，都是符合中国社会主义市场经济体制改革方向的，都应接受、引进和借鉴。

如同中国主动改革国内各类规章制度、法律体系，与WTO自由贸易规则体系接轨一样，中国也应主动深化改革国内各类体制机制，与TPP（TTIP）公平贸易规则体系接轨。不管中国何时加入TPP，适时加入是战术问题、形式问题；而无论如何都须通过全面深化改革，主动与国际社会新多边“公平贸易”规则标准体系接轨，获取21世纪中国新一轮“开放红利”，这是战略问题、本质问题。

建议国内自由贸易试验区作为接受、引进和借鉴国际规则标准的“试点”政策工具。重要领域TPP（TTIP）规则可在国内自由贸易试验区试行。首先，在国内自由贸易试验区总体方案顶层设计中，将试验区重要领域改革试验成果与TPP（TTIP）规则对接。其次，在风险可控前提下，在国内自由贸易试验区突破重要领域TPP（TTIP）规则，并以此带动对外开放不断走向深入，推进开放型经济体系建设。

一是金融领域改革是关键点。（上海）自由贸易试验区（SHFTZ）可以试验TPP（TTIP）金融规则。其一是在试验区内先行先试人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用便利、利率市场化等跨境融资自由化。其二是在试验区内先行先试金融服务业对符合条件民营资本和外资金融机构全面开放，进行设立外资银行和中外合资银行一系列金融改革。

二是服务业对外开放是难点。可选择若干国内自由贸易试验区，以服务业开放为重点，在试验区内先行先试TPP（TTIP）服务贸易自由化规则，研究相关产业应对措施。

三是投资“负面清单”管理是重点。负面清单是国际上通行的外资管理模式，实行准入后监管为主，准入前负面清单管理。可在上海、深圳前海自由贸易试验区内，根据行业特征制定符合国情的负面清单和市场准入，先行先试。

此外，涉及国有企业改革、知识产权保护、政府采购、劳工和环境保护等TPP（TTIP）规则，均与中国全面深化改革取向一致，可分别在国内不同自由贸易试验区内先行先试，在机制体制和管理模式上予以突破。

（三）在新世纪新国际贸易规则高标准框架下，加快推进中国自贸区建设

中国已有12个自贸区，涉及了20个国家和地区，包括东盟、巴基斯坦、智利、新西兰、新加坡、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士以及CEPA、ECFA，占对外贸易的1/4，如果扣除CEPA和ECFA，仅占对外贸易总额的12%，在主要经济体中所占比重最低，且自由化水平不高，基本没有涉及政府采购、知识产权、环境标准、劳工标准等新议题。

中国应在新世纪新国际贸易规则高标准框架下，深化改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制，加快投资保护、环境保护、政府采购、电子商务等新议题的谈判，积极推进中国自贸区战略的实施，形成面向全球的高标准双边、多边、区域次区域自贸区网络。

包括一是尽快建成中韩自贸区，争取于2014年达成协议。二是促成中日韩自贸区，争取在2015年前达成协议。三是积极推动东盟10+6FTA（RCEP）谈判。力争于2015年达成协议或取得实质成果。四是尽快结束与澳大利亚、海合会FTA谈判；探讨启动与加拿大建立FTA可行性研究。五是继续积极参与APEC组织各项议程讨论和亚太经贸规则制定。六是坚持WTO多边贸易体制是推动全球贸易自由化主渠道。

其中，特别应该加快推动构建中美FTA（双边自由贸易协议）。中美FTA可以成为两国发展长期合作的制度性框架，可以把两国连接成国家利益的“命运共同体”，以利于发展不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的新型大国关系。加快推动构建中美FTA，不仅可以成为新型大国关系“压舱石”，还可以为中国适时主动加入TPP做好谈判准备。

（四）加大RCEP和TPP规则互通互联，高标准融合

推动亚太地区平行的两个区域RCEP和TPP谈判之间建立可行的互联互通机制，达到高标准融合。RCEP谈判成员中，有六个国家同时也是TPP谈判成员，这是建立RCEP和TPP互通互联的基础。可以通过提升RCEP谈判水平，加大与TPP内容互通互联，这对于参加谈判相关国家把握新时期国际贸易规则制定和议程设置不无裨益。RCEP和TPP本质上是互补的，完全可以相互借鉴。RCEP比TPP更大、有着更实际的基础；而TPP在议题范围、准入门槛、自由化要求等方面明显高于RCEP。可考虑在RCEP谈判中加入TPP所主张的内容；此外，RCEP谈判可跳出先货物贸易协定、后服务贸易协定、最后投资协定的固有模式。

（五）建议2014年中国主办APEC峰会议题为APEC所有成员作为自然缔约国共同提出建设亚太FTA的时间表和路线图

中国是2014年APEC峰会主办国，建议充分利用主办国提出议题的优势，倡导APEC机制成为交流、融合与整合亚太地区所有分散区域FTA的平台，明确提出“亚太区域贸易协定互联互通”的主张和口号；同时建议2014年中国主办APEC峰会议题为，APEC所有成员作为自然缔约国共同提出建设亚太FTA（亚太经济一体化）的时间表和路线图。

TPP对中国及世界经济的影响及中国的应对之策——中国经济报告采访稿

（2015年10月20日）

10月5日，美国主导的TPP协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴关系协议）已经达成，形成环太平洋12个国家的自由贸易圈，而未来一系列影响中国的贸易新规则所形成的壁垒才是对中国经济更大的冲击挑战。为此中国经济报告记者采访了中国国际经济交流中心研究员、原商务部副局长李罗莎。

一、TPP谈判由来及其进展的重要节点

中国经济报告记者（以下简称记）：请您解读一下TPP谈判背景由来及其进展过程的重要节点？

李罗莎（以下简称李）：原始版本TPP（《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》）是2005年新加坡、文莱、智利和新西兰4个APEC小国缔结的（P4），未受到世界重视。在此期间，东盟10+1、10+3、10+6的东亚合作机制在积极推进。美国担忧被排斥在亚洲合作机制之外，在美国智库策划下，奥巴马政府选择加入（P4）为突破口，避免自己被边缘化，签订一个泛太平洋FTA（自由贸易协议），并不遗余力扩大其规模，力求最后囊括APEC所有21个成员。战略意图是通过TPP主导亚太经济一体化进程，维护美国全球霸权。

2008年2月，美国高调宣布加入（P4），在澳大利亚和秘鲁随之加入后，借助（P4）原有协议，美国开始推行自己的贸易议题。2009年11月，奥巴马政府将原始版本TPP（P4）正式更名为《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP），并向美国国会通报，美国将主导TPP谈判。利用TPP谈判，实现美国在亚洲、特别在东亚的“制度性存在”；并在亚太地区创建“一个高标准的、广泛的、区域性自由贸易协议”，以解决亚太地区非关税壁垒问题，且不容忍有任何部门除外。奥巴马政府提出，TPP谈判具体目标：一是成为全面、高水平消除和减少贸易壁垒、增加美国贸易投资机会的区域FTA；二是允许美国在亚太地区发展一个更广泛的FTA扮演重要角色；三是提供美国就新兴贸易问题建立新规则的机会，如监管一致性、供应链管理、国有企业行为规范和增加小中企业贸易机会等21世纪关键性问题。

2010年，TPP谈判开始。马来西亚和越南宣布参加TPP谈判。智利、新加坡、新西兰、文莱、美国、秘鲁、马来西亚、越南和澳大利亚，这9个国家成为第一批TPP谈判的“创始成员集团”，即TPP（P9）。

2011年11月12日，P9领导人在夏威夷发表了共同宣言，宣称TPP是要建立一个21世纪最高标准FTA，来共同应对新世纪贸易问题挑战；并最大化创造和保留TPP国家人民就业机会。同时宣布，P9已达成TPP谈判的“纲要”：

一是全面市场准入。商品贸易全面免关税；同时开放服务贸易、投资和政府采购市场准入。谈判重点对敏感领域开发出创造性解决方案，而不是简单妥协。

二是构建单一关税税率、共同简单可强制执行的原产地规则。这是该协议最重要的特征。

三是交叉贸易问题。监管及其他非关税壁垒、竞争力和商务便利化、扩大中小型企业特定市场准入、能力建设和合作问题。

四是新贸易问题。信息技术、数字经济、绿色增长和提高共同利益问题。

五是开放的协议。该协议应涉及新贸易问题；并吸纳愿意采用TPP高标准的新成员。

2012年11月，加拿大和墨西哥加入TPP谈判。由此，TPP谈判成员扩大到11个国家：澳大利亚、文莱、智利、加拿大、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国和越南，即TPP（P11）。

2013年3月，日本宣布加入TPP谈判，TPP谈判成员扩大到12个国家，即目前的TPP（P12）。日本派出了100人参加，与各国逐个进行谈判，试图将大米、小麦、牛猪肉、乳制品和甘蔗这5种敏感产品作为废除关税例外。同时，美国众议院筹款委员会高级成员桑德尔·列文（Sander Levin）公布其提案，要求TPP谈判必须将消除美国关税与日本汽车市场开放挂钩，如日本汽车市场开放，美国应早一步取消关税；如日本汽车市场依然封闭，美国关税则应延迟取消。

2013年5月，奥巴马提名迈克尔·弗罗曼为美国贸易代表，由奥巴马亲信出任贸易代表要职，是奥巴马强力推动结束TPP谈判的重要信号。之后，TPP谈判进程开始紧锣密鼓地推进。

8月，P12部长会议在文莱召开，集中讨论了尚未达成一致的10个最敏感领域问题，包括废除农产品和工业品关税、知识产权、政府采购、金融服务等。

9月，P12首席谈判代表齐聚美国华盛顿，商谈破解TPP谈判僵局解决方案，决定10月在印尼巴厘岛召开的APEC领导人峰会上，同时举行TPP部长会议和领导人会议。

10月6日，P12部长会议如期举行。

10月7日，由于美国联邦政府关门，奥巴马缺席印尼巴厘岛APEC领导人峰会和P12领导人会议。

2015年10月5日，P12部长会议在美国亚特兰大召开，宣布TPP谈判达成基本协议。历时五年由美国主导的TPP谈判，从2010年3月启动首轮谈判，截止到2015年10月5日，平均每一个半月完成一轮谈判。

二、TPP协议对全球贸易规则的影响

记：您认为TPP协议对全球贸易规则有怎样的影响呢？

李：TPP是奥巴马政府对外贸易政策的反映。奥巴马政府2010年总统贸易政策议程报告，明确了美国三项贸易政策：

一是支持以规则为基础的贸易体系。美国将在WTO多边体制下“积极捍卫美国权益”，推进多哈谈判，但不能只有美国做让步，其他各方权益让步则含糊不清，贸易必须“公平”。

二是贸易政策要加强“社会责任”，要求美国贸易伙伴“改善”本国工人劳动条件，不允许贸易伙伴竞争力以“剥削工人”为基础；同时贸易政策要加强“政治透明度”，在贸易政策制定及实施过程中，要广泛与“利益相关者”协商。

三是贸易政策必须成为美国实现能源和环境目标重要政策工具。2013年奥巴马政府向国会提交的《2013年总统贸易政策议程》，确定了《跨太平洋伙伴关系协议》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议》（TTIP）和《服务贸易协议》（TISA），为扩大市场准入、维护美国国际贸易领导地位三大贸易政策工具。7月，新任贸易代表迈克尔·弗罗曼在众议院听证会上说：“如果我们达成TPP、TTIP和TISA协议，我们将利用65%全球经济打造自由贸易”。11月，总统国家安全事务助理苏珊·赖斯在乔治城大学发表“美国的未来在亚洲”演讲，指出美国目标是在未来三年，在亚太地区建立一个更加公开透明的区域经济和国际贸易规范支持的经济环境。为此目标，奥巴马政府最重要的举措，就是达成几十年来美国最雄心勃勃的自由贸易协议——TPP。奥巴马政府第二届任内的最重要经济目标，是结束TPP谈判，取得国会批准。

本质上，TPP谈判是制定新规则。谈判文本是合并自由贸易、国际劳动力和环境义务规定的条款，被称为是21世纪高标准协定，主要解决边界内问题。不只涉及自由贸易（减少关税和非关税壁垒），主要增加了解决边界内问题的“公平贸易”，包括知识产权保护、劳工标准、环保标准、竞争政策、补贴以及资本账户和金融自由化的内容；还涵盖了多哈谈判不能进展如服务贸易、投资、竞争和监管的内容。这些内容被视为是下一阶段经济一体化至关重要的领域。

高标准新贸易规则关注的不仅是贸易本身，而是“贸易—投资—服务”的融合。事实上当今世界正朝着“贸易—投资—服务”三位一体的方向发展。TPP是新贸易规则，TTIP是新投资规则，PSA［诸（多）边服务业协议］则是服务贸易规则。TPP、TTIP制定“竞争中性”规则，兼有对国有企业限制和对中小企业发展促进的标准；而国有企业在若干竞争性领域退出以及大力扶持中小企业发展，同样正是我国下一步改革重点。TPP、TTIP都包含了新型投资规则，新型投资规则强调“负面清单”，实行准入后监管为主的负面清单和准入前国民待遇的管理模式；而中美正在进行的双边投资协定谈判，以及即将开始的中欧双边投资协定谈判，正是这些新型投资规则的具体体现，与我国进一步实现政府放权、减少行政审批事项、构建开放型经济新体制改革思路完全一致。

TPP是美国高标准亚太自贸区战略。2000年，美国货物贸易45%出口到亚太国家，而到2011年，美国在该地区的市场份额下降到28%；同一时期，中国货物出口到除美国之外亚太国家市场份额从4%上升到14%，美国认为，中国崛起抢走了美国在亚太地区的市场，因此也抢走了美国人的就业。TPP给美国提供了一个高标准亚太自贸区，应对中国崛起的挑战。

美国在TPP中最初收益会很小，最终价值在于扩大TPP，涉及几乎所有部门服务贸易自由化、形成更大亚太区域一体化。如果2025年亚太区域一体化建立，预计它将扩大美国出口达3270亿美元。

三、TPP协议对中国的影响

记：你认为TPP协议对中国又会有怎样的影响？

李：TPP创建“内部市场”“去中国化”影响。TPP“内部市场”和供应链规模达到27万亿美元，约占全球经济总量的近四成，占世界贸易总量近三分之一。美国通过TPP“内部市场”和供应链，实施“去中国化”战略。

“去中国化”对中国战略利益主要影响：一是中国经济正处于结构转型期，产能过剩问题严峻。而TPP可以阻断周边亚太国家对中国市场准入，使中国过剩产能转移不出去，加剧中国经济“孤立”风险。如果韩国、印度尼西亚等经济规模较大APEC国家陆续加入TPP，其“内部市场”效应可能会加大中国经济的“孤立”。二是中国将遭受“贸易转移效应”影响。因TPP“内部市场”贸易条件更优厚而选择从TPP成员国进出口取代中国，从而使中国失去全球市场一部分，这就是经济学中所说贸易转移效应，将影响中国经济增长放缓0.2％，出口下降0.5%。中国如果加入TPP，将大大增强中国经济长期增长潜力。可影响中国经济实际GDP增长2.0％，实际出口增长2.3％。

TPP规则与中国全面深化改革开放的要求相一致。但从发展角度看，TPP关于消除国有企业垄断、加强知识产权保护、开放政府采购市场、提高规则透明度、改革外资管理体制、提高环境标准等内容，均体现21世纪全球贸易规则发展趋势和社会进步方向，与中国全面深化改革开放的要求相一致。

四、中国对TPP的应对之策

记：您认为中国应对TPP持怎样的态度和战略，以及中国对TPP近期、中期、远期的战略应有怎样不同的应对之策？

李：从亚太地区经济一体化的角度看，TPP也是实现亚太自由贸易区的选择之一，中国有权加入。至于是否加入、何时加入、怎么加入，我们要立足理性的战略得失评估。加入TPP，当前对中国对外开放战略有些微冲击，但符合我们长远战略利益，是战略制胜之道。例如，TPP国企条款有利于形成倒逼机制，推进中国国有企业改革，提高市场效率。不加入TPP的最大风险是中国过剩经济产能转移不出去。

长远来看，中国要选择，一是顺应“公平贸易”时代潮流，获取新一轮“开放红利”拉动中国经济均衡可持续增长。如同20世纪末，中国顺应“自由贸易”时代潮流，主动削减国内商品贸易关税壁垒和非关税壁垒，对外开放商品市场准入，获取了“加入WTO开放红利”，一跃成为世界第二大经济体、第一贸易大国。进入21世纪，中国也应顺应“公平贸易”时代潮流，这是人类社会进入21世纪应对新挑战的共同智慧和共同理念，不应以意识形态划界，认为“公平贸易”仅是美国利益，而应认识这是人类命运共同体进入21世纪解决新问题的共同工具。中国应快速建立自己“公平贸易”理念和理论体系，包括国有企业公平竞争、知识产权保护、劳工标准和环境标准等关键问题的制度性改革。顺应“公平贸易”时代潮流，获取新一轮“开放红利”拉动中国经济均衡可持续增长。

二是全面深化改革，主动与国际“公平贸易”规则体系接轨。如同中国入世主动改革国内各类规章制度、法律体系，与WTO自由贸易规则体系接轨一样；中国也应主动全面深化改革国内各类体制机制，与国际“公平贸易”规则体系接轨。不管中国加不加入TPP，这是个形式问题，本质都是中国自主通过全面深化改革，与国际社会“公平贸易”规则体系接轨，这是战略问题和本质问题。中国成立国内自由贸易试验区，就是作为与国际新规则“接轨”的政策工具。在制度上做好应对TPP规则的影响。如涉及国有企业改革、知识产权保护、政府采购、劳工和环境保护等TPP新规则，均与我国全面深化改革取向一致，可分别在国内不同自由贸易试验区内先行先试，在机制体制和管理模式上各个突破。

三是加快完成中美BIT谈判，进一步开启中美FTA谈判。TPP谈判对中国而言，实质就是中美FTA谈判。事实上，启动中美FTA谈判本身，就使中国对TPP的应对转为战略主动。目前正在进行的中美投资协定（BIT）谈判，也是中美FTA谈判主要组成部分，应加速积极推进。

记：日前，商务部部长高虎城就社会关注的TPP热点问题接受采访时说，中方对符合世界贸易组织规则、有助于促进亚太区域经济一体化的制度建设均持开放态度。中方希望TPP与本地区其他自由贸易安排相互促进，共同为亚太地区的贸易投资和经济发展做出贡献。我们此前的有关自贸区（上海、天津、福建、广东自贸区），这些自贸区恰是按TPP部分标准而设，恰是出于应对TPP、促进中国开放水平更上层楼的需要。FTA和创建区域自贸区，正是中国应对TPP的主要抓手。

李：关键是做好自己的事，加快推进经济结构调整和发展方式转变的同时，立足于加速推进我自主自贸区战略实施。一是尽快建成中韩自贸区。二是以韩促日，促成中日韩自贸区。三是积极推动东盟10+6FTA（RCEP）谈判。四是尽快结束与澳大利亚、海合会FTA谈判；探讨启动与加拿大建立FTA可行性研究。五是继续积极参与APEC组织的各项议程讨论和亚太经贸规则制定。六是坚持WTO多边贸易体制是推动全球贸易自由化主渠道。

记：有观点认为，中国应对之策包括“一带一路”，会在“十三五”时期开始全面部署实施，2015年要开好局，也会带来诸多增长机会。从区域角度，尤其西部省市和自贸区的城市协调发展？与TPP的关系？

李：中国按照党的十八大三中全会提出的“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”要求，正在加快自贸区建设。

从打造中国东盟自贸区“升级版”，到建设世界上最长、最具潜力的丝绸之路经济带、海上丝绸之路，中国新一届领导人正在开展自贸区国家战略全面布局，主导开拓一条条全新对外“大通道”，以区域贸易协定促进中国贸易和投资自由化，应对当今区域主义兴起的国际贸易新格局。积极探索负面清单管理模式，根据行业特征制定符合国情的负面清单和市场准入规则。积极发挥上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等国内改革实验区，对高标准新贸易投资规则的先行先试职能。中国改革实验区，可以借鉴TPP、TTIP、PSA为代表的新贸易和投资规则，实施在中国先行先试。

第六章 中国参与区域经济一体化

自由贸易区（FTA）

（2012年4月22日）

一、全球FTA

FTA（Free Trade Agreement/Area）——是区域自由贸易协定或自由贸易区，是指两个或两个以上经济体为实现相互之间贸易自由化而签订的区域贸易安排，缔约方所构成的区域就成为自由贸易区。

由于具体国情、发展阶段以及利益需求不同，各经济体签订的FTA也有所不同，除包括相互取消货物贸易关税和非关税贸易壁垒外，广义的FTA还包含知识产权保护、投资、政府采购、竞争政策、中小企业合作、服务业开放、人员移动、标准化以及金融货币等领域的相互承诺。

FTA的大发展出现在20世纪90年代末期，由于WTO多哈回合谈判陷入困境，各国开始热衷于建立FTA，在世界范围内掀起了区域经济一体化的浪潮。进入21世纪的十年来，全球FTA呈现出爆炸性发展势头，FTA不仅日益成为世界各国贸易政策的核心组成部分，且迄今为止，FTA的贸易量已占全球贸易量的50%左右；FTA的内容已经超越单纯的商品贸易，向服务、投资、知识产权和劳动力流动等领域扩张，并且超越传统的贸易政策壁垒层面，着眼于运输、海关服务、技术标准和国内竞争政策等一切能够降低贸易成本的因素。

FTA还在不断地向全球深度和广度发展，除双边、区域、跨洲FTA网络化发展迅速，就是大洲范围的FTA，如亚洲FTA，也呼之欲出。亚太地区的国家积极参与FTA，反映出下一步FTA的大发展将出现在亚太地区。

二、FTA与WTO

FTA有其自身的优势，与多边贸易谈判相比，FTA更容易为FTA的当事国带来财富。经济繁荣将为当事国的企业带来更多的国际贸易、跨国投资的机会，从而获得更大的发展。FTA与WTO的目的是相同的，就是让自由贸易的利益最大化，避免或者减少贸易自由化的消极影响。尽管人们担心FTA的蓬勃发展会损坏多边贸易体制的基础，核心的问题是如何认识这些FTA的存在使他们能够遵守WTO的基本原则。

一是FTA推行贸易自由化的目标以及涉及的内容与WTO相似，甚至超越了WTO贸易自由化的内容，如服务贸易自由化，都出现在双边和区域FTA中。

二是FTA贸易谈判具有WTO没有的优点，在FTA谈判中可以通过增加贸易量或者提供其他援助进行所谓“补偿性谈判”，即在谈判过程中，可以先达成过渡性安排，平衡当事国的利益，然后再签订双边或区域FTA。由于FTA谈判比较WTO谈判更容易获得成功，因此可以预见未来更多贸易自由化、便利化措施都将首先在区域FTA内实施。从这个意义上说，FTA将成为各国加速推动贸易自由化的重要方式。

三是局部贸易自由化可以促进全球贸易自由化进程。不久将来可能乐见的是，庞大的亚洲FTA建立起大洲范围的均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，进而与WTO全球多边贸易体制合作，共同带动全球走向和平与繁荣。

三、中国FTA

（一）中国参与FTA进程

2001年之前，中国对外谈判的重点是加入WTO，当时的国内外条件都不容许中国将精力转向FTA谈判，因此中国是参与FTA的后来者。

2001年，中国参与了第一个区域贸易安排——《曼谷协定》（现更名为《亚太贸易协定》）。

2002年11月，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》。

2003年6月30日，内地与香港之间“更紧密经贸关系安排（CEPA）”正式签署，之后每年连续签署五个补充协议。同年10月，内地与澳门之间的CEPA正式签署。

2004年11月，中国与东盟十国签署了自由贸易区《货物贸易协议》，对7000个产品实行零关税，并从2005年7月开始相互实施全面降税，这标志着中国加入了第一个真正意义上的FTA。2007年1月和2009年8月，双方又分别签署了《服务贸易协议》和《投资协议》，2010年1月1日，中国—东盟FTA正式全面启动。

以2004年签署中国－东盟FTA为代表，中国开始进入FTA建设的快速轨道。2006年签署了中国－智利FTA，占智利98%的产品和占中国97%的产品进一步开放，中国成为智利第一大贸易出口国；2007年签署了中国－巴基斯坦FTA，巴基斯坦一个主要服务部门和中国六个主要服务部进一步开放；2008年签署了中国－新西兰FTA，新西兰63.6%的产品和中国24.3%的产品实行零关税；2009年签署了中国—新加坡FTA，从新加坡进口90%的产品实行零关税，货物贸易、服务贸易和人员实现自由流动；2010年签署了中国－秘鲁FTA，双方90%以上的产品分阶段实施零关税，秘鲁90个部门和中方16个部门进一步开放。

与此同时，中国正在与冰岛、挪威、海合会（海湾阿拉伯国家合作委员会）、澳大利亚、哥斯达黎加以及南部非洲关税同盟等六个国家或地区进行FTA谈判。谈判内容涵盖广泛，如中国与澳大利亚FTA，内容包括贸易、投资、服务、海关便利化、技术规则和标准、商务人员流动、知识产权、电子商务、中小企业合作、透明度、能力建设、政府采购、竞争政策、环境问题等。

此外，中国还正在与韩国、日本、印度、瑞士、乌兹别克斯坦等多个国家进行FTA的可行性研究，如中日韩FTA、东盟+3FTA（EAFTA）、东亚峰会框架（CEPEA）等可行性研究。

截至2010年，中国已经与五大洲三十一个国家和地区有17个FTA，其中生效的包括十七个国家和地区的9个FTA。

（二）FTA成功典范的意义和贡献（典型案例）

中国—东盟FTA是由发展中国家组成的全球最大的FTA，是世界南南合作的成功典范，其建成后对区域经济一体化、贸易自由化、建设和谐世界目标的重要贡献，更是代表FTA对新时代全球贸易治理有着正向作用及普遍意义的实践证明和典型案例。

2002年11月，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》。2004年11月，双方签署了自由贸易区《货物贸易协议》，并从2005年7月开始相互实施全面降税。2007年1月和2009年8月，双方分别签署了《服务贸易协议》和《投资协议》。2010年1月1日，中国—东盟FTA正式全面启动。

中国—东盟FTA覆盖面积达1400万平方公里，约19亿人口的大市场，占到全球的13％的贸易总额，有近6万亿美元的经济规模。其经济规模可与欧盟及北美FTA匹敌，而人口总数则超过了欧美这两个FTA，是世界上发展中国家组成的全球最大的区域性FTA。

中国—东盟FTA包括了贸易、投资、服务业和经济技术合作，其开放程度要高于对WTO的承诺。表现在：一是货物贸易领域，中国与东盟的印度尼西亚、马、菲、新、泰、文莱六国90％的商品削减关税，双方7000余种商品实现了零关税。二是服务贸易领域，中国在建筑、环保、运输、体育和商务等5个服务部门26个分部门向东盟国家开放市场；东盟10国分别在金融、电信、教育、旅游、建筑、医疗等6个行业向中国开放市场。三是投资领域，中国与东盟国家消减双向投资壁垒涵盖了农业、制造加工业和服务业等多个方面。四是经济技术合作领域，正如中国商务部亚洲司副司长梁文洮表示，随着中国—东盟FTA的全面建成，中国—东盟FTA的合作已由最初的单一货物贸易形式，扩展到农业、信息通信、人力资源开发、相互投资、湄公河开发、交通、能源、文化、旅游、公共卫生、环保等11大重点领域。

中国—东盟FTA正式全面启动后，据统计，2010年1至10月，中国与东盟双边贸易达到2354亿美元，已超过2009年全年双边贸易2130.11亿美元的水平，同比增长42％，其中东盟国家顺差为132亿美元。正如中国商务部副部长易小准所说“中国—东盟FTA是一个双赢的制度性安排”，对此，马来西亚国际贸易与工业部秘书长拉哈曼·马麦特完全同意称：“我们越来越认识到，中国—东盟FTA很多优惠政策都等着我们去充分挖掘和利用，这样必然能形成一个合作共赢的结果。”

就东盟方面而言，中国—东盟FTA的意义和贡献，一是其降低了全球金融和经济危机对东盟国家的冲击。在此次金融危机中主要靠对欧美市场出口的东盟各国经济有的出现了零增长甚至是负增长，正是中国—东盟FTA的优惠政策为东盟国家提供了向中国增加商品和服务出口的更多机会，使东盟经济率先走出了低谷。二是中国13亿人大市场促进了东盟国家扩大就业和经济发展。东盟已经超过了日本成为中国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第三大进口来源地，与此同时，东盟成为中国企业“走出去”的主要目的地之一，中国在东盟国家直接投资额已经突破100亿美元大关。

就中国方面而言，中国—东盟FTA的意义和贡献，首先中国政府认为，其除了推动区域内贸易、投资和经济合作之外，还显现出许多正外部溢出效应，一是推动人民币走向地区化，中国东盟以美元结算的贸易今后几年能以人民币结算。二是作为关系协调的争端解决机制得到完善，使中国东盟区域内的贸易通过协商和谈判，大大减少了以反倾销为代表的贸易摩擦对彼此的伤害。三是中国东盟在FTA框架下商定较多的国内敏感部门例外，有助于国内易受冲击的相关产业部门更好地进行结构调整。其次中国企业界对中国—东盟FTA普遍持欢迎态度，中国商务部向企业所作调查结果显示：44.3%的企业认为最重要的好处是“因市场开放易于出口”；34.9%的企业认为“贸易更便利了”；28.2%的企业认为“推动投资和开拓新业务”；也有21.6%的企业认为“进口增多，竞争性增强”是负面影响。

正是中国—东盟FTA产生的合作共赢成果，使中国与东盟从磋商伙伴、对话伙伴一步步发展成为战略合作伙伴关系。在未来，中国将坚定支持东盟在建立东亚FTA中发挥主导作用。东亚完全不同于欧洲，东亚国家之间在经济、政治、宗教等方面存在着巨大差别，这是建立东亚FTA的严重障碍，尽管建立东亚FTA的方案还在探讨之中，这已是大势所趋。与此同时，用经济相互依存程度的加深作为安全保障已经成为许多亚洲国家谋求实现经济增长的主要手段，FTA已经成为许多亚洲国家在日程上一个政治和经济综合的战略问题，因而，整个亚洲的大洲FTA的建立也正孕育着重大的机遇。

（三）中国参与FTA策略选择

一是积极参与。这是中国对FTA总的态度。首先要解决FTA建立问题，然后再分阶段逐步拓展和深化FTA内容。采取早让步、早成功、早受益的做法，强调优先达成协议的重要性。当谈判合作领域和合作内容遇到困难，可先暂时搁置敏感问题，允许贸易敏感产品例外情况存在，主动让步尽快达成FTA协议，之后再分阶段逐步拓展合作领域和深化合作内容。

二是优先选择。要优先与承认中国“市场经济”地位的国家建立FTA。

中国参与的FTA有两种类型，一类是中国主动推动的FTA，如中国—东盟的“10+1”；另一类是其他国家推动中国做出回应参与的FTA，但前提是对方必须承认中国“市场经济”地位。其中的缘由是《中国加入世界贸易组织议定书》第15条规定，中国自入世之日起15年内可以不被其他缔约方视之为市场经济体，依据该规定，欧盟和美国就可以用替代国价格来认定中国产品的倾销和倾销幅度，从而对中国产品施加高额反倾销税。中国抓住了签订FTA的机遇对这个限制进行突破，获得很多WTO成员承认了其“市场经济”地位，如智利、新西兰、澳大利亚、新加坡、冰岛等国。

三是扩大接触。与发达国家建立FTA有所选择。首选大洋洲的发达国家（如澳大利亚、新西兰等）建立FTA；次选北美、欧盟有自由贸易协议的周边发达小国（如冰岛、加拿大等）作为FTA对象国；时机不成熟时不主动提出与欧、美、日建立FTA的方案，但扩大接触，寻求条件成熟时，再与发达大国建立FTA，以避免与发达大国建立FTA的较大风险。

（四）中国行业协会和学会在FTA谈判中的作用

中国FTA谈判既不像印度是依靠行业协会，也不像美欧是依靠个体能力很强的企业，主要还是依靠政府进行企业和行业的利益协调。中国的企业行业协会和学会由于体制上一般都是从政府行政部门精简转换过来，没有明确的法律地位，很难在FTA谈判中起到企业总体协商和利益协调的作用。通常是由中国商务部（包括驻外经商机构）主导，地方商务主管部门、行业协会和学会以及有关企业共同参与的“四体联动”协商协调机制，不仅在对外FTA谈判方面，并且在贸易摩擦应对方面也发挥着重要作用。

而中国企业行业协会和学会的作用，通常是主动地协助政府做有关调查研究工作，一般有组织会议、撰写报告和问卷调查三种方式。一是组织会议。如商务部世贸组织学会2009年6月组织会议，请100多名有代表性的国企、民企领导人参加会议，请商务部若干主管司局长到会介绍FTA谈判，最新情况和国家政策，同时听取会议企业代表的发言，与会议代表互动，了解企业对FTA谈判的利益诉求。

二是撰写报告。如化工部门的减让经常总是谈判最后交锋的问题。化工行业企业协会就直接撰写报告给政府主管FTA谈判的部门，要求政府在相关的FTA谈判中考虑化工部门的行业企业的意见，反映企业的利益诉求。化工行业企业协会的报告提出分析，有进有取，有保有舍，有攻有守，细化到部门—产品—税号。正是在企业行业协会主动协助下，政府不仅在FTA谈判中可以做到企业或行业利益最大化，而且可以跨部门和跨地区进行政策协调。

三是问卷调查。如在2008年和2009年中国商务部直接领导一些相关产业的行业协会组织两次全国范围重点企业问卷调查，主要调查研究中国企业对FTA的利益诉求，以及影响企业利用FTA的因素。调研结果显示：其一，相比北美FTA的高达80%利用率、欧盟FTA的50%的利用率，中国企业对FTA的利用率总体偏低，对中国—东盟FTA是中国企业利用率最高的也仅达到35.6%。其二，71.6%的企业认为政府应为企业提供更多的有关利用FTA优惠政策的信息；65.8%的企业希望政府能够提供更多的有关FTA的培训。其三，中国企业在FTA政府服务方面的诉求对象主要集中于商务部、海关、质检总局、出入境检验检疫局以及外交部等部门。55.0%的企业在利用FTA中遇到问题会向商务部求助。

总之，可以认为，中国企业行业协会和学会在FTA谈判中的作用仍处于决策外围或边缘地带，真正以产业和企业为基础的贸易谈判诉求形成体制亟待加强建设，只有形成了由产业和企业为基础的贸易谈判诉求机制，才能使中国在多边贸易谈判中提出的要价更贴近国内产业内生发展的需求（周汉民，2011）。

（五）中国通过FTA建设和谐世界

中国国家主席胡锦涛2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议上发言提出了“和谐世界”的概念。“和谐世界”就是指在互信、互利、平等、协商、尊重多种文明的基础上谋求世界的“永久和平与共同繁荣”。

FTA对和谐世界的建设目标具有积极意义：一是FTA的协商与法制可为和谐世界建设目标提供重要政策工具。恐怖主义、贫富差距、霸权主义、经济摩擦是当今世界广泛存在的不和谐现象，而FTA可以推动这些问题的解决符合和谐世界建设目标。二是FTA的经济一体化为政治和谐提供了平台。事实上，FTA形成更大区域的共同利益，使主权国家相互间就有更大的利益融合，政治和谐与和平发展就更可能成为共同的追求。三是FTA贸易共赢的外溢作用，可以增加社会福利，达到区域成员共同繁荣。

和平与发展是当今世界两大主题，全球治理正是围绕着这两大主题运作的。全球治理的难题采取中国的经验就是通过试点和摸着石头过河来解决。而区域性自由贸易区协定可以是全球治理的试点。由于各国利益分歧不同，小范围的谈判更容易获得成功，从这种意义上说，区域经济一体化组织可以成为多边贸易体制的实验场，实际上，许多贸易自由化措施都是首先在区域一体化内部实施的。特别是双边FTA涉及谈判对象最少，故而谈判效率相对较高。再者，WTO未能涉及的一些条款，如服务与投资自由化、知识产权、标准、能力建设、劳动力流动、经济合作等超越WTO条款（WTO plus）的内容，可以轻易出现于双边FTA中，这也成为推动各国加速发展双边FTA的原因之一。

FTA正面作用，可以主要表现在FTA可以摸着石头过河探索出解决WTO多边贸易体制难以解决的难题的体制和规则，成为产生有效的全球贸易治理模式的实验场方面。目前全球治理的难题都可以通过FTA探索实践和试验区的作用来解决。它们包括：

一是均衡发展和所有成员都均等享受发展成果，解决经济合作中的不公平难题。因为发展中国家和发达国家不可能是平等发展的，因此发达国家和发展中国家的关系也是不平衡的，从而它们之间的经济整合也会出现对发达国家有利而对发展中国家不利的不公平现象。

二是为国家和地区之间进行产业方面的合作奠定基础，解决发展机会的不平等难题。全球化等这些近年来席卷全球的浪潮，是国际分工大转移，从全球的经济整合来看，总会对一些地区发展比较有利，而对另外一些地区的发展可能就没有那样好。当地区差距只是由于地区的地理位置和地理条件决定的时候，它就是发展机会的不平等。事实上对于一些大国来说，也往往是体现在少数地理区位特别好的地区。国际经验证明了这一点，全球的经济发展总是集中在少数地区的，即使在发达国家当中，也是集中在少数地区的。即使是过去十年是经济全球化发展最迅速的十年，美国得益最大的是美国西海岸、东海岸和在中部的一些大城市，但是对于美国的其他地方来说，国际贸易给它们带来的机会就并没有那么大。中国也是如此，同样也主要是使沿海的地区如长江三角洲、珠江三角洲等得到了特别大的收益，不仅是经济效益，而且所带来的知名度和国际影响度的提高，也都是非常明显的。但中西部的发展在前一轮经济全球化浪潮中得益不明显。FTA显然并不是只限于国家与国家之间的关系，而且还包括不同国家之间或者同一个国家里地区与地区之间的点对点的合作关系。比如美国加州的信息产业，它的核心技术和最终产品是在加州，但是组装生产和小一点的设计都是在亚洲，可能是在台湾，也可能是在新加坡、马来西亚、泰国或中国的珠三角。这FTA就为这些国家和地区之间进行产业方面的合作，奠定了重要的基础。经济全球化造成的区域经济差距扩大和发展机会不平等，是由于一些发达国家的企业和大的跨国企业，到不发达的地区去，它们所看中的主要是那里的市场，还有那里的资源，他们的根本目的不会是想把那里的整个地区都发展起来。因此从这个角度考虑，FTA可以提供对发达地区和不发达地区之间达到良性的区域整合、市场的统一和企业的公平竞争。

三是创造包容不同国情的区域一体化，解决不同发展水平国家的利益融合难题。按照西方一体化理论和欧洲一体化的经验，成功的地区一体化的条件是国家的政治制度和经济发展水平相似，一体化进程必然导致一定程度的主权转移，形成超国家的权力。欧盟是发达国家地区一体化的典型。与欧盟不同，东盟的FTA成功创造了符合发展中国家的水平和国情的区域合作。由社会制度和发展水平不同的10个国家组成的东盟，体现的是发展中国家地区一体化的特点。东盟是一个缺乏超国家权力机构松散的组织，坚持全体一致和互不干涉内政原则。虽与西方一体化有巨大差异，但东盟的一体化能够成功生存和发展，本身说明了“东盟方式”存在的合理性及其价值。首先，“东盟方式”强调主权绝对平等，反映了东南亚国际政治的现实。其次，“东盟方式”具有包容性、开放性特点，照顾了东南亚发展中国家在政治、经济和文化方面的多样性。“东盟方式”的产生和形成具有深刻的历史根源和现实的思想基础，体现了发展中国家坚持不干涉内政和全体一致以及追求绝对平等原则的共性。东盟和阿拉伯国家联盟、非洲统一组织以及其他发展中国家的地区组织具有相似的特点。这些地区的将会成功创造和包容不同发展水平的发展中国家和最不发达国家的FTA，成为探索解决全球发展不均衡、机会不平等一些全球治理的难题的试验区。

四、日韩FTA

（一）日本FTA

日本是一个积极的多边主义支持者，同时也是迟来的FTA参与者。长期以来日本重点一直放在推进全球多边贸易体制上，认为FTA会削弱多边体制，增加贸易壁垒。当美国转向FTA战略后，日本的政策也发生转变。从1998年开始转向有选择的双边主义，但直到2002年前，日本仍是WTO成员中没有参加任何区域贸易安排的极少数国家之一。这种情况自2002年1月日本与新加坡签署第一个自由贸易协定以后发生改变。

日本参与FTA的特点：一是建立FTA的目的明确。2001年，在通产省发表了《国际贸易白皮书》，首次从官方角度阐明了多边贸易体制的不足以及建立FTA的必要性。同时指出，日本参与FTA的政策目标有五个方面，即促进新贸易规则的确立与实施；推动多边贸易自由化；为多边贸易体系积累经验；避免因不参与FTA而在国际贸易格局种处于劣势地位；促进国内经济结构调整。二是参与的FTA依然比较少，但协议内容广泛，只有农产品例外。如目前日本仅有的与新加坡和墨西哥签订的两个双边FTA协议，其内容覆盖了广泛的领域，但农产品例外。三是与东亚国家进行FTA双边谈判时，有意识地把与涉及中国的谈判纳入到“10加3”的多边框架下进行，避免与中国直接接触，可以看作平衡中国经济在东亚地区影响力的一种战略选择。四是在FTA战略的部署上，第一步达成日韩FTA，第二步以日韩FTA和日一东盟FTA为主轴吸收中国加入，第三步吸收中国台湾和香港，“实现更广阔的东亚一体化”。

（二）韩国FTA

一是中国与东盟农产品对韩国出口的概况及相似性与竞争程度。中国和东盟都是韩国农产品的主要进口来源国之一。由于中国南方与东盟地理位置相近、气候条件相似，所以很有可能在农产品对韩国出口上具有较高的相似。

对韩国出口的概况及双方的相似性和竞争程度的基础上，深入分析韩国—东盟FTA中韩国农产品的降税模式，并具体测算中国与东盟农产品在韩国—东盟FTA全面生效前后的价格竞争力的变化，以此分析和估算韩国—东盟FTA对中国农产品出口韩国的影响。韩国是中国农产品的第三大出口市场，2007年占中国农产品出口总额的10%。2007年中国农产品对韩出口总额达36125亿美元，比2002年的20172亿美元增加了75%，其间虽然稍有波动，但总体上处于不断上升的趋势。同年，东盟十国农产品对韩出口总额为15182亿美元，比2002年的0183亿美元增加了91%。虽然东盟的增长速度高于中国，但贸易金额仅为中国的44%。（根据韩国贸易协会《韩国贸易统计》）

从上述分析可以看出，除水产品外，中国对韩出口以玉米等谷物类和蔬菜类为主，而东盟以热带产品为主，双方对韩出口的主力产品存在较大的差别。但并不能据此判断双方的出口相似性低。因为中国横跨寒带、温带及热带三大区域，中国南方的农产品虽然在中国农产品整体对韩出口中所占的比重不大，而这些产品与东盟农产品对韩国出口的相似程度很高。表明中国与东盟农产品对韩国出口结构较相近，在韩国市场上展开激烈的竞争将不可避免。这意味着韩国—东盟FTA生效以后，东盟农产品出口替代中国农产品的可能性很大，而其效应的大小则主要取决于韩国对东盟农产品的开放程度。

二是韩国—东盟FTA中韩国的农产品降税而工业产品分别是97%和3%。2010年1月1日起将有97%的工业产品全部取消关税，而韩国—东盟FTA中韩国承诺的农产品中只有6115%的产品享受零关税待遇。而和工业品的降税模式对比。可以看出，韩国农产品且216个6位税目高度敏感产品（包括40个6位和工业产品的开放程度形成鲜明的对比。农产品中税目的例外处理产品）都集中在农产品中，而工正常产品和敏感产品的比重各为61.15%和38.15%，业品中只有极少数的一般敏感产品。由于韩国对东盟的主力出口产品及具有潜在出口能力的产品都设定为敏感产品，所以韩国—东盟FTA中并无专门针对农产品的紧急进口限制等贸易。韩国的农产品开放程度较低。而韩国之所以能够做到农产品的小幅开放，是因为东盟9国（新加坡除外）均为发展中国家，急需韩国对东盟进行大规模投资和技术转让进而带动东盟的经济发展，而韩国就是以此作为交换条件降低了农产品的开放程度。

据此，我们可以大体上认为韩国—东盟FTA对中国农产品出口韩国的影响并不大。但要具体计算其影响程度，还需结合中国与东盟农产品的替代关系的存在与否、每种产品的降税模式、现行关税率等因素进行更为细致的分析。

三是结论：综上所述，中国与东盟农产品对韩国出口相似性较高、竞争较激烈，但韩国—东盟FTA对中国农产品出口韩国的影响很小，其原因有二：第一，韩国的农产品开放度较低。韩国—东盟FTA中，韩国将东盟主要的出口农产品都列为敏感产品，实行中长期内分阶段取消关税或关税配额或例外处理。结果东盟的很多农产品的价格并未因与韩国成立自由贸易区而比中国更显优势，即使某些产品价格占优，其优势并不明显。也就是说，韩国—东盟FTA为东盟农产品贸易创造的空间很小，进而对中国农产品的贸易转移效应也就不大。第二，中国地大物博、产量丰富，东盟从供给能力上难以完全替代中国。在极少数产品上，东盟农产品因享受FTA特惠税率而拥有较大的价格优势，但由于其生产规模与中国相去甚远，所以无法完全取代中国，独占韩国市场。

五、中日韩FTA

始于21世纪初的中日韩自贸区民间可行性研究已将近十年，但是中日韩自贸区官产学联合研究至今仍未结束，被三国工商界关注的中日韩自贸区之所以进展缓慢，是因为中日韩三国在农产品贸易开放、制造业竞争、投资协议以及自贸区战略考虑方面存在着较大的分歧。因此，目前以中韩自贸区先行为手段，推动日本以更为积极的态度参与中日韩自贸区进程的方式将为该中日韩自贸区的实现提供新的路径选择，但是即使如此中日韩自贸区仍将面临着较多障碍。

一是中日韩自贸区背景：中日韩自贸区或中日韩共同体构想早在20世纪八九十年代就被日本、韩国学者提出来，只是当时中国对于进行贸易开放和自贸区谈判还处于摸索阶段，其贸易开放主要以参与亚太经合组织的活动为主。伴随着中国经济实力的提高，2001年开始由中国国务院发展研究中心（DRC）、韩国对外经济政策研究院（KIEP）以及日本综合开发研究机构（NIRA）共同承担了中日韩联合研究项目，针对促进本地区贸易与投资、建立中日韩三国自贸区的宏观经济影响等问题进行民间研究。2002年11月，时任中国国家总理朱镕基在柬埔寨首都金边举行的中日韩领导人会晤期间向日韩两国提出了建立中日韩自贸区的构想。2003年中日韩自贸区民间可行性研究小组分别基于一般均衡模型对中日韩自贸区的经济影响进行了模拟，其结论基本一致，即建立中日韩三国自贸区对推动三国经济增长、扩大对外贸易和提高国民福利水平具有积极意义。其中通过建立中日韩自贸区能够带动中国GDP增长。1%－2.9%，推动日本GDP增长；0.1%－0.5%，推动韩国GDP增长；5%－3.1%。而中国能够获得46亿－64亿美元的总福利提高，日本获得67亿－74亿美元，韩国的福利提高最明显，共计114亿－263亿美元。基于该民间研究，2003年10月在印度尼西亚巴厘岛召开的中日韩领导人第五次会晤期间，中国总理温家宝与日本首相小泉纯一郎、韩国总统卢武铉签署了《中韩日推进三方合作联合宣言》，以此为标志，中日韩自贸区构想开始进入官方视野。

中日韩自贸区官方可行性研究相对而言姗姗来迟，根据2009年10月三国领导人在北京峰会以及2009年10月25日在泰国华欣举行的三国经贸部长会议发表的联合声明，中日韩三国决定成立官产学联合研究委员会（JSC），对中日韩自贸区的可能战略影响、三国获得的经济利益等进行研究。2010年5月，中日韩自贸区官产学联合研究第一次会议在韩国首尔举行，三国就自贸区联合研究的基本议题设置、研究方式等问题进行了讨论，并对货物贸易议题交换了意见。2010年学联合研究第二次会议在日本东京举行，三方就关税、非关税措施、原产地规则、贸易救济、卫生与植物卫生措施（SPS）、技术性贸易壁垒（TBT）等涉及货物贸易和经济合作领域的有关议题充分交换了意见。中日韩自贸区官产学联合研究第三次会议于2010年12月在中国山东威海举办，主要讨论了自贸区服务贸易与投资领域等有关议题。三国承诺将努力于2012年前完成中日韩自贸区联合研究，并努力完成三国投资协议谈判。

二是中日韩自贸区的成本收益分析：中日韩自贸区除了能够推动三国间的贸易、投资以及经济增长等传统经济收益外，它还对东亚地区的经济一体化起着独特的推动作用，因此中日韩自贸区还存在着非传统收益。作为东亚合作主要路径之一的东亚自贸区（东盟+3自贸区）自从2004年东盟+3经济部长会议提出以来，虽然于2005年至2009年进行了两个阶段的民间可行性研究，并分别于2006年和2009年提出了相应的研究报告，但是这些年来以东亚自贸区为主的东亚合作进展并不顺利。2006年东亚自贸区研究报告提出希望在建成三个东盟+1的自贸区后，通过简化并统一中国东盟自贸区、韩国东盟自贸区以及日本东盟自贸区的原产地规则等相关协议内容，将上述三个东盟+1自贸区合并成为东盟+3自贸区，即东亚自贸区。但是显示中的发展并不尽如人意，除了东盟自身经济一体化进程尚需时日外，东盟处于自身对东亚合作主导的考虑，对扩大东盟+1到东盟+3的积极性并不高，因为东盟十分担心在扩大自贸区的过程中其主导地国际经济合作地位被进一步边缘化。

除此之外，从技术角度考虑，以统一原产地规则为主要内容的贸易便利化也并非易事，近年来的操作表明其难度不亚于另一次自贸区谈判，这是因为原产地规则是自贸区协议内的核心内容，具有较高的歧视性，要改变原产地规则事实上是极其困难的。相应地，2009年的第二阶段东亚自贸区可行性研究报告提出了替代方案，即先推动达成中日韩自贸区，再以此为基础推动建立东亚自贸区。这一替代方案的出炉，不仅是因为看到了统一三个东盟+1自贸区的难度，还在于中日韩自贸区本身所包含的经济、非经济收益会让中、日、韩三国更有推动成立中日韩自贸区的动力。根据中日韩民间可行性研究报告，中日韩自贸区不仅会推动上述三国经济增长，而且有利于三国的生产要素得到更合理的配置，也有助于更好地处理三国间发生的贸易争端。无怪乎中日韩自贸区民间可行性研究小组对三国企业关于建立中日韩自贸区的调查问卷反应非常积极。该问卷显示，三国的大多数企业都赞成中日韩自贸区，其中中国企业持这一观点的比重最高，达85.4%；日本和韩国企业分别是78.7%和70.9%。至于谈判时间表问题，三国受访企业中70%－80%认为，应该在三年内或尽早启动中日韩自贸区谈判。而2008年亚洲开发银行组织的一次企业利用自贸区问卷调查中，计划利用中日韩自贸区的中国企业比例高达17.3%，是全部中国未达成的自贸区中工商界呼声最高的。特别需要指出的是，通过构筑中日韩自贸区，还有利于三国间加强经济联系、增进政治互信并有助于东北亚地区的和平与稳定。

不仅如此，推动中日韩自贸区及东亚自贸区对于亚洲经济的未来同样具有深远意义。根据亚洲开发银行对2009年亚洲出口贸易进行分解分析，约71.1%的产品最终流向欧美等域外市场，仅美国一国就占全部最终需求的23.9%，美国国内的巨大市场和消费能力成为影响亚洲经济的重要因素。只要美国还是亚洲经济的主要最终需求市场，亚洲经济与美国经济“脱钩”就无从谈起，亚洲经济特别是东亚经济就不可能摆脱外部危机的扰动。目前世界经济发展不平衡以及对中国或亚洲经济实现“再平衡”的要求的关键在于提高亚洲经济的内需，长期来看这种内需的提高有赖于域内大国如中国、印度的国民收入水平提高所伴随的消费力提高。但是中短期来看如果要再平衡，那么如何填补美国留下的需求缺口则关系到了亚洲经济的可持续发展问题。而以中日韩自贸区为代表的亚洲区域经济一体化为解决亚洲经济中期发展、适度摆脱美国需求并提高经济安全等问题提供了思路，因为以中日韩自贸区为核心的东亚自贸区带来的贸易创造效应，则可能填补美国需求留下的最终需求市场“空白”。虽然中日韩自贸区意义重大，但是也面临着许多障碍，如果三国不能够克服这些障碍，那么中日韩自贸区甚至东亚自贸区等都将成为泡影。这些障碍中，以日本、韩国在农产品方面的贸易保护为首。由于日本、韩国两国的农业国际竞争力水平较低，仍然对国内农业实行保护，因此中日韩自贸区谈判必然会涉及削减农产品关税问题，但是上述两个国家农业团体对该问题的游说活动，使得政府在农产品市场准入方面的妥协变得异常困难，特别是日本的农林水产问题，已经成为制约其对外自贸区谈判的软肋。伴随着中国农产品出口日、韩的增加，关于农产品的贸易争端已经出现上升的势头，因此若要在该问题上取得较大进展确实很不容易。

2011年日本若要加入“跨太平洋伙伴关系”（TPP）谈判，就需要该国解决农产品市场开放问题，但是目前以增加消费税对该产业进行补偿的方式还存在较大争议，看不出有取得进展的可能性。另一个方面就是中、日、韩三国在制造业方面开放的压力。根据相关研究，中国在纺织行业方面的优势明显，但在石化、钢铁、汽车方面存在着较明显劣势。因此如果进行自贸区谈判，石化、汽车等机械部门的开放问题成为能否取得谈判成功的关键，但是由于石油行业利益复杂，而且涉及经济安全问题，因此谈判的困难程度也是可想而知的。

再其次是投资协议。投资协议虽然独立于中日韩自贸区，但是根据近年来的发展，各国普遍签署比较全面的自贸区协议，即包括货物贸易、服务贸易和投资的广义自贸区协议。而中日韩自贸区问题中，日韩两国比较关心中国是否能在投资问题上变得更加开放，即中国放宽日韩两国在中国进行投资的行业限制等。对于这个问题，我们应该辩证地看待，虽然放宽投资许可可能会冲击我国的某些部门利益，但是长期来看，竞争加剧会有效提高行业的国际竞争力，该行业并不一定总是受损的；通过投资协议上一定程度的妥协，也可能推动日、韩两国在货物贸易协议上的积极性，这将在全局上推动完成一揽子中日韩自贸区协议。

三是中日韩三国自贸区战略角度分析中日韩自贸区的可行性：目前来看，中国对中日韩自贸区是比较积极推动的，而这也符合中国希望推动东亚自贸区的前提；韩国由于在中日韩自贸区中福利提高最多，因此该国一直对于推动三国自贸区积极性较高，愿意充当中日两国的“桥梁”，但是多年来进展缓慢，同时李明博政府主张积极的自贸区战略，因此该国将自贸区视野拓展到全球范围内，积极推动与重要国家或地区签署自贸区，因此在中日韩自贸区中的推动力有所下降。日本对中日韩自贸区的态度比较消极，一方面由于农林水产业确实制约了该国的自贸区进程，但是另一方面，该国从未将同中国签署自贸区纳入其中短期议程，这似乎可以理解为该国清楚一旦签署中日自贸区，那么中日韩自贸区甚至东亚自贸区都将迎刃而解，而这意味着让中国成为东亚区域经济一体化主导的结果是日本不愿意看到的（这也是为什么日本政府提出了所谓的东盟+6自贸区，即CEPEA）。从这个角度看，中日韩自贸区的症结在于中日双边自贸区，因此从可行性和博弈的角度考虑，不妨以中韩自贸区先行，并以此推动中日自贸区的进程。

四是中韩自贸区的进展：中韩自贸区民间可行性研究始于2005年，由中国国务院发展研究中心、韩国对外经济政策研究院主持进行了中韩自贸区的民间可行性研究。在顺利完成民间可行性研究后，时任中国商务部部长薄熙来与韩国外交通商部通商交涉本部长金铉宗于2006年11月举行会谈，双方同意于2007年年初启动中韩自贸区官产学联合可行性研究。其后从2007年至2008年两年间，中韩两国就货物贸易、投资等问题先后进行了五次会议并取得了共识。

2010年5月中国国家总理温家宝与韩国总统李明博宣布结束中韩自贸区官产学联合研究，并由双方经贸部长签署谅解备忘录。双方商定，下一步将就各自关心的问题进一步交换意见，为早日启动中韩自贸区谈判创造条件。根据中韩自贸区官产学联合研究报告，中韩自贸区会显著推动中韩两国的经贸发展，由此带来的竞争效应和规模经济等动态效应还会长期影响两国经济的发展。基于静态一般均衡模型计算，中韩自贸区将带动中国GDP增长0.395%，带动韩国GDP增长2.443%；基于资本积累的动态模型和结果更加乐观，中韩两国的GDP将分别增至0.584%和3.313%。另外，中韩自贸区还能推动两国的进出口贸易以及改善贸易条件。根据静态模型测算，中韩自贸区将带动中国出口增长3.537%，进口增长4.732%；带动韩国出口增长4.756%，进口增长5.152%。考虑到资本积累等动态因素，中韩自贸区将起到更加积极的作用，将带动中国出口增长3.733%，进口增长4.944%；带动韩国出口增长5.433%，进口增长5.858%。从贸易条件的变化来看，中韩自贸区使中韩两国的贸易条件都得到了不同程度的改善，特别是韩国在贸易条件改善方面获益更大。中韩自贸区成立后，中国的贸易条件改善幅度将增长0.127%－0.154%，而韩国贸易条件的改善幅度将增长0.939%－1.237%，韩国的增长幅度远远高于中国。不仅如此，联合研究报告还指出中韩自贸区可以提高中韩两国在地区和多边谈判中的地位，而且有利于进一步推动区域经济一体化。

但是我们必须注意到，即使中韩自贸区也面临着众多障碍：首先，虽然中韩两国的平均关税并不高，但是某些特定部门的关税还有相当的削减空间，在此情况下自贸区谈判可能涉及对这些敏感部门的冲击，而这些敏感部门构成了部门自由化的阻碍。例如韩国的农业，一直是该国对外自贸区谈判的软肋，正是由于农产品开放问题导致韩国与美国的自贸区谈判过程极其艰难。其次，韩国的渔业、纺织、机械等行业相对于中国处于劣势，而这些劣势产业往往又是中小企业集中，吸纳低收入劳动者较多的行业，因此缔结中韩自贸区可能会招致这些受损群体的反对。例如根据大韩工商会议所2007年10月31日公布的调查，虽然大多数韩国企业支持中韩自贸区，但是他们却认为在时间选取方面韩国政府应该慎重考虑，对于推进中韩自贸区的恰当时机，主张六年后的企业占43.2%，主张四年至五年的企业占21.3%，主张两年到三年的企业占25.2%，主张一年内的企业占10.3%。再次，中国在石化、钢铁、电子、汽车、服务贸易和投资等方面也存在着或多或少的部门开放压力，因此开始自贸区谈判并不容易。最后，虽然中韩自贸区谈判首先考虑的是经济因素，但是它不可避免地还会受到政治等其他因素的影响，特别是东北亚安全局势对韩国民众的心理造成了较大的影响，因此目前看来启动中韩自贸区谈判困难也很大。

事实上，任何自贸区的达成都需要谈判双方的相互让步和高度智慧，因此若要在目前复杂的国际政治经济环境下，及早启动中韩自贸区谈判的话，需要双方政府和工商界的智慧和勇气，以及政府为实现经济的可持续发展在构筑中韩自贸区或其后的中日韩自贸区的同时，不可避免地会对一些敏感部门的利益造成冲击，因此谈判发展出一套合适的部门开放时间表和相应的国内补偿机制，或许是谈判能否启动和取得成功的关键。从相互妥协的角度考虑，中国可能希望通过投的妥协，因此下一步自贸区研究的重点应该是投资协议和服务贸易的经济影响的评估，特别是定量分析方面需要加强。因为货物较成熟，而且该方面中国的国际竞争力相对较强，而投资协议和服务贸易不仅难于测算，同时中国面临的开放压力非常大，因此上述两个方面有理由成为下一阶段研究的重点。

中韩自贸区先行并以此推动中日韩自贸区的进程只是为中日韩自贸区提供了一条新的实现路径，但是对中韩自贸区必须有清醒的认识，因为虽然中韩自贸区对中韩两国的经贸关系、中日韩自贸区的实现，甚至东北亚地区的稳定与发展等都有一定的推动作用，但是除了中韩经贸关系外，其他的推动作用都是间接的，同时还会受到多种因素的影响。例如中日韩自贸区，如果日本继续对中日韩自贸区维持比较冷淡的态度，不与中国在自贸区问题上达成妥协，那么中日韩自贸区的未来仍十分暗淡，而所谓的东亚自贸区等中期目标实现的可行性将更加渺茫，因此对于中韩自贸区可能会对日本产生的“多米诺骨牌”效应不宜过分高估。中韩自贸区、中日韩自贸区协议应该是符合WTO规则的，同时应该尽可能地减少敏感商品清单，尽量达成规范协议以便为随后的东亚自贸区谈判提供范本。值得注意的是，中日韩自贸区在原产地规则方面应该考虑率先采用选择性的原产地规则标准（CTC或RVC），根据亚洲开发银行的跨国问卷调查，新加坡57.1%、菲律宾43.9%、韩国41.7%、泰国40.4%、中国36.2%以及日本28.6%的企业表示愿意使用选择性的原产地规则标准，因为这样可以避免汇率不稳定时期单一RVC可能造成的价值计算困难，使用时也为企业提供了经营便利。

最后，应该明确发展自由贸易区的目的仍然是为经济发展服务的，并不是为了自由贸易区而自由贸易区，自由贸易区只是通过促进进出口贸易进而推动经济增长的工具手段之一。在目前美国积极推动TPP，东亚合作举步维艰的情况下，继续坚持中日韩自贸区固然重要，但是积极扩大内需才是中国经济实现可持续发展的关键。发展东亚自贸区的主要目的是通过贸易创造效应以维持对中国产品的需求，但是必须认识到日本、韩国的市场已经基本饱和，东盟的市场比较狭小，中国经济可持续发展的最终出路唯有实现以内需为主的增长方式，方可实现经常项目基本平衡，避免在国际贸易领域经常受到指责和容易受到外部经济波动影响的不良局面。从中期内中国经济发展角度，发展自由贸易区与扩大内需两种手段都具有重要意义，应该是并行不悖的。对于扩大内需，一方面需要不断提高人民收入水平，同时完善医疗、教育、社会保障等措施以降低国民预防性储蓄；另一方面也需要通过以类似缔结自由贸易区的方式，将适度的竞争引入部分缺乏竞争的部门，在提高生产率的同时增加对产品的国内需求水平。

全球区域经济一体化发展对策研究

（2014年7月31日）

本文研究全球区域经济一体化发展现状和趋势，分析跨太平洋伙伴关系协议（TPP）文本具体条款内容及其对我国的影响，研究我国国情与TPP条款及其他国际区域一体化组织规则要求的适应性，提出对策建议。

一、全球区域经济一体化发展现状和趋势

（一）全球区域经济一体化发展历史潮流和重要意义

1. 全球区域经济一体化发展三次历史潮流

区域经济一体化浪潮迭起是“二战”结束以来世界经济发展重要特征。从20世纪50年代，全球区域经济一体化出现第一次浪潮，其标志性事件是1956年成立欧洲经济共同体（EEC）。20世纪90年代初期，欧洲率先掀起了新一轮区域经济一体化浪潮，把欧洲各国合作推进一大步；随之，美加墨成立北美自由贸易区（NAFTA）；然后，亚洲成立亚太经济合作组织（APEC），这些区域组织的成立，标志着全球区域经济一体化的第二次浪潮。而第三次浪潮出现在20世纪90年代后期，并延续至今。这期间全球区域经济一体化标志，主要以区域或双边自由贸易协定为主。自由贸易协定是第三次全球区域经济一体化发展历史浪潮的重要载体；而全球区域经济一体迅猛发展又是新世纪全球贸易的最显著特征。

2. 自贸协定为基础的区域一体化发展重要历史意义

以区域或双边自由贸易协定为基础全球第三次区域经济一体化潮流，对世界经济与政治新格局的形成将具有重要历史意义。

一是自贸协定为基础区域一体化可以通过贸易自由化和便利化降低交易成本和流通费用促进国际贸易发展。关税是国际贸易一种特殊交易成本，区域自贸协定使这种交易成本降低并趋于零，通过降低交易成本和流通费用，可以大幅促进协定成员内部贸易。当然，协定成员内部贸易可能对成员与非成员间贸易发生贸易转移或贸易替代效应，然而，整体上看，全球贸易总成本降低，由此全球整体贸易量增加。此外，如果被贸易替代关税主体应对积极，可使受影响产品种类降到非常少，使贸易替代效应的总体影响降到很小。

二是自贸协定为基础区域一体化可以促进国际投资起到优化全球产业结构和资源配置效果。首先，自贸协定使自由市场规模扩充，无疑促进跨国公司对协定成员的投资。其次，自贸协定使区域内企业在劳动力、自然资源和资本投向选择决策中不受关税因素拖累，企业从成本最低化目标出发也会促使区域内FDI增长。

三是自贸协定为基础区域一体化可以是实现全球贸易自由化、全球市场和产品生产一体化的一个重要步骤。目前，全球大型区域自贸协定已初步确立，即EU（欧洲圈）、ASEAN+6（亚洲圈）、AFTA（美洲圈）三足鼎立架构，而这三足鼎立之间也已初步建立了联络机制或合作设想。首先，ASEAN（亚洲圈）与EU（欧洲圈）已提议谈判建立自贸协议；其次，亚太经合组织（APEC）是推动亚洲圈与美洲圈建立亚太自贸区良好架构机制；再者，EU（欧洲圈）正与美国进行着最终囊括欧美两大洲“大西洋自由贸易区”的谈判（TTIP）。由此，可以预见，当世界上三足鼎立自由贸易“山头”被自由贸易“桥梁”连通后，全球贸易自由化、全球市场和产品生产一体化的最终实现，可能就为时不远。

四是自贸协定为基础区域一体化可以导致世界共同要素市场和共同货币产生。区域自贸协定形成多种区域经济合作方式，最终不仅会促使全球贸易自由化和促成世界共同产品市场产生，还可能进一步导致世界共同要素市场和共同货币形成。从欧盟发展历程中，可以看到这样一种过程路径：部分产品贸易自由化—全部产品贸易自由化与共同产品市场—关税同盟—资本、劳动力流动自由化和共同要素市场—共同货币。

五是以自贸协定为基础区域经济一体化可以对世界统一政治架构产生积极影响。众多区域自贸协定有将世界各区域引向深入经济合作关系的趋势。如果国际社会通过普遍经济合作而不是战争谋取共同利益成为大势所趋，必将对世界统一政治架构的产生和完善产生积极影响。按照欧盟发展历程，尽管面临诸多困难，国际社会还是普遍认为欧盟最终会向政治深入一体化迈出实质性步伐。

（二）全球区域经济一体化发展现状

以自贸协定为基础的全球区域经济一体化发展现状。据世界贸易组织统计，20世纪90年代以来，全世界签署区域自贸协定数目不断攀升，截至2014年1月，全球共签署区域自贸协定583个，其中，超过400个协定是1995年以来签署的；正在实施的区域自贸协定为381个，这些协定形成了全球各国相互交织的“自由贸易区”网络。“自由贸易区”英文缩写FTA很常用，FTA通常表示自由贸易协定（Free Trade Agreement），也用来表示基于相应贸易协定的自由贸易区（Free Trade Area）。

截至目前，全球FTAs基本目的都是推动不同关税区之间贸易自由化，短期目标还是在世界局部推动形成不同关税区之间共同产品市场。这是世界上近200个关税主体之间在产品交易上复杂利益关系一种反映和表达。在全球FTAs各种局部“产品市场单圈”格局基础上，正发生三种运动进程：一是局部“产品市场单圈”之间边界在消解和扩张。二是局部“产品市场单圈”

基础上形成局部“要素市场单圈、货币单圈、政治单圈”。三是局部“要素市场单圈、货币单圈、政治单圈”之间边界消解和扩张，但此进程仅“态势微露”。

（三）全球区域经济一体化发展趋势

以FTAs为基础的全球区域经济一体化发展趋势。当前，世界上正进行的几个重要FTA谈判，即“跨太平洋伙伴关系协议”（简称TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（简称TTIP）、“区域全面经济伙伴关系”（简称RCEP）和中日韩FTA，都集聚了全球最主要经济体。FTA经济规模之巨大，可预见，一旦协定达成，必然对全球经济发展和世界格局变动带显著影响，对世界贸易规则、多边贸易体系、发达经济体和发展中经济体的影响将是深远的。

因此，全球新一轮区域经济一体化发展趋势特点：一是新一轮FTA成员国构成出现异质多层次性。如果以成员国政治经济差异划分，第一个阶段FTA基本是社会政治经济制度相同、经济发展水平相近、文化观念和价值体系一致、地理上相邻国家和地区建立起来的FTA。这个阶段，不仅发达国家间合作盛行，就是发展中国家间合作，即南南型合作也非常盛行。但在第二阶段，北美自贸区（NAFTA）的建立，颠覆了传统FTA理论与实践，由经济最为发达美国、加拿大和发展中国家墨西哥组成FTA，三方成员均可从中获益，实践证明异质性国家FTA同样可以取得同质性国家FTA取得合作共赢效应。由此，发达国家与发展中国家间合作，即南北型合作增加。这是FTA成员国构成出现异质多层次性深刻历史原因。

二是新一轮FTA涉及范围及包含内容更广泛。传统FTA内容主要涉及削减和取消关税及消除非关税壁垒，范围仅限货物贸易。新一轮FTA贸易谈判和协定内容大大扩展，不仅包括服务贸易自由化，也涵盖投资自由化。在地区和领域大大深化和扩展了贸易与投资自由化。

三是新一轮FTA深度一体化是重要趋势。近年来FTA谈判各成员国间合作，已经从投资、服务贸易自由化向涵盖劳工、环境、知识产权保护、竞争政策等领域深度一体化扩展。

四是发达国家主导了新一轮FTA谈判。发达国家通过TPP、TTIP谈判，按照他们经济发展水平和要求，制定区域FTA谈判议题和规则，主要发展中大国没资格参与其中，其他发展中小国更处于被动接受地位。总体上，发达国家在新一轮FTA发展中处于优势地位，主导了FTA方向。由此建立起来区域自贸协定对发展中国家影响将主要是冲击和挑战。

五是发展中国家新一轮FTA合作程度在逐渐加深。发展中国家通过RCEP谈判，强调渐进性和开放性，协定不仅包括消除内部贸易壁垒，创造和完善自由投资环境，扩大服务贸易，还将涉及知识产权保护、竞争政策等多个领域。

二、美欧参与全球区域经济一体化影响和启示

（一）美欧参与FTA新一轮区域一体化的特点

美欧发达国家在新一轮全球区域一体化进程中占据主体地位。美国已与20个国家签订14个FTA，主要有美加墨NAFTA（1994）、美澳FTA（2007）和美韩FTA（2012）。欧盟已签订生效28个FTA。

美欧参与新一轮全球区域一体化主要特点：一是美欧FTA意在重建国际贸易规则体系。美欧通过TPP和TTIP协定，推行投资、政府采购、非关税贸易壁垒、知识产权、环境与就业、竞争性政策、国有企业等方面高标准的贸易投资规则，以促成在WTO框架下无法达成一致的规则。一旦TPP和TTIP形成新型国际贸易规则，在未来可能形成新多边体系，将会对现有WTO多边贸易体系构成冲击。同时，美欧在协定谈判中主导地位使其享有完全标准和规则制定权，减少甚至完全避免了让渡贸易政策制定权的风险。

二是美欧FTA越来越重视非传统收益。早期FTA主要收益是通过区域市场一体化，带动区内资本投入增加、生产效率提高、经济增长加速。但近期美欧参与区域一体化，谈判和协定内容在获得区域经贸收益同时，在环境保护、资源开发以及民主制度等方面也会有不同程度合作，对国家安全、地缘政治、国际规则制定等非传统收益关注加深。

三是美欧FTA谈判内容越来越多从经济因素起到涉及有重要影响的政治因素。美欧进行新一轮全球区域FTA谈判，由经济因素主导但政治因素比重提升，更多增加了政治内容。因为FTA成员国由于经济上合作和依赖加深，在一致对外争取经济利益时必然寻求联合起来提高国际谈判地位，由此，近年来，进行FTA谈判各成员国开始寻求政治领域收益，使政治领域共同利益随之增加。如欧盟把民主进程、欧盟东扩、政治体制改革作为加入欧盟要件之一。美欧新区域主义认为，大国进行区域经济合作有多重目标，不仅为经济发展与合作，还有政治和安全目标，因此进行区域FTA谈判不再过多分析经济效应，会更多考虑非经济目标。也不再局限地理位置，而尽量使区域经济合作空间进一步扩大。小国希望通过缔结自贸协定提升在国际事务中地位；大国则希望通过缔结自贸协定建立自己的势力范围网络。

四是美欧FTA超国家性日渐增强。随着美欧FTA范围和内容不断扩充，导致成员国让渡主权内容不断增多，使FTA超国家性增强，因此，极易被作为大国竞争手段或工具。随着FTAs发展历史浪潮，各国在签署FTA方面展开竞争，特别是美欧大国都把FTA看作自己势力范围扩展，更易实现本国经济政治目标。美欧在中东、亚洲、非洲、拉美以及大洋洲积极推进FTA谈判，取得了相当成果。这些FTA与其说是自贸协定，不如说是大国瓜分势力范围协定，是大国以经济为诱饵实现自己政治目的、提升国家地位的工具。

五是美欧FTA组织封闭性加强。任何双向或区域FTA都具有开放性和封闭性两方面。FTA的开放性主要是给成员提供合作交流平台和外溢效应；此外，FTA会不断有新成员加入，即使双边FTA，在规模经济吸引下，也不会拒绝新成员加入而变成区域FTA。与此同时，FTA具有封闭性，由于FTA是两个国家或几个国家为了共同利益而建立，从本质上就具有一定排他性，或说是封闭性。无论是初级优惠贸易安排还是关税同盟，或更高级形式，本质都具排他性。随着美欧FTA向更高层次发展，区域内成员国所让渡国家主权越来越多，区域组织获得超国家权利不断增大，这种封闭性必随之加强。

（二）美欧参与FTA新一轮区域一体化的影响

目前，美欧启动了TTP和TTIP大型区域自贸协定谈判，受到了全球的关注。现以TTIP谈判为例，简析美欧参与新一轮区域经济一体化进程将带来如下主要影响：

一是将为全球经济增长带来活力。数据显示，美欧经济总量几乎占据全球半壁江山，美国对欧洲投资是对亚洲投资3倍，而欧洲对美国投资是对中国和印度投资总和8倍。一旦TTIP谈判达成协议，欧美自贸区将成为全球规模最大自贸区，将为低迷美欧经济注入新动力，将对全球贸易和经济增长产生积极影响。

二是将重塑国际贸易和经济格局。如果TTIP谈判达成协议，美欧相关标准成为国际标准，由于双边或区域自贸协定本身具有排他性或封闭性，对未参与协定贸易伙伴具有歧视性，将不利于其他地区尤其是发展中国家贸易和经济增长。美国和欧洲贸易占全球市场份额会快速提高，其经济占全球比重会再次恢复性上升，世界经贸格局也将因此发生变化。

三是将引领全球贸易新规则。美欧提出，TTIP必须成为“21世纪自由贸易协定的标杆”。目的是美欧为未来全球贸易规则提供新指导性框架，包括全面消除商品贸易关税和非关税壁垒，在政府采购领域给予对方企业全面国民待遇，全面消除服务贸易所面临“边境后壁垒”等内容，其在各重点领域标准必须高于双方已签署的自贸协定，而发展中国家将被动接受美欧环境、知识产权、劳工等各领域技术标准。此外，美欧推进TPP和TTIP高标准规则，也是用双边或诸边主义替代多边，将会大大削弱世界贸易组织（WTO）作用，使现行WTO多边自贸体制被边缘化。

四是美欧抱团夺回市场份额。金融危机以来，全球化加速世界经济中心从大西洋向太平洋转移。正是这种经济中心转移危机感使美欧两个最大经济体将抱团建立自贸区，以利用TTIP夺回正在日益失去的市场份额，稳固在全球领导地位。这也预示着国际市场竞争趋向更加激烈。

五是中国等新兴经济体将遭遇美欧变相贸易保护主义。TTIP和TPP都是针对中国和其他新兴经济体制定新贸易规则，一方面给中国等新兴经济体施加遵守新贸易规则压力；另一方面通过重新制定贸易规则抬高贸易门槛，将中国和新兴经济体拒之门外，而使其国际市场空间拓展受到挤压。实质上，这是美欧变相贸易保护主义政策。从短期看，中国等新兴经济体与美欧自贸区产业结构、贸易结构不同质，有很强互补性，美欧变相贸易保护主义政策对中国进出口影响有限；但从长期看，中国外部市场空间将受到美欧自贸区新贸易规则牵制，国际市场空间拓展将受挤压。

（三）美欧参与FTA新一轮区域一体化的启示

美欧参与全球区域经济一体化，启动TPP和TTIP谈判，可以给我们如下启示：

一是巨大经济利益是双边或区域FTA基础。美国副总统拜登表示建立美欧自贸区“成果几乎是无限的”。美国商会预计，如果美欧达成TTIP，可使美国GDP增加1000亿欧元，实现GDP增长2.2%。可使欧盟GDP增加1900亿欧元，整体GDP增长1.7%。美国对欧出口将增长94%，而欧盟对美国出口将增长73%，美欧间贸易增长更是为双方创造1500万就业机会。

二是未来贸易格局更多以FTA集团为背景展开。掺杂非经济因素双边和区域FTA盛行的今天，中小FTA出现分化重组，这种分化重组也是世界政治经济格局变化的表现。正是受经济利益或政治利益驱使，各国与不同国家缔结双边或区域FTA，然后凭借所依靠或主导区域性经济集团开展对外经济贸易关系。世界上主要国家基本都划分到不同FTA集团中，未来贸易关系更多是以FTA集团为背景展开，使传统国家间贸易竞争，演变成FTA贸易集团间竞争，这样代表各种利益集团双边或区域FTA间竞争将趋向激烈。

三是美欧FTA是摆脱经济金融危机的需要。经济金融危机以来，美国奥巴马政府主要用金融和财政手段应对危机收效有限。为解决高失业率，提出2015年出口翻番计划。因此，奥巴马主导了亚太区域TPP谈判，并积极推动与欧盟TTIP合作。而TTIP对欧盟各国克服经济困境，维系内部团结，提升欧盟地位，更具重要战略意义。

四是FTA有利于打破WTO多哈回合谈判僵局。美欧贸易优势是服务贸易，但多哈回合谈判关于服务贸易发展中国家和发达国家分歧严重，谈判成僵局。如果TPP和TTIP谈判成功，不仅有利美国贸易增长和市场开拓，也有利美国重新夺回国际贸易规则话语权，打破多哈谈判僵局。TPP就是一个有利美国“2.0版的WTO”。

五是FTA有利于美欧重建发达国家竞争优势。21世纪前10年，东盟自贸区蓬勃发展，安第斯共同体应运而生，中日韩自贸区谈判风生水起，标志着新兴市场经济体FTA发展迅速，欧美贸易落后。1990－2011年欧盟和美国全球贸易市场份额分别从44%和13%下降到34%和9%，而“金砖国家”份额则从5%上升至16%。美欧认为重新夺回全球市场，必须重建其竞争优势，而在美欧自贸区内，实现商品零关税，并在知识产权、劳工标准、环境保护、农业等相关领域实行新规则高标准，正是其独特优势所在。因此，TTIP是美欧在全球贸易竞争压力下的战略合作。

总之，美欧参与全球区域经济一体化，启动TPP和TTIP谈判，对发展自由贸易、恢复经济增长具有积极意义。首先，客观上对新兴经济体也有其积极一面，不主张贸易保护主义，推动自由贸易，对发展中国家也是有利的。其次，对世界上其他正在进行的双边或多边自贸谈判，将产生示范效应或外在压力，可以推动和加快其磋商进程。

简言之，美欧新一轮FTA的启示是，我们既可以从FTAs兴起的历史潮流中看到世界经济与政治一体化的曙光，也可以感受到FTAs形成可能路径的多样性和难以预见的艰难性。

三、我国参与全球区域经济一体化现状和发展对策建议

（一）我国参与区域经济一体化现状

1. 自贸区建设成为我国国家战略

20世纪90年代后期和新世纪初，我国政府自主推行了若干单边贸易自由化计划，有意识地把WTO贸易自由化规则用于促进国内经济改革。其中最具代表性进展是进行15年谈判后，我国于2001年正式成为WTO成员，大幅降低了商品关税，并就进一步贸易自由化作出广泛承诺。我国通过贸易自由化融入世界经济战略取得巨大成功。

近年来，WTO多边自由贸易发展停滞不前。相反，全球区域经济一体化迅猛发展，以自贸区协定为主体区域贸易安排不断涌现，呈现出规模越来越大、自由化水平越来越高、涵盖领域越来越广特点。此时，我国政府审时度势，顺应全球区域经济一体化第三次历史潮流大势所趋，及时调整外贸政策，为使区域一体化自贸区建设对我国进一步改革开放发挥重要促进作用，已经把区域经济一体化合作自贸区建设上升为国家战略。

首先，习近平总书记指出，“改革开放是决定当代中国命运关键一招，也是实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴关键一招”。党的十八届三中全会和新一届中央领导做出决定，把我国的改革开放推进入一个新的历史发展阶段。

其次，在我国改革开放全面深化发展的新历史阶段，按照十八大三中全会提出“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”要求，我国正在加快自贸区建设，以区域贸易协定促进我国贸易和投资自由化，进一步对外开放，达到以更广泛贸易和投资自由化推动实现国内全面深化改革的战略目标。

最后，将通过参与全球区域经济一体化形成我国全方位开放新格局。我国参与全球区域经济一体化大政方针，是坚持对外开放，继续坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作。主动改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制。加快同有关国家和地区商签投资协定，扩大投资合作空间。开始在新启动自贸区谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球高标准自由贸易区网络。加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成我国全方位开放新格局。

2. 我国自贸区建设情况

截至2013年底，我国正在建设18个自贸区，涉及31个国家和地区，涵盖对外贸易总额的三分之一。其中，已签署12个自贸协定，涉及20个国家和地区，分别是我国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士的自贸协定，内地与香港、澳门更紧密经贸关系安排（CEPA），以及大陆与台湾海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）。正在谈判6个自贸协定，涉及22个国家，分别是我国与韩国、海湾合作委员会（GCC）、澳大利亚和挪威的自贸谈判，以及中日韩自贸区和《区域全面经济合作伙伴关系协定》（RCEP）协定谈判。此外，我国还正在推进启动中国—东盟自贸区升级版谈判；完成了与斯里兰卡自贸区联合可研、与印度区域贸易安排（RTA）联合研究；正与哥伦比亚等国家开展自贸区联合可行性研究；还加入了《亚太贸易协定》。我国已初步形成以周边为主，包括美洲、亚洲、欧洲的自贸区网络。

2013年，我国与东盟成员、新西兰、巴基斯坦、智利、秘鲁、哥斯达黎加等15个自贸伙伴双边贸易额为4750亿美元，同比增长10.2%，比对全球出口增幅高出4个百分点。我国与自贸伙伴间市场准入进一步改善，贸易和投资环境更加规范、透明。同时，我国自贸区建设还将进一步开放服务贸易，降低投资门槛和加强知识产权保护。

3. 我国国情目前适应高标准暂时困难

在国际新一轮区域一体化发展中，美欧加快区域自贸区商签步伐，加速建立区域自贸区网络。特别是通过构建国际贸易新规则和高标准，争夺全球经贸发展空间，成为发达国家国家战略，更是21世纪新一轮国际区域一体化新潮流。TPP和TTIP凸显发达国家借助主导自贸区谈判而影响国际经贸关系及国际贸易规则趋势。美欧通过制定国际贸易新规则和高标准，携手构建高标准全球经贸规则新体系，以维持其在世界经济、国际贸易及全球治理中主导权，强化发达国家竞争优势，遏制新兴国家赶超态势。FTA成为发达国家推行高标准新贸易规则平台。TPP和TTIP谈判议题从边境措施延伸到边境后措施，货物贸易完全取消关税，服务贸易和投资负面列表，还就知识产权、竞争、人权、劳工、环境、国营贸易、监管一致性等非传统贸易议题，制定高于WTO“面向21世纪的规则”。同时，RCEP和中日韩FTA也都不是传统区域贸易协定，而是致力于形成高标准自贸区。

国际新一轮区域一体化新贸易规则和高标准要求如下：一是高标准新贸易规则体系关注贸易品制造所有环节，和新一轮全球中价值链要求相吻合，每个环节都可能成为未来贸易协定所涵盖内容。二是高标准新贸易规则关注不仅是贸易本身，而是“贸易—投资—服务”融合。事实上当今世界正朝着“贸易—投资—服务”三位一体方同发展。TPP是新贸易规则，TTIP是新投资规则，PSA［诸（多）边服务业协议］是服务贸易规则。三是高标准新贸易规则制定触角将越来越多地伸向国内，国内市场准入和国内竞争环境等议题都将成为新型FTA关注焦点。四是达成高标准新贸易规则可能性正在逐渐增强。各国间推行高标准贸易准则受到阻力相比过去有所下降，形成高标准贸易准则时机开始成熟。五是高标准新贸易规则协定“多米诺骨牌效应”。担心贸易转移效应，见别国签订自贸协定，一国也纷纷签订自贸协定，在当前贸易规则制定浪潮中独善其身已不可能，积极参与才是正道。

而我国国情现阶段建设高标准FTA，暂时面临以下困难：一是我国FTA开放水平尚较低。其货物贸易大部分产品降低市场准入门槛、取消关税产品税目数和贸易量基本能达到90%的标准，但在农产品、石化、机械、电子等部分重点行业大幅降税空间很小。服务贸易的金融、电信、专业服务等领域，尚难以降低准入门槛和接受负面清单管理模式。投资也还没有取消准入前国民待遇的限制。这些使建设“高标准”FTA的难度较大。二是我国在国际经贸新规则的诸多新议题上灵活性较小。如发达国家提出劳工、环境、国有企业竞争中立等问题，虽然反映了经济全球化深入发展新趋势，与我国社会主义市场经济发展方向和转变经济发展方式、建设小康社会有契合之处，但与我国现行体制、机制及相关法律法规存在冲突，调整难度很大。

4. 高标准与我国自主深化改革开放的一致性

国际新一轮区域一体化新贸易规则和高标准要求，主要集中在国有企业、劳工标准、环境保护、政府采购等“新议题”领域。在这些“新议题”领域，我国目前国情适应这些新贸易规则和高标准要求，显然尚难立即实现。

但是，TPP、TTIP、PSA中诸多主张，即新区域一体化新贸易规则和高标准要求，与我国下一步发展改革方向和规划具有一致性。如TPP、TTIP主张降低服务贸易壁垒，PSA更是直接基于服务业贸易规则的谈判，而大力发展服务业恰是我国下一步结构性改革重中之重，更加开放和充分竞争的市场有助于我国服务业大发展，而相关“高标准”规则将成为我国发展服务贸易可借鉴的范本。又如，TPP、TTIP制定“竞争中性”规则，兼有对国有企业限制和对中小企业发展促进的标准，而国有企业在若干竞争性领域退出以及大力扶持中小企业发展，同样也正是我国下一步改革重点。再如，TPP、TTIP都包含了新型投资规则，新型投资规则强调“负面清单”模式，实行准入后监管为主的负面清单和准入前国民待遇管理模式。而中美正在进行的双边投资协定谈判，以及即将开始的中欧双边投资协定谈判，正是这些新型投资规则的具体体现，与我国进一步实现政府放权、减少行政审批事项、构建开放型经济新体制的改革思路是完全一致的。可以说，TPP、TTIP、PSA诸多规则与我国长远发展战略有一致性。我国主动融入国际新型贸易投资规则的“高标准”，可以加速我国多方面国内改革措施的实现。13年前中国加入世贸组织，许多标准在当时看来也相当高，但中国接受了，其中一些标准规定了较长的过渡期，这段历史经验证明，以开放促改革、促发展，在中国是成功之道。

此外，建立上海自贸试验区是我国参与全球区域经济一体化一项重大举措。为了全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，在上海自贸试验区先行先试以下内容：一是放宽投资准入，统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。二是推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，建立开发性金融机构。三是进一步放开一般制造业，扩大企业及个人对外投资，确立企业及个人对外投资主体地位，允许发挥自身优势到境外开展投资合作，允许自担风险到各国各地区自由承揽工程和劳务合作项目，允许创新方式走出去开展绿地投资、并购投资、证券投资、联合投资。四是加快海关特殊监管区域整合优化，扩大内陆沿边开放，允许沿边重点口岸、边境城市、经济合作区在人员往来、加工物流、旅游等方面实行特殊方式和政策。

同时，我国正在与澳大利亚和韩国谈判自由贸易协定，这两个国家与美国已经签订了高标准自由贸易协定，因此，这一举措也必定会使我国朝着“高标准”新型贸易投资规则这个方向前进。目前，在中韩、中澳等自贸区谈判中，我国已积极考虑在谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等“新议题”谈判，进一步提高与自贸伙伴贸易投资自由化水平。

（二）我国参与全球区域经济一体化发展对策

我国应对国际新一轮高标准区域经济一体化对策，就是国家战略顶层设计和国内自贸试验区实践相结合的方法论。

1. 国家战略顶层设计

一是我国自贸区国家战略顶层设计的意义。强调国家战略顶层设计，是因为自上而下顶层设计把控我国区域经济一体化整体方向和整体布局。顶层设计我国自贸区战略目标，实现这个战略目标确定的完成日期。评估今后十年总体贸易前景及我国在全球贸易中地位。分析自贸易协定经济影响，不仅是对协定缔约国的影响，而且包括对该地区其他主要部分以及全世界的影响。

二是我国自贸区国家战略顶层设计的方法。应该选择分析一些各自独立的关键议题，这些议题均可纳入我国顶层设计新一代高标准自贸区协议文本。编制顶层设计清单可以参考TPP、TTIP等新议题，以及参考贸易谈判中新问题，确定哪些议题应当纳入全面协定谈判，哪些议题还是就具体内容谈判达成单独协议。还可以请第三方评估每一个议题。

三是我国自贸区国家战略顶层设计的内容。包括：第一，促进ASEAN+3尽快达成协议。第二，促进以上海合作组织为基础的“中亚自贸区”尽快达成协议。第三，选择适当时机，推动ASEAN+3、中亚自贸区、南亚自贸区合并谈判，或通过其他途径，促使“亚洲自贸区”早日形成，注意在亚洲自贸区中发挥我国应有的影响力。第四，积极关注亚洲与欧洲之间、亚洲与美洲之间大型FTAs协议动态。按照对我国有利、时机恰当原则，积极促成“亚欧自由贸易关系”、“亚美自由贸易关系”形成。第五，在亚欧、亚美两大世界自贸协议尚未形成前，积极促成亚欧、亚美有关关税主体间局部自由贸易框架，推进亚欧、亚美相互联络。

四是我国自贸区国家战略顶层设计的重点，亚太地区自贸协定始终占有重要地位。我国参与双边自贸协定总体战略布局是，“依托周边，拓展亚洲，兼顾全球”。作为亚太地区重要经济体，我国在维护亚太地区经济繁荣稳定和政治安全活动，具有举足轻重作用，我国应尽自己的义务，同时也要发展自身经济，保证自身政治与社会稳定。目前，亚太地区各国积极顺应国际潮流，纷纷积极参与双边或区域自贸协定谈判与签署，原有的平衡格局被打破，新矛盾与冲突出现，同时也出现新机会。我国应加强与日本、韩国等亚洲国家政治经济联系，同时加强与美国对话与沟通。

五是我国自贸区国家战略顶层设计的策略。我国应采用渐进式策略，则其目标可以是一项协定或多项协定，可以明确当作单独协定或作为未来更广泛协定的一部分。在分拆议题清单时，可以采用建筑构件和踏脚石的概念。为了使渐进式策略可行，应选择最可能实现的议题。而作为单独协定内容的议题，更适合通过平行协定谈判来探讨，或是范围更广的多边谈判，而不纳入双边谈判。此类议题最明显的例子是网络间谍活动和汇率，应把这类议题归为单独协定内容。

2. 高标准自贸试验区实践

建立上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等国家综合改革试验区，是为国内全面深化改革开放探索新途径，更是我国参与全球区域经济一体化重大举措。

一是充分发挥上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等国内改革实验区，对“高标准”新型贸易投资规则的先行先试职能。中国的国内改革实验区，借鉴TPP、TTIP、PSA为代表的新型贸易投资规则，运用上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等实践，实现在中国先行先试，获取经验。

二是积极探索建立负面清单管理模式及外商投资准入前国民待遇。负面清单管理模式及外商投资准入前国民待遇，是新型贸易投资规则中最为重要内容，其难点在于负面清单的确定及相应的谈判。国家综合改革试验区实践负面清单管理模式，有助于建立与国际接轨的外商投资管理制度，同时能够为中美BIT、中欧BIT及未来中美FTA谈判，提供重要经验。

三是加快扩大服务业开放。服务贸易已成为当今贸易领域发展一个重要趋势，强调营造投资者平等准入市场环境。由于货物贸易进一步开放空间很有限，21世纪国际新型贸易规则无不将服务贸易开放作为规则制定重要内容。国家综合改革试验区实践以服务业开放为重要内容，与当今世界贸易规则发展方向相符。

四是重点创新金融监管制度。跨境融资自由化是新型投资协定关注焦点，对资本自由流动要求在新型投资规则中尤为强调。因此，在风险可控前提下，国家综合改革试验区已把包括人民币资本项目可兑换、人民币跨境使用便利、利率市场化等加快金融制度创新列为先行先试内容，并建立与试验区相适应的外汇管理体制。目前银监会、证监会、保监会相继发布落实试验区总体方案支持意见，中国人民银行也正形成试验区金融政策细则。

然而，我国自贸试验区实践，虽实现了不同领域“重点突破”一定示范带动效应，但也遭遇了与我国现行体制、机制及相关法律法规发生冲突的困难。主要问题是：目前我国尚未针对改革试验区“先行先试”建立起完善制度保障，这增加了试验区承担改革责任的风险，也使各试验区在一些改革难度大、牵扯利益复杂、改革风险高的领域缺乏试验改革动力，从而造成在一些领域改革难以突破。先行先试的定义，就是要突破现行体制条条框框，由于相应“制度配套”不到位，使改革实验区的试验和创新受到现有管理体制一定束缚。先行先试在很多方面会突破现有法律法规，由于尚没有一套与先行先试配套适时修改和完善法律法规机制，因此改革实验区的试验和创新，在现行法律法规中也不具备“合法性”。正由于还存在以上主要问题，使目前改革试验区各项改革进程难度大，试验和创新效果还不十分突出。

3. 强化战略顶层设计与改革试验区实践紧密结合

在新的国际背景和历史发展阶段，我国融入全球化和区域一体化改革开放，已从经济体制扩展到政治体制、社会管理体制和文化体制，面临更加复杂，牵一发而动全身的局面。这个时期改革开放，更需要继续走已获巨大成功并积累丰富经验“摸着石头过河”的路线，在局部地区先行先试，取得经验再推广之路。强调国家战略顶层设计与自贸区实践相结合，是因为只有实践才能为顶层设计的方向和目标提供符合实际、正确有效和可操作性的经验、方法和路径。

2005年以来中央陆续批准上海浦东新区、天津滨海新区、深圳经济特区等一批国家综合配套改革试验区，成为新时期中国改革开放继续先行先试“试验地”，在今天成为“国家战略顶层设计”与“自贸区实践”密切结合的主要载体。对自贸区实践根本要求就是，大胆试验、大胆突破，在试点取得一定成果并积累经验后，由点及面不断扩大实行范围，最后推广到全国。

我国参与全球区域经济一体化发展根本对策，就是要把国家战略顶层设计与国内综合改革试验区实践紧密结合起来。只有国家综合改革试验区实践经验，才能对国家战略顶层设计方向和目标，提供符合实际、正确有效、有可操作性的方法和路径。

强化国家战略顶层设计与自贸区实践紧密结合，一是要建立领导小组。由外交部、商务部、发改委、工信部等有关部委参加组成统一工作协调领导小组，由国务院领导人担任领导小组组长。下设办公室，可由发改委和商务部联合组建。办公室负责顶层战略设计工作；同时负责把顶层设计与上海自贸区等国内一批改革开放试验区实践任务统一部署，统筹协调。

二是要寻找牵一发动全身先行先试突破口。对于一时看不准、吃不透规则的利弊影响，可先选择一些“试验地”和领域开展试点，并有及时调整和纠错机制，在探索中寻找牵一发而动全身的突破口。综合配套改革“试验地”要为实现国家自贸区战略提供新鲜经验和实践标杆。国家对试验区授予实验TPP、TTIP等新型高标准贸易投资规则的“先行先试权”，试验区在授权范围内任何改革和创新都具“合法性”，这必将大大减少整个国家改革开放政治风险。

三是要自贸区国家战略与其他战略执行相结合。首先，国家自贸区战略要与外贸市场多元化战略执行相结合，应在世界多元化市场地区挑选对我国外贸有重要国际经济地位关税主体开展自贸协定谈判。其次，国家自贸区战略要与国际资源战略执行相结合，有必要选择某些石油、特殊金属矿生产地关税主体建立自贸区。最后，国家自贸区战略要与引进来、走出去战略执行相结合。

（三）政策建议

1. 加快国内先行先试高标准新贸易投资规则

实施在中国先行先试。应该充分认识到，当前国际主要区域一体化组织兴起21世纪“高标准”新贸易规则潮流，对我国而言既是机遇也是挑战。

首先，我国应该切实抓住战略机遇期，大力实施以开放促改革战略，在全面深化改革中，充分考虑未来新贸易规则对中国不同行业可能产生的影响。进一步推进国企改革，贯彻“竞争中性”原则。积极探索负面清单管理模式，根据行业特征制定符合国情的负面清单和市场准入规则。积极发挥上海自贸区、深圳前海服务贸易试验区等国内改革实验区，对高标准新贸易投资规则的先行先试职能。我国改革实验区，可以借鉴TPP、TTIP、PSA为代表的新贸易和投资规则，实施在中国先行先试。

2. 加速我国产业与贸易结构调整

美欧是我国的主要经贸伙伴，如果不能适应美欧发起的21世纪高标准新规则自贸区建设谈判攻势，我国将在未来与美欧合作甚至国际经贸竞争中处于不利地位。因此，必须加速我国产业与贸易结构调整，提升产业高标准，积极适应发达国家贸易投资新规则。我国不应将美欧启动国际高标准新规则自贸区谈判视为威胁，而应将国际贸易投资高标准新规则出台作为压力、动力和机遇，在新一轮国际产业和贸易投资调整潮流中及早谋划和应变。

3. 促进国内服务业迅速发展和自由化

推进我国服务业迅速发展和自由化是一项重大目标。这个目标实现可以是双边协议谈判内容，也可以通过TISA谈判进行。服务业自由化优先议题，可以包括知识产权保护、外国直接投资、国有企业和竞争政策等，而排除服务贸易壁垒应当采用“负面清单”方式，以及一个有效的争议解决机制。

4. 扩大新兴经济体和发展中国家市场

欧美实行新高标准贸易准则，对新兴经济体贸易会产生一定影响。在未来一个时期，美欧仍然需要新兴经济体中低端制造业产品，但随着时间的推移，尤其是欧美欧制造业回归，以及制造业数字化、绿色低碳、低排放等技术革命，中国等新兴经济体在欧美市场贸易份额可能下降。而新兴经济体之间和发展中国家之间贸易市场会得到发展，因此，中国应更大力度发展与新兴经济体和发展中国家之间贸易合作。

5. 深化新一轮全球价值链合作

全球价值链的形成是各经济体贸易与产业分工合作发展到新高度的重要标志，也为贸易投资自由化深入发展增添了新动力。亚太地区是全球价值链分布范围最广、发展水平最高地区之一。我国应加快推进经济结构改革，促进技术创新和产业升级，营建有利于新一轮全球价值链合作的政策环境。致力于打通亚太地区供应链连接的阻塞点，降低交易成本，促进货物、服务和人员自由流动。大力开展经济技术合作和能力建设，推动贸易投资自由化，实现亚太地区共同和可持续发展。

我国参与全球区域经济一体化战略研究

（2014年9月5日）

一、全球区域经济一体化发展现状、趋势及意义

（一）现状

全球区域经济一体化发展第三次浪潮是以自由贸易协定（以下简称“自贸协定”）为基础的。据世界贸易组织统计，20世纪90年代以来，全世界签署自贸协定数目不断攀升，截至2014年1月，全球共签署双边或区域自贸协定583个，其中，超过400个自贸协定是1995年以来签署的；正实施的自贸协定为381个，这些协定形成了全球各国相互交织的“自由贸易区”网络。

“自由贸易区”英文缩写FTA很常用，FTA表示自由贸易协定（FreeTrade Agreement），也常用来表示基于相应贸易协定的自由贸易区（FreeTrade Area）。截至目前，全球FTA的基本目标，都是推动不同关税区间贸易自由化，短期目标还是在世界局部推动形成不同关税区间的共同产品市场。这是世界上近200个关税主体间在产品交易上复杂利益关系的一种反映和表达。

在全球FTA各种局部“产品市场单圈”现状基础上，正在发生三种运动进程：一是局部“产品市场单圈”间边界在消解和扩张。二是局部“产品市场单圈”基础上形成局部“要素市场单圈、货币单圈、政治单圈”。三是局部“要素市场单圈、货币单圈、政治单圈”间边界消解和扩张，但此进程仅“态势微露”。

（二）趋势

当前，世界上正进行几个重要新一轮FTA谈判，即“跨太平洋伙伴关系协议”（简称TPP）、“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（简称TTIP）、“区域全面经济伙伴关系”（简称RCEP）和中日韩FTA，都集聚了全球最主要经济体。新一轮FTA谈判，经济规模之巨大，一旦达成协定，必将显著影响全球经济发展和世界格局，对世界贸易规则、多边贸易体系、发达经济体和发展中经济体的影响都将是深远的。

新一轮FTA发展趋势：一是成员构成出现异质多层次性。如果以成员国政治经济差异划分，第一轮FTA基本是社会政治制度相同、经济发展水平相近、文化价值观念一致、地理上相邻的国家建立起来。在这个阶段，不仅发达国家间合作盛行，就是发展中国家间合作即南南型合作也非常盛行。但第二轮FTA，北美自贸区（NAFTA）建立，颠覆了传统FTA理论与实践，由经济最为发达美国、加拿大和发展中国家墨西哥组成FTA，而美加墨三方成员均可从NAFTA中获益，证明了异质性国家FTA同样可以取得同质性国家FTA取得的合作共赢效应。由此，发达国家与发展中国家间合作，即南北型合作增加，这是新一轮FTA成员国构成出现异质多层次性趋势的历史原因。

二是涉及范围及包含内容更广泛。传统FTA内容主要涉及削减和取消关税及消除非关税壁垒，范围仅限货物贸易。新一轮FTA出现贸易谈判和协定内容大大扩展趋势，在地区和领域大大深化和扩展了贸易与投资自由化，不仅包括服务贸易自由化，也涵盖投资自由化。

三是深度一体化。新一轮FTA成员国间合作，已经从投资、服务贸易自由化，向涵盖劳工、环境、知识产权保护、竞争政策等领域的深度一体化发展，成为重要趋势。

四是发达国家主导方向。美欧通过主导TPP、TTIP谈判，按照他们经济发展水平和要求，制定区域FTA谈判议题和规则，而主要发展中大国没资格参与其中，其他发展中小国更处于被动接受地位。总体上，发达国家在新一轮FTA发展中处优势地位，主导了FTA方向。

五是发展中国家合作程度加深。发展中国家通过RCEP谈判，强调渐进性和开放性，协定内容不仅包括消除内部贸易壁垒、创造和完善自由投资环境、扩大服务贸易，还将涉及知识产权保护、竞争政策等多个领域。简言之，发展中国家在新一轮FTA中合作程度加深。

（三）意义

以区域或双边自贸协定为主，是20世纪90年代后期出现并延续至今第三次全球区域经济一体化浪潮主要标志。自贸协定是新一轮区域经济一体化发展重要载体；而区域经济一体化迅猛发展是当今全球贸易最显著特征。以自贸协定为基础的区域一体化，对世界经贸与政治新格局形成具有重要意义。

一是可以通过贸易自由化和便利化降低交易成本和流通费用，促进国际贸易发展。关税是国际贸易一种特殊交易成本，区域自贸协定使这种交易成本降低并趋于零，通过降低交易成本和流通费用，可以大幅促进协定成员内部贸易。当然，协定成员内部贸易可能对成员与非成员间贸易发生贸易转移或贸易替代效应，然而，从整体上看，全球贸易总成本会降低，使全球整体贸易量增加。此外，如果被贸易替代的关税主体应对积极，可使受影响产品种类降到非常少，使贸易替代效应总体影响降到很小。

二是可以促进国际投资起到优化全球产业结构和资源配置效果。首先，自贸协定可使自由市场规模扩充，促进跨国公司对协定成员的投资。其次，自贸协定可使区域内企业在劳动力、自然资源和资本投向选择决策中，不被关税因素所拖累，从成本最低化目标出发，促使区域内FDI增长。

三是可以实现全球贸易自由化、全球市场和产品生产一体化重要步骤。目前，全球大型区域自贸协定已初步形成三足鼎立，即EU（欧洲圈）、ASEAN+6（亚洲圈）和AFTA（美洲圈）三足鼎立架构。而这三足鼎立架构之间，初步建立了联络机制或合作设想：其一，亚洲圈与欧洲圈已提议谈判建立自贸协议；其二，APEC是推动亚洲圈与美洲圈建立亚太自贸区良好架构机制；其三，欧洲圈正与美国进行TTIP谈判。由此可预见，当世界上三足鼎立最大自贸区“山头”被自由贸易“桥梁”连通后，实现全球贸易自由化、全球市场一体化、产品生产一体化，也就为时不远了。

四是可以导致世界共同要素市场和共同货币产生。区域自贸协定形成多种区域经济合作方式，最终不仅会促使全球贸易自由化，促成世界共同产品市场产生，还可能进一步导致世界共同要素市场和共同货币形成。从欧盟发展历程中，可以看到这样一种过程路径：部分产品贸易自由化——全部产品贸易自由化与共同产品市场——关税同盟——资本、劳动力流动自由化和共同要素市场——共同货币。

五是可以对世界统一政治架构产生积极影响。众多区域自贸协定有将世界各区域引向深入经济合作关系。如果国际社会通过普遍经济合作而不是战争谋取共同利益成为大势所趋，则必将对世界统一政治架构出现和完善产生积极影响。正如欧盟发展历程，尽管面临诸多困难，国际社会还是普遍认为欧盟最终会向政治深入一体化迈出实质性步伐。

二、我国参与全球区域一体化组织现状及国情适应性

（一）我国参与全球区域经济一体化大政方针

20世纪90年代后期和21世纪初，我国政府自主推行了若干单边贸易自由化计划，有意识地把WTO贸易自由化规则用于促进国内经济改革。其中最具代表性进展是进行15年谈判后，我国于2001年正式成为WTO成员，大幅降低了商品关税，并就进一步贸易自由化作出广泛承诺。我国通过贸易自由化融入世界经济战略取得巨大成功。

过去十多年来，WTO多哈回合谈判停滞不前，全球多边贸易体制影响力不断下降，取而代之的是“区域主义”崛起，全球区域经济一体化第三次浪潮迅猛发展。我国政府适时审时度势，及时调整外贸政策，顺应全球贸易发展新趋势，提出把我国改革开放推进入一个新历史发展阶段。

党的总书记习近平指出，“改革开放是决定当代中国命运关键一招，也是实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴关键一招”。党的十八大三中全会和新一届中央领导做出决定，把我国改革开放推进入一个新历史发展阶段。

党的十八大三中全会提出了通过参与全球区域经济一体化，形成我国全方位开放新格局的战略目标。同时提出了我国参与全球区域经济一体化的大政方针：坚持对外开放，继续坚持世界贸易体制规则，坚持双边、多边、区域次区域开放合作。主动改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制。加快同有关国家和地区商签投资协定，扩大投资合作空间。开始在新启动自贸区谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球高标准自由贸易区网络。加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成我国全方位开放新格局。

首先，自贸协定是我国参与全球区域经济一体化的主要形式，已经成为对内推进或“倒逼”改革、对外促进国际战略目标实现的重要工具。

其次，除自贸协定外，我国还在两个主要方面参与区域经济一体化进程：一是在对外投资方面，中国已跻身世界三大投资国，投资网络广涉非洲、拉美，累计签订了150多个双边投资协定。2012年中国对外直接投资总额创历史新高，首次跻身于世界三大投资国。二是在货币金融合作方面，中国已与全球超过20个国家、地区央行及货币当局签署了总规模超过2万亿元人民币的双边货币互换协议，还在东亚“10+3”机制及金砖国家合作机制范围内推动共同（应急）储备库建设，并推动了金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行的建设。

最后，目前我国参与全球区域经济一体化进程有三个主要特点：一是在新国际经贸格局下，中国区域合作战略正在悄然生变：不仅与亚洲和广大新兴经济体合作，也与发达大国加强贸易关联；不仅推动自贸区建设，也积极发展多种形式一体化合作，如丝绸之路经济带、海上丝绸之路等。二是中国正由国际经济体系中规则被动接收者，逐渐转变为规则修订者和创设者。为此，我国要不断增强自身议题设置和制度创造能力。三是中国正由区域经济一体化协定中相关优惠规定享有者，逐渐转变为公共产品重要提供者。由此，我国应当注重区域一体化过程中权利与责任、收益与成本的平衡。

（二）自贸区建设成为我国参与全球区域经济一体化国家战略

全球区域经济一体化第三次历史潮流发展迅猛，以自贸区协定为主体的区域贸易安排不断涌现，呈现出规模越来越大、自由化水平越来越高、涵盖领域越来越广特点。

我国改革开放正处于全面深化发展新历史阶段，我国顺应全球区域经济一体化大势所趋，把区域一体化合作自贸区建设上升为国家战略，以使自贸区建设对我国进一步深化改革开放发挥及其重要促进作用。

我国按照党的十八大三中全会提出的“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络”要求，正在加快自贸区建设。从打造中国东盟自贸区“升级版”，到建设世界上最长、最具潜力的丝绸之路经济带、海上丝绸之路，我国新一届领导人正在开展自贸区国家战略全面布局，主导开拓一条条全新对外“大通道”，以区域贸易协定促进我国贸易和投资自由化，应对当今区域主义兴起的国际贸易新格局。进一步更广泛的贸易和投资对外开放，将“倒逼”推动我国实现全面深化改革的战略目标。

1. 我国自贸区建设总体情况

截至2013年底，我国正在建设18个自贸区，涉及31个国家和地区，涵盖对外贸易总额三分之一。其中，已签署12个自贸协定，涉及20个国家和地区，分别是我国与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士的自贸协定，内地与香港、澳门更紧密经贸关系安排（CEPA），以及大陆与台湾海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）。正在谈判6个自贸协定，涉及22个国家，分别是我国与韩国、海湾合作委员会（GCC）、澳大利亚和挪威的自贸谈判，以及中日韩自贸区和《区域全面经济合作伙伴关系协定》（RCEP）协定谈判。此外，我国还正在推进启动中国—东盟自贸区升级版谈判；完成了与斯里兰卡自贸区联合可研、与印度区域贸易安排（RTA）联合研究；正与哥伦比亚等国家开展自贸区联合可行性研究；还加入了《亚太贸易协定》。我国已初步形成以周边为主，包括美洲、亚洲、欧洲的自贸区网络。

2013年，我国与东盟成员、新西兰、巴基斯坦、智利、秘鲁、哥斯达黎加等15个自贸伙伴双边贸易额为4750亿美元，同比增长10.2%，比对全球出口增幅高出4个百分点。我国与自贸伙伴间市场准入进一步改善，贸易和投资环境更加规范、透明。同时，我国自贸区建设还将进一步开放服务贸易，降低投资门槛和加强知识产权保护。

资料来源：中国自由贸易区服务网。

2. 我国已签署自贸区情况

1）中国—东盟自贸区。中国 — 东盟自贸区是中国对外建立的第一个自贸区，2002年启动自贸区协定谈判，2010年全面建成，其对提升与东盟的关系、巩固“周边是首要”的外交战略、推动东亚经济一体化起到了至关重要的作用。中国与东盟建立战略伙伴关系10年来经贸合作发展迅速，按目前趋势有望在2015年实现双边贸易额5000亿美元的目标。据中方统计，中国－东盟双边贸易额从2002年的547.67亿美元增长到2012年的4001亿美元，年均增长22％。2013年上半年，双边贸易额为2105.6亿美元，同比增长12.2％。目前，中国是东盟最大贸易伙伴，东盟是中国第三大贸易伙伴。数据显示，长期以来中国对东盟保持贸易逆差，但这一情况2012年发生变化，中国对东盟贸易实现顺差85亿美元。中方将采取提高贸易便利化水平等措施，扩大从东盟国家进口。截至2013年６月底，中国对东盟国家直接投资累计近300亿美元，约占中国对外直接投资的5.1％。东盟已成为中国对外直接投资的第４大经济体。同期东盟对华投资累计超过800亿美元，占中国吸引外资总额的6.6％，已成为中国第三大外资来源地。

实施中，中国—东盟自贸区协定也存在一些问题：一是个别东盟国家认为自身产业受到冲击，质疑自贸区实施效果；二是东盟有些国家认为其优势产品和领域被排除在自贸区协定之外，与其签署的其他自贸区协定相比，东盟从中获得利益有限。2013年10月9日，李克强总理在文莱出席中国—东盟领导人会议期间，倡议启动中国—东盟自贸区“升级版”谈判，进一步提升双方贸易投资自由化、便利化水平，实现共同发展。目前，我已向东盟方提交了升级版倡议草案，东盟在我提案基础上，磋商并提交了新文件，双方分歧有所缩小。

2）中国—智利自贸区。2004年11月，在智利进行国事访问时任国家主席胡锦涛与时任智利总统拉戈斯共同宣布启动中智自贸区谈判。中国—智利自由贸易协定（货物贸易及合作部分）于2005年11月签署，2006年10月开始实施。中智自贸协定是我与拉美国家签署的第一个自贸协定。中智自贸区服务贸易谈判于2006年9月启动。2008年4月在时任国家主席胡锦涛和智前总统巴切莱特共同见证下，双方签署了《中智自贸协定关于服务贸易的补充协定》，并于2010年8月正式实施。《中智自贸协定关于投资的补充协定》谈判于2009年1月启动。2012年6月，时任总理温家宝访智期间，双方宣布谈判结束，于9月在俄罗斯APEC领导人会议期间正式签署，2014年2月生效。中智自由贸易协定委员会第四次会议于2013年7月4－5日在中国商务部举行。双方就降税实施情况、税则专版、原产地规则修改等问题进行了沟通。

3）中国—新西兰自贸区。中国—新西兰自贸协定是我与发达国家签署的第一个高质量自贸协定。协定于2008年4月签署并于当年10月1日实施。根据协定，2016年1月1日前，新方将取消全部自华进口产品关税；2019年1月1日前，中方将取消97.2%自新进口产品关税。协定总体实施情况良好，极大地促进了双边贸易发展，也为双方企业创造了巨大商机和收益。中国已成为新西兰第二大贸易伙伴和最大乳制品出口市场。2012年，中新两国贸易额达到96.7亿美元，增长11%。2013年是协议实施第5年，从1月1日起，中方已实施了中新自贸协定第六步降税方案，96.7%以上中国自新进口商品已实现零关税，中国对新西兰工业品平均税率已降至0.3%，相对于最惠国税率，平均优惠幅度达97%。双方每年召开自贸区联委会，对协议实施进行审议。目前，协议实施情况良好。

4）中国—巴基斯坦自贸区。2005年4月，时任总理温家宝访问巴基斯坦，与巴时任总理阿齐兹共同宣布启动中巴自贸区谈判。2006年11月，在时任国家主席胡锦涛和巴基斯坦时任总统穆沙拉夫见证下，两国政府签署了《中国—巴基斯坦自由贸易协定》（包括货物贸易和投资内容），并宣布启动自贸区服务贸易谈判。2009年2月，在时任国务委员戴秉国和巴基斯坦总统扎尔达里共同见证下，两国签署《中巴自贸区服务贸易协定》，中巴自贸协定对加深两国经贸关系，巩固中巴全天候、全方位友谊发挥了重要作用。2010年上半年，巴方提出，尽管中方在自贸区框架下对巴提供了一些优惠政策，但巴对华贸易逆差逐渐增大，巴方希望中方能够考虑两国全天候友谊和巴实际困难，对巴关注产品给予关税减免，帮助巴摆脱困境。2011年3月，中巴双方召开了中巴自贸协定第二阶段降税谈判第一次会议，双方就降税模式等问题进行了交流。中巴自贸协定第二阶段降税谈判第一次会议于l1月在北京举行，双方就中巴自贸协定实施效果进行了评估，并对双方关注的产品和降税模式进行了沟通。

5）中国—新加坡自贸区。中国—新加坡自贸谈判于2006年8月启动，2008年9月结束谈判。2008年10月23日，在时任总理温家宝和新加坡李显龙总理见证下，时任商务部部长陈德铭与新贸工部长林勋强签署了中新自贸协定。协定于2009年1月1日起实施，涵盖了货物贸易、服务贸易、人员流动、海关程序等诸多领域，是一份内容全面的自由贸易协定。主要内容与中国—东盟自贸协定基本重叠，重点是加速在2010年完成正常产品的零关税。中新自贸区联委会（司级）负责审议协定执行情况，每年一次，由双方轮流举办。第四次会议2013年12月在北京举行。

6）中国—秘鲁自贸区。2007年9月7日，在悉尼APEC领导人非正式会议期间，时任国家主席胡锦涛与秘前总统加西亚共同宣布启动中秘自贸区谈判。经过八轮正式谈判和一次工作组会议，2008年11月19日，时任国家主席胡锦涛对秘进行国事访问，与秘前总统加西亚共同宣布中秘自贸区谈判成功结束。2009年4月28日，在时任国家副主席习近平和秘前副总统罗哈斯共同见证下，中秘两国在北京签署自贸协定。中秘自贸协定于2010年3月1日起实施，实施情况良好。中秘自贸协定是我在拉美继中智自贸协定后开始实施的第二个自贸协定，也是我国与拉美国家签署的第一个一揽子自贸协定，覆盖领域广、开放水平高。2012年7月，中秘双方在秘鲁首都利马举行了中秘自贸委员会第一次会议。双方就市场准入、原产地规则、海关合作、技术性贸易壁垒（TBT）和卫生与植物卫生措施（SPS）、自贸区实施效果和合作等议题进行了交流。此外，应秘方请求，中方与秘方就各自进行中的自贸协定谈判进行了交流。

7）中国—哥斯达黎加自贸区。2008年11月17日，时任国家主席胡锦涛访哥期间与哥时任总统阿里亚斯共同宣布启动中哥自贸协定谈判。2010年4月8日，时任商务部部长陈德铭与哥时任外贸部长鲁伊斯代表两国政府在京签署了《中国—哥斯达黎加自由贸易协定》。2011年8月1日，中哥自贸协定正式实施。中哥自贸协定是我与中美洲国家签署的第一个自贸协定。2012年8月，在哥总统钦奇利亚访华期间，双方在京举行了中哥自贸委员会第一次会议，就自贸区实施情况及双方相关部门合作等问题进行了交流。

8）中国—冰岛自贸区。2013年4月，在冰总理访华期间，中冰双方签署中冰自贸协定。该协定是我与欧洲国家签署的第一个自由贸易协定，也是我新一届政府成立后对外签署的第一个自由贸易协定。协定内容全面，涵盖货物贸易、服务贸易、投资、海关程序、贸易便利化、竞争政策、知识产权等内容，涉及中冰双边经贸合作各主要领域，从制度上为中冰双方深化经贸合作做出了全面具体规范和安排。根据协定规定，冰岛将对自中国进口所有工业品和水产品实施零关税，我也将对自冰岛进口绝大多数工业品和水产品实施零关税。协定实施后，双方最终实施零关税产品，按税目数衡量均接近96%，按贸易量衡量均接近100%。协定降税方案在正式签署之前已报请国务院批准。双方商定，协定实施日期拟根据双方完成国内审批程序情况另行决定，预计协定将于2014年内开始实施。

9）中国—瑞士自贸区。2009年1月，时任国务院总理温家宝访瑞与瑞时任联邦主席梅尔茨就启动中瑞自贸区联合可行性研究达成一致。2010年8月，时任国家主席胡锦涛与来访瑞联邦主席洛伊特哈德就尽快启动自贸区谈判达成共识。2011年1月，时任商务部部长陈德铭出席达沃斯论坛期间，与瑞联邦委员兼经济部长施奈德．阿曼共同宣布启动中瑞自贸区谈判。2013年7月6日，商务部部高虎城部长与施耐德一阿曼代表两国政府正式签署中瑞自贸协定。中瑞自贸协定是中国与欧洲大陆国家和西方主要经济体签署的首个自贸协定，也是近些年我国对外达成水平最高、最为全面的自贸协定之一。货物贸易方面：按贸易额统计，瑞方将对中方99.7%的出口自协定生效之日立即实施零关税，中方将对瑞方84.2%的出口最终实施零关税；如果加上部分降税产品，瑞士参与降税产品比例是99.99%，中方是96.5%。按税目数统计，瑞方将对88.9%税目自协定生效之日起立即实施零关税，中方将对92.1%的税目最终实施零关税；如果加上部分降税产品，瑞士参与降税税目比例是96.8%，中方是94.2%。服务贸易方面：双方在世贸组织《服务贸易总协定》承诺基础上，进一步就开放相关服务部门达成了一致。瑞方在签证、工作许可和居留许可受理发放方面同意规定办理时限，同意就中医服务问题提高透明度和与中方加强信息交流，还在旅游、翻译等领域作出了迸一步开放的承诺。中方也根据现行法律法规在证券等一些服务部门作出进一步开放承诺。协定涉及许多新规则，中瑞双方就政府采购、环境、劳工与就业合作、知识产权、竞争等中方以往自贸谈判中很少碰到的规则问题达成一致。如中方首次同意在自贸协定中对环境问题单独设章，并明确规定知识产权保护具体权利和义务，增强了权利人保护透明度和便利性。此外，协定还为双方建立了良好合作机制。双方同意加强环境、钟表、中医药等方面的合作，有利于双方通过务实合作，实现互利共赢、共同发展。瑞方已于2014年3月完成国内审批程序，并致函高虎城部长希于4月交换外交照会，推动协定于2014年7月1日生效。

3. 我国自贸区建设的重点任务

我国参与全球区域经济一体化的重点任务。重点推进中韩、中澳等自贸区谈判，并积极在自贸区谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。

我国正在谈判的重点自贸区情况：

1）中韩自贸区。中韩自贸区谈判2012年5月2日启动，迄今已举行10轮谈判。双方已就货物贸易降税模式达成共识，进入出要价谈判阶段。在货物贸易方面，分歧集中在总体自由化水平、中方对韩方农水产品要价，以及韩方对中方“正常产品”（即10年内零关税产品）比例提升的要价。在服务和投资方面，双方主要分歧包括自由化模式、投资与服务的关系等。在规则领域方面，相关工作取得较为积极的进展，双方就原产地规则、海关程序、竞争政策等11个议题继续开展文本磋商，差距正在缩小，个别章节已近完成谈判。双方将于2014年5月底在南京举行第11轮谈判。

2）中日韩自贸区。谈判于2012年11月20日启动，迄今已举行4轮谈判。三方就货物贸易、服务贸易、投资谈判内容和方式展开磋商，并就货物贸易降税模式基本框架达成共识。当前主要分歧包括是否分别处理工农产品降税比例、服务和投资谈判模式等问题。根据测算，中日韩自贸区将为中国经济增长带来0.33个百分点。双方将于2014年7月底在中国举行第5轮谈判。

3）区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。迄今已举行4轮谈判。各方就货物、服务、投资等领域具体开放模式和协定要素展开深入讨论和密集磋商，取得积极进展。在货物方面，各方重点讨论了关税减让、非关税措施、贸易救济、原产地规则、海关程序与贸易便利化、标准、技术法规与合格评定程序（STRACAP）、卫生与植物卫生措施（SPS）等议题，在降税模式和章节要素等问题上取得进展。在服务方面，各方就承诺模式、协议章节案文和具体部门市场准入领域等议题充分交换了意见，形成了各方案文要素合并文件。在投资方面，就投资模式文件和投资章节要素进行了深入探讨。此外，货物贸易工作组下成立了卫生与植物卫生措施（SPS）、标准、技术法规与合格评定程序（STRACAP）两个分工作组。RCEP第五轮谈判将于2014年6月底在新加坡举行。

4）中国—海合会自贸区。中国与海湾合作委员会于2004年7月启动自贸区谈判，至今已举行5轮谈判和两次工作组会议。目前，双方已就货物贸易绝大部分产品市场准入达成一致，但在聚乙烯等5种石化产品关税减让上存在较大分歧。自2009年6月以来，双方谈判暂时中止。2014年在海合会第130届外长理事会召开前，我通过不同渠道就重启中海自贸区问题做海方工作，并将中国列为优先重启的对象。2014年4月4日，海合会秘书处就中海自贸区谈判事正式照会我驻沙特使馆，表示将视中方对双方存在分歧的石化产品出价和中方对海方输华产品采取贸易救济措施解决情况，来决定是否重启中海自贸区谈判。

此外，我国联合可研阶段自贸区情况：

1）中国—斯里兰卡自贸区。2013年5月，斯里兰卡总统拉贾帕克萨访华主动向我提出建立中斯自贸区，习近平主席、李克强总理均做出积极回应。

2013年8月，中斯双方在北京召开贸易合作工作组首次会议，正式宣布启动中斯自贸协定联合可研。双方将择机于2014年内启动自贸谈判。

2）中国—哥伦比亚自贸区。2012年5月，时任国家主席胡锦涛与来访哥伦比亚总统桑托斯共同宣布启动中国—哥伦比亚自贸区联合可行性研究。之后，由于哥方国内负责自贸区工作官员多次人事变动、哥国内反对自由贸易浪潮尚未平息等原因，中哥自贸区联合可研工作组会议一直未能举行。

3）中国—印度区域贸易安排。2005年4月，时任总理温家宝访印与印总理辛格签署《联合声明》，宣布启动中国—印度区域贸易安排联合可行性研究联合可研于2007年10月已结束。此后，印度一直以国内产业界反对及建立中印区域贸易安排可能进一步加剧两国贸易不平衡为由，不愿启动谈判。

（三）我国国情与新型国际区域一体化组织规则要求的适应性

1. 新型国际区域一体化组织规则的高标准

国际新一轮区域一体化发展中，美欧加快区域自贸区协定的商签步伐，加速建立区域自贸区网络。特别是通过构建国际贸易新规则的高标准，争夺全球经贸发展空间，这已经成为发达国家的国家战略，更是21世纪新一轮国际区域一体化的新潮流。以TPP和TTIP为代表的新型国际区域一体化组织，凸显美欧发达国家借助主导自贸区谈判而影响国际经贸关系及国际贸易规则制定的趋势。美欧通过制定国际贸易新规则的高标准，携手构建全球经贸规则新体系，维持其在世界经济、国际贸易及全球治理中的主导权，以强化发达国家竞争优势，遏制新兴国家赶超态势。

新型国际区域一体化组织成为推行高标准新贸易规则平台。如TPP和TTIP谈判议题从边境措施延伸到边境后措施，包括货物贸易完全取消关税，服务贸易和投资负面列表，还就知识产权、竞争、人权、劳工、环境、国营贸易、监管一致性等非传统贸易议题，制定高于WTO标准的“面向21世纪的规则”。又如，RCEP和中日韩FTA也都不是传统区域贸易协定，而是致力于形成规则高标准的自贸区。

新型国际区域一体化组织规则高标准的要求一般如下：一是高标准的新贸易规则体系关注是贸易品制造的所有环节，这与新一轮全球价值链分工体系要求相吻合，每个环节都可能成为未来贸易协定所涵盖的内容。

二是高标准新贸易规则关注的不仅是贸易本身，而是“贸易—投资—服务”的融合。事实上当今世界正朝着“贸易—投资—服务”三位一体的方同发展。TPP是新贸易规则，TTIP是新投资规则，PSA则是服务贸易规则。

三是高标准新贸易规则制定的触角将越来多地伸向国内，国内市场的准入条件及国内竞争环境等议题，都将成为新型国际区域一体化组织关注的焦点。

四是在全球达成高标准新贸易规则的可能性正在逐渐增强，因为在各国间推行高标准贸易准则所受的阻力，相比于过去任何历史阶段都有所下降，在全球逐步形成高标准贸易准则的时机开始成熟。

五是高标准新贸易规则协定具有“多米诺骨牌效应”，由于担心贸易转移效应，见别国签订自贸协定，本国与其他国家也纷纷签订自贸协定。这表明在当前新型国际贸易规则制定的历史大潮中，独善其身已不可能，积极参与才是正道。

2. 我国国情适应规则高标准的暂时困难

我国国情在现阶段适应新型国际区域一体化组织规则高标准的要求，尚面临以下三个主要暂时困难：一是我国FTA开放水平尚较低。其货物贸易大部分产品降低市场准入门槛、取消关税产品税目数和贸易量基本能达到90%的标准，但在农产品、石化、机械、电子等部分重点行业大幅降税空间很小。服务贸易的金融、电信、专业服务等领域，尚难以降低准入门槛和接受负面清单管理模式。投资也还没有取消准入前国民待遇的限制。这些使我国建设“高标准”FTA的难度较大。

二是我国在国际经贸规则的诸多新议题上灵活性比较小。如发达国家提出劳工、环境、国有企业竞争中立等问题，虽然反映了经济全球化深入发展新趋势，与我国社会主义市场经济发展方向和转变经济发展方式、建设小康社会有契合之处，但与我国现行体制、机制及相关法律法规存在冲突，调整难度大。

三是我国政府一些部门利益和思想不解放仍为主要问题。国际新型自贸协定规则的高标准，与我国发展现阶段的体制、机制及相关法律法规存在某些冲突是必然的，然而，最主要问题不在于存在冲突，而在于一些政府部门由于部门利益和思想不解放或惯性思维而缺乏改革动力，使得我国现行体制、机制及相关法律法规的改革停滞或拖延。正由于还存在以上主要问题，国际规则高标准将无法突破我国现行体制、机制的条条框框，在现行法律法规中也不具备“合法性”。因此，我国国情适应新型国际规则高标准暂时困难较大。

3. 规则高标准与我国深化改革开放目标的一致性

国际新一轮区域一体化组织规则的高标准要求，主要集中在国有企业、劳工标准、环境保护、政府采购等“新议题”领域。在这些“新议题”领域，我国目前现行政治和经济体制，适应这些规则高标准要求，显然尚难以立即实现。

但是，国际新一轮区域一体化组织TPP、TTIP、PSA中诸多主张，即新型国际区域一体化组织规则的高标准，与我国下一步发展改革方向和规划具有一致性。

二者的一致性体现在：一是TPP、TTIP主张降低服务贸易壁垒，PSA更是基于服务业贸易规则的谈判；而大力发展服务业恰是我国下一步结构性改革重中之重，更加开放和充分竞争的市场有助于我国服务业大发展，而相关“高标准”规则将成为我国发展服务贸易可借鉴的范本。

二是TPP、TTIP制定“竞争中性”规则，兼有对国有企业限制和对中小企业发展促进的标准；而国有企业在若干竞争性领域退出以及大力扶持中小企业发展，同样正是我国下一步改革重点。

三是TPP、TTIP都包含了新型投资规则，新型投资规则强调“负面清单”，实行准入后监管为主的负面清单和准入前国民待遇的管理模式；而中美正在进行的双边投资协定谈判，以及即将开始的中欧双边投资协定谈判，正是这些新型投资规则的具体体现，与我国进一步实现政府放权、减少行政审批事项、构建开放型经济新体制改革思路完全一致。

总之，TPP、TTIP、PSA诸多规则与我国长远发展战略具有一致性。我国主动融入国际新型贸易投资规则“高标准”，可以加速我国多方面国内改革措施的实现。十几年前，中国加入世贸组织时，许多标准在当时看来也是相当高，但中国接受了，其中一些标准规定了较长的过渡期，这段历史经验证明，以开放促改革、促发展，在中国是成功之道。

建立上海自贸试验区，是我国试验TPP、TTIP、PSA规则高标准与我国全面深化改革一致性的一项重大举措。此外，我国正与澳大利亚和韩国谈判自贸协定，这两个国家已与美国签订了高标准自贸协定，因此，这一举措也必定使我国朝着“高标准”规则这个方向前进。目前，我国与中韩、中澳等自贸区谈判中已主动考虑在谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等“新议题”内容。

三、我国参与全球区域经济一体化战略研究

（一）战略机遇与战略挑战

1. 战略机遇

国际方面，我国参与全球区域经济一体化的战略机遇，主要表现在：可以进一步深化与亚太经合组织（APEC）的合作，共建面向未来的亚太伙伴关系。

一是亚太是全球经济贸易最具活力地区，APEC对推动亚太区域经济一体化和经济全球化发挥着重要引领作用。自1989年成立以来，APE始终秉承着开放的区域主义精神，围绕APE领导人1994年确立的茂物目标，积极推动亚太地区贸易投资自由化和便利化，加强成员间经济技术合作。亚太地区对外贸易额占全球比重46%，经济总量占全球比重57%，连续多年成为世界经济增长引擎，区域合作和自贸区建设走在世界前列。

二是中国是亚太大家庭一员，中国的发展离不开亚太，亚太的繁荣也离不开中国。中国加入APEC以来，与亚太其他成员的经贸交流持续密切，经济融合不断加深。截至2013年，中国对外贸易总额的60%是与APEC成员贸易额，实际利用外资的83%来自APEC成员，对外直接投资的69%流向APEC成员，前10大贸易伙伴中的8个是APEC成员。目前，中国加快构建开放型经济新体制，正在为实现到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标而奋斗，而这将为亚太地区创造新的巨大商机。

三是中国一贯高度重视和积极参与APEC合作，2014年中国在时隔13年后再次担任APEC峰会东道国，愿在APEC“中国年”为推动亚太区域一体化做出更大贡献。中国国家主席习近平2013年10月出席APEC领导人非正式会议指出，“我们将以此为契机，面向未来，谋求建立更紧密伙伴关系，深化务实合作，推动亚太经合组织发挥更大引领作用，勾画亚太长远发展愿景。”2014年APEC中国年系列会议将以此为指引，围绕“共建面向未来亚太伙伴关系”主题，深入探讨推动亚太区域一体化，加强全方位基础设施和互联互通建设，共促区域经济发展、创新、改革与增长，共绘亚太繁荣发展美好蓝图。

国内方面，我国参与全球区域经济一体化的战略机遇，主要表现在：一是我国经济具备更大发展实力；二是经济发展的物质技术基础更加坚实；三是城镇化能够为经济发展提供内生动力；四是对外开放程度不断提高；五是政治优势的充分发挥将为经济发展开辟广阔道路。

2. 战略挑战

国际方面，我国参与全球区域经济一体化战略挑战，是应认识到，全球化使几乎所有国家收入分配趋于两极化，重大自贸协定可能加剧这一趋势。此外，无论新达成什么样自贸协定，主要是国际政治和安全考虑，都必须采取相应政策措施应对其负面影响。

一是企业和就业需要调整。重大自贸协定的实施，普遍认为可能会使多数经济部门产值持续增长，但使少数产业产值下降，并会对就业产生负面影响。因此，必须采取相应政策措施，对企业和就业进行调整。其做法之一是在协定谈判中，对特别敏感部门和产业自由化规定较长的过渡期，分阶段实施。

二是内部和外部经济需要再平衡。任何新自贸协定的实施，都需要对内部和外部经济不平衡做出实质性调整，由自贸协定引发的内部经济再平衡将有助于推动必需的外部经济再平衡。

三是伙伴国家间收入上将存在很大差异。这种差异是贸易协定综合效益巨大的主要原因，反映了参加协定国家在经济结构和生产成本方面的互补性，这种差异也决定了产业重组的必要性。

国内方面，我国参与全球区域经济一体化的战略挑战，主要表现在：一是国内经济结构调整进展缓慢；二是科技创新能力有待提高；三是资源环境约束日渐突出；四是制约科学发展体制机制障碍较多。

（二）战略选择

1. 支持WTO在全球贸易治理中发挥重要作用

中国是全球化进程受益者，应当积极支持WTO在全球贸易治理中发挥重要作用。支持WTO在全球贸易治理中发挥重要作用，是我国参与全球区域经济一体化一个重要战略选择。

双边贸易协定固然重要，全球重大问题最好采取多边谈判解决，多边贸易协定才更符合多方博弈、利益选择的现实。中国受益于全球化进程，应当坚持多边合作，积极支持WTO在全球贸易治理中发挥重要作用，使得多边贸易活动仍能在WTO框架内运行。尽快使多哈回合及相关贸易规则谈判回到正轨。

同时，在未来积极推动通过多边谈判解决全球重大问题，包括：网络间谍活动、汇率、劳工和气候变化。此外一些问题也可探讨在WTO多边框架下，寻求诸边谈判方式（至少有几个国家参与）解决的可能性，如WTO《政府采购协定》（GPA）、TISA（服务）、ITAII（高科技产品）等。在WTO诸边谈判中，往往就一项专门议题谈判容易取得成功，也会产生迈向多边回合谈判总协定的正推力。

2. 以开放态度参与新型国际区域一体化组织

当前，国际新区域一体化组织，TPP、TTIP、PSA，在谈判新贸易规则和高标准制定方面走在世界前沿。虽然这些新贸易规则和高标准主要集中在国有企业、劳工标准、环境保护、政府采购等“新议题”领域，且目前我国的国情难以在这些“新议题”领域适应国际新规则和高标准，但从长期和战略视角看，国际新规则和高标准对我国总体有利，与我国下一步全面深化改革、构建开放型经济体制方向和规划是一致的。因此，我国要以开放态度参与国际新区域一体化组织，如TPP、TTIP、PSA，这将有助于了解国际新规则和高标准。同时，还要积极参与其他多边或地区贸易规则制定，促进其规则制定对我国有利。

首先，TPP是美国主导的贸易协定谈判，我应适时加入，其核心规则均为美式范本重要体现，如竞争中性原则、市场准入负面清单规则，此前我国参与的FTA谈判中均未涉及过。而我国积极主动开展的中美双边投资协定（BIT）谈判，则有助于填补这些空白，为我国参与其他新贸易和投资规则谈判热身。

其次，TIIP，它在很大程度上受欧式范本影响，因而，即将开展的中欧投资协定谈判，则有助于我国更加熟悉欧洲投资协定甚至TIIP范本，从而更加快速地融入国际新投资规则制定中。

最后，PSA为“诸（多）边服务业协议”，而我国在服务贸易领域尚处被动地位，应努力寻求机会加入PSA谈判。一个可行选择是，中国香港正积极参与此项谈判，可在国内选一服务贸易实验区与香港对接，从而对PSA服务贸易规则实行先行先试，逐步扩大，最终实现服务业全面开放。

除此之外，我国还参加了两个多边协定——世贸组织《政府采购协议》（GPA）和《信息技术协议》（ITAII）——的谈判，并于2014年初参加启动了一项减少环保商品关税新倡议。我国积极主动参与多边和地区其他贸易规则制定，可以对冲尚未加入TPP、TTIP的不利影响。

3. 推动自贸区建设成为构建新型大国关系压舱石

全球金融危机以来，美欧等大国进行了转向注重实体经济发展的结构调整，把发展贸易和自贸区建设作为其经济战略调整重要载体，美欧TPP和TTIP谈判就是标志。

中国为应对美国重返亚太战略的影响，有效维护自己发展战略机遇期，提出与美国、欧盟及其他大国构建不冲突、不对抗、合作共赢新型大国关系。新型大国关系的实质是利益命运共同体，而发展贸易和建立自贸区则是利益命运共同体的具体内涵。为此，我国应顺应新一轮区域经济一体化不可逆转大趋势，推动立即启动与美欧等大国进行自贸区实质性谈判和建设，使自贸区成为构建中美、中欧等新型大国关系压舱石。

4. 加速推进亚太区域内全方位基础设施和互联互通建设。

亚太是全球经济发展最快地区，对基础设施和互联互通建设的需求巨大，合作的空间十分广阔。加速推进亚太区域内全方位基础设施和互联互通建设，可以实现亚太区域内大市场、大联通、大发展，为亚太经济体融合发展奠定坚实的基础。

中国利用2014年APEC峰会主办国地位，围绕“共建面向未来亚太伙伴关系”主题，应进一步深化“亚太互联互通”重要议题，梳理区域内贸易规则发展前景，探讨推进亚太全方位基础设施和互联互通建设可行机制，建立贸易规则溢出效应监督体系，与其他APEC成员一道，加强基础设施的互联互通建设，共同构建亚太区域一体化繁荣发展美好蓝图。

5. 发展丝绸之路经济带、海上丝绸之路和跨洲自贸区

发展丝绸之路经济带、海上丝绸之路和跨洲自贸区，是我国参与全球区域经济一体化又一个重要战略选择。

我国应在稳固与东盟和APEC成员在亚太区域合作基础上，与世界不同经济发展水平、不同政治体制国家和地区，积极发展双边和区域自贸协定。特别是要把丝绸之路经济带、海上丝绸之路自贸区建设，作为重中之重，十八届三中全会把“推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局”的文字已明确写入《决定》。要选择一带一路的重要枢纽国家，如，与蒙古国、俄罗斯等国家，尽早商谈中蒙、中俄自贸协定，开启双边自贸区建设。

同时，积极发展跨洲自贸区。目前，超越地缘界限区域合作趋势日渐扩大，区域一体化打破了狭义地域相邻概念，出现了区域自贸区开始向跨洲自贸区方向发展的大趋势，自贸区地理空间迅速扩展，跨洲自贸区渐成风潮。我国也应该抓住历史机遇，从经济合作、政治安全角度出发，在稳固亚洲区域合作基础上，与世界其他各洲国家广泛展开合作，与不同经济发展水平、不同政治体制国家和地区，积极发展双边和区域自贸协定，建立跨洲自贸区。如与中东的以色列、非洲的南非，尽早进行自贸协定商谈；同时，选择恰当时机，与欧洲最大自贸区EU和美洲最大自贸区NAFTA，以单对多方式缔结FTA，从而在新一轮区域经济合作浪潮中抓住难得机遇，在世界经济格局变换中取得主动权。

（三）战略途径

1. 自主发展我国高标准自贸区

在当前新一轮全球区域经济一体化进程中，美欧通过制定贸易和投资新规则、高标准，来建立高质量自贸区。这一趋势对中国等新兴经济体来说，需要较长时间才能适应，但毋庸置疑，不断提高贸易和投资自由化标准，是我国参与新一轮区域一体化不能回避的一个现实问题。

我国应通过自主发展我国高标准自贸区战略途径，顺应国际贸易和投资新规则体系。加速提升已有自贸区标准，打造中国—东盟自贸区升级版，自主推动中韩、中澳、中加、中日韩等自贸区谈判取得高标准进展。以自主姿态发展中国高标准自贸区网络。

2. 加入TPP或积极推动RCEP与TPP融合

在当前新一轮全球区域经济一体化进程中，亚太地区成为各方利益争夺焦点。而亚太区域一体化已进入关键阶段，正在两条发展路径的竞争和可能的融合中不断演进。一条发展路径是美国主导TPP的“美国路线图”；另一条发展路径是东盟10+6开启16国区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的“亚洲路线图”。短期看，两条路径具有一定竞争性。长期看，两条路径具有融合可能性。

我国应通过加入TPP或积极推动RCEP与TPP融合的战略途径，加强促进亚太地区贸易和投资自由化的努力。一是在加强与TPP沟通基础上，我国适时提出加入TPP，从战略角度看，积极参与符合我国自身长远利益；二是在积极参与构建亚太自由贸易区（FTAAP）路线图，推动RCEP作为一个群体加入TPP或者RCEP与TPP两条路径融合为一个协定，这将是有史以来最重要的经济协定之一。

3. 重点建设亚太自贸区

1994年，APEC领导人在印度尼西亚茂物会议上明确提出了“在亚太地区实现自由、开放的贸易与投资”这一目标，自此，“茂物目标”便成为APEC推进区域经济一体化的努力方向，茂物会议还明确提出了发达成员和发展中成员分别不迟于2010年和2020年实现这一目标的时间表。2006年，APEC领导人将“亚太自由贸易区”（FTAAP）愿景写入宣言中。2010年，APEC领导人将10+3、10+6、TPP确定为实现FTAAP三种可能途径。

我国应通过重点建设亚太自贸区（FTAAP）的战略途径，具体落实APEC“茂物目标”。利用我国2014APEC峰会东道国地位，以我为主，提出启动FTAAP可行性研究、时间表和路线图的峰会议程，为实现亚太区域经济一体化做出贡献。

4. 努力构建中美自贸区

中美分别是当今世界最大发展中国家和最大发达国家，是世界上两个最大经济体，全球两个最大贸易国。中美两国所具有的国际地位和国际影响力，决定了中美关系是世界上最重要双边关系，是对全球格局和全球性事务具有重要影响的特殊双边关系，不仅事关两国和人民利益，而且对世界和平、稳定、繁荣具有重大影响。为此，2013年，中美两国元首习近平和奥巴马庄园会见，决心打破大国冲突对抗传统规律，开创中美“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系。构建中美新型大国关系是一项前无古人、后启来者的事业，只有一直秉持合作理念，坚持“积土成山”精神，不断拓展新型大国关系内涵，中美两国合作巨轮才能不断驶向光明彼岸！

我国应通过努力构建中美自贸区的战略途径，向构建中美新型大国关系注入重要内涵。由于中美两国贸易总额已达到每年6000亿美元，若中美提高贸易投资自由化和便利化，构建中美自贸区成为利益命运共同体，不仅两国将受益匪浅，且对亚太地区及全球稳定都至关重要。

我国应通过努力构建中美自贸区战略途径，向构建中美新型大国关系注入重要内涵。两国可先从一些可行领域迈出相对较小步伐，包括双边投资协定（BIT）、服务贸易协议、撤销环保产品关税协议、国际技术协议（Ⅱ）、中国加入WTO《政府采购协议》等数项多边谈判，这些协议谈判已在进行，而这些协议均可用作构建中美自贸区全面协定的构件。同时，应明确正式开启中美自贸区谈判的路线图和时间表。路线图既要强调全面和高标准目标，又要强调最大程度灵活性。时间表可以考虑为，2014年两国智库联合完成可行性研究；2015年两国政府启动正式谈判；2020年达成中美自贸区协定为合适目标日期。

5. 加快推进中欧自贸区

2010年，欧盟公布新贸易战略，推动签署自贸协定作为拓展贸易增长空间的重要途径。2011年以来，欧盟先后与韩国、香港、中美洲国家、秘鲁、哥伦比亚签订了自贸协定；与新加坡、泰国、马来西亚、越南、印度、加拿大和日本正进行自贸协定谈判；并筹划与独联体及非洲埃及、约旦、摩洛哥和突尼斯等国，进行更进一步全面自贸协定谈判。约至2015年，欧盟与自贸伙伴贸易额将覆盖其对外贸易50%。

我国应通过加快推进中欧自贸区的战略途径，抓住欧盟大力实施自贸协定新贸易战略的历史机遇，积极推动中欧自贸区探索研究，虽然立即开展中欧自贸区谈判条件尚不成熟，但必须抓住历史发展机遇，尽早启动中欧自贸协定谈判，加速推进建立中欧自贸区的进程。

我国自贸区战略实施进展与展望

（2015年1月8日）

一、我国自贸区战略实施进展

（一）我国自贸区战略

我国抓住20世纪末兴起区域经济一体化新浪潮历史机遇，积极主动进行自贸区建设。2007年10月党的十七大报告，把自贸区建设上升为国家战略。

我国自贸区战略核心，是以周边为首要。我国与周边国家和地区贸易额占我国外贸总额60%以上，从周边国家和地区获得投资占我国吸引外资总额70%以上。我国自贸区战略实施起步阶段，就是以周边国家为基础。20世纪末，面对亚洲金融危机冲击，东亚各国痛感本地区亟须区域经济一体化。在这个背景下，2000年11月，我国时任总理朱镕基提出建立中国—东盟自贸区设想。随后，我国又提出一系列以周边国家为基础建设自贸区的构想，如东盟与中日韩（10+3）自贸区、中日韩自贸区、中韩自贸区等。

党的十八大报告，进一步提出要加快实施我国自贸区战略。十八届三中全会则细化为：“以周边为基础加快实施自贸区战略，形成面向全球的高标准自贸区网络。”这标志着我国自贸区战略走向成熟。

（二）我国自贸区建设总体情况

我国目前已经和正在建设20个自贸区。其中，已签订和实施12个自贸协定或紧密经贸关系协定，分别是与东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛和瑞士自贸协定，内地与香港、澳门更紧密经贸关系安排（CEPA），以及大陆与台湾海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）。已结束实质性谈判2个，分别是与韩国和澳大利亚自贸区。正在谈判6个，分别是与海湾合作委员会（GCC）、挪威、斯里兰卡、中日韩自贸区和《区域全面经济合作伙伴关系协定》（RCEP），以及中国—东盟自贸区（10+1）升级版谈判。

资料来源：中国自由贸易区服务网。

（三）我国自贸区建设在2014年取得突破性进展

2014年是我国自贸区建设取得突破性进展一年。短短8天，中国推动三大自贸区相继取得重大突破，11月10日，中韩自贸区结束实质性谈判，11日，北京APEC领导人峰会决定启动和推进亚太自贸区（FTAAP）路线图，17日，中澳自贸区结束实质性谈判。这标志我国自贸区战略实施开始全面提速。

1. 中国—韩国自贸区

2012年5月，中韩自贸区启动谈判。2014年11月10日，在习近平主席与朴槿惠总统共同见证下，两国政府签署了结束中韩自贸区实质性谈判会议纪要。

2013年，中韩双边贸易额达到2740亿美元，已超过韩日与韩美贸易规模总和，两国确立了2015年双边贸易额达到3000亿美元的目标。

中韩自贸区协定涉及两国产品税目90%和贸易额85%在过渡期后都为零关税。中方首次承诺以准入前国民待遇和负面清单方式开展服务贸易和投资谈判。双方首次在协定中涵盖货物贸易、服务贸易、投资和规则等17个领域，内容包括电子商务、竞争政策、政府采购、环境等“21世纪经贸议题”，实现了“利益大体平衡、全面、高水平”的目标。中韩自贸区是迄今为止我国贸易额最大、综合水平最高自贸区。

2. 中国—澳大利亚自贸区

2005年4月，中澳自贸区启动谈判。2014年11月17日，在习近平主席与阿博特总理共同见证下，两国政府签署了结束中澳自贸区实质性谈判的意向声明。

中澳经济互补性强，在制成品方面中国向澳出口较多，在基础原材料方面澳向中国出口较多。过去十年中，中澳双边贸易额年均增速28%。目前，中国已是澳第一大贸易伙伴、第一大进口国和第一大出口市场；澳是中国第八大贸易伙伴、第九大出口市场和第七大进口国。

中澳自贸区协定涵盖货物贸易、服务贸易、投资和规则等共10多个领域，包含电子商务、政府采购等新议题。协定达成之后的5年内，澳对中国进口100%产品关税将降为零，中国对澳绝大多数产品关税也最终为零。在投资领域双方在协定生效日起相互给予最惠国待遇。在服务领域彼此做出包括众多部门高质量开放承诺。中澳自贸协定成为我国继中韩自贸协定后，与亚太地区重要经济体另一个全面、高水平自贸协定。

3. 亚太自贸区（FTAAP）。

2004年，APEC工商咨询理事会（ABAC）最早提出亚太自贸区（FTAAP）概念。2006年，APEC首次将FTAAP写入领导人宣言。2010年，APEC领导人承诺将为实现FTAAP发挥“孵化器”作用。

2014年是中国APEC年，我国利用APEC东道国的优势，强力发挥中国作用，提出中国方案，为推动实现FTAAP做出了实质性贡献。我国提出《APEC加强区域经济一体化框架》合作，倡议制定实现FTAAP路线图和时间表，并由APEC领导人峰会宣布启动FTAAP可行性研究。2014年11月11日，APEC第二十二次领导人峰会通过了《北京纲领：构建融合、创新、互联的亚太—APEC领导人宣言》和《共建面向未来的亚太伙伴关系—APEC成立25周年声明》，批准了APEC推动实现亚太自贸区路线图。中国国家主席习近平表示，这是一个载入史册的决定，标志着亚太自贸区进程正式启动。这是朝着实现亚太自贸区方向迈出的历史性一步。

（四）我国已签协议的自贸区

1. 内地与港澳关于建立更紧密经贸关系安排

2003年，内地与香港、澳门特区政府分别签署了内地与香港、澳门《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），2004年、2005年、2006年分别签署了《补充协议》、《补充协议二》和《补充协议三》。CEPA是内地与港澳制度性合作新路径，是我国家主体与香港、澳门单独关税区签署的自贸协议。

2. 中国—东盟自贸区

2010年1月1日，中国—东盟自贸区全面建成，成为我国第一个也是目前建成最大自贸区。成员包括中国和东盟10国，文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、柬埔寨、老挝、缅甸和越南。自贸区建成使双边贸易额从2002年548亿美元增长至2012年4001亿美元，十年间增长7.3倍，年均增长22%。从2012年下半年，我国对东盟贸易由长期逆差转为顺差。

2014年第三季度《中国—东盟自贸区季度报告》显示，中国与东盟贸易总额3465.97亿美元，占中国对外贸易总额11%，同比增长7.5%，高于同期中国进出口同比增速3.3%。

3. 中国—巴基斯坦自贸区

2006年11月，中巴两国签署了包括货物贸易和投资的自贸协定，2007年7月实施。2009年2月，两国又签署了中巴服务贸易自贸协定。巴在建筑、电信、金融、环境、医疗、旅游、运输、快递、研发、计算机等服务部门102个分部门进一步开放，其中分销、教育、环境、运输、娱乐文化和体育5个服务部门56个分部门为新开放。中国在采矿、研发、环保、医院、旅游、体育、交通、房地产、计算机等服务部门28个分部门对巴进一步开放。中巴自贸区是一个涵盖货物贸易、服务贸易和投资的全面自贸区，对巩固中巴全天候、全方位友谊发挥了重要作用。

4. 中国—智利自贸区

2005年11月，中智双方签署了自贸协定，2006年10月实施。2008年4月，双方签署了关于服务贸易补充协定，2010年8月实施。2012年6月，双方又签署了关于投资补充协定，2014年2月生效。协定内容包括市场准入、原产地规则、卫生与植物卫生措施、技术贸易壁垒、贸易救济措施、争端解决机制等。中智自贸区是我与拉美国家签署的第一个自贸区。

5. 中国—新西兰自贸区

2008年4月，中新双方签署了自贸协定，2008年10月日实施。这是我国与发达国家签署第一个高质量自贸协定。自贸协定极大促进了双边贸易发展，2012年，双边贸易额达96.7亿美元，增长ll%。根据自贸协定，2013年1月1日起，中方对96.7%自新进口商品实现零关税，对新工业品平均税率降至0.3%。2016年1月1日前，新方取消全部自华进口产品关税。

6. 中国—新加坡自贸区

2008年10月，中新双方签署了自贸协定，2009年1月1日实施，是一个涵盖货物贸易、服务贸易、人员流动、海关程序等内容全面自贸协定。根据自贸协定，2009年1月1日起，新方取消全部自华进口产品关税。2010年1月1日前，中方对97.1%自新进口产品实现零关税。双方在医疗、教育、会计等服务领域做出高于WTO的承诺。

7. 中国—秘鲁自贸区

2009年4月，中秘两国签署了自贸协定，这是我国与拉美国家签署第一个一揽子自贸协定，2010年3月1日实施。2012年7月，中秘自贸区委员会第一次会议，双方就市场准入、原产地规则、海关合作、技术性贸易壁垒、卫生与植物卫生措施（SPS）和自贸区实施效果进行了交流。

8. 中国—哥斯达黎加自贸区

2010年4月，中哥双方签署了自贸协定，2011年8月，协定正式实施，这是我国与中美洲国家签署第一个自贸协定。2012年8月，哥总统访华期间，双方就自贸区实施效果进行了交流。

9. 中国—冰岛自贸区

2013年4月，中冰双方签署了自贸协定，这是中国与欧洲大陆国家及西方重要经济体签署的第一个自贸协定，也是近年来中国高水平全面自贸协定之一。协定涵盖货物贸易、服务贸易、投资、海关程序、贸易便利化、竞争政策、知识产权等内容。根据自贸协定，冰岛对自中国进口所有工业品和水产品实施零关税，中国对自冰岛进口绝大多数工业品和水产品实施零关税，双方最终实施零关税产品税目均接近96%，按贸易量衡量均接近100%。

10. 中国—瑞士自贸区

2013年7月，中瑞双方签署了自贸协定，这是在TPP背景下中国对外达成的一个高水平自贸协定。根据自贸协定，瑞方对中方99.7%出口实施零关税，中方对瑞方84.2%出口实施零关税；瑞士参与降税产品比例99.99%，中方96.5%。双方还就政府采购、环境、劳工与就业合作、知识产权、竞争等中方在以往自贸谈判中不触及的规则问题达成一致。在WTO《服务贸易总协定》承诺基础上进一步开放了相关服务部门。

（五）我国正在谈判的自贸区

1. 中国—海合会自贸区

2004年7月，中国与海湾合作委员会（简称海合会）自贸区谈判启动。

海合会是世界主要能源生产和出口基地之一，已探明石油、天然气储量分别占全球45%和23%。其中，中国与海合会双边贸易首位国家为沙特，2010年1月，中国—沙特经贸联委会举行会议，确定2015年将中沙双边贸易规模扩大到600亿美元，为此目标，必须加快中国—海合会自贸区谈判。

2. 中日韩自贸区

2012年11月20日，中日韩三国宣布启动自贸区谈判。中日韩均为全球重要经济体，互为重要贸易投资伙伴和进出口市场。2012年，三国经济总量之和达到14.3万亿美元，分别占世界和亚洲经济总量20%和70%；三国进出口总额为5.4万亿美元，占世界总额35%。2014年9月，中日韩自贸区第五轮谈判在北京举行。

3. 中国—斯里兰卡自贸区

2014年9月，中斯自贸区谈判启动。近年来中斯贸易规模不断扩大，2013年，双边贸易额达36.2亿美元，同比增长14.3%。2014年1－9月，双边贸易额为27.37亿美元，同比增长5.93%。2014年11月，中斯举行自贸区第二轮谈判，就货物贸易、服务贸易、投资、经济技术合作、原产地规则、海关程序和贸易便利化、技术性贸易壁垒和卫生与植物卫生措施、贸易救济、争端解决等议题，谈判取得积极进展。

4. 中国—挪威自贸区

2008年9月，中挪自贸协定谈判启动。挪威是我国在北欧第四大经贸合作伙伴，2014年1－3月，双边贸易额为27.5亿美元，增长5.0%。中挪双方就货物贸易、服务贸易、原产地规则、卫生和植物卫生标准/技术贸易壁垒、贸易救济、贸易便利化等议题进行了八轮谈判。

5. 10+6区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）

2011年，东盟于提出并主导推动区域贸易协定安排，谈判成员包括东盟10国和与其签订了自贸协定的中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度。2012年11月，上述16国领导人发布《启动〈区域全面经济伙伴关系协定〉（RCEP）谈判的联合声明》，正式启动RCEP建设进程。RCEP涵盖34.35亿近一半世界人口，2013年生产总值21万亿美元、出口超过5万亿美元，占当年世界经济和出口总量均接近30%。RCEP是亚太地区唯一与TPP规模相当且经济效应高于TPP的区域贸易协定。2014年12月，RCEP举行了第六轮谈判。RCEP是我国目前参与谈判最大规模自贸区，李克强总理在博鳌论坛上提出，中国有责任在RCEP谈判中发挥重要作用，实现2015年达成一个全面、高质量、互惠共赢自贸协定的目标。

6. 中国—东盟自贸协定（“10+1”）升级版

东盟是我国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第二大进口来源地。中国—东盟自贸区建成后，区内贸易结构仍处初级阶段，区内交易仍以产业内为主。个别东盟国家对此不满，质疑自贸区实施效果，有些国家认为其优势产品和领域被排除在自贸区之外。为此，2013年10月，李克强总理在出席文莱中国—东盟领导人会议上，倡议打造中国—东盟自贸区升级版以实现共同发展。2014年8月，中国—东盟自贸区升级版谈判启动，力争2015年底前完成谈判。

（六）我国正在研究的自贸区

1. 中国—印度区域贸易安排

2005年4月，温家宝总理访印期间与印总理辛格签署《联合声明》，宣布启动中国—印度区域贸易安排联合可行性研究。

2. 中国—哥伦比亚自贸区

2012年5月，时任国家主席胡锦涛与来访哥伦比亚总统桑托斯，共同宣布启动中国—哥伦比亚自贸区联合可行性研究。

二、我国自贸区战略实施展望

（一）国内外环境

1. 自贸区新潮流正在改变全球经济、贸易和投资版图当前，区域自贸协定快速发展，成为世界贸易自由化新潮流。全球贸易额的60%以上发生在区域自贸协定成员之间，国际贸易量增长很大程度上是在自贸区内部贸易快速发展基础之上。进入21世纪后，国际上区域与跨区域、双边与诸边的自贸区建设，成为全球新潮流，并正从根本上改变世界经济、贸易和投资版图。

2. 美欧发达国家新型自贸区迅猛发展

近年来，美欧发达国家主导新型自贸区迅猛发展。2009年11月，美国开始主导《跨太平洋伙伴关系协定》TPP谈判，涉及货物、服务、投资、知识产权等21个领域。迄今，TPP12国已完成大部分谈判，拟定2015年达成协定，美国政府已向国会提交了“贸易促进授权”申请。此外，2013年6月，美国和欧盟启动了《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》TTIP谈判，20个谈判小组，涉及市场准入、服务、投资、知识产权等众多领域。从TPP和TTIP谈判内容看，美欧发达国家极力推动区域自贸协定涉及非传统贸易新议题，从而使边境措施延伸到边境后措施，形成美欧主导的新型自贸区，这必将对全球政治、经贸格局演变、规则制定带来重要影响。

3. 新型自贸区制定高标准规则成为国际新趋势

国际上新型自贸区，以TPP和TTIP为代表，成为美欧发达国家推行新一代贸易投资规则平台。包括货物贸易完全取消关税、服务贸易和投资负面清单，同时，就知识产权、竞争、人权、劳工、环境、国营贸易、监管一致性等非传统贸易新议题，制定高于WTO标准的“面向21世纪的规则”。通过高标准自贸区，为后发国家建章立制、引导形成新多边经贸规则，占据未来竞争制高点，成为国际新趋势和新动向。

4. 我国低水平自贸区可能被边缘化

当前，全球范围双边和区域自贸协定谈判，都出现高于WTO标准趋势。传统自贸区谈判以海关监管、货物贸易为基础，内容主要是降关税、消除非关税壁垒。但国际新型自贸区谈判加入了政府采购、知识产权和劳工标准等新议题。即现代自贸区谈判“已从边境概念延伸到一国之内政”，面对这个挑战，我国必须跟上国际形势，才能不被边缘化。总体上，我国自贸区普遍水平较低，仍以关税减让为主要内容，即使与新西兰、瑞士等自贸协定涉及了知识产权、竞争政策等新议题，但与TPP和TTIP高标准尚有很大差距。如果我国不提高自贸区水平，可能将面临未来被其他自贸协定排斥在外，且在今后多边谈判的制度构建中被边缘化局面。

5. 高标准自贸区规则与我国深化改革开放目标一致新型自贸区，如TPP、TTIP、PSA，诸多高标准规则与我国深化改革开放目标是一致的。如降低服务贸易壁垒规则。而大力发展服务业恰是我国下一步改革重中之重。又如，“竞争中性”对国企限制而对中小企业促进规则。而国企在竞争性领域退出及大力扶持中小企业发展，也正是我国下一步改革重点。再如，负面清单和准入前国民待遇规则。而中美正进行双边投资协定（BIT）谈判，于2015年早期将启动负面清单谈判。这正是我国准备实行负面清单和准入前国民待遇具体行动。除此之外，无论从经济规模还是从实践上看，我国经济总量全球第二，货物贸易量全球最大，综合国力已经具备；并且我国不论应对加入WTO还是金融危机，实践证明有较高开放应对能力。由此可认为，我国已经具备了适应国际高标准自贸区规则和自主建设高标准自贸区的条件。

（二）加快自贸区战略实施思路。

2014年12月5日，中央政治局就加快自贸区建设进行集体学习。总书记习近平强调，必须以更加积极有为的行动，加快我国自贸区战略实施。其思路为：

1. 加快自贸区战略实施是释放我国经济增长潜力的重要战略思想

2001年以来，我国经济主要由外需扩张拉动，近年来主要由地产和基建投资拉动。然而经过长期高速增长拉动经济几大引擎正逐渐转弱。过去我国与外部经济关系是以外部支持我国经济增长为主，但我国经济实力达到一定程度，这种关系将转型，即向资金、技术、市场等领域相互支持方向转变。当前，我国进入经济增长“新常态”，从过去10％左右下降为7％左右。正是我国自贸区战略实施，顺应了世界经济和国内经济形势转变需要，使我国对外直接投资由2002年27亿美元增至2013年1078亿美元，12年内增长了近40倍。展望未来，2015年，我国自贸区战略实施将步入快车道，加快自贸区战略实施将是下阶段释放我国经济增长潜力重要战略思想。

2. 加快形成面向全球高标准自贸区网络

党的十七大把自贸区建设上升为国家战略，党的十八大提出要加快实施自贸区战略，这是我国新一轮对外开放的重要内容。党的十八届三中全会提出要以周边为基础，加快形成面向全球高标准自贸区网络。我国正在顺应全球高标准自贸区发展大势，积极推进我国与有关国家和地区自贸区建设，加快环境保护、投资、政府采购、电子商务等新议题的谈判，进一步提高与自贸伙伴贸易投资自由化水平，逐步并加快形成面向全球高标准自贸区网络。

3. 加快以对外开放主动赢得经济发展主动

我国第一阶段对外开放是利用经济全球化机遇参与国际分工，主要是参与别国创造经济发展机会。在新一阶段对外开放中，我国要主动为自己和别国创造经济发展与开放机会。因此，要准确把握经济全球化新趋势和我国对外开放新要求，加快实施自贸区战略，加快构建开放型经济新体制，以对外开放主动赢得经济发展主动。

4. 加快赢得国际竞争主动权

我国要善于通过自贸区建设增强我国国际竞争力。要建立公平开放透明市场规则，提高我国服务业国际竞争力。要坚持引进来和走出去相结合，勇于并善于在全球范围内配置资源和开拓市场。通过加快自贸区战略实施，使我国从贸易大国走向贸易强国，加快赢得国际竞争主动权。

5. 加快维护和拓展我国发展利益

加快自贸区战略实施，是维护和拓展我国发展利益重要手段。首先要发挥自贸区对贸易投资促进作用，为我国经济发展注入新动力、新活力、新空间。其次要利用自贸区不仅与广大新兴经济体合作，也与发达国家合作，积极发展多种形式区域经济一体化及利益共同体的合作。同时要通过自贸区使我国从区域经济一体化优惠享有者，转变为公共产品提供者。

6. 加快获取我国参与全球经济治理制度性权力

美欧主导TPP和TTIP，主要为制定未来全球经济治理规则。我国加快自贸区战略实施，也要起这个作用，就是在未来国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，有中国方案。全球国际经贸规则制定，我们不能当旁观者、跟随者，而要做参与者、引领者。加快自贸区战略实施，由点到线、由线到面，是加快获取我国参与全球经济治理制度性权力重要平台。

（三）加快自贸区战略实施展望

1. 自主发展我国高标准自贸区

我国已具备自主发展高标准自贸区条件。展望未来5年，我国将释放64万亿元购买力，有望成为世界规模最大和增长最快进口市场。我国要加快同有关国家和地区商签订高标准自贸协定，在新启动自贸区谈判中纳入环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判。要加快与周边国家提升高标准自贸区建设，不断取得新进展。要加快推进东亚经济一体化建设，包括尽早建立高质量中日韩自贸区、早日完成RCEP谈判和中国东盟自贸区“升级版”。以自主姿态，加快发展我国在东亚、亚洲面向全球的高标准自贸区。

2. 重点建设丝绸之路经济带、海上丝绸之路自贸区

构筑面向全球高标准自贸区网络，是一项复杂系统工程，既要谋子更要谋势，特别要把丝绸之路经济带、海上丝绸之路自贸区建设，作为重中之重。这就是选择“一带一路”重要枢纽国家，以经贸为先导，开启双边自贸区建设，打造立体、开放、联通“四亚三洲”现代丝绸之路，建设世界最长、最有潜力亚欧非经济大走廊。我国出资400亿美元成立了“丝路基金”，为与“一带一路”沿线国家加强全方位基础设施和互联互通建设提供投融资支持。通过“一带一路”打通我国向西、向南开放通道，是国家战略层面大格局。

3. 尽早推进中日韩自贸区

中日韩自贸区是我国自贸区战略加快实施重要组成部分。中日韩三国，人口占东亚总人口的74%和世界的22%；经济总量占东亚的90%和世界的20%；贸易总量占东亚的70%和世界的20%；三国GDP占世界GDP总额的21.59%。涵盖货物贸易、服务贸易、投资在内中日韩自贸区若建成，其经济和贸易溢出将十分巨大。据预测，中国GDP将获益1.1%至2.9%，日本将获益0.1%至0.5%，韩国将获益2.5%至3.1%。中日韩自贸区在经济和产业界达成普遍共识，仍受到政治因素阻碍。展望未来，中日韩“经济优先，政治滞后”合作模式会继续，特别是中韩自贸区已结束实质性谈判，有助于为中日韩谈判提供借鉴。我国要把握谈判主动权和主导权，尽早推进中日韩自贸区。

4. 积极建设亚太自贸区（FTAAP）

当前，亚太区域经济一体化进入关键阶段。TPP、RCEP的发展，推动了区域经济一体化；同时该地区自贸协定碎片化趋势，又给区域经济一体化带来严峻挑战。在此背景下，一方面，我国要努力推动RCEP与TPP两条路径融合；另一方面，我国以实际行动积极推动建设亚太自贸区（FTAAP）进程，实现更高水平、更大范围区域经济融合。2014年11月，APEC领导人峰会推出了亚太自贸区“北京路线图”，迈出了亚太自贸区建设历史性的一步。

5. 努力构建中美自贸区

自贸区建设成为构建新型大国关系压舱石，是我国自贸区战略一个重要内容。中美关系是世界上最重要的大国关系，两国贸易额达到每年6000亿美元，我国应通过努力构建中美自贸区，向中美新型大国关系注入利益共同体重要内涵。中美自贸区不仅使两国受益匪浅，且对亚太及全球稳定都至关重要。当前，中美两国正进行双边投资协定（BIT）谈判，同时，我国还参与了包括服务贸易协议、撤销环保产品关税协议、国际技术协议（Ⅱ）、世贸组织《政府采购协议》等数项谈判，达成的协议均可作为构建中美自贸协定的构件。我国应积极主动推出构建中美自贸区时间表，如2015年两国政府启动自贸区谈判，2025年建成中美自贸区。

6. 加快推进中欧自贸区

2010年，欧盟公布新贸易战略，推动签署自贸协定作为其拓展贸易增长空间的重要途径。至2015年，欧盟与自贸伙伴贸易额将覆盖其对外贸易的50%。我国应抓住欧盟大力实施新贸易战略历史机遇，加快推进建立中欧自贸区的进程。

7. 适时发展跨洲自贸区

全球区域经济一体化打破了狭义地域相邻概念，出现区域自贸区向跨洲自贸区发展势头。我国也应抓住历史机遇发展跨洲自贸区，如选择时机与欧洲最大自贸区EU和美洲最大自贸区NAFTA缔结协定。

【文献参考】

1．张鸿：《区域经济一体化与东亚经济合作》，人民出版社2006年版，第19页。

2．何永江：《竞争性自由化战略与美国的区域贸易安排》，《美国研究》2009年第1期。

3．谷源洋、郝忠胜：《区域经济一体化的理性选择》，《财经问题研究》，知网空间www.cnki.com.cn/Articl，2011年8月28日。

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5．《美欧借区域自贸协定做大文章》，《人民日报》，2013年7月12日。

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7．《美国欧盟拟启动自由贸易谈判》，《金融时报》社论，2013年2月15日。

8．《中国因素促美国与欧洲开启FTA谈判》，《日本经济新闻》，2013年2月17日。

9．《东亚一体化已告中断——美国回归东亚的本质目标和中国的战略道路选择》，《国际关系》总第90期，2013年01月07日。

10．何帆、杨盼盼：《中国不应缺席TPP》，英国《金融时报》中文版，2013年6月18日。

11．张茉楠：《中国自贸区战略应以亚洲为首要和重点》，《证券时报》，2014年4月21日。

12．巴曙松、白海峰：《自贸区的战略部署与未来展望》，《人民论坛杂志》，2014年5月31日。

13．梁艳、芬耿楠：《中国区域贸易自由化进程、成效与前景》，《东方早报》，2014年7月8日。

14．中华人民共和国商务部网站：http：//fta.mofcom.gov.cn。

15．《韩美FTA协议》，韩国产业通商资源部网站www.motie.go.kr。

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17．Unveils Proposalon Japan-TPP，Levin（D-MI），Peterson Institute forInternational Economics1Sep.2013.

18．THE AMBITIOUS TRADE AGENDA，Michael Froman，July18，2013.

19．YEUT TERANDA TPP TIME TABLE，Clayton Yeutter，May1，2013.

20．The Nelson Report，SAMUELS INTERNATIONAL，Dec.17，2012.

21．Economic benefits of TPP entry for China，“Deutsche Bank”MarketsResearch 31October 2013.

西线中蒙俄经济走廊国家战略研究

（2015年10月12日）

一、西线中蒙俄经济走廊国家战略意义与可行性

二、西线中蒙俄经济走廊国家战略构想、内容与举措三、蒙古国在西线中蒙俄经济走廊战略地位

四、水资源在西线中蒙俄经济走廊战略重要性

五、内蒙古在西线中蒙俄经济走廊战略作用

六、政策建议

前言

中国已进入实现中华民族伟大复兴关键阶段。国家主席习近平提出“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（简称“一带一路”）重大战略，是中国未来百年发展路向。建设中国与东南亚、中亚、南亚、西亚和北亚等区域合作大通道、构建互利共赢区域一体化，打造沿线国家命运共同体是“一带一路”战略重要目标。从互联互通入手、打造经济走廊是“一带一路”建设基本主张。

2014年9月11日，国家主席习近平在杜尚别与俄罗斯总统普京、蒙古国总统额勒贝格道尔吉举行首次中俄蒙元首会晤。提议把中国“一带一路”战略同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国草原之路发展战略进行对接，打造中蒙俄经济走廊，获得俄蒙两国首脑积极响应。

2015年，国家发改委、外交部、商务部在博鳌亚洲论坛上联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称“一带一路愿景与行动”），提出建设经济走廊，是推进“一带一路”建设最佳路径选择。

2015年7月9日，国家主席习近平在乌法与俄罗斯总统普京、蒙古国总统额勒贝格道尔吉举行第二次中俄蒙元首会晤。再次强调，中俄蒙互为邻国和战略伙伴，要从战略高度和长远角度出发，将中方丝绸之路经济带建设、俄方跨欧亚大通道建设、蒙方“草原之路”倡议更加紧密对接，构建中俄蒙经济走廊，打造三国命运共同体。此次会晤，中俄蒙三国元首批准了《中俄蒙发展三方合作中期路线图》、《关于编制建设中俄蒙经济走廊规划纲要的谅解备忘录》、《关于创建便利条件促进中俄蒙三国贸易发展的合作框架协定》、《关于中俄蒙边境口岸发展领域合作的框架协定》。

一、西线中蒙俄经济走廊国家战略意义与可行性

（一）经济走廊概念实质

经济走廊概念是一种次区域经济合作。是以区域全面合作为基础，开展贸易、投资及产业合作，建立以交通沿线为辐射带优势产业群、城镇体系、口岸体系或边境经济，实现各生产要素在区域内有序流动。

依据区域经济学，经济走廊实质是发展国际通道经济。是依托国际交通运输干线聚集生产力，对走廊沿线国家和地区进行资源开发、调整培育产业结构和布局跨国跨区生产的区域经济。

目前，我国正与“一带一路”沿线国家规划中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊建设（见图1）。这六大经济走廊建设，有助于把我国“一带一路”重大战略与区域经济一体化战略结合，在“一带一路”建设中起示范和推动作用。

资料来源：民生证券研究院。

（二）中蒙俄经济走廊国家战略

经国务院批准，中蒙俄经济走廊纳入国家战略版图。中蒙俄经济走廊分成两条路线：一条从东北地区到满洲里、再到俄罗斯和蒙古国（东线中蒙俄经济走廊）；另一条从华北京津冀地区到呼和浩特，再到蒙古国和俄罗斯（西线中蒙俄经济走廊）。两线中蒙俄经济走廊互动互补，统称“中蒙俄经济走廊”国家战略。

事实上，从东北地区到俄罗斯和蒙古国的东线中蒙俄经济走廊，通过多年东北亚区域经济合作在实际上已经形成。东线中蒙俄经济走廊从大连、沈阳、长春、哈尔滨到满洲里，进入俄罗斯赤塔，再从俄罗斯进入蒙古国乔巴山。东线中蒙俄经济走廊形成的哈尔滨一满洲里－俄罗斯－欧洲的亚欧大陆桥，连接我国东北地区和沿线俄罗斯城市，为日本、韩国经我国海铁联运过境欧洲（俄罗斯）的物流提供了大运力通道，也进一步加强了我国东三省与东北亚区域的经济合作。

然而，从通道经济和区域经济角度看，东线中蒙俄经济走廊存在缺陷：一是进入蒙古国通道不经济。东线中蒙俄经济走廊在境外绕行200多公里才进入蒙古国东部乔巴山，且不是蒙古国中心地带。二是区域经济合作不广泛。东线中蒙俄经济走廊强化了东北亚区域经济合作，但无法覆盖和带动整个北亚区域经济活动与经济增长。

因此，构建一条连通中国内蒙古、蒙古国和俄罗斯西伯利亚联邦管区（位于西伯利亞地区中部）的西线中蒙俄经济走廊非常必要。这条西线中蒙俄经济走廊，一可发挥内蒙古联通俄蒙两国区位优势；二可实现与蒙古国草原之路倡议对接；三可助力京津冀一体化战略实施；四可为我国环渤海区域和华北地区建起经蒙古国、俄罗斯到达欧洲的最便捷通道；五可把广袤的北亚区域资源开发、产业合作和经济发展进一步带动起来。

目前我国环渤海和包括京津冀在内的华北地区的经济结构正在深度调整，进一步扩大开放，推进大区域间的资源整合和要素快速流通，既有利于这一地区的经济转型发展，也对应了俄罗斯西伯利亚地区和蒙古国的资源开发和经济布局的展开。同时，从地缘政治和国家安全战略角度看，也有利于折冲西太平洋地区美日联盟在政治、军事和经济上对我国的影响。因此，加大对西线走廊的研究和建设，补齐中蒙俄经济走廊的战略短板，已成为一项重大且紧迫的课题。

（三）构建西线中蒙俄经济走廊是国家战略重大抉择

中蒙俄互为邻国，中蒙边境线长达4710公里，俄蒙边境线长达3543公里。蒙古国和俄罗斯是“一带一路”北亚沿线最重要国家，对于中国具有特殊战略价值，强化中蒙俄地缘战略合作，是三国关系稳定的重要前提。

中蒙俄互为战略伙伴，在铁路运输、物流、农产品和矿产品、贸易便利化、基础设施等领域开展区域经济合作，已有良好基础，更有开展全面合作的巨大潜力。构建西线中蒙俄经济走廊，就是要把中方“一带一路”战略同蒙方“草原之路”倡议、俄方跨欧亚大通道建设有机结合，达到政治上增进互信、打造命运共同体；经济上对接各自发展战略、推动区域经济合作进程；人文上密切民众交流、巩固合作社会基础；国际和地区事务上加强协调和配合、维护地区及世界和平稳定目的，这不仅可以为中蒙俄三方合作提供新平台，给三国人民造福带来实惠，也必将为亚欧大陆振兴注入新的强劲动力。

俄罗斯乌拉尔山以东的西伯利亚地区、我国内蒙自治区以及蒙古国构成的北亚地区，是目前世界上资源最富集、发展潜力最巨大但整体发展水平相对落后地区。从战略高度和长远角度出发，通过构建西线中蒙俄经济走廊，可把北亚地区目前尚未充分开发利用地球上最大资源宝库，与我国能源资源、水资源、生态保护、低碳经济一系列长治久安与可持续发展重大国家战略结合，对于我国未来发展具有的战略意义，其长远收益是无法估量的。这不仅能使我国与周边国家睦邻友好与合作共赢的大外交战略更加全面，更将是一项促进北亚地区包容性发展，从而带动整个欧亚大陆、世界经济可持续发展重要举措。因此，构建西线中蒙俄经济走廊、打造中蒙俄命运共同体，是我国新世纪国家战略重大抉择。

（四）构建西线中蒙俄经济走廊战略意义

构建西线中蒙俄经济走廊，对我国能源资源、生态保护、发展低碳经济均有重要战略意义，特别对我国联通欧亚经济大通道及“北冰洋通航”具有极其重要战略意义。

1. 对国家能源资源重要战略意义。

当前，我国进入资源能源短缺时代。距我国最近的蒙古国矿产资源十分丰富，有世界上最大铜矿和世界上最大煤矿。而俄罗斯西伯利亚地区的石油、天然气以及森林资源则更为丰富。如果我国与蒙古国进行矿产资源合作、与俄罗斯开展石油、天然气和森林资源合作，共同进行资源勘探、采掘、开发和利用，相比于我国到世界其他地方开发、购买和运输，无论在开发成本、运输距离、来源稳定，以及便利和安全诸多方面，都有明显优越性。对于解决我国未来发展石油、天然气等战略资源问题，具有重要战略意义。而构建西线中蒙俄经济走廊，是解决我国战略资源短缺的一个战略重要性平台。

2. 对国家生态保护重要战略意义。

我国北方地区，最为严重环境生态问题之一是荒漠化和沙尘暴。内蒙古是全国荒漠化最为严重省区之一，全国荒漠化土地为2.62亿公顷，内蒙古占了三分之一；同时内蒙古也是侵袭北京和整个华北地区沙尘暴主要沙源地，而且开始向华东地区蔓延，甚至影响日本和韩国，成为北亚和东北亚环境生态一大“公害”。引起我国北方地区荒漠化和沙尘暴日益严重一个重要因素，就是相邻蒙古国南部同样由于缺水而造成日益荒漠化。专家指出，中国华北地区沙尘暴有44%来自内蒙古，而56%是来自蒙古国。中蒙两国可在中国生态文明建设、蒙古国绿色发展政策框架下，扩大生态环保合作，包括荒漠化防治、水资源保护与利用、森林及草原保护等领域的合作具有重要意义。而构建西线中蒙俄经济走廊，是中蒙两国共同进行环境保护和环境治理、彻底消灭这个地区荒漠化和沙尘暴有效合作一个重要平台。

3. 对发展低碳经济重要战略意义。

中蒙俄在清洁能源，特别是在风能、太阳能开发合作方面有极大潜力。当今时代，发展低能耗、低排放、低污染、排放最少温室气体，同时获得整个社会最大产出的低碳经济，已成为整个国际社会致力推动的经济发展模式和应对全球气候变化的重要战略选择。因此，哪个国家在低碳经济道路上发展得好、发展得快，哪个国家就会站在新世纪产业创新制高点上。俄罗斯西伯利亚地区是风能、太阳能以及生物能源最丰富地区，在可再生能源方面具有极其丰富资源潜力，因而三国在开发利用清洁能源和发展低碳经济方面，有极其广阔合作前景。而构建西线中蒙俄经济走廊，则是为实现这一战略目标搭建一个重要平台，可为我国发展低碳经济和清洁能源做出重要贡献。

4. 对联通欧亚经济大通道具有极其重要战略意义。

我国要实现“一带一路”战略目标，一定要建立更多“欧亚大陆桥”。20世纪90年代前，世界上实际只有一条欧亚大陆桥，就是从俄罗斯东部海参崴（符拉迪沃斯托克）为起点，通向欧洲各国最后到荷兰鹿特丹港的西伯利亚铁路大动脉。20世纪90年代后，中国建成世界上第二条欧亚大陆桥，就是从中国连云港，向西经哈萨克斯坦，进而与俄罗斯西伯利亚大铁路接轨，最后到达荷兰鹿特丹港的铁路大动脉。当前，由于中国政府发布了实现“一带一路”战略目标的“愿景与行动”，中国国内有更多欧亚大陆桥方案已经或正在实现之中。从我国面向北亚地区大开放角度看，恰恰内蒙古目前最发达呼包鄂中心，拥有与华北发达地区及华中、西北等内陆地区相连接最重要的战略枢纽位置，而构建西线中蒙俄经济走廊，是建设我国中西部内陆地区通过蒙古国与俄罗斯的最新欧亚大陆桥一个最佳平台，无疑对我国联通欧亚经济大通道具有极其重要战略意义。

5. 对即将到来“北冰洋通航”时代具有极其重要战略意义。

全球气候暖化，令北冰洋的冰山以破纪录速度融化。在未来10年至20年内，北冰洋可能出现通航大道。北冰洋航道全面开通，将会改变现有世界经济格局。近年来，由于北冰洋快要通航，已引发多国争夺北极主权。尽管中国地理位置远离北冰洋，但如北冰洋成为重要国际航道，那么对于中国北方通往欧洲和北美快捷而便利通道而言，它所具有的意义绝不亚于欧亚大陆桥。通过构建西线中蒙俄经济走廊，可以使中国中西部地区与俄罗斯西伯利亞联邦管区连接起来，并形成以新欧亚大陆桥为基础直通北冰洋出海港口新铁路大动脉，那么在未来北冰洋成为世界又一新的海洋大通道后，中国可以占据一个有利战略地位。这就是西线中蒙俄经济走廊对于即将到来的“北冰洋通航”时代具有的重要战略意义。

（五）构建西线中蒙俄经济走廊可行性

1. 我国对外开放新举措创造了重要条件

近年来在不断深化改革和扩大开放大背景下，我国很多省区与周边国家地区开展次区域经济合作都得到国家大力支持，不仅给予特殊政策，而且纳入国家战略。如果与蒙古国全面陆路接壤及与俄罗斯部分接壤的内蒙古自治区，能够发挥自己独特的地缘优势，通过构建西线中蒙俄经济走廊的战略举措，推动中蒙俄区域经济合作提高到一个新的战略高度，那么内蒙古自治区的这些战略举措同样应该能够得到国家大力支持，并顺理成章地纳入国家整体发展战略中。因此，我国对外开放新举措为构建西线中蒙俄经济走廊创造了重要条件。

2. 俄罗斯战略东移及投资贸易环境改善创造了重要条件

前苏联解体初期，选择了全面西倾政策，提出“不仅要成为美国和西方的伙伴，而且要成为它们的盟国”战略目标。然而西方国家始终没有对这个前“社会主义”超级大国解除担忧和怀疑，反而一再采取“颜色革命”等手段和制裁政策扩大对其战略挤压。严酷事实终于使俄罗斯领导人认识到，这种“全面西倾”战略目标严重损害俄罗斯国家利益和国家尊严。正是在这样国际背景下，俄罗斯开始战略东移，逐步采取加强与亚洲国家尤其是与中国合作的国家发展战略。特别是普京执政以来，俄罗斯对外战略重心更明显地向亚太地区和中国倾斜。普京明确表示，俄罗斯支持中国“一带一路”构想，已宣布申请加入亚洲基础设施投资银行。中国与俄罗斯签订了一系列战略合作决定，两国将在基础设施、能源、经贸、人文交流等方面加强合作，力争2020年双方贸易额达到2000亿美元。特别是在2014年5月，两国签署了一份为期30年、价值4000亿美元天然气协定，俄每年对华供应天然气380亿立方米，这是一件里程碑性事件。中俄双方增加相互投资，通过管线和其他大型基础设施投资，共同开发能源、高铁、电信、矿产、不动产和基础设施项目，使两国伙伴关系进入了一个新发展阶段。此外，随着俄罗斯加入WTO，其国内经济秩序和投资环境迅速改善，投资信誉逐步提高。不仅如此，目前俄罗斯也像中国实施西部大开发战略一样，开始实施东部大开发战略，把西伯利亚和远东地区提升到全俄经济发展战略重心地位，为加快西伯利亚与远东地区发展采取了一系列重大举措。因此，俄罗斯国家发展战略重心东移、实施东部大开发战略以及内部投资环境改善，同样为构建西线中蒙俄经济走廊奠定了重要条件。

3. 中蒙关系良好态势及蒙古国经济增长创造了重要条件

进入90年代后，蒙古国开始奉行全方位外交战略，其中把发展蒙中关系作为蒙古外交政策首要目标之一。1994年4月，中蒙两国在乌兰巴托修订并签署《中蒙友好合作关系条约》，外交关系良好态势极大地推动了两国经济合作。之后的10年间，中蒙两国签订了20多个经济合作条约、投资协定及联合声明，内容从无偿提供粮食援助、边境贸易、一般贸易、保护投资到双边经济技术合作，从海关互助、边境口岸管理、商品质量认证、动植物检疫、避免双重征税、银行支付结算到增开国际列车，几乎涵盖双边经济领域的各个方面。特别是在2014年8月21日至22日，中国国家主席习近平访问蒙古国与额勒贝格道尔吉总统会谈，决定基于两国关系当前高度信任水平，将中蒙关系提升至全面战略合作关系，两国元首签署了《中华人民共和国和蒙古国关于建立和发展全面战略伙伴关系的联合宣言》；同时，两国还签署了规划各领域交流合作26项文件，涉及外交、经贸、过境运输、矿产、基础设施建设、金融、文化等多个领域，这推动中蒙关系迈上了新台阶。中国将帮助蒙古国把资源优势转化为经济优势和发展优势，实现2020年双边贸易额100亿美元目标，把互联互通和大项目合作作为优先方向，加快推动中蒙铁路、公路、口岸、铁矿、铜矿、铅锌矿、铀矿、煤炭、石油、电力、化工、汽车制造、轻工、房地产和基础设施大项目投资合作，全面提升中蒙务实合作规模、质量和水平，翻开两国合作关系新篇章。两国建立全面战略伙伴关系标志着中蒙关系迈入历史最好时期。因此，中蒙关系良好态势以及蒙古国经济增长，为构建西线中蒙俄经济走廊创造了可行条件。

4. 中俄蒙三国间很强互补性创造了重要条件

国际区域经济合作实践和经验证明，国家与地区间能否形成良好国际区域经济合作关系，从根本上说，决定性因素是相关国家和地区间经济是否有很强的互补性。所谓经济互补性就是经济差异性，有差异就有相互需求，相互需求决定了相互经济依存度，决定了相互间经济合作潜力。相互差异性越大，则相互间经济依存度也越大，则相互间经济合作潜力也越大。根据显示性竞争优势指数（CA）可知，中蒙、中俄经济互补性大于竞争性；根据贸易结合度指数（TCD）可知，中蒙、中俄具有贸易发展潜力。中蒙俄三国差异性和互补性几乎涵盖地理区位、人口状况、资源禀赋、经济技术发展水平、产业结构、市场需求、文化差异等各个方面。因此，毋庸置疑，中蒙俄三国间很强的互补性需要，表现为中蒙俄合作关系的稳定性，为构建西线中蒙俄经济走廊创造了重要可行条件。

5. 新世纪后中蒙俄在北亚地区已有良好经济合作基础

中蒙俄三国间政治关系达到较高水平。三国都是由过去社会主义计划经济转型国家，有着相同的发展经历，同处于发展中阶段，经济互相依赖，政治层面立场接近，这成为三方合作稳固的基础。进入21世纪后，首先是中蒙经济合作达到了历史最好水平。中国已连续多年成为蒙古第一贸易伙伴国，第一大投资国和最大援助国之一，特别是两国企业之间合作项目进入建设新阶段。目前，中蒙两国企业大项目合作主要包括：山东电力基本建设总公司承建的蒙古南戈壁输电线项目，中铁十二局集团有限公司中标的蒙古国乌兰巴托市政工程项目，江苏江都建设集团有限公司承建的奥尤陶勒盖（OT矿）项目，中国水利水电建设有限公司承建的OT矿风电融资项目，神华集团与蒙古能源资源公司、日本住友商事株式会社组成联合体获得与蒙政府开展塔温陶勒盖煤矿（TT矿）开发综合项目，以及被誉为“中蒙友好合作典范”的中国有色集团与蒙古国图木尔廷敖包锌矿项目，是中蒙矿业领域最大合作项目。其次，进入21世纪后中俄两国经济合作关系也进入了历史最好时期。中俄从早前以双边贸易和民间投资为主阶段，转向以能源、资源和高技术合作为主，以及政府主导大规模投资合作的新阶段。尤其2009年以来，中俄在能源资源开发合作方面取得前所未有历史性突破。同时中俄在高技术合作方面也跨上新历史台阶。过去，中俄在国家层面开展合作，与中国相邻的俄罗斯东西伯利亚、远东地区态度不积极。但近年来这一态势发生转变，与中国东三省开展东北亚区域经济合作的俄远东地区领导人对华合作积极性高涨，如俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区行政长官公开表示“中国是一个无法阻止的强大火车头，我们应当坐上这个火车头并一同驾驭局势。”这种高涨的积极态势成为近期中俄远东合作关键“推动力”。这种中央与地方齐声呼唤中俄合作的局面还不多见。2014年7月，中国石油天然气集团公司和俄罗斯天然气工业股份公司签署了合同，计划开发俄罗斯远东地区，将建设长达4000公里西伯利亚天然气管道。据蒙古国经济发展部估计，这条西伯利亚天然气管道不通过蒙古国，管道建设将会长达4000公里，若通过蒙古国则只需要1500公里管道建设。如果俄蒙中三国天然气管道一旦建成，蒙古国经济发展将会迅速提升，促进煤炭等生产能源大量出口，由此，蒙古国积极向俄罗斯建议共同实施“草原丝绸之路”项目，希望将蒙古国“草原丝绸之路”项目与中国“一带一路”建设结合起来。综上所述，21世纪后中蒙俄在北亚地区已有良好的经济合作基础，为构建西线中蒙俄经济走廊奠定了深厚的可行条件。

二、西线中蒙俄经济走廊国家战略构想、内容与举措

（一）西线中蒙俄经济走廊国家战略构想

西线中蒙俄经济走廊国家战略总体构想：把中国“丝绸之路经济带”同蒙古国“草原之路”和俄罗斯跨欧亚大通道建设结合，以中国位于丝路经济带核心地位的内蒙古与蒙古国和俄罗斯西伯利亚联邦管区（位于西伯利亚地区中部）为中心区域，东连京津冀及渤海湾经济带、西连欧洲大陆，构建一条与蒙古国和俄罗斯的国际铁路大通道，一个穿过蒙古国境内的亚洲临太平洋地区通向欧洲里程最短的新欧亚大陆桥。即通过西线中蒙俄经济走廊将中国环渤海经济圈与欧洲经济圈链接起来，形成一条从亚洲到欧洲潜力巨大的北方大通道。

西线中蒙俄经济走廊国家战略的要点：一是以走廊为载体，把中俄蒙三国经济发展战略进行对接，使中国丝绸之路经济带同俄罗斯跨欧亚大铁路、蒙古国“草原之路”倡议有效结合起来。二是把西线中蒙俄经济走廊建设与京津冀协同发展战略实现对接。三是建立中俄蒙新战略通道，推动欧亚大陆桥交通一体化。四是使西线中蒙俄经济走廊成为中蒙俄三国迈向命运共同体的基础平台和主要抓手。五是使西线中蒙俄经济走廊成为中国向北开放重要窗口，推动中国经济与北亚经济深度融合。

（二）西线中蒙俄经济走廊建设主要内容

西线中蒙俄经济走廊建设主要内容：一是建设中蒙俄国际铁路大通道。可依赖已有线路来构建，比如通过京津冀—呼包鄂—二连浩特—乌兰巴托这条国际线路，形成中国京津冀进入蒙古国中心地带或蒙古国进入中国京津冀最近国际铁路大通道。关于这条中蒙俄国际铁路大通道，目前三国已达成共识，正在积极商谈。

二是建设从蒙古国南戈壁省世界上最大铜矿（OT矿）和世界上最大煤矿（TT矿）出发一条南向专门铁路通道。即从距我国内蒙古边境仅200－300公里的南蒙OT矿和TT矿修建矿区专用铁路（普通标准轨），直接南下进入内蒙古后并入我国铁路网。这条专用铁路通道对我国具有特别重要意义。这项矿区专门铁路通道合作已谈了多年，并取得一定进展，应当成为西线中蒙俄经济走廊建设的重要内容之一加以推进和完成。当前，因为还没有这条矿区专门南向铁路通道，蒙古国OT矿和TT矿出口，要么是卡车运输到中国，要么是漫长曲折铁路通往俄罗斯东部出海口。

三是建设立体化交通和全方位、网络状的大联通。加强建设“三带合一”（物流带、产业带、开放带）、“四路并进”（铁路、公路、水运、航空）立体化交通和全方位、网络状的大联通，既包括交通、能源、通信等基础设施大联通，也包括贸易、投资、金融等便利化大联通。重点推进通关和运输便利化，促进过境运输合作，研究三方跨境输电网建设。开展旅游、智库、媒体、环保、减灾救灾等领域务实合作。

四是将西线中蒙俄经济走廊与环渤海港口群连接起来。环渤海港口群作为经济腹地的贸易口岸，对地区经济规模（GDP）特别是外向型经济具有举足轻重的作用。西线中蒙俄经济走廊建设不仅要助力京津冀一体化战略实施，也必然给环渤海港口群的整合升级拓展带来新的动力。

（三）加大西线中蒙俄经济走廊建设力度推进措施

为加大西线中蒙俄经济走廊建设合作力度，提出如下强力推进措施：

一是将西线中蒙俄经济走廊国家战略构想提升为国家战略，得到中央层面的高度重视和批准。

二是秉持共商、共建和共享理念，着力构建中蒙俄经济走廊跨境合作协议网络体系。中蒙俄三国政府机构紧密合作极为重要，要充分发挥现有联委会等双边机制作用，共同研究顶层设计、合作规划，推动签署合作备忘录或协议，加快海关、外汇、签证等领域合作，逐步消除商品、资金、人员等生产要素跨境流动障碍，致力为西线中蒙俄经济走廊建设提供切实有力的支持。

三是在政府引导下，遵循国际通行规则、指导企业有序参与西线中蒙俄经济走廊建设活动。充分发挥市场配置资源决定性作用以及企业主体作用。

四是为建设西线中蒙俄经济走廊提供资金链。不断深化中蒙俄金融合作，建设中可以通过银团贷款、银行授信等多种方式提供融资支持，同时采取金融创新方式带动民间资本（如PPP模式等），使资金链能满足大型基建需求，并在合作中更好地实现互利共赢。

五是建立西线中蒙俄经济走廊长期合作机制。使“中蒙俄经济合作论坛”和“中蒙俄经济博览会”成为西线中蒙俄经济走廊议事、决策、交流与协调的平台，进而成为中蒙俄三国合作机制重要组成部分。

三、蒙古国在西线中蒙俄经济走廊战略地位

蒙古国对我国家安全可说具有重要战略地位。蒙古国与中国腹背相依，接壤边界线长达4710公里。从地缘政治角度看，蒙古国南下可直逼华北京津；西进可切断中国新疆与内地联系，东进则可阻断东北地区与关内交通。

蒙古国的战略地位对我国家安全所具有的重要性是任何其他邻国无法相比的。为使中蒙两国不成为相互担心的国家安全威胁，而是能成为保障对方国家安全的战略屏障，必须使两国真正结成利益攸关的战略伙伴，进而成为命运共同体。而构建西线中蒙俄经济走廊，就是发展新世纪中蒙俄全面友好合作关系、保障国家长治久安最重要平台之一。

蒙古国有丰富矿产资源和能源，矿业立国是蒙古国经济发展新引擎。蒙古国有80多种矿产，其中煤炭蕴藏量约1520亿吨、铜2.1亿吨、铁20亿吨、磷2亿吨、黄金3100吨、石油80亿桶。蒙古国出口90%以上是矿产，其中90%以上销往中国，蒙古国是中国战略性矿产进口国。自1990年以来，中蒙经贸规模20年间增长50倍。中国连续15年成为蒙古第一大贸易伙伴国、投资来源国、产品出口国和最大援助国之一。但蒙古国近年来发展主要依靠资源开发，但单一资源出口驱动模式，不可能支持蒙古国可持续发展。而交通等基础设施问题长期制约着经济发展，蒙古国境内只有连接北京和莫斯科的国际大通道，铁路和公路建设严重滞后。

蒙古国是中国“一带一路”西出起点之一。蒙古国在“一带一路”、西线中蒙俄经济走廊建设中有着独特战略地位和优势。蒙古国领导人已认识到，参与“一带一路”带来不仅是发展机遇，而且还有振兴经济的希望。通过参与“一带一路”来提升国际地位、加快促进蒙古国民经济发展、推动地区经济一体化进程，已成为蒙古国社会共识。正是在这样背景下，2014年，蒙古国提出了“草原之路”对接“一带一路”倡议。“草原之路”实际指新建连接中俄、途经蒙古国“五大通道”，即997公里高速公路、复线铁路、1100公里电力网线、天然气和石油通道。目前蒙古国加紧规划建设连接俄罗斯、俄罗斯太平洋港口铁路运输网。蒙古国“草原之路”倡议，凸显蒙古国在西线中蒙俄经济走廊战略地位。

四、水资源在西线中蒙俄经济走廊战略重要性

水是生命之源。水资源是地球上最重要资源之一。NASA科学家说，全球超过半数大型地下含水层正在枯竭。在全球规模最大37处含水层中，有21处已超过其“可持续临界点”。这些地下含水层位于印度、中国、美国和法国等国境内。专家警告说：“情况十分危急。全球地下水位都在下降。水资源并非无穷无尽。”水是一种经济稀缺资源。联合国秘书长潘基文警告说：

“水资源稀缺预示着未来冲突将增加。人口增加和气候变化都会让水危机恶化。”水资源短缺也是正在实现高速工业化和城市化的中国最大威胁之一。在中国北方中部和西部地区，水资源短缺问题尤为严重。前些年，中国国内及港台一些专家学者为解决中国水资源短缺，大声呼吁要搞一个规模巨大“大南水北调”工程，要把中国西南部怒江、澜沧江、雅鲁藏布江水系一部分丰富水源调往历史上长期缺水中国北方地区。但是这样一种构想所遇困难和艰巨性难以想象，因此几乎根本不具备实施可能性。不仅如此，由于这些江河虽然发源于中国，但也是流经印度等南亚国家恒河和流经越南等东南亚国家湄公河的上游水源。如果我们真要从这些大江大河上游将大量水源调入中国北部，势必会给这些周边国家带来严重影响甚至生存危机，从而引发严重国际纠纷。

目前，中国正在进行一项比较现实的、分别从长江下游、中游和下游调水，并形成东线、中线和西线三条调水线路的“南水北调”工程。但是这项工程毕竟是对本国宝贵水资源进行“再分配”。一方面，即使这项工程全部完成，仅靠长江所调水源，也远远解决不了整个中国北方历史长期缺水严重困境；另一方面，从长江水系大量调水总会不同程度影响到长江中下游地区水源开发和利用，并且对长江流域生态环境也会产生一定负面影响。还有一个更重要的因素，那就是长江水源本身目前就已面临不断减少问题。

然而，很多人想象不到，距离中国北方最近的蒙古国水资源相当丰富。由于蒙古国河流湖泊都集中在本国中、北部地区，而靠近中国南部地区则极为缺水，荒漠化十分严重，因此给人们造成蒙古国是一个水资源严重缺乏的国家。但实际上，蒙古国水资源总量为1920亿立方米，其中河流与湖泊水资源为1800亿立方米，地下水资源为120亿立方米，人均水资源为8万立方米，是全世界人均水资源9倍，是中国人均水资源34.8倍。而由于蒙古国经济相对较落后，其工业和农业用水很少，畜牧业更是基本上保持了水资源原生态，可以说其水资源几乎完全没有得到开发和利用，因而开发潜力很大。

更重要的是，处于中国正北方俄罗斯西伯利亚联邦管区水资源极其丰富，其中距离蒙古国边境200公里的贝加尔湖，是世界上蓄水量最大的淡水湖，其总水量约23.6万亿立方米，约占世界淡水总量的20%。这个被称为“西伯利亚之海”的贝加尔湖虽在面积上是世界第八位，但它最深处达到1637米，平均水深超过700米，依靠这样的深度，贝加尔湖容纳了占全球地表五分之一淡水总量。贝加尔湖水不仅多，而且极为清澈，水质极好，可以直接饮用。但这个巨大淡水资源宝库竟然几乎没有得到开发和利用，千百年来每年都有大量高清澈高含氧湖水，白白地流入了北冰洋。而在注入贝加尔湖300多条河流中，最大一条色楞格河就是发源并主要流经蒙古国的河流。

因此，有许多人开始提出和关注从俄罗斯的贝加尔湖调水经过蒙古国进入中国北部地区的“北水南调”工程。如果中国能够与俄罗斯和蒙古国就水资源开发利用进行合作，充分利用中国资金、技术和人力资源，将俄罗斯边境及蒙古国北部相当丰富的水源调往严重缺水的蒙古国南方和中国北方，实现“北水南调”，不仅可以从一定程度上解决中国北方严重缺水状况，而且也会对蒙古国南方严重缺水状态起到极大的缓解作用，从而给蒙古国带来整个环境改善和经济发展。这对中蒙两国来说，都是一件利于两国百姓福祉和后代子孙的大好事。

当然，“北水南调”工程的反对者有很多理由，主要认为“北水南调”工程复杂、成本高，在经济上很不划算。一是“北水南调”距离长。从贝加尔湖调水到北京距离最短也不会少于2000公里。二是“北水南调”成本大。要从海拔455米贝加尔湖湖面，提水超过海拔1000米蒙古国境内，高差超过500米，虽然现在技术不成问题，但要建非常多扬水泵站，增加大量成本；加上贝加尔湖冬季平均气温达到零下38摄氏度，湖面封冻约90厘米厚，虽然从深水处照样可以取水，但在施工和防冻技术、设备上，必须增加不菲的费用。三是“北水南调”投资过多。虽没有经过准确勘察和设计，有专家认为从几个大方面粗估，“北水南调”实际工程量不会比“南水北调”低多少，因此，投资起码是相仿的，不会低于5000亿元人民币。四是认为俄罗斯由于担心会对环境和生态造成破坏，对从贝加尔湖调水根本就“不予考虑”。

但是，在实际上，中国通过与蒙古国及俄罗斯开展合作，大规模将包括色楞格河河水和贝加尔湖湖水在内的蒙古国北部和西伯利亚丰富水资源，引向严重缺水的蒙古国南方地区和中国广大北方地区，这样的“北水南调”工程是存在必要性与可行性的。

一是由于包括色楞格河和贝加尔湖在内蒙古国北部地区和俄罗斯西伯利亚地区淡水资源极其丰富，“北水南调”引出的水对于这个地区极其丰富水资源而言只是九牛一毛，但是对于长期缺水的蒙古国南方和中国北方地区来说，得到宝贵的水资源，则是改变这个地区生态环境和发展瓶颈的百年大计、千年大计甚至是惠及子孙万代的万年大计。

二是由于广袤的北亚地区地广人稀，这个地区水资源几乎完全是白白地流向北冰洋，因此开发“北水南调”工程，不会对该地区经济发展、环境生态和人民生活造成太大负面影响，反而会惠及该地区得到水资源开发利用的巨大好处，可使千百年来“一文不值”的水资源，变成能够换来巨额资金的巨大财富。由此给该地区发展带来巨大经济利益，给当地人民生活带来巨大福祉，改变这个地区“捧着金饭碗讨饭吃”的状况。

三是中国正在进行“南水北调”工程，虽可在一定程度上缓解北方城市地区居民用水和工业用水，也能使一部分农牧业地区缺水状况得到改善，但对于整个北方和西北地区来说，要解决其根本缺水问题是不够的。如果开发“北水南调”工程为中国北部地区带来更多、更好水资源，从而不仅解决居民用水和工农业用水，还可以更大规模治理千百年来由于缺水而形成几百万平方公里的严重荒漠化和沙化生态环境，使沙漠、戈壁变成良田绿洲，从而根本改变这个地区的生存和发展条件。

四是现在中国已全面对外开放并融入世界经济。中国在石油、天然气、矿产资源等方面都已开始走出国门，与其他国家和地区开展能源和资源战略合作，寻求在全球范围内配置资源。但在水资源短缺方面，从某种意义上说，对于一个国家人民生活、经济发展和生态环境，远比能源和矿产资源更具战略重要性。因为石油、天然气和矿产资源有很大可替代性，例如风能、太阳能、核能开发利用，已成为今后低碳经济发展趋势，而水资源是不可替代的。因此，在水资源短缺方面，中国更应该跨出国界，与其他国家和地区开展水资源开发利用方面战略合作，“用别人丰富的资源来弥补我们短缺的资源”。

五是水资源与其他战略资源在交换价值、使用价值和价格形成机理上有很大不同，表面上看，一般来说水与空气、阳光一样，是人们随时可以得到的“大自然的恩赐物”，因而其市场价值与价格完全不能与上述其他需要花大量投资来勘探、开采、运输和利用的战略资源相比。但请不要忘记一个重要经济原理，那就是在沙漠里一杯水价格可能远远超过黄金价格，也即物品交换价值和市场价格是由其稀缺性来决定的。对中国而言，水资源短缺对国民经济的影响、对百姓生活的影响，对中国环境生态的影响，对中国百年大计可持续发展的影响，已经达到一种十分稀缺和十分宝贵状态。在这种情况下，花一定成本和一定投资从事“北水南调”工程，从国外获得这种日渐短缺和弥足宝贵的资源，从长远和战略角度看都是很值得做的百年大计。何况如果经过认真探测、研究和制订合理科学调水方案，其成本未必会像现在有些专家凭空想象那么巨大，工程也未必那么复杂（“南水北调”工程就是一个很好的证明），而且随着科技进步和调水利用价值的提高，调水成本还可能会被降低和“稀释”。

六是俄罗斯反对从贝加尔湖“北水南调”的态度，其实近年来已有发生改变的迹象。早在21世纪初，蒙古国就提出了“北水南调”工程构想，计划从俄罗斯贝加尔湖引水到中国。2004年蒙古国议会批准了“北水南调”项目。此后，蒙古国与俄罗斯开始进行接触，提出了“北水南调”第一步工程，是在发源于蒙古国境内并是注入贝加尔湖300多条河流中最大河流的色楞格河上修坝，将色楞格河水堵截在蒙古国境内形成一个巨大湖泊，然后利用高位落差将水引至蒙古国腹地和南部地区，同时再利用中国现有河道将水引入中国北方地区。然而，俄罗斯对蒙古国这个“北水南调”第一步工程的态度相当明确，绝对不允许蒙古国在色楞格河上建坝，因为该河是跨境河，是流入贝加尔湖最大的重要河流。由于“北水南调”源头是从俄罗斯贝加尔湖调水，俄罗斯的态度当然就成为决定性的关键问题。因认为俄罗斯的态度是不可能松动的，因此，似当前谈及中蒙俄三国“北水南调”大项目合作并无可能。但是，事实上，某种变化确实正在发生。俄罗斯联邦委员会主席米洛诺夫2008年9月出席第五届贝加尔经济代表大会全体会议发表一段讲话说：

“现在对我们国家来说，……做出重大转折决定时刻已经到来，我们需要新战略。这一新战略使我们不再本着‘获取’丰富资源的消费态度来发展西伯利亚，而是要从未来俄罗斯东部发展全景来发展西伯利亚。……根据联合国预报，到2025年，地球上将会有40亿人处于缺水状态。在西伯利亚和远东地区集中了俄罗斯近80%水资源。仅仅在贝加尔湖就拥有世界淡水总量的五分之一。日益提高的缺水问题将是改变世界经济结构的因素。因而有着最丰富水资源的俄罗斯将拥有很好的机会，在和水相关的产品市场上也将占据领先位置。如果一个富含水资源的国家，能够找到相应国际经济需求回应，那么这不仅可以巩固这个国家在世界上的经济地位，也可以巩固该国在世界上的政治地位”。从这段讲话中，可以看到俄罗斯国家战略将会发生重大转折；看到俄罗斯将不再以“自己消费”态度来对待西伯利亚和远东地区巨大而丰富的资源；尤其是看到俄罗斯对这个地区极其丰富水资源态度的转变，那就是俄罗斯要让这个全世界最丰富的水资源在国际水产品市场上占据领先地位，要让这些过去白白浪费掉的宝贵资源“能够得到相应的国际经济需求的回应”。这意味着俄罗斯终于明白它所拥有宝贵的水资源，是可以变成巨大财富，是可以为西伯利亚和远东地区发展带来巨大经济利益。毫无疑问，这将成为中蒙俄三国有可能开启“北水南调”合作一个最新和最重要的信号，也为过去人们认为完全没有希望的事情提供了重要转机和可以进行研究和探讨的重要前提条件。

综上所述，中蒙俄三国开展水资源国际合作、实现“北水南调”宏伟目标的必要性和可能性现已存在。当前问题是找个合适的平台来推进和切实开展三国水资源合作，而这个合作平台就是西线中蒙俄经济走廊。因此，水资源将在西线中蒙俄经济走廊具有独一无二战略重要性。构建西线中蒙俄经济走廊就是要为中蒙俄三国开展水资源区域国际经济合作搭建一个战略平台，通过西线中蒙俄经济走廊这个平台，来切实推进中蒙俄三国“北水南调”合作大项目。

当然，从提出创意、达成共识、开始规划设计、直到进行工程建设，没有30年至50年，或几代人努力是难以办到的事，但这是前人栽树而造福万代的工程，再难、再遥远也要有千里之行始于足下的精神敢于提出创意。事实上，虽然中蒙俄三国“北水南调”大项目合作，俄罗斯的态度仍是关键的前提条件，然而，正如前文所叙，俄罗斯联邦委员会主席关于利用包括贝加尔湖在内西伯利亚和远东地区丰富水资源、在国际市场上为俄罗斯获取最大利益的讲话，或许只是个别官员表态，但亦反映出俄罗斯对包括贝加尔湖在内水资源开发有了某种态度转变的信号。特别是2014年3月以来，一方面是西方不断扩大的经济制裁，另一方面是国际能源价格大幅度日落，使俄罗斯内外政策面临新挑战，在这种背景下，普京政府审时度势，大刀阔斧采取措施推进对外经济合作东向战略。2015年5月，中国习近平主席赴俄参加“二战”胜利庆典，9月，俄罗斯普京总统来京参加“二战”胜利庆典，中俄经济合作出现了前所未有的广度和深度。这个大背景也可视为是俄罗斯对中蒙俄三国“北水南调”大项目合作态度可能有转变的重要转机。

由上而知，蒙古国早期在色楞格河上建坝的“北水南调”工程构想是行不通的。所以，要着手推动中蒙俄三国“北水南调”大项目合作的前提条件，就是必须首先解决三国对从贝加尔湖引水工程构想能够达成共识。为推动及早解决三国达成共识这个前提条件问题，中方可以提出倡议，先由三方各自独立考虑设计一个工程概念方案，然后三方在一起经过充分讨论、谈判、妥协及协调，达成一个融合三方共识且具可行性的“北水南调”工程构想方案。例如，中方可以提出避免在色楞格河上建坝、而主要是开发和建设色楞格河引流水道构想：即在俄罗斯境内主要是把“北水”源头贝加尔湖与色楞格河之间河道拓宽、修成运河或水库，确保贝加尔湖水与色楞格河水能够源源不竭相互流入或流出，有足够水量可以供应“南调”。在蒙古国境内主要是以乌兰巴托—乔伊尔—赛音山达这几个大城市为支撑、沿着既有铁路线路，开发和建设引流水道工程，把色楞格河水引流进入“南调”水道。而在中国境内主要是从二连浩特引进蒙古国“南调”水道，直接与呼包鄂和京津冀水道网络联通，从而实现从贝加尔湖起源、经由色楞格河和人工修建的引流水道、跨境中蒙俄三国“北水南调”，进而造福三国以至整个北亚区域的人民千秋万代。

五、内蒙古在西线中蒙俄经济走廊战略作用

（一）内蒙古拥有构建西线中蒙俄经济走廊独特地缘优势和重要基础

1. 内蒙古独特地缘优势

内蒙古自治区、蒙古国和俄罗斯西伯利亞联邦管区所构成的区域，是目前世界上各种资源富集、开发潜力巨大且又远未得到开发的区域；从地缘上说，这个区域又完全是内陆地区。因此，只有构建一条新欧亚大陆桥，才能为这个区域能源资源合作开发利用、水资源合作开发利用、清洁能源合作开发利用和生态环保合作，创造出真正得以实现的前提和根本保障。西线中蒙俄经济走廊战略构想，就是要充分发挥内蒙古自治区这种独特地缘优势。通过内蒙古与蒙古国及俄罗斯西伯利亚中部区域经济合作，构建一条向北大开放的新欧亚大陆桥，推动整个北亚地区进一步发展繁荣，进而为整个亚洲和世界经济发展做出新贡献。

西线中蒙俄经济走廊战略构想，主要是通过内蒙古自治区建立沿边经济带的思路，这个思路凸显内蒙古依托地缘优势的重要战略地位。要点包括：以内蒙古自治区主要交通走廊为中心线，将各口岸交通走廊转变为经济走廊；以口岸为中心点，通过边疆城镇建设形成边境经济带；以交通线为依托的纵向经济走廊与横向边境经济带融为一体，形成向北大开放格局。同时，以内蒙古自治区中部比较发达的呼包鄂地区为枢纽，构建一条向北开放新欧亚大陆桥，使目前经济发展和交通运输较落后的西部地区宁夏、甘肃、青海等省份都能够“搭便车”，从而对我国西部大开发战略做出重要贡献。

2.内蒙古拥有重要基础

内蒙古自治区拥有构建西线中蒙俄经济走廊的重要基础。中国改革开放30年取得的巨大成就，使内蒙古自治区发生天翻地覆变化，无论在经济发展水平、社会发展水平、科技发展水平、人民生活水平、基础设施水平和文化教育水平等各领域，都远超蒙古国，甚至也超过俄罗斯西伯利亚地区。尤其近年来，内蒙古自治区在构建海陆空立体交通运输网络上得到长足进步。

特别是呼包鄂中心地区在发展速度、经济实力、产业竞争力、城市化、城乡居民收入等方面已接近中国发达地区水平。不仅如此，呼包鄂中心地区已成为沟通我国华北、东北和西北经济联系的枢纽。因此，内蒙古呼包鄂中心地区拥有可以成为西线中蒙俄经济走廊能源与资源产业基地、重化工业产业基地、环保产业发展基地、发达农畜产业基地、轻纺食品工业基地、第三产业发展基地、交通与物流产业基地和发达的科教文卫发展中心的重要基础。

内蒙古依托与蒙俄地缘优势，已经成为连接中国与蒙俄贸易的重要枢纽，在中蒙俄贸易中处于重要地位；但中蒙俄贸易快速发展未能拉动内蒙古经济增长。为依托中蒙俄贸易拉动内蒙古经济增长，提出建立内蒙古沿边经济带的思路，以5条主要交通走廊为中心线，将各口岸交通走廊转变为经济走廊；以口岸为中心点，通过边疆城镇建设形成边境经济带。以交通线为依托的纵向经济走廊和横向边境经济带融为一体，保障我国资源供给以及国家经济安全，积极贯彻我国“向北开放”战略，同时促使中蒙、中俄贸易互补性得以实现。

（二）发挥内蒙古建设西线中蒙俄经济走廊战略作用

内蒙古定位丝路经济带核心区，主要是深化与北亚等国家交流合作。

1.行动方略

自古以来，草原丝绸之路就经由内蒙古出口。围绕草原丝绸之路对接蒙俄国家发展战略，内蒙古自治区提出行动方略。包括：

（1）重点依托内蒙古自治区沿边经济带上16个常年开放口岸（策克、乌力吉、甘其毛都、满都拉、二连浩特、珠恩嘎达布其、阿尔山、额布都格、阿日哈沙特、满洲里、黑山头、室韦口岸等）和两个国家重点开发开放试验区（二连浩特、满洲里），加强与蒙古国边境口岸基础设施建设，采取措施提高口岸通关能力。一是积极推动甘其毛都－嘎舒苏海图、策克－西伯库伦口岸升格为国际性口岸（这两个口岸就是使蒙南戈壁省丰富的煤铜产品能更方便地直接南下进入我国）。二是尽早实现额布都格—巴彦呼舒、老爷庙—布尔嘎斯台、满都拉—杭吉、阿拉哈沙特—哈比日嘎口岸扩大为常年开放口岸。三是加快推进乌力吉—查干德勒乌拉口岸开放。四是建设形成融铁路、公路、航线、光缆、能源通道于一体；连接腹地、对接俄蒙、沟通欧洲人流、物流、信息流国际大通道。

（2）加强呼包鄂等腹地与沿边口岸对接互补，建设呼包鄂内陆开放型经济高地（产品集散输出基地、进口货物转化基地、区域性商贸中心、现代化国际物流中心、中俄蒙经济文化会展中心等），打造连接俄蒙与内地的集加工、贸易、流通、中继和进出口服务为一体经济要枢。

2.“推进器”作用

内蒙古自治区依托“中蒙俄经济走廊”国家战略，要充分发挥自身在打造西线中俄蒙经济走廊中“推进器”作用。

（1）向北开放“推进器”。向北开放，与蒙古国和俄罗斯西伯利亚联邦管区对接，借鉴北部湾经济圈、“大珠三角”经济圈和大湄公河经济圈等区域经济合作经验，探索建立内蒙古、蒙古国和俄罗斯西伯利亚联邦管区“中北亚经济圈”。在能源资源、生态环境、基础设施、产业发展、城市建设、科技文化、疫病防治、投融资、水资源等领域开展“中北亚经济圈”区域经济合作。

（2）建设三条亚欧大陆桥“推进器”。建设三条亚欧大陆桥，是打造西线中俄蒙经济走廊优先考虑的战略重点。包括：

一是提速改选经满洲里至俄罗斯至欧洲的国际铁路大通道，贯通满洲里至大连港、营口港的出海通道，形成海铁联运大通道。

二是提速改造经二连浩特、乌兰巴托至莫斯科至欧洲的国际铁路大通道，不断提升与各支线的联通能力。

三是打通经临河—哈密—阿拉山口—哈萨克斯坦—俄罗斯—白俄罗斯—波兰—德国等欧洲国家的国际铁路大通道，打通环渤海湾地区通往新疆的便捷高速通道。同步推动经由呼银兰乌到西亚的高铁建设，配套开通环渤海、长三角、珠三角和中部经济区通往欧洲的货运班列。

六、政策建议

（一）将打造“西线中蒙俄经济走廊”上升至国家战略层面成为带动北亚区域经济一体化合作最重要战略举措

将打造“西线中蒙俄经济走廊”上升至国家层面，正式纳入国家发展战略，作为带动北亚区域经济合作最重要战略举措。

（二）成立中蒙俄三方“西线中蒙俄经济走廊合作建设委员会”和联合工作组

1. 成立中蒙俄三方“西线中蒙俄经济走廊合作建设委员会”。下设“国家安全工作小组”“绿色能源工作小组”和“水资源合作工作小组”。研究制定西线中蒙俄经济走廊建设规划，包括建设具体内容、运作机制、路线图和时间表。引领西线中蒙俄经济走廊顶层设计，推动制定北亚区域经济一体化十年发展规划。

2. 中蒙俄三方建立部长级会谈机制，有关政府部门成立联合工作组。按照基础设施建设、资源开发、金融合作“三位一体推进”的总体思路，编制“西线中蒙俄经济走廊早期收获务实合作计划”，及时推出一批易操作、见效快项目和重点任务，指导企业有序参与西线中蒙俄经济走廊建设活动。

（三）成立“中蒙俄北水南调大项目合作”领导小组，把“北水南调”

打造成西线中蒙俄经济走廊旗舰项目

成立“中蒙俄北水南调大项目合作”领导小组和办公室，组织开展可行性研究，提出规划方案，纳入国家“十三五”规划及“中蒙俄经济走廊”国家战略，并在“中蒙俄经济走廊”重大项目投融资安排中列项。

（四）把内蒙古自治区“草原丝绸之路”建设纳入“西线中蒙俄经济走廊”国家战略，充分发挥内蒙古自治区建设西线中蒙俄经济走廊的桥头堡战略作用

要极为重视内蒙古自治区与蒙古国全面陆路接壤及与俄罗斯部分接壤独特地缘优势，把内蒙古自治区“草原丝绸之路”建设纳入“西线中蒙俄经济走廊”国家战略，给予国家特殊政策，从而使内蒙古自治区能够在建设西线中蒙俄经济走廊战略中发挥极其重要的桥头堡作用。

（五）实施“西线中蒙俄经济走廊”国家战略，应充分调动发挥各类企业的主体和协同作用

在推进西线中蒙俄经济走廊建设中，要充分调动发挥各类企业积极作用。在政府引导下，遵循国际通行规则，充分发挥市场配置资源决定性作用及企业主体作用，推动各类企业协同“走出去”，开展更大范围、更高水平、更深层次上北亚区域经济合作。

第七章 中国参与全球治理

全球贸易治理新模式——WTO和FTA并存与互补

（2011年10月20日）

一、全球化

（一）新世纪的全球化

（二）全球贸易的新特点

（三）全球贸易治理的前沿问题

二、世界贸易组织（WTO）

（一）WTO多哈回合谈判

（二）WTO与全球贸易治理

（三）中国加入WTO十年

三、自由贸易区（FTA）

（一）全球FTA

（二）FTA与全球贸易治理

四、WTO和FTA并存与互补是全球贸易治理的新模式

（一）FTA与WTO的法律关系

（二）FTA是WTO的试验区

（三）结论：WTO和FTA并存与互补是新世纪全球贸易治理的新模式

引言

摸着石头过河和试验区是中国改革开放的成功经验，全球贸易治理可参照中国经验，视区域经济一体化的FTA为全球多边贸易治理机构WTO的试验区。贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果的全球贸易治理难题，以及WTO多边贸易治理机构尚存的不足之处，均可通过区域FTA摸着石头过河的实践性和试验性作用，探索破解全球贸易治理难题的成功经验、法规和机制，再补充到WTO多边体系中使之成为更完善的全球贸易治理机构。因此，WTO和FTA并存与互补是长期态势，是21世纪全球贸易治理的新模式。

一、全球化

（一）新世纪的全球化

21世纪以来，我们现在正经历的全球化是政治、科技、文化和经济多方面、多领域的全球化。如果人们仍然认为全球化只是经济方面，就是一个错误。

这是一个巨大变化的时代，在这个时代，基金经理、银行家、企业家，以及数以百万计的个人投资者，可以只点击鼠标就将庞大的资本从世界的一侧送达到另一侧，当他们这样做时，他们似乎可能控制或动摇整个世界经济。

在这个时代，媒体技术掀起一次次浪潮，即时电子通信可以把世界一个角落发生的事件瞬间让全世界都知晓。瞬时电子通信不只是新闻或信息传达更迅速，而是彻底改变了我们的生存方式。

在这个时代，全球化正创造的国际化社会从来没有存在过。扩大的不平等成为全球最严重的社会问题，人们对这类全球问题感到无能为力不是个人感受，而是对作为全球问题应对机制的现有国际组织治理能力的丧失感。传统的以发达国家为重心的全球治理模式开始失效是正在发生的事实。

在这个时代，几乎所有的问题都可能溢出国家边界，超出单独一个国家应对的能力，几乎没有什么问题可以离开多个国家共同的努力协调与合作而得到解决。没有什么国家现在可以完全地特立独行，发达国家与发展中国家，大家都在一条船上，共同合作采取配合行动应对层出不穷的全球性问题，已具有生死攸关的意义。

（二）全球贸易的新特点

新世纪以来，全球贸易呈现出了一些新特点：一是全球贸易已经影响到无论发达国家还是发展中国家的国内经济发展，收入分配和社会稳定，同时可能还将其他领域涵括了进来，因此全球贸易问题其实已经聚集到“内政、文化、国家主权和其他不容易通过讨价还价找到折中方法的复杂问题上”（周毅之，2010）。

二是全球贸易出现了向贸易区域化与南南贸易转变的新纪元趋势。现在虽然发达国家综合国力和核心竞争力领先的基本格局没有改变，但从根本上看全球贸易新纪元的出现趋势是发达国家和发展中国家一种此消彼长的实力变换。

三是贸易自由化已成为全球贸易发展的主流，与此同时，国际金融危机和主要经济体所选择的国内政策，又对全球贸易发展的模式带来冲击。全球贸易不平衡持续扩大，贸易保护主义有新表现形式，如美国对华贸易策略转变，出现贸易保护新动向，贸易争端增多成了中美贸易关系的主流（GaryHufbauer，2010）。贸易保护主义对全球贸易的冲击，增加了各国领导人对WTO多边体制和多哈回合谈判的需求，背后依旧是大国之间对新规则制定的利益博弈。

（三）全球贸易治理的前沿问题

新世纪给全球贸易治理带来了严峻的挑战。如果现有国际贸易组织不能正确应对或者破解已经被时代提到了当前全球贸易治理议程上的重大全球难题，或称为全球贸易治理的前沿问题，诸如：1. 所有成员都均等享受全球贸易发展成果难题；2. 全球贸易均衡发展和地区之间机会不平等难题；3. 包容不同国情和不同发展水平国家利益融合的全球贸易发展模式难题，那么现有国际组织的全球贸易治理功能将难以为继，将遭遇治理能力丧失与功能失效的挑战。

二、世界贸易组织（WTO）

世界贸易组织（WTO）是一个政府间多边国际贸易组织，是人类历史上第一个以普遍公认原则与规则为基础，所有成员（不管发展水平如何）都由共同承诺组织起来的全球贸易体系。WTO成立至今，已有153个成员，其GDP占世界总额的80%，贸易量占全球总额的95％以上。WTO是第一个实施全球贸易治理的国际机构，它的成立开启了以推进全球贸易自由化为核心目标的全球贸易治理航程，而WTO多边贸易回合谈判就是实现这核心目标的首要方式。

（一）WTO多哈回合谈判

2001年11月，在卡塔尔首都多哈举行了第四次WTO部长会议，发动了WTO成立以来有利于发展中国家的多哈回合发展议程谈判。多哈回合谈判确定了九个领域，即农业、非农产品市场准入（NAMA）、服务贸易、知识产权、规则、争端解决、贸易与环境、“新加坡议题”和贸易与发展问题共二十个议题。这些议题与粮食安全、气候变化、能源安全与建立有关发展的全球伙伴框架都有着紧密联系，是联合国千年发展目标的重要组成部分。

2003年9月，在墨西哥坎昆召开了第五次WTO部长会议，致力于解决农业谈判的框架模式，但由于分歧会议无果而终。有人就把坎昆会议受挫认为是多边贸易体制的失败，然而更多人认为是多边贸易体制走向成熟的表现，过去那个仅由美、欧、日、加四方主导WTO议程设定与谈判进程的时代不再，由发展中成员以议题为纽带组成联盟，对决策过程和谈判包容性施加影响，已成为一种重要方式。

2005年12月，在中国香港举行了WTO部长级会议，但收效甚微。2006年7月，WTO部长级会议再一次因分歧而严重破裂。随后，WTO总干事帕斯卡尔·拉米建议整体上“中止”多哈回合谈判。

2007年年初，在日内瓦召开了WTO小型部长会议，重启多哈回合谈判。此次中国政府派了二十多个部委来参加谈判，为推动会议产生实质成果做出了重要贡献。这次部长会议通过极其艰苦的努力，就二十个议题中的十八个议题达成了协议，然而却在第十九个议题“关于发展中国家农产品特殊保障条款”上谈判破裂。虽然在7月形成了一个文本草案，在此文本草案基础上农业和非农市场准入谈判主席又在2008年2月、5月和7月，分别提交了经过修订的文本草案，但因特殊保障机制（SSM）这个核心问题仍没能解决，最终丧失了一个非常有可能取得突破的机会。由于发展中国家要保护工业品补贴，发达国家要保护农产品补贴，谈判深入到这个阶段，国家之间的利益就很难调和。事实上，美国和欧盟的农业补贴政策严重损害了发展中国家的利益（孙振宇，2008）。此外，服务贸易谈判是153个成员就包含120个部门（银行、电讯等）的服务贸易进行双边的讨价还价，单其复杂性，就足以反映出多哈回合谈判进程的艰难。

2008年11月，20国集团领导人在华盛顿召开峰会，呼吁早日结束多哈回合谈判，以尽快恢复世界对WTO作为全球贸易治理的有效多边体制的信心。当年12月，WTO公布了在过去几个月内取得的实质性进展的新文本（草案），对此成果，WTO总干事帕斯卡尔·拉米认为，多哈回合谈判至此，除20%涉及核心利益平衡的农业和非农产品市场准入（NAMA）的“硬骨头”没任何进展外，已经完成80%的议题目标，虽然依然没有发现促使建立最终谈判模式的政治动力。

2009年11月30日，帕斯卡尔·拉米与各成员部长们表达了在2010年完成谈判的政治愿望。2010年5月4日，拉米向WTO总理事会报告将以鸡尾酒法（cocktail approach）推进多哈回合谈判成果的汇总进程。

（二）WTO与全球贸易治理

1. WTO是实施全球贸易治理有效的法制体系

WTO有一整套史无前例地得到广泛认可和接受的规则，代表了全球贸易治理的法治体系，用来调整世界贸易秩序和规范各国政府的贸易行为。其中最重要的是三大机制：一是贸易谈判机制。WTO有全体成员通过贸易谈判机制达成或制定的各种适用协定组成的法律文本和一整套规则，并得到各国政府较好地遵守。二是争端解决机制。WTO有强行执行其规则的争端解决机制，为解决成员间的贸易争端，提供了一个强有力的法律威慑手段及相对完善的法律制度框架。三是贸易政策审议机制。WTO有定期对其成员按贸易额排名进行政策审议的机制，审议范围之广包括货物贸易、服务贸易和知识产权，并深入到成员的金融服务、补贴和农业的国内规章及国内支持措施方面，以达到各成员贸易政策与WTO规则相符合的目的。

贸易谈判与争端解决这两个机制解决了世界上其他国际治理机构缺少的公平性和权威性问题，尤其是WTO使用法律程序解决争端（司法化）的典范可能是全球贸易治理中最显著的创举；与此同时，贸易政策审议机制更是产生了无法估量的外溢作用，深刻地影响了主权国家的国内政策。

2. 实践上WTO取得了对全球贸易治理可圈可点的成就

WTO在全球贸易治理方面取得的最重要成就，简言之，一是协调了各成员方的利益，规范了各国的贸易行为，使贸易保护主义在全球受到了明显遏制；二是保持了各国关税的持续降低，对补贴等非关税贸易壁垒进行了有效的约束；三是达成了各种协定，使贸易自由化进程在全球得到了有力的推进。

3. WTO存在着全球贸易治理能力失效的内在缺陷

新世纪以来，世界经济重心向亚洲转移，WTO多边体制的经济政治权力基础发生了变化，但WTO的体制没有相应的改变，这可能就是导致多哈回合谈判停滞不前的内在原因所在。

多哈回合谈判的困境凸显了WTO多边体制在全球贸易治理上的局限性，反映出WTO体制及机制上某些内在缺陷：其一是WTO协商一致原则的局限性。协商一致保证了WTO规则和决策能够得到所有成员的认可，但也使得WTO每一轮贸易谈判都久拖不决，特别是成员已超过150个，协商一致就严重拖延了WTO的有效性；其二是WTO争端解决机制尚存不足。争端解决（尤其是进入专家组阶段）耗时太长、费用太高，一般而言，发展中成员的金钱和法律能力比发达成员都极为不足，这就很大影响了WTO争端解决的公平性；其三是WTO反倾销法有缺陷。反倾销作为WTO合法贸易救济手段，由于自身法律的缺陷在WTO框架下被滥用，成为各国进行贸易战的主要武器，沦为了贸易保护主义的工具。

与此同时，多哈回合谈判的停滞也反映出WTO试图解决诸多新世纪全球贸易治理前沿问题的艰难与WTO新世纪全球贸易治理之路曲折漫长。

（三）中国加入WTO十年

1. 中国与WTO共赢

2001年11月9－14日，WTO第四届部长会议在多哈（卡塔尔）举行，正式批准中国了加入世界贸易组织。2001年12月11日，《中国加入WTO议定书》生效，中国正式成为WTO第143个成员。这不仅是中国历史上，也是WTO历史上一个里程碑事件。2011年中国迎来了加入WTO十周年的庆典。

入世十年，WTO规则为中国作为其成员在全球产业链中及各个经济体之间的贸易来往，提供了一个更加透明、更加安全、更加可以预测的世界市场。以此为契机，WTO推动了中国史无前例的对外开放，促进了中国举世瞩目的市场经济体制改革和产业结构调整，推动了中国法律制度大刀阔斧的改革，使中国全面融入了世界经济。

与此同时，中国融入世界经济，为其他WTO成员提供了一个新的巨大市场机遇。2010年美国向中国出口价值920亿美元商品，超过2001年出口量的4.5倍。2001年中国从巴西进口仅为20亿美元商品，而2010年中国从巴西进口则高达310亿美元。此外，中国在市场准入方面为世界上最贫困的国家提供了免税和免配额的市场准入，2008年中国成为最不发达国家最大的出口市场，占其出口总额的23%。2011年7月中国向WTO捐赠了40万美元，帮助最不发达国家申请加入成为WTO成员。不仅如此，中国的加入，还促使WTO新产品和新技术标准产生，以适应新兴经济体的需要。由此推动了WTO体制更加民主化和法制化，使WTO的规则更加公正（WTO副总干事Harsha V.Singh，2011）。

加入WTO十年，中国赢了，世界赢了，中国与WTO共赢。

2. 中国全面融入了世界经济

1）WTO推动中国经济对外开放

加入WTO十年，中国的对外开放进入了全方位、多层次、宽领域的新阶段。WTO推动了理念的转变，中国真正实现了从“由改革促开放”到“由开放促改革”的重大理念转变。用开放促改革和发展，并用改革和发展深化开放的互动模式，使中国取得了显著的发展和增长效应。（张燕生，2011）

其次，中国全面履行了加入WTO的开放承诺，逐步扩大了农业、制造业和服务业的市场准入，放开了对外贸易的经营权。一是中国关税与非关税限制水平显著下降。平均进口关税从入世前约15%削减到2010年的9.5%。二是中国对外贸易持续高速增长。货物贸易进出口总额在2001年入世之际还只有5096亿美元，到2010年已达到29728亿美元，几乎突破3万亿，十年中翻了五倍。中国已经成为世界货物贸易第一大出口国和第二大进口国。中国加工贸易在其整个对外贸易中的比重从2001年的47.4%下降到了2010年的38.9%，同时，其增值率从2001年的56.9%提升到了2010年的77.4%；中国服务贸易进出口总额从2001年的719亿美元增长到2010年的3624亿美元，增长四倍，目前100个服务贸易部门对外开放，开放度为62.5%，达到了发达国家水平。中国已经成为世界服务贸易第三大进口国和第四大出口国。三是中国引进外资和对外投资保持连续增长势头。中国引进和实际利用外资在2010年突破了1000亿美元；而对外直接投资在2010年流量达到688亿美元，占全球当年流量的5.2%，同比增长21.7%，连续九年保持增长势头，年均增速为49.9%。到2010年底中国直接投资存量已超过3000亿美元，位居全球第五，首次超过日本、英国等传统对外投资大国。

总之，加入WTO十年，中国经济对外开放取得了令人瞩目的成就，中国经济发展已成为全球经济发展强大的推动力，更是世界经济发展重心向亚洲转移的主要原因。

2）WTO推动了中国市场经济体制改革和产业结构调整加入WTO十年，为中国市场化改革提供了一种机制，或者说是外资的约束和压力，推动了中国市场经济体制改革和产业结构调整的进一步深化。当然，来自WTO市场化改革的约束和压力并不是国际社会强加于中国的，恰恰相反，是中国为了自身的发展，首先自主进行国内经济体制改革，然后才是借助WTO外力推动，有效地克服了国内改革的阻力，达到了发展的目的。

加入WTO之前，中国政府非常担心当时的弱势产业，即第一产业的农业、第二产业的汽车、第三产业的金融，会被入世的风暴冲垮。为了应对入世对中国弱势产业的冲击，经国务院批准，政府在2000年相继成立了产业损害调查局、公平贸易局、世贸司等保护产业安全、执行世贸规则的机构，并立即对附加值高、产业链长、关联度大的汽车产业展开调研，调研结果建议以更加开放的方式，将中国汽车产业由“自主创新发展”方针调整为“自主创新与引进先进技术相结合”的发展方针（张志刚，2011）。

加入WTO，开创了中国产业市场化进程，意想不到的是，与中国政府担心的恰恰相反，中国弱势产业在加入WTO之后的产业市场化进程中获得了极大的发展。以汽车为例，正是由于在开放的市场竞争中形成了符合市场规律的专业化分工新格局，中国的汽车产业获得了极大的发展，2005年就由汽车零部件净进口国变为净出口国；2009年汽车产销量分别达到1464万辆和1479万辆，产销量均超美国；2010年汽车产量1827万辆，汽车产品进出口贸易总额累计1085.31亿美元，首次突破1000亿美元，跃居世界第一。

加入WTO 10年，中国为其弱势产业投入了大约数千亿元进行产业结构调整和技术改造，在原以国企为主的企业界大规模实施现代企业制度改革，以提升弱势产业生产力水平作为入世最积极的应对。目前，中国生产的900多种产品所占的国际市场份额居全球首位。从2001年到2010年，在光纤接入互联网设备市场上，中国规模以上电子信息制造业收入增长近4.6倍，软件业收入增长17倍，电信业收入增长近7.6倍，由此，中国企业占据了世界前五大生产商中的三席，分居第一、第二和第四位。

加入WTO 10年，中国在农业问题上的应对政策调整最深，农产品平均关税从18.8降到15.2%。中国的粮食产量从2001年的45263.7万吨增加到2005年的4840l万吨，之后连续四年稳定在5亿吨，到2010年已达到54640万吨。中国成为世界农产品贸易第四大国，取得了举世瞩目的成就。

加入WTO 10年，中国经济以两位数增长概率快速增长，综合国力显著提高。GDP从2001年仅有1万多亿美元，到2010年即超过6万亿美元（2010年中国GDP为39.80万亿元人民币，按现行汇率计算合6万亿美元），年均增长率超过10%。中国在经济总量上已先后超过英国、法国、德国和日本等西方发达国家，成为仅次于美国的世界第二大经济体。

总之，加入WTO 10年，中国经济体制改革加速，产业市场化结构调整加快，特别是在这次（2008年）金融危机中，中国出口没有负增长，这与入世推动中国市场经济体制改革和产业结构调整有关。国企、银行、农业方面的竞争力都在增强，这充分证明了中国加入WTO是英明决策、利国利民。

3）WTO推动了中国法律制度改革

加入WTO 10年，极大地推动了中国政府的职能转变和依法行政。中国政府对现有的不符合WTO规则的法律法规开展了全方位大规模清理与修改工作。中央政府部门共清理和修改了各种法律法规和部门规章2300多件，地方政府共清理了19万多件地方性法规、政府规章和其他政策措施。通过清理修改法律法规工作，中国成功兑现了当初的承诺，接纳了WTO的几大基本原则（易小准，2011）。

与此同时，国内在涉外经济领域的立法也逐步与WTO规则相吻合，增强了民主法治和法律的可操作性。中国系统修订了外商投资法律，统一了内外资企业所得税，制定实施了《反垄断法》，积极推动外汇体制改革，扩大了人民币的跨境使用，并将逐步实现人民币资本项目可自由兑换。

此外，WTO推动了中国依法行政，政府职能转变，达到了法律制度改革的出发点，即促进法律制定和政府行政程序透明化。

3. 中国全面融入世界多边贸易体制

长期以来，中国不愿意参加多边主义安排，中国的外部关切都集中在中国自身发展问题上。但加入WTO之后，中国一方面以入世为契机加快国内经济和社会改革的步伐，另一方面也尽可能多地参加国际社会多边组织。十年来，在WTO多边贸易体制中，中国经历了从学习规则，熟悉规则到掌握规则，运用规则，参与创立规则的过程。正在逐渐成为世贸组织的成熟成员。中国向WTO学习如何融入全球多边体制，这是一个渐进的学习过程，呈现出一条学习轨迹（学习过程），该学习轨迹大体可以分为：①学习和运用WTO规则阶段；②参与WTO新规则制定阶段；③成熟处理WTO成员之间关系阶段；④主动参与全球贸易治理阶段。

1）学习和运用WTO规则

入世前后，中国在全国范围大规模动员普及学习WTO法律法规。在中央党校开设WTO规则专题班，国家领导人亲自向省部级领导宣讲加入WTO重要性的相关知识。当时的国家经贸委会同有关部门，迅即在全国进行巡讲，开展全国范围大规模世贸知识普及活动，短短两个月内，就有500万人踊跃参加。从领导人到普通百姓如此重视WTO规则的学习，世界上史无前例。

经历从学习规则、熟悉规则到掌握规则、运用规则，入世后的中国政府迅速成为WTO规则，特别是WTO贸易救济措施的主动使用者。因为如同一个硬币的两面，与入世后中国贸易总额和贸易顺差的显著增长同样地引人注目的是中国贸易摩擦的剧烈增长，即随着中国在世界贸易中份额的增长，其贸易争端的数量也同样增长。2005年至2009年，中国进出口总额占世界贸易量的10%，遭遇的反倾销案占世界反倾销案总数的34.7%。中国连续16年是世界上遭遇反倾销最多的国家，连续5年是世界上遭遇反补贴最多的国家。截止到2011年7月，无论是作为被告，还是作为原告，中国总共被牵扯进20起WTO受理的贸易争端中，作为第三方，中国被牵扯进的贸易争端，也多达70余起，涉及的内容从反倾销、反补贴、保障措施到知识产权等等。事实上，中国政府一向认为，WTO现有法规的不完善和不公平是使中国遭受如此之多反倾销的重要原因，正是WTO反倾销法允许发达国家把中国当做“非市场经济国家”，并且允许计算倾销幅度时采用“归零法”，这两项法规使得中国产品通常被不公平地裁定为高额倾销幅度，同时被征收高额反倾销税。入世后中国政府一直把应对贸易摩擦作为重要任务来学习，熟练掌握了应对贸易摩擦的一般途径：即政治交涉（高层对话）、法律抗辩（指导商协会法律应对）、企业界合作（两国企业对话协商）；并且在如何运用世贸规则来保护本国企业权利的学习过程中，成为一个WTO规则的主动使用者，充分运用世贸组织争端解决机制，向WTO进行投诉、进行抗辩。如中国调查机关把美国和欧盟两大贸易伙伴对中国的双反（反倾销、反补贴）措施告上了WTO争端解决，并采取了反制措施。当然，中国调查机关对反制措施还是很慎用的，除非认为影响到了中国的核心利益才会采取。为保住中国企业在国际竞争中的市场份额，维护企业利益，中国政府灵活运用贸易救济措施，沟通与协商、交涉与谈判，战略上每案必争、每案必保；策略上打规则牌、法律抗辩、高层对话、争端解决，尽量降低贸易摩擦的不利影响。正是世贸组织的三大原则，使得中国能够平等、和平地解决与其他世贸组织成员间的贸易争端。

中国学习和运用WTO规则的宝贵知识和经验，不仅保护了中国企业的利益，也有利于中国立法者拟定一个更好的国内法律体系，更大程度地与国际法律框架保持一致。实际上，2006年、2008年和2010年，WTO曾经三次审议中国的贸易政策，WTO的意见是，中国政府所表示的与国际法律框架保持一致的决心是严肃认真的，并且做出了非同寻常的努力。

2）参与WTO新规则制定

多哈回合谈判启动时，正值中国刚成为WTO大家庭的一员，因此在多哈回合谈判的初始阶段，中国参与程度十分有限。但是随着时间的推移，中国从幕后走了出来，开始主动在多哈谈判中发挥作用。2005年中国作为东道主，组织WTO贸易部长在大连聚首，为同年12月在香港成功举办的WTO部长级会议铺平了道路。2008年7月，在日内瓦WTO小型部长会议上，中国政府派出了二十多个部委参加谈判，中国商务部长陈德铭，与来自澳大利亚、巴西、欧盟、印度、日本、美国等部长一起，不懈努力，达成共识，推动谈判，起到了关键的作用。中国不再仅仅被现有规则所束缚而是积极参与新规则的制定，开始积极参加各领域的谈判，提出了100多份提案，其代表性和话语权得到了明显提升。中国的影响力开始显现，并进入了WTO谈判的核心圈。WTO所有153个成员中有50个成员从不参加会议，真正关注谈判的只有60个成员，实际参加谈判的就30个成员，而进入谈判核心圈的就只有美国、欧盟、日本、中国、印度、巴西那么几家。中国积极、全面参与了WTO多哈回合的各个领域的谈判，实现了由规则遵循者、接受者向规则共同制定者的重大转变。中国成为多边贸易体制中未来发展不可或缺的重要力量（周汉民，2011）。在G20峰会上，中国领导人也始终如一，明确表态，坚决支持多边贸易体制，尽快结束多哈发展回合谈判。

中国政府认识到，虽然谈判是在政府层面上进行，但最终目的还是要为企业服务，WTO规则运用最终的利益要落在本国企业身上。因此，为中国企业争取最大利益，是中国政府参与WTO新规则制定的基本立场。如为了维护中国节能环保企业的利益，中国政府关注美国增收碳关税是否会纳入新一轮多哈谈判议程，不希望碳关税成为WTO多哈回合谈判的关注点，因而批评WTO秘书处所作的有利于美国的国内保护而不利于贸易自由化的一个报告，从内容和程序上都对这个报告进行了严厉批驳，认为WTO秘书处是个中立机构，没有成员授权无权作这样一个报告。这件事反映了中国在WTO新规则制定上已有很大的话语权，没有中国的表态，WTO似也无法通过一个新规则。

3）成熟处理WTO成员间的关系

在成为谈判核心圈的有影响力成员之后，中国在WTO活动的核心是学习如何成熟处理与其他成员的国际政治与经济关系。中国与世界主要国家之间贸易摩擦进入了高发期，学习处理好与其他WTO成员的关系，是中国在多边体系中做一个成熟成员，互利共赢，有所作为的重要阶段。

中国在WTO中积极调整与发达成员的经贸关系。中国与发达国家的经贸关系在传统上是一种纵向分工关系，这种纵向分工关系互补性比较强。随着中国在制造业的众多领域，包括装备制造业的竞争力日益增强，与发达国家制造业横向分工关系增加，形成了一种纵横交错、竞争与互补并存的复杂关系。学会处理好这种复杂关系是中国的重要任务，中国企业应该主要通过创新和突出产品特色，走差异化竞争之路；中国政府则是尽可能不在谈判中做出新的承诺，以维持中国“入世”所确定的开放程度。虽然发达成员视中国为其“利益攸关者”，力图尽可能地推动中国进一步开放市场，欧盟贸易委员曼德尔森曾在公开演讲中提及：“中国从WTO中获益，也须推动多哈回合的成功，并发挥关键的领导者角色”，但中国的态度始终是：一方面切实履行“入世”承诺；另一方面在多哈回合谈判中，尽管有建设性的贡献，但没有意愿在WTO中担当领导者的角色。

中国在WTO中积极维护和发展与发展中成员的经贸关系。在“入世”协议里，中国的发展中国家地位没有被明确地确定，在未来的谈判中被视为发展中国家且由此享受例外和优惠待遇的可能性也不大，但无论基于事实还是基于政治、外交考虑，中国都会坚持自己是发展中国家的立场，这一性质在相当长一段时间内不会改变。从战略层面看，在多边贸易体制中，中国和广大发展中成员在根本利益上是一致的。中国的基本原则和立足点在于充分关注发展中成员的利益，坚持与其他发展中成员一起，维护多边贸易体制和国际政治经济秩序朝着更加公正合理的方向发展。但从策略层面看，中国在谈判中虽然必然会站在发展中国家一方，但由于与发展中国家的利益并非完全一致，也不会选择成为发展中国家的领导者。对于一些主要发展中成员存在的一些贸易争端和贸易问题，中国坚持平等对话，耐心解决。

中国在WTO中对欠发达成员严格履行了其入世的缩减税率的承诺，并将进一步执行给予欠发达成员的免税配额。同时，中国承诺逐步给予与中国建交的最不发达成员95%税目的进口产品零关税待遇。到2010年底，中国已经免除了44个最不发达成员238亿元人民币的债务。

总之，中国高度重视南南合作，一如既往地加强与发展中成员的经济和技术合作，对广大发展中成员提供力所能及的经济技术援助，共同为人类发展做出贡献。

4）主动参与全球贸易治理

2011年，中国在“十二五”规划文件中第一次明确提出了“积极参与全球治理”。中国参与全球治理的目标，一是推动国际经济体系改革，促进国际经济秩序朝着更加公正合理的方向发展。二是推动建立均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，反对各种形式的保护主义。三是推动区域合作进程，加快实施自由贸易区战略。

中国是WTO的受益者，一直以来都是多边体制的积极支持者，将遵循自己是多边体制的参与者、维护者和建设者的角色定位，在现有WTO体系框架内，积极主动参与全球贸易治理。在目前的全球治理体系中，WTO是最重要的，其对维护世界经济稳定和贸易开放起到了无可替代的作用。虽然发展中成员的话语权和重要性在WTO还很不足，此外还有其在内在机制与体制上的种种缺陷，但中国参与全球贸易治理的理念是，选择维持WTO现状而非寻求系统性大变革，真正的挑战可能来自WTO规则本身，只要在体系内协商、合作甚至妥协，通过改革和完善WTO的规则，就可以实现WTO多边国际体系的变革和发展，把已建立的国际秩序进行充实和完善。

中国主动参与全球贸易治理，就是将继续旗帜鲜明地反对各种形式的贸易保护主义，推动在全球建立均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，重视加强区域经济一体化建设；与此同时，中国将以加入WTO十周年为契机，主动第二次入世，坚定不移扩大对外开放、奉行互利共赢战略、在全球和区域范围内扩大贸易与投资自由化和便利化，使中国从世界工厂走向世界市场、世界服务。

三、自由贸易区（FTA）

（一）全球FTA

FTA（Free Trade Agreement/Area）——是区域自由贸易协定或自由贸易区，是指两个或两个以上经济体为实现相互之间贸易自由化而签订的区域贸易安排，缔约方所构成的区域就成为自由贸易区。由于具体国情、发展阶段以及利益需求不同，各经济体签订的FTA也有所不同，除包括相互取消货物贸易关税和非关税贸易壁垒外，广义的FTA还包含知识产权保护、投资、政府采购、竞争政策、中小企业合作、服务业开放、人员移动、标准化以及金融货币等领域的相互承诺。

FTA的大发展出现在20世纪90年代末期，由于WTO多哈回合谈判陷入困境，各国开始热衷于建立FTA，在世界范围内掀起了区域经济一体化的浪潮。进入21世纪的头十年，全球FTA呈现出爆炸性发展势头。FTA不仅日益成为世界各国贸易政策的核心组成部分，且迄今为止，FTA的贸易量已占全球贸易量的50%左右；FTA的内容已经超越单纯的商品贸易，向服务、投资、知识产权和劳动力流动等领域扩张，并且超越传统的贸易政策壁垒层面，着眼于运输、海关服务、技术标准和国内竞争政策等一切能够降低贸易成本的因素。

全球FTA中，欧盟是区域经济一体化程度最高的。欧盟FTA的特点是，签订的FTA主要集中在周边国家；且欧盟成员必须整体与其他国家签订FTA，由于欧盟已实现了27个成员间货物、服务、资本和劳动力的自由流动，也实现了货币的一体化，所以欧盟的单一国家不能与另外的国家签订自由贸易区。

美国是区域经济一体化进程的后来者。但在实践中，美国缔结FTA的步伐不仅很快，而且涵盖的内容广泛，这反映美国改变了长期以来仅主导全球多边贸易体系的战略取向，采取了两条腿走路的“双轨”政策，把区域经济合作也列入了未来战略重点。美国FTA的特点是以北美自由贸易区（NAFTA）为基础向中美洲和南美洲推进，立足于美洲，插足中东和欧洲。

日本也是迟来的FTA参与者。长期以来日本重点一直放在推进全球多边贸易体制上，认为FTA会削弱多边体制，当美国转向FTA战略后，日本的政策也随之发生转变。在2001年，日本通产省发表《国际贸易白皮书》，首次阐明多边贸易体制的不足以及建立FTA的必要性。日本FTA的特点是第一步达成日韩FTA，第二步以日韩FTA和日—东盟FTA为主轴吸收中国加入，第三步吸收中国台湾和香港，“实现更广阔的东亚一体化”。

2001年之前，中国对外谈判的重点是加入WTO，当时的国内外条件都不容许中国将精力转向FTA谈判，因此中国是参与FTA的后来者。以2004年签署中国－东盟FTA为代表，中国开始进入FTA建设的快速轨道。截至2010年，中国已经与五大洲31个国家和地区有17个FTA，其中生效的包括17个国家和地区的9个FTA。

东盟FTA进程自20世纪90年代末开始，进入21世纪后大幅加速，东盟现已分别与日本、中国、韩国和印度签署了FTA，到2015年包括越南四国在内的东盟FTA将彻底形成。

FTA还在不断向深度和广度发展，除双边、区域、跨洲FTA网络化发展迅速之外，就是大洲范围的FTA，如亚洲FTA，也呼之欲出。最近几年APEC成员热衷于FTA受到了广泛关注。包括澳大利亚、韩国、美国、新加坡、智利、新西兰、中国、泰国、墨西哥、日本等国家都是亚太经合组织（APEC）成员，这些属于亚太地区的国家积极参与FTA，反映出下一步FTA的大发展将出现在亚太地区。

（二）FTA与全球贸易治理

1. FTA对贸易自由化的意义

一是FTA推行贸易自由化的目标以及涉及的内容与WTO相似，甚至超越了WTO（WTO plus）贸易自由化的内容，如服务贸易自由化，都出现在双边和区域FTA中。

二是FTA贸易谈判具有WTO没有的优点，在FTA谈判中可以通过增加贸易量或者提供其他援助进行所谓“补偿性谈判”，即在谈判过程中，可以先达成过渡性安排，平衡当事国的利益，然后再签订双边或区域FTA。由于FTA谈判比较WTO谈判更容易获得成功，因此可以预见未来更多的贸易自由化、便利化措施都将首先在区域FTA内实施。在这个意义上，FTA将成为各国加速推动贸易自由化的重要方式。

三是局部贸易自由化可以促进全球贸易自由化进程。不久将来可能乐见的是，庞大的亚洲FTA建立起了大洲范围的均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，进而与WTO全球多边贸易体制合作，共同带动全球走向和平与繁荣。

2. FTA对建设和谐世界的意义

中国国家主席胡锦涛2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议上发言《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》，提出了“和谐世界”的概念。“和谐世界”就是指在互信、互利、平等、协商、尊重多种文明的基础上谋求世界的“永久和平与共同繁荣”。

而FTA对建设和谐世界具有积极的意义：一是FTA的协商与法制可为和谐世界建设目标提供重要的政策工具。恐怖主义、贫富差距、霸权主义、经济摩擦是当今世界广泛存在的不和谐现象，而FTA可以推动这些问题解决符合和谐世界建设的目标。二是FTA经济一体化为政治和谐提供了平台。事实上，FTA可以形成更大区域的共同利益，使主权国家相互间有更大的利益融合，政治和谐与和平发展更可能成为共同的追求。三是FTA贸易共赢的外溢作用，可以增加社会福利，达到区域内成员共同繁荣的目的。

3. FTA成功典范的意义和贡献（典型案例）

中国—东盟FTA是由发展中国家组成的全球最大的FTA，是世界南南合作的成功典范。其建成后对区域经济一体化、贸易自由化、建设和谐世界目标的重要贡献，代表了FTA对新时代全球贸易治理有着积极正向作用的具有普遍意义的实践证明或典型案例。

2002年11月，中国与东盟签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》。2004年11月，双方签署了自由贸易区《货物贸易协议》，并从2005年7月开始相互实施全面降税。2007年1月和2009年8月，双方分别签署了《服务贸易协议》和《投资协议》。2010年1月1日，中国—东盟FTA正式全面启动。

中国—东盟FTA覆盖面积达1400万平方公里，约19亿人口的大市场，占到全球的13％的贸易总额，有近6万亿美元的经济规模，其经济规模可与欧盟及北美FTA匹敌，而人口总数则超过了欧美这两个FTA，是世界上发展中国家组成的全球最大的区域性FTA。

中国—东盟FTA包括了贸易、投资、服务业和经济技术合作，开放程度要高于对WTO，具体表现在：一是货物贸易领域，中国与东盟的印度尼西亚、马、菲、新、泰、文莱六国90％的商品削减关税，双方7000余种商品实现了零关税。二是服务贸易领域，中国在建筑、环保、运输、体育和商务5个服务部门26个分部门向东盟国家开放市场；东盟10国分别在金融、电信、教育、旅游、建筑、医疗等6个行业向中国开放市场。三是投资领域，中国与东盟国家消减双向投资壁垒涵盖了农业、制造加工业和服务业等多个方面。四是经济技术合作领域，正如中国商务部亚洲司副司长梁文洮表示，随着中国—东盟FTA的全面建成，中国—东盟FTA的合作已由最初的单一货物贸易形式，扩展到农业、信息通信、人力资源开发、相互投资、湄公河开发、交通、能源、文化、旅游、公共卫生、环保11大重点领域。

据统计，中国—东盟FTA正式全面启动后，2010年1月至10月，中国与东盟双边贸易达到2354亿美元，已超过2009年全年双边贸易2130.11亿美元的水平，同比增长42％，其中东盟国家顺差为132亿美元。正如中国商务部副部长易小准所言：“中国—东盟FTA是一个双赢的制度性安排”。此外，马来西亚国际贸易与工业部秘书长拉哈曼·马麦特也讲道：“我们越来越认识到，中国—东盟FTA很多优惠政策都等着我们去充分挖掘和利用，这样必然能形成一个合作共赢的结果。”

就东盟方面而言，中国—东盟FTA的意义和贡献，一是其降低了全球金融和经济危机对东盟国家的冲击，在此次金融危机中主要靠对欧美市场出口的东盟各国经济有的出现了零增长甚至是负增长，正是中国—东盟FTA的优惠政策为东盟国家提供了向中国增加商品和服务出口的更多机会，使东盟经济率先走出了低谷。二是中国13亿人大市场促进了东盟国家扩大就业和经济发展，东盟已经超过了日本成为中国第三大贸易伙伴、第四大出口市场和第三大进口来源地；同时东盟成为中国企业“走出去”的主要目的地之一，中国在东盟国家直接投资额已经突破100亿美元大关。

就东盟方面而言，中国—东盟FTA的意义和贡献，中国政府认为，除了推动区域内贸易、投资和经济合作之外，还显现出许多正外部溢出效应：一是推动人民币走向地区化，中国东盟以美元结算的贸易今后几年能以人民币结算。二是作为关系协调的争端解决机制得到完善，使中国东盟区域内的贸易通过协商和谈判，大大减少了以反倾销为代表的贸易摩擦对彼此的伤害。三是中国东盟在FTA框架下商定较多的国内敏感部门例外，有助于国内易受冲击的相关产业部门更好地进行结构调整。中国企业界对中国—东盟FTA普遍持欢迎态度，中国商务部向企业所作调查结果显示：44.3%的企业认为最重要的好处是“因市场开放易于出口”；34.9%的企业认为“贸易更便利了”；28.2%的企业认为“推动投资和开拓新业务”；也有21.6%的企业认为“进口增多，竞争性增强”是负面影响。

正是中国—东盟FTA产生的合作共赢成果，使中国与东盟从磋商伙伴、对话伙伴一步步发展成为战略合作伙伴关系。在未来，中国将坚定支持东盟在建立东亚FTA中发挥主导作用，东亚完全不同于欧洲，东亚国家之间在经济、政治、宗教等方面存在着巨大差别，这是建立东亚FTA的严重障碍，尽管建立东亚FTA的方案还在探讨之中，但这已是大势所趋。

与此同时，用经济相互依存程度的加深作为安全保障已经成为许多亚洲国家谋求实现经济增长的主要手段，FTA已经成为许多亚洲国家日程上一个政治和经济综合的战略问题，因而，整个亚洲FTA的建立也孕育着重大机遇。

四、WTO和FTA并存与互补是全球贸易治理的新模式

（一）FTA与WTO的法律关系

1. FTA的存在有WTO法律依据

在WTO多边贸易体制框架下允许区域贸易安排的存在，FTA的建立有WTO法律依据，主要根据GATT第24条、GATS第5条以及授权条款得到授权和认可。

1）根据GATT（关税与贸易总协定）第24条，FTA可以在满足下列条件的情况下存在：一是贸易壁垒在一体化以后大体上不增加；二是同意在一段合理的时期内消除实质上全部的区内货物交换的所有关税和其他贸易限制；三是以上措施将向WTO通报，需获得WTO2／3成员的多数同意。这些规则的目的在于保证此类安排能够便于集团内国家的贸易，而又不提高对外部世界的贸易壁垒。据此，区域贸易安排应当是多边贸易体制的补充而不应对其构成威胁。

2）根据GATS（服务贸易总协定）第5条，允许FTA在符合一定条件的前提下存在：一是服务贸易领域的区域一体化要涵盖众多服务部门；二是在服务贸易区域一体化协定生效或一段合理的时间内，协议各方在多边承诺的部门内，消除实质上所有的歧视性措施；三是区域经济一体化协定将不对第三国构成更高的贸易和投资壁垒。

3）根据授权条款，对发展中国家实行“差别和更优惠待遇、互惠和发展中国家更全面参与”的内容，发展中国家建立优惠贸易安排、自由贸易区或关税同盟是在多边贸易体制下的合理行为。

2. FTA的存在是超WTO进程

1）FTA与WTO在体制上并行发展，两者并无隶属关系。一个国家，如是WTO成员，它只是在WTO范围之内，遵循规则，履行承诺。在WTO范围之外，各成员可根据一般国际法，通过建立FTA调整相互之间的经济关系。

2）FTA与WTO虽然目的完全相同，都是让自由贸易的利益最大化，但FTA内容上都是WTO+，FTA开放程度更高于WTO的承诺，FTA作为一种“超WTO”进程，要求有更快的市场开放速度、更宽的开放范围和更深刻的开放内容。

3. FTA与WTO相互关系仍有问题没有解决

FTA与WTO是伙伴还是竞争者？FTA到底是帮助还是阻碍WTO多边贸易体系？争论一直存在，问题没有解决。其实，FTA与WTO相互关系争论的核心，一是如何认识FTA的存在是否损坏多边贸易体制基础的问题；二是如何使FTA能够遵守WTO基本原则的问题。

事实上，WTO多哈部长会议已经着手解决WTO与FTA的相互关系问题，强调了在多边进程和区域进程中保持二者和谐关系的必要性。为了达到更好管理FTA发展、最小化FTA扩散给WTO带来风险的目的，部长们已经决定举行澄清、改善WTO文件中有关FTA规范和程序的谈判。

目前多哈回合中关于FTA规范的谈判是沿着两条路径进行的：一条路径是有关FTA的透明化问题；另一条路径是有关FTA的制度性问题，如多边监督机制。但WTO要把FTA完全纳入到自己的体制内，来为FTA和WTO间更加可持续的关系奠定基础，目前还面临各种各样的政治和法律难题。

与此同时，APEC实际上已经完成了一些FTA与WTO相互关系的研究工作，提出了FTA“最佳实例”指导性文件，对FTA与WTO保持一致、全面性、超越WTO承诺、透明度、便利化、争端解决、原产地规则、合作、可持续发展、审议等内容都做出了详细说明和建议。

（二）FTA是WTO的试验区

FTA最可能成为影响全球贸易治理的推动力量，其最重要的证据就是FTA可以成为WTO的试验区。

由于多哈回合谈判的困境及自身规则及机制的不足，WTO被认为远不能担负起新世纪全球贸易治理的更大责任，被认为必须改革。但WTO是全球性国际机制，是大国权力利益分配的产物，通常“牵一发而动全身”，寻求利益一致的WTO改革之道，可能会长期陷入“只破不立”或“不作为”的境地。而引入小国际机制起到改革试验区的作用，是实现这个目标的前提。从这个意义上讲，FTA作为区域经济一体化组织可以是WTO全球多边贸易体系改革的试验区。

试验区和摸着石头过河是中国改革的成功模式。中国深圳特区遵照邓小平摸着石头过河的理论，直面各种改革难题，以先试先行的实践，为中国改革全局“杀出一条血路”，率先取得改革成功，再把深圳特区的成功经验逐步推广运用到全局，就带动了整个中国的改革开放取得了伟大成功。

WTO改革的理念可以参考中国改革的理念，若把WTO视为中国改革的全局，则可把FTA视为中国深圳特区，根据中国改革成功的实践经验，完全可以相信，通过FTA先行先试的实践，试验性为WTO探索和积累两方面的经验，其一是探索如何创新、完善和纠正WTO规则的不足与缺陷的经验；其二是探索如何创新解决全球贸易治理难题的体制及机制的经验，再以FTA的成功经验所创新的规则和体制机制补充完善到WTO现有的规则和体制机制中去，就可以帮助WTO完成改革任务，使其有能力担负起新世纪全球贸易治理的更大的责任。

1. FTA可以先行先试，探索新贸易规则的确立与实施，以纠正和完善WTO现行规则之不足与缺陷

如WTO反倾销法，其存在着法律层面的不严密性和经济理论层面的非合理性的缺陷，则FTA可以提供若干种实验性的做法，对WTO反倾销法进行纠正和完善。一种实验性做法是废除反倾销法，用竞争法取代反倾销法，如北美FTA的谈判，加拿大政府的首要目标之一就是在FTA内废止反倾销法和反补贴法，进而由竞争法取而代之。另一种实验性做法是对现有反倾销法进行改良，如欧盟这样的经济共同体已经完全消除了成员之间彼此发起反倾销调查和适用反倾销措施的可能性，仅作为一个共同体来对经济区之外的其他国家发起反倾销调查。

2. FTA可以先行先试，探索如何创新成功经验来解决现有WTO体系无法解决而新世纪全球贸易治理必须能够解决的“前沿问题”。

“前沿问题”之一是贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果难题。如东盟FTA作为世界上由发展中国家组成的全球最大的区域性FTA，其建立的宗旨就是推动建立贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果的均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，促进国际贸易秩序朝着更加公正合理的方向发展。若东盟FTA解决了贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果的难题，其实践创造的成功经验，将会为WTO全球贸易治理做出实质性贡献。

“前沿问题”之二是地区之间产业合作发展机会不平等难题。造成地区差距扩大和发展机会不平等，是因为一些发达国家的企业和跨国集团到不发达地区去，根本目的是要占领那里的市场，拿走那里的资源，而不会想把那里整个地区都发展起来，这就是他们造成的地区发展机会不平等。而FTA可以为国家和地区之间进行产业合作提供平台，可以提供解决地区之间产业合作发展机会不平等难题先行先试的实践，其实践创造的成功经验，将会为WTO全球贸易治理做出实质性贡献。

“前沿问题”之三是包容不同国情、不同发展水平国家利益融合的难题。按照西方一体化理论和欧洲一体化的经验，一体化进程必然导致一定程度的主权转移，形成超国家的权力。与欧盟完全不同，东盟FTA成功创造了符合发展中国家的水平和国情的区域合作。由社会制度和发展水平不同的十个国家组成的东盟，体现的是发展中国家坚持全体一致和互不干涉内政原则的地区一体化的特点。东盟FTA若能够成功生存和发展，就证明了“东盟方式”存在的合理性及其价值，东盟和阿拉伯国家联盟、非洲统一组织以及其他发展中国家的地区组织具有相似的特点，这些地区也一定会成功创造包容不同国情，包容不同发展水平的发展中国家和最不发达国家利益融合的FTA，其实践创造的成功经验，将会为WTO全球贸易治理做出实质性贡献。

（三）WTO和FTA并存与互补是新世纪全球贸易治理的新模式

全球贸易治理中WTO是重要的，它既是一个多边贸易体制的框架，又是一套全球贸易法治的规则体系，能为世界提供解决重大贸易问题的规则、制度和服务。WTO当仁不让是全球贸易治理的主体，虽然发展中成员的重要性和话语权还没有得到充分体现，也有诸多不足和缺陷，但WTO对维护世界经济的稳定和开放起到的重要作用尚无可替代。然而，新世纪对WTO的治理能力提出了严峻挑战，从全球贸易治理的未来看，WTO远远不能满足需要，WTO必须与时俱进，随着全球贸易治理产生的新问题必须能够自我完善、发展和制度化。

与此同时，可以预见较之WTO，FTA更可能成为影响新世纪全球贸易治理最具活力的推动力量。理由之一是FTA通过实现区内的贸易自由化，能够为成员国带来更大的经济收益或具有更高的收益预期，而WTO由于涉及的国家和领域广泛，在实现贸易自由化的路途上困难重重。理由之二是FTA的合作常常会扩展至政治和军事领域，推动成员国间军事和安全信息的共享，但WTO仍然停留在全球贸易规则的制定这个层面，在政治和军事层面的信息共享仍然十分有限。理由之三是FTA制度安排中的首脑和高层互动机制为国家决策者之间面对面交流提供了重要的平台，有助于在争端出现时增信释疑，为冲突国家以合作方式解决争端创造了条件，而WTO明显缺少国家和政府首脑级的会晤机制。

新世纪全球贸易治理应该坚持“两条腿走路”的原则，一方面，积极维护和完善WTO多边贸易体系和规则的发展，推动多哈回合谈判早日取得成功；另一方面，在WTO多边进程艰难的情况下，FTA区域进程是一种替代，众多交叉的FTA将促进贸易和投资以更快、更便捷的速度发展，以有利于世界经济贸易共同繁荣。

FTA通过“摸着石头过河”创造实践经验，正在或将要可以解决全球贸易治理的若干难题；正在或将要形成关于全球贸易治理新规则和新制度，用以补充和完善WTO体系。可以说，FTA以经济合作为全球贸易治理提供了平台；以协商与法治为全球贸易治理提供了方向；以内外平衡为全球贸易治理提供了便捷通道。FTA日益成为全球贸易治理的政策工具和全球贸易治理制度内生发展的苗圃。

总之，WTO和FTA已成为世界各国参与经济贸易全球化的两种途径，两者互有长短利弊，完全可以互补。WTO和FTA并存与互补是全球贸易治理发展的必然要求，从这种意义上说，WTO和FTA并存与互补是新世纪全球贸易治理有效的新模式。此外，WTO和FTA的并存与互补对建设和谐世界有重要意义，意义就在于：在规则、谈判、合作、共盈、尊重多种文明基础上，可以建立永久和平与共同繁荣的全球治理。

中国将积极参与全球化和区域经济一体化，坚定不移地扩大对外开放，坚决主张在全球和区域范围内扩大贸易与投资的自由化和便利化，与世界各国一起推动建设一个持久和平、共同繁荣的和谐世界。

“观念造成文明”，人类社会20世纪以前是由竞争与零和博弈的观念积淀而成的战争文明，21世纪将由合作与共赢的观念造就一个和谐世界的文明。

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张蕴岭：《为什么要推动东亚区域合作》，《国经济评论》，2003年9-10月第5期。

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《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（第十一届全国人民代表大会第四次会议通过2011年3月14日）

Gary Hufbauer：US-China Trade Disputes（2006）

David Brooks：The Lost Decade?（2011）

Roger C. Altman：Globalization in Retreat（Foreign Affairs2002）

Anthony Gidden：RUN AWAY WORLD-HOW GLOBALIZATION IS RESHAPING OUR LIVES（2003）

中国参与全球经济治理战略和基本方略

（2013年1月8日）

一、新时期全球经济秩序格局大变革

（一）新时期全球经济秩序新格局

2012年，世界格局的战略性大变革持续深化，变革的深度广度及其复杂性凸显。世界格局战略性调整的深化，正在引起巨大的历史震荡。变革从经济而及政治、社会与安全领域，从中东向亚太联动进而牵动整个欧亚大陆地缘战略格局的变化。其中，因中国经济与政治体制30年改革引发的中国崛起，成为世界政治经济秩序战略大调整中最为耀眼的一幕。中国再次走到了重大战略判断的十字路口，需要重新认识自己，调整未来中国中长期经济社会发展战略；重新认识世界，重新认识中国与国际社会的关系，对中国的国际战略进行战略再调整。新兴国家经济战略发展态势的延伸与深化，对世界经济体造成的冲击，已发散到了综合国力对比、世界经济体制暨国际金融体制改革的层面。“金砖五国”在世界经济和国际金融领域的影响力持续上升。在印度峰会上，五国要求国际货币基金组织（IMF）继续落实2010年的投票权改革方案，并在2014年全面重新审议投票权分配方案，同时协商组建金砖国家发展银行。中国的战略转圜空间受到局限。各大国际政治力量板块开始从中东游离漂移而去的战略动向。美国和欧洲、中国与印度暨金砖国家、东亚国家等板块内向化，战略趋向内敛。

亚太多重战略关系，美国既要通过对中国周边的影响力对中国保持战略牵制，又不愿损害与中国的共同战略利益。也就是说，既要发展强劲的对华关系，又要推进美国与亚太地区盟友和新兴伙伴的关系。同样，周边国家则在中国与美国之间寻求战略平衡，既无法决然割舍与中国的经济利益纽带，又希冀寻求美国的安全保护。显示了东亚地区这种复杂的相互牵制、平衡、再制衡的关系。东亚安全问题，在过去 30多年里，相关当事国家恪守了由中国倡导并率先践行的“搁置争议，共同开发”的战略默契与战略信用，才有效地保持了区域内的安全与稳定。近年来，因为域外大国积极介入兴风作浪，片面打破长期的战略默契和信用所导致的。受美国战略推进的持续刺激和拉动，俄罗斯、印度、日本、澳大利亚、东盟等地区主要战略力量纷纷顺势调整自身战略和相互关系。在所有这些错综复杂的关系重组中，中国、美国、中国的亚太邻国这三者之间的互动轮廓依然清晰。而且随着这些互动日益充分的展开，整个亚太地区范围内的多重关系再平衡的态势也变得越来越突出。当前美国的全球战略布局而言，快速上升的亚太地区的战略重要性尚未压倒性地超过中东，对美国国家安全与全球战略的现实紧迫性也尚未超过中东。美国在自身无法向亚太投入更多资源的情况下，有可能进一步发挥所谓“巧实力”，更加注重利用中国与周边邻国的矛盾，以收借力打力之效，从而进一步推升中国与周边邻国的矛盾、分歧和摩擦，甚至引发地区局势紧张乃至冲突。这种形势对中国构成战略压力和挑战。

（二）新时期美国全球战略新布局

由于非常规能源的快速发展，美国有可能在2020年超过沙特成为世界第一大石油生产国，2030年超过俄罗斯成为世界第一大天然气生产国。美国不仅对中东的能源依赖将进一步下降，而且将试图掌握国际能源格局大变动的战略杠杆，迅速摆脱对中东能源的依赖（其实目前也不到 20%）。在这种情况下，加之美国将离开阿富汗，并实现从伊拉克撤军，会不会出现美国从中东的战略收缩态势？在美国政治家和战略家眼中，美国动态兼顾中东与亚太的战略部署及其实施，加上中东、中亚、南亚和东南亚原本就存在的地缘联系，以及能源通道和海上战略通道的纽带作用，推动亚洲大陆东西两翼联动持续增强，进而与西太平洋共同作为一个整体板块在全球战略格局中进一步隆升。这将使亚洲和太平洋的地缘战略格局和地区局势呈现越来越多的新变化和新特点。未来10年乃至更长时间，美国对外战略的重心所在将是亚太地区。这既是亚太板块在世界政治格局中不断上升、其他大国纷纷强化对亚太地区的战略投入，更是美国急于搭乘亚太经济发展快车以拉动本国经济发展的需要的结果，还是美国要确保自己在亚太地区格局的变动中继续享有领导地位的战略所追求的目标。美国力图在中东和亚太之间实现战略“再平衡”，减少力量部署却不完全离开中东，同时加快调整其在中东、中亚、南亚、东亚尤其是连接东西的印度洋—东南亚和西南太平洋的相关战略部署。同时，美国还力图在亚太地区各种多边机制中“现身”，并推动这些机制相互交织成为一个网络化结构，以在此基础上塑造新的地区秩序。

当然，国际板块游离的趋向，目前这两大板块正在积极靠拢，中国、印度等国都在积极发展与中东国家的关系。同时，西方国家正在加强与亚太地区的联系，也即美欧板块正在加速与亚太板块的靠拢。所以，未来如果大国关系处置得当，几大国际板块的游离调整，也有可能出现一种围绕亚太板块展开的国际战略新格局。

（三）新时期中国对外战略新特点

与此同时，美国腾出的中东石油市场空白将会由中国迅速补齐，进一步加大中国对中东石油的战略依赖（目前已接近70%）。届时，中国将在该地区扮演何种国际政治角色？美国的战略力量从中东游离向亚太的同时，中国恐怕却不得不为了照料中东的战略利益而把自己并不足够的力量分散到中东。而当历史赋予中国新的中东国际政治角色之际，我们将会突然发现，中国对这一地区深刻复杂的国际政治生态环境并非不陌生，中国人并非天然具备与伊斯兰世界打交道的政治与战略能力。国际政治与商业贸易其实真的是两回事。这种国际政治板块大游离的情景真的有可能出现吗？我们不做预测。仅仅出于维护中国的国际战略利益考虑，我们也应未雨绸缪。

中国寻求国家利益与国际责任的战略平衡。近年国际地位的快速上升，把中国推到了世界舞台中央。随之而来的问题是中国与外部世界关系的战略再调整。中国未来10年的战略发展规划，仍是集中精力做自己的事情。其阐述的国际战略思路表达了中国在未来10年将继续融入国际社会，同时中国要担当国际秩序的积极建设者和负责任的大国。如果中国保持清醒理性的战略判断，战略处置得当，在未来10－20年时间里，中国有可能在国际战略大格局中处于有利的位置。在中东非洲地区，中国文化的非宗教特征使得自己一直以来保持了良好形象，中国在积极发展与这些国家的经贸关系的同时，应提供力所能及的公共产品，创造彼此舒适的国际关系。在维护中东地区稳定的前提下，中国应与美国和其他西方国家在中东展开合作，逐步实现战略角色转换。

十八大报告高度关注海洋、太空、网络空间安全，中国所谋求的国际战略安全环境，已成为全球总体安全环境的既定组成部分，且必将对全球总体安全环境的建设发挥积极的建设性的战略作用。中国既争取更加有利的外部环境，也努力为世界和平与发展做出更大贡献。以往，我们更多强调为中国的发展创造良好的国际环境，现在我们不仅要创造环境，还要做贡献。国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的命运共同体。面对世界经济的复杂形势和全球性问题，任何国家都不可能独善其身、一枝独秀，这就要求各国和衷共济，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系。中国需要以大国的风度，担负相应的国际责任，力所能及地提供公共产品，在维护中国自己的国家利益与中国应当担负的国际责任及应该发挥的建设性作用之间，寻求实现战略平衡。

二、新时期全球经济治理问题及国际组织作用

（一）新时期全球经济治理前沿问题

深刻地表明，当今世界治理体制出了大问题，暴露出的深层制度性问题，也限制了现有国际组织发挥更大的建设性作用。世界治理正在寻找突破口。

新世纪的重大全球经济难题给全球经济治理带来了严峻的挑战。一是所有成员都均等享受全球发展成果难题；二是全球均衡发展和地区间机会不平等难题；三是包容不同国情和不同发展水平国家利益融合的全球发展模式难题。中国应该在国际经济组织中为解决这些全球治理前沿难题提供大智慧。

当今世界，和平与发展仍然是新时代的主题，要和平、求稳定、促合作、谋发展成为不可阻挡的历史潮流。同时由于经济全球化趋势是在不公正、不合理的国际经济旧秩序没有根本改变的情况下发生和发展的，因而势必继续加大穷国与富国的发展差距。根本出路在于努力推动建立公正合理的国际经济新秩序，以有利于各国共同及共赢发展。因此，推动建立公正、合理的世界经济新秩序成为历史的必然和新时代的需要。

所谓国际经济秩序是指某一时期国际社会中的国际行为主体（主要主权国家）之间，围绕着一定的目标，在某种利益基础上相互作用、相互斗争而确立的国际行为规则和相应的保障机制。对任何一个国家来说，国际秩序实际上是其生存和发展的基本的外部环境。

不公正、不合理的国际经济秩序的实质是霸权主义、强权政治和新干涉主义。这是世界仍然很不安宁，局部战争和地区冲突不断的重要原因，也是广大发展中国家长期落后的根本原因，更是当代世界经济发展的主要障碍。

新时代呼唤世界经济新秩序。全球化的经济，需要相应的全球化协调与合作；信息化的“地球村”，需要世界经济新秩序作为新世纪的“村规民约”。尽管建立世界经济新秩序任重道远，但只要各国人民共同努力，就一定会建立起一个公正合理的世界经济新秩序。

“观念造成文明”。人类社会20世纪前是由竞争与零和博弈的观念，简言之是“竞争”观念积淀而成的战争文明。21世纪必将由合作与共赢的观念，简言之是“竞合”的观念造就一个和谐世界新文明。

中国国家主席胡锦涛在联合国成立60周年首脑会议上的发言《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》，首次提出“和谐世界”观念。“和谐世界”就是指在互信、互利、平等、协商、尊重多种文明的基础上谋求世界的“永久和平与共同繁荣”。

中国进而在2011年国家“十二五”规划文件中，第一次明确提出“积极参与全球治理”。中国主动参与全球治理的目标，一是推动国际经济体系改革，促进国际经济秩序朝着更加公正合理的方向发展。二是推动建立均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，反对各种形式的保护主义。三是推动区域合作进程，加快实施自由贸易区战略。

（二）国际组织全球治理作用比较分析

比较全球二十国集团（G20）、世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）等国际经济组织在全球治理中的地位和作用。

如同中国经济体制改革是在原有计划经济体制基础上通过试点和实行渐进式改革才逐步建立起完善的市场经济体制、没有采用彻底推翻旧经济体制的革命手段一样，改变国际经济旧秩序从而建立公正、合理的世界经济新秩序也必须是渐进的改革过程，而不能彻底推翻现有的国际组织，因此，我们必须善于利用、积极支持全球已有的国际经济组织发挥改革不公正、不合理旧秩序的作用。

世界经济发展正处在承前启后、继往开来的关键阶段，完善全球经济治理任重道远，我们应该充分认识到国际组织的重要性，倍加珍惜联合国、二十国集团（G20）、世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）等已有国际经济组织的作用和影响。中国要积极发展与这些国际组织的关系，推动全球治理的改革，增加新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，加强在国际经济、金融、贸易、发展领域的沟通协调，加强在全球多边机制中的沟通协调，体现对多边主义的重视和支持。并与它们同心同德、协商合作，共同为建立公正合理的世界经济新秩序而努力。

中国是联合国创始国之一，是安理会常任理事国之一。中国尊重联合国的权威地位：第一，中国坚持以多边主义实现共同安全。第二，中国坚持以互利合作实现共同繁荣。第三，中国是联合国改革最早倡导者和有力支持者之一。中国国家主席胡锦涛说，我们要共同应对人类发展面临的各种全球性问题，要支持对联合国进行合理、必要的改革，提高联合国的权威和效率，进一步体现各国尤其是发展中国家在联合国的代表性，更好地发挥联合国及其安理会在维护世界和平、促进共同发展中的积极作用。

世界贸易组织（WTO）被称为“经济联合国”，与世界银行和国际货币基金组织并驾齐驱，成为当今世界经济体系的三大支柱。中国加入世贸组织后，积极主动地参与、加强和发展多边贸易体制对建立国际经济新秩序的作用。

（三）新时期国际组织改革方向

支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。第一，推动WTO运行机制改革，使其作为规范国际贸易更趋于制度化、有序化。第二，推动WTO规则的完善，在一定程度上更多体现公正、平等、合作的精神。第三，推动克服WTO机制平等与公正的有限性及发达国家和发展中国家经济发展不平衡等弊端对建立国际经济新秩序的负面作用。

三、中国参与全球经济治理战略

（一）战略定位

我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，确保2020年实现全面建成小康社会宏伟目标，如期全面建成小康社会任务十分艰巨；发展仍是解决我国所有问题的关键，发展是硬道理的战略思想，绝不能有丝毫动摇；不仅要加快，还要形成新活力、新动力、新体系、新优势，新驱动新模式的发展战略，把智慧和力量凝聚到创新发展上来。

1. 新世纪新阶段，新时期，历史使命，坚持解放和发展社会生产力是根本任务；和平发展是必然选择开放、合作、共赢的发展，争取和平国际环境发展自己，扩大和各方利益汇合点，共同繁荣的和谐世界

2. 坚持和平发展，继续充分用好战略机遇期。党的十八大报告提出要坚持开放的发展、合作的发展、共赢的发展，通过争取和平国际环境发展自己，并且再次作出“战略机遇期”的科学判断。中国越是发展，同地区和世界的联系越是紧密，就越需要一个稳定的地区环境与和平的国际环境。我们抓住了头一个10年战略机遇期，国际地位发生了根本性变化，发展成为世界第二大经济体、第二大贸易国。因此，继续高举和平发展之旗，以更加开放的姿态参与全球治理变革，继续沉住气，有为有不为，不在非核心利益上问题上四处出击，就可以进一步缓解阻力，蓄能造势，赢得崛起和复兴的宝贵机遇。

3. 在国际关系中弘扬平等自信、包容互鉴、互利共赢的开放战略，共同维护国际公平正义，倡导人类命运共同体意识。

4. 保持国际形势总体稳定，粮食安全、能源资源安全、网络安全等全球性问题更加突出。周边FTA命运共同体战略和全球国际组织全方位合作战略。

5. 国际环境：面临的生存安全问题和发展安全问题，以国家核心安全（海洋、太空、网络空间安全）需要为导向，几步走的战略构想，路线图—构建体系—观念（自主，创新）、目的、战略规划、体制机制、法律规则、政策。

（二）加快实施自由贸易区战略

FTA是个战略总抓手；互利多赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，创新开放模式、新优势；统筹双边、多边、区域次区域开放合作，加快实施自由贸易区战略；推动同周边国家互联互通，优势互补，共同发展，提高抵御国际经济风险能力；国际治理的原则—共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球治理。

中国有国内区域发展总体战略—启发思路—可以有全球区域发展总体战略，如优先推进……大开发，全面振兴……老基地，大力促进……新崛起，积极支持……率先发展。

中国重视推动区域合作，并加快实施自由贸易区（FTA）战略。中国在地区合作中的地位发生了根本性变化，中国与东盟建立了战略伙伴关系、建成了自由贸易区，东盟已经不是美国主导的东盟。

FTA对建立公正合理的世界经济新秩序具有积极意义：第一，FTA的协商与法制可为世界经济新秩序提供重要政策工具。恐怖主义、贫富差距、霸权主义、经济摩擦是当今世界广泛存在的不和谐现象，而FTA可以推动这些问题的解决。第二，FTA的经济一体化可以形成更大区域共同利益，使主权国家相互间就有更大的利益融合，和平与发展就更可能成为共同的追求。第三，FTA贸易共赢的外溢作用，可以增加社会福利，达到区域成员共同繁荣。

FTA与WTO并存互补是全球治理新模式。摸着石头过河和试验区是中国改革开放的成功经验，全球贸易治理可参照中国经验，视区域经济一体化的FTA为全球多边贸易治理机构WTO的试验区。贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果的全球贸易治理难题，以及WTO多边贸易治理机构尚存的不足之处，均可通过区域FTA摸着石头过河的实践性和试验性作用，探索破解全球贸易治理难题的成功经验、法规和机制，再补充到WTO多边体系中使之成为更完善的全球贸易治理机构。因此，WTO和FTA并存与互补是长期态势，是新世纪全球贸易治理的新模式。

（三）建立平等均衡的新型全球发展伙伴关系战略

开创开放新突破、新模式、新前景；全球合作向多层次全方位拓展，保持国际形势总体稳定；粮食安全、能源资源安全、网络安全等全球性问题更加突出。

建立平等均衡的新型全球发展伙伴关系；中国高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，促进共同发展，维护国家主权、安全、发展利益，和平解决国际争端和热点问题，永远不称霸，永远不搞扩张，把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战。

中国如何发挥作用，维护自身权益，推动建立公正、合理的世界经济新秩序。作为发展中国家一员，中国必将在多极化进程中发挥越来越重要的作用，中国要坚定不移深化国际金融体系改革、坚定不移促进国际贸易健康发展、坚定不移推进发展事业、坚定不移地倡导可持续发展，且在国际局势发生重大变化的新情况下，这些工作已有了现实的可能性。中国应该就推进经济全球化和区域经济一体化、推进贸易和投资自由化便利化、绿色增长、经济结构改革和规则制定合作等完善全球经济治理的具体方面，做出更大贡献。

为此，中国在今后10年或15年中须把建设软实力（国民素质和国民信仰的价值）放在重要的战略地位上，必须强化法制文化（规则文化）、谈判文化、交易文化、“双赢”文化和创新文化；从而提升中国在世界的话语权和影响力。中国才能在国际经济组织中真正发挥维护自身权益，推动建立公正、合理的世界经济新秩序的不可或缺和不可替代的作用。

四、中国参与全球经济治理基本方略

（一）构建周边FTA命运共同体基本方略

中国始终维护世界和平，参与地区和国际治理发挥积极作用；深化经贸合作，厚植共同利益，促进平等协商，加强制度建设，成为命运共同体。

妥善解决发展难题与安全困境，高度重视周边关系。相比其他大国，中国的周边关系最为复杂，周边国家多达23个左右。在世界重心向亚太转移的过程中，东南亚占有独特的地缘优势，可以说，得东盟者得天下。其一，马六甲海峡承担全球近八成的航运量，纠缠了美、日、中、印等多国命脉，中国所需要的大部分石油和铁矿石都途经这一咽喉要地；其二，东盟地区资源丰富，几乎有我国所需要的各种战略资源，专家曾经分析，对东盟的逆差是我们所需要的逆差；其三，东盟各国也是我国重要的出口市场，是我国企业对外投资的首选目的地之一；其四，美国高调重返亚洲，重新重视1951年美国国务卿杜勒斯提出的以东南亚和东北亚为据点的“第一岛链”战略，这就使我国周边关系“树欲静而风不止”。这些年，中央确定的“周边是首要”的外交方针，是十分正确的。南海及东盟地区牵动各方战略利益，因而是必争、必保之地。我们改变过去“远交近攻”的思维，重视改善周边关系，用20年的时间经营东南亚，东盟整体上对我友好，即便个别国家与我对峙，但不会出现一边倒，东盟不赞成在多边机制下讨论双边领海问题，最终美国也只能宣布在南海问题上不持立场。这总体上起到了以多边影响双边、以周边关系牵制大国关系的效果。今年 7月在“世界和平论坛”上习近平总书记指出，要致力于解决“发展难题”与“安全困境”。在处理周边关系时，必须以维护主权为前提，更加重视将发展与安全问题统筹兼顾、实施综合治理。深入实施自贸区战略，推进“周边命运共同体”建设。建设中国—东盟自贸区，有利于以经促政，形成利益捆绑，从而增强对东盟地区的影响力和话语权。2002年中国与东盟启动自贸区建设，自贸区带来的红利对周边关系改善的影响重大。中国和东盟的贸易额从建立对话关系之初的70亿美元，跃升至2011年的3628亿美元，年均增长20%以上，增长了50倍。中国已成为东盟第一大贸易伙伴，东盟成为中国第三大贸易伙伴。截至今年７月，双方相互投资累计近千亿美元。东盟秘书长素林评价：“当中国经济增长，东盟经济也随之增长”，东盟国家看到了中国经济增长对周边国家的巨大利好，均以分享机遇为重，对中国崛起总体持相对乐观态度。因此，以经济相互依赖为纽带的伙伴关系发挥了相当程度的内在制约性。下一步，我们要在十八大提出的“人类命运共同体”理念的指导下，积极探索“周边命运共同体”建设。其中很重要的基础工作是做好“三通一管”。一是经济通，继续深化贸易合作，更加重视投资和产业合作，加深双方经济融合，带动地区共同繁荣。二是制度通，破除制约发展的制度性障碍，进一步协调通关、交通、旅游等便利化措施，方便各国全面深入交流。三是情感通，更大力度促进社会人文交流，深化睦邻友好的民间基础，增进双方人民对命运共同体的认同。四是矛盾管理，只要领海问题不解决，矛盾冲突就会时隐时现、时紧时缓。深化“搁置争议、共同开发”的具体内容，我们已经有了这八个字的战略，但缺乏具体的操作策略，特别是在油气资源的共同开发方面如何实现破局十分重要。同时，要刚柔并济地推进和谐周边建设：其一，立足于和。邻居是搬不走的，要与邻为善、以邻为伴，不挑事，努力积累更大优势。其二，和中有斗。不搞无原则的和，不怕事，敢于亮明自己的态度。像十八大报告强调地坚守国家主权、安全、发展利益的底线，综合运用政治、经济、军事三大手段。其三，斗而不破。像习近平总书记所讲超越“你输我赢、你兴我衰”的“零和”思维，同时避免两败俱伤。坚定不移地走强国复兴之路。美国学者布热津斯基提出了大国和强国的四条标准：经济发达、军事强大、科技雄厚、文化富有吸引力。但目前我们这几方面的力量仍然不够强大，必须万众一心，实现民族复兴，才能构建更加安全、有效、稳定的周边关系。

搭建务实合作平台，发挥中央和地方两个积极性。外交是中央事权，但在周边合作中，中央与地方的良性互动十分重要。经营东南亚，将边境地区变为合作前沿，中央出政策，地方建平台，央地配合模式逐渐成形。比如，每年在广西南宁举办的中国－东盟博览会，8年来累计有42位中国和东盟国家领导人、1500多位部长级贵宾、30多万名客商出席，被东盟秘书处称之为中国与东盟合作的“南宁渠道”。再比如，为了加强与马来西亚的合作，中央正式批准设立中马钦州产业园区，去年温家宝总理三次与马来西亚总理纳吉布会谈，今年4月1日，两国总理共赴钦州出席开园仪式并为园区奠基。这一园区共55平方公里，成为改革开放以来中外两国政府合作的第三个园区。这一园区得到两国领导人的高度重视，主要原因是马来西亚是东盟传统政治、经济大国，中马双边贸易额去年突破900亿美元，约占中国与东盟贸易的1/4；马来西亚也是南海问题的重要一方，总体上对华十分友好；马来西亚也希望借华发展，实现本国“2020宏愿”。我们认为，国家战略需要地方执行，地方发展需要国家战略带动。这些年在国家周边外交战略的带动下，广西北部湾经济区开放开发也上升为国家战略，极大地带动了边疆地区、民族地区的发展。作为地方党委、政府，必须按照十八大的要求，从地方层面服务中国与东盟之间建立既合作又安全的和谐地区关系，以小促大，厚植双方命运共同体意识，巩固睦邻友好，深化互利合作。

（二）全方位参加全球各个国际组织基本方略

中国如何建设自己软实力和世界话语权，并在国际经济组织中发挥维护自身权益，推动建立公正、合理的世界经济新秩序的作用。必须支持联合国、二十国集团（G20）、世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（WTO）等国际经济组织在建立世界经济新秩序中发挥改革不公正、不合理旧秩序的作用。

积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公平合理的方向发展；建立长期稳定健康发展的新型大国关系；使自身发展更好惠及周边国家。

加快实施自贸区战略推动解决全球贸易治理难题

（2013年1月22日）

一、WTO与FTA并存和互补是新世纪全球贸易治理一个长期模式

新世纪的全球化已是经济、贸易、科技和政治、文化多方面、多领域的全球化。在贸易领域，全球贸易已影响到无论发达国家还是发展中国家的国内经济发展、收入分配和社会稳定。因此全球贸易问题其实已经聚集到“内政、文化、国家主权和其他不容易通过讨价还价找到折中方法的复杂问题上”。虽然发达国家综合国力和核心竞争力领先基本格局没变，但从根本上看全球贸易出现向区域化与南南贸易转变新趋势是发达国家和发展中国家此消彼长的实力变换。全球贸易不平衡的持续扩大，使贸易保护主义对全球贸易的冲击增加了各国领导人对全球贸易治理的需求，背后则是大国之间对新规则制定的利益博弈。

（一）新世纪全球贸易治理难题

全球贸易治理（Global Trade Governance）制度诞生于二战结束为全球经济复苏而建立的一系列制度和组织之中。GATT（General Agreement on Tariffsand Trade）的国际贸易治理只限于一些主要工业国家有战略利益的领域实现贸易自由化，而对那些农业出口国和发展中国家拥有利益的领域贸易壁垒依然存在。WTO（World Trade Organization）成立是GATT的继续发展，开启了全球贸易治理新航程。但进入新世纪，WTO遭遇新世纪全球化给全球贸易治理带来的难题，一是所有成员都均等享受全球贸易发展成果难题；二是全球贸易均衡发展和地区间机会平等难题；三是包容不同国情和不同发展水平国家利益融合的全球贸易发展模式难题。如不能破解被新时代提到全球贸易治理议程上的重大全球性难题，那么现有国际贸易机构WTO将遭遇全球治理能力丧失的挑战。

（二）WTO全球贸易治理成就与缺陷

WTO是人类历史上第一个以普遍公认原则与规则为基础，不管发展水平如何，所有成员都由共同承诺组织起来的全球贸易体系。它开创了以推进全球贸易自由化为核心目标的全球贸易治理新时代。WTO总干事拉米曾宣称，WTO是驾驭全球化并能为全球治理制度建设作贡献的实验室。WTO为全球贸易治理成就，一是贸易自由化。推进贸易自由化，简言之，就是各国关税持续降低，对补贴等非关税贸易壁垒进行有效约束。二是贸易与发展。WTO设立了贸易与发展委员会，使发展中成员地位、话语权持续增强，并发动了有利于发展中国家的多哈回合发展议程谈判。三是国际贸易法治。WTO是实施全球贸易治理有效的法制体系。WTO有一整套规则代表了全球贸易治理的法治体系。最重要的是三大机制：贸易谈判机制；争端解决机制；贸易政策审议机制。WTO使用法律程序解决争端是全球贸易治理中最显著的创举，而贸易政策审议机制更是深刻地影响了主权国家的国内政策。

然而，多哈发展议程谈判出现困境，凸显WTO全球贸易治理缺陷：一是WTO协商一致原则的局限性。协商一致保证了WTO规则和决策能够得到所有成员的认可，但也使得WTO每一轮谈判都久拖不决，严重影响WTO有效性。二是WTO争端解决机制存在不足。耗时太长、费用太高，一般而言发展中成员的金钱和法律能力比发达成员都极为不足，很大影响WTO争端解决公平性。三是反倾销作为WTO合法贸易救济手段有缺陷。反倾销自身法律有缺陷，成为各国进行贸易战的主要武器，沦为贸易保护主义的工具。

（三）新世纪全球FTA爆炸性发展

由于WTO多哈回合谈判陷入困境，20世纪90年代末期，各国开始热衷于建立FTA，FTA是指双边或区域自由贸易协定或自由贸易区。进入新世纪的十年，全球FTA（Free Trade Agreement/Area）呈现爆炸性发展势头，在世界范围内掀起了区域经济一体化的浪潮，FTA已经成为世界各国贸易政策的核心组成部分。迄今为FTA的贸易量已占全球贸易量的50%左右。FTA的内容已经超越单纯的商品贸易，向服务、投资、知识产权和劳动力流动等领域扩张，并且超越传统的贸易政策壁垒层面，着眼于运输、海关服务、技术标准和国内竞争政策等一切能够降低贸易成本的因素，并继续向深度和广度发展，除双边、区域、跨洲、跨太平洋之外，就是大洲范围的FTA也呼之欲出。

（四）FTA是WTO全球贸易治理改革试验区

由于多哈回合谈判困境及自身规则及机制的局限性，WTO被认为必须改革。但WTO是大国权力利益分配的全球性机制，“牵一发而动全身”，目前寻求WTO改革之道，可能会陷入“只破不立”或“不作为”的境地。而FTA可以是WTO全球贸易治理改革试验区，在这个意义上，FTA可能成为影响全球贸易治理改革的重要推动力量。

一是FTA推行贸易自由化超越WTO。FTA目标通常超越WTO贸易自由化的内容，如服务贸易自由化，都出现在双边和区域FTA中。二是FTA贸易谈判具有WTO没有的优点。FTA谈判可以通过增加贸易量或者提供其他援助进行所谓“补偿性谈判”，即在谈判中，可以先达成过渡性安排，平衡当事国的利益，然后再签订双边或区域FTA，使FTA谈判比WTO谈判更易成功。可以预见未来更多的贸易自由化、便利化措施都将首先在FTA内实施，FTA将成为各国加速推动贸易自由化的重要方式。三是FTA双边及区域贸易治理体制可以促进全球多边贸易治理体制的完善。不久将来可能乐见的是，庞大的亚洲FTA建立起大洲范围的均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，进而与WTO全球多边贸易体制合作，共同带动全球走向和平与繁荣。

摸着石头过河和试验区是中国改革开放的成功经验，全球贸易治理可参照中国经验，视FTA为WTO改革试验区，通过FTA先行先试，为WTO探索两方面经验：一是如何创新和完善WTO规则的缺陷；二是如何解决新世纪全球贸易治理难题。再以FTA的成功经验所创新的规则和体制机制补充完善到WTO现有的规则和体制机制中去，就可以帮助WTO完成改革任务，使其有能力担负起新世纪全球贸易治理的更大责任。

新世纪全球贸易治理难题：一是贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果难题。如东盟FTA作为世界上由发展中国家组成的全球最大的区域性FTA，其建立的宗旨就是推动建立贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果的均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，促进国际贸易秩序朝着更加公正合理的方向发展。若东盟FTA解决了贸易均衡发展和所有成员都均等享受发展成果的难题，其实践创造的成功经验，将会为WTO全球贸易治理做出实质性贡献。

二是地区之间产业合作发展机会不平等难题。造成地区差距扩大和发展机会不平等，是因为一些发达国家的企业和跨国集团到不发达地区去，根本目的是要占领那里的市场，拿走那里的资源，而不会想把那里整个地区都发展起来，这就是他们造成的地区发展机会不平等。而FTA可以为国家和地区之间进行产业合作提供平台，可以提供解决地区之间产业合作发展机会不平等难题先行先试的实践，其实践创造的成功经验，将会为WTO全球贸易治理做出实质性贡献。

三是包容不同国情、不同发展水平国家利益融合的难题。按照西方一体化理论和欧洲一体化的经验，一体化进程必然导致一定程度的主权转移，形成超国家的权力。与欧盟完全不同，东盟FTA成功创造了符合发展中国家的水平和国情的区域合作。由社会制度和发展水平不同的十个国家组成的东盟，体现的是发展中国家坚持全体一致和互不干涉内政原则的地区一体化的特点。东盟FTA若能够成功生存和发展，就证明了“东盟方式”存在的合理性及其价值，东盟和阿拉伯国家联盟、非洲统一组织以及其他发展中国家的地区组织具有相似的特点，这些地区也一定会成功创造包容不同国情，包容不同发展水平的发展中国家和最不发达国家利益融合的FTA，其实践创造的成功经验，将会为WTO全球贸易治理做出实质性贡献。

（五）WTO与FTA并存和互补是新世纪全球贸易治理一个长期模式

新世纪全球贸易治理应该坚持“两条腿走路”的原则，一条腿是积极维护和完善WTO多边贸易体系和规则的发展；另一条腿是积极发展和创新众多交叉的FTA。

首先，WTO是全球贸易治理的主体，其虽有诸多的不足和缺陷，但对维护世界经济的稳定和开放所起到的重要作用尚无可替代。新世纪对WTO的治理能力提出了严峻挑战，从全球贸易治理的未来看，WTO远远不能满足需要，WTO必须与时俱进，必须随着全球贸易治理产生的新问题、新要求能够自我完善和制度化。

其次，较之WTO，FTA更可能成为影响新世纪全球贸易治理最具活力的推动力量。可以说，通过“摸着石头过河”创造实践经验，解决全球贸易治理的若干难题，形成关于全球贸易治理新规则和新制度，FTA将日益成为全球贸易治理的政策工具，以及全球贸易治理制度内生发展的苗圃。理由之一是FTA通过实现区内的贸易自由化，能够为成员国带来更大的经济收益或具有更高的收益预期。而WTO由于涉及的国家和领域广泛，在实现贸易自由化的路途上困难重重。理由之二是FTA的合作常常会扩展至政治和军事领域，推动成员国间军事和安全信息的共享。但WTO仍然停留在全球贸易规则的制定这个层面，在政治和军事层面的信息共享仍然十分有限。理由之三是FTA制度安排中的首脑和高层互动机制为国家决策者之间面对面交流提供了重要的平台。有助于在争端出现时增信释疑，为冲突国家以合作方式解决争端创造了条件。而WTO明显缺少国家和政府首脑级的会晤机制。

总之，WTO和FTA已成为世界各国参与经济贸易全球化的两种途径，两者互有长短利弊，完全可以互补。WTO和FTA并存与互补是全球贸易治理发展的必然趋势，对于在规则、谈判、合作、共赢，尊重多种文明的基础上建立起公正、合理的全球治理秩序有重要意义。因此，WTO和FTA并存与互补是长期态势，是新世纪全球贸易治理的新模式。

二、中国参与全球贸易治理的几点建议

（一）以更加开放的姿态参加全球性多边贸易治理机构

中国当前及未来一个时期，应该十分重视全方位、多层次参加现有全球性多边贸易治理国际机构和组织，如WTO、OECD等，力争在其中担任有话语权和影响力的要职，以寻求国家利益与国际责任的战略平衡。中国未来10年战略发展规划，主要是把自己的事情办好，同时也要担当国际秩序积极的建设者和负责任的大国，坚决在全球范围内扩大贸易与投资的自由化和便利化，为公平、公正、合作、共赢这些原则在全球层面的贸易秩序和发展做出贡献。我们更多强调为中国的发展创造良好的海洋、太空、网络空间安全的国际环境，现在我们不仅要争取和平国际环境，发展自己，还要做出贡献。我们必须为建立更加平等均衡的全球贸易和促进新型全球发展伙伴关系做出更大贡献。

（二）以加快实施双边和区域次区域FTA战略为途径探索解决全球贸易治理难题

中国当前及未来一个时期，应该统筹双边和区域次区域开放合作，加快实施FTA战略，形成中国FTA发展战略总体布局，其实现路径可以概括为：周边国家FTA为首要；东南亚FTA为优先；中亚、南亚、西北亚FTA为扩大，整合形成通往亚洲FTA的途径，最终创建整个亚洲FTA。

一是首要加速周边国家FTA战略。中国应首要加快实施周边国家FTA战略，建设周边命运共同体，以经济通、制度通、情感通的“三通”，形成利益捆绑交换不可交换的国家主权和安全。当前美国全球化战略布局，注重利用中国与周边邻国矛盾，企图借力打力。而我们实施周边FTA一体化战略，可以破解美国的战略企图，做到一立足于和，邻居是搬不走的，以邻为伴，和谐相处；二立足于交易，运用经贸交换，坚守国家主权、安全、发展利益底线；三立足于共赢，超越“你输我赢、你兴我衰”的“零和”思维，避免两败俱伤，以求共赢。

二是优先巩固东南亚FTA战略。在世界重心向亚太转移的过程中，东南亚占有独特的地缘优势。中国—东盟FTA实践成功证实了，“当中国经济增长，东盟经济也随之增长”，FTA一体化使中国和东盟成为“命运共同体”。由于FTA相互依赖为纽带的伙伴关系可发挥相当程度内在制约性，从而东盟不再是美国可以主导的东盟了。东盟不赞成在多边机制下讨论双边领海问题，最终美国也只能宣布在南海问题上不持立场。这总体上起到了以多边影响双边、以FTA一体化关系牵制大国关系的效果。

三是加快谋划中亚、南亚、东北亚、西北亚以至亚洲FTA战略。奥巴马在其第一任期内已经清晰地向世界表明，未来10年乃至更长时间，美国对外战略的重心所在将是亚太地区。美国高调重返亚洲，全面推进亚太战略，对中国的战略压力骤然加大。同样，亚太地区国家则在中国与美国之间寻求战略平衡，既无法决然割舍与中国的经济利益纽带，又希冀寻求美国的安全保护，亚太地区出现国家间复杂的相互牵制、平衡、再制衡的关系。用经济相互依存程度的加深作为安全保障，已成为许多亚洲国家谋求实现经济增长的主要手段，FTA已成为许多亚洲国家日程上一个政治和经济综合的战略问题。

“十八大”提出中国要加快实施自由贸易区战略。为应对美国重返亚洲战略，更为建立更加平等均衡、公正合理的全球贸易秩序做贡献，中国应该紧紧抓住当前重大历史机遇，加快筹建和实施中亚、南亚、东北亚、西北亚以至亚洲FTA战略。

（三）建立国家级加快实施FTA战略跨界研究实施协调办公室

未来10－20年可能出现围绕亚太板块展开的国际战略新格局。中国必须在新的国际战略大格局中处于有利位置，就必须建立自己全球FTA发展总体战略和布局。建议建立国家级跨界研究协调办公室，加快实施国家FTA战略。

中国参与全球贸易治理的基本方略

（2013年6月24日）

一、强力支持发挥WTO的作用，推动在WTO框架下，构建全球公平均衡和可持续发展的新型贸易关系

开放与增长之间存在很强相关性。自由贸易是加速经济发展最有效方法。GATT及其继承者WTO推动的自由贸易，产生了全球前所未有长达半个世纪的经济增长和繁荣。自由贸易是世界上7亿人口在1990—1998年摆脱贫困的主要原因。毫无疑问，自由贸易刺激经济增长，提供有益的生存条件，贸易挽救了生命。因此，WTO是20世纪取得最伟大的成就之一。

但自由贸易能解决经济增长问题，却不能解决利益平等地分享问题，可以解决繁荣问题，却不能解决贫富差距问题。WTO主要由发展中国家构成，但他们中大多数还不能从贸易增长中受益。自由贸易没有实现它对发展中国家好处的承诺，主要是发达国家持续的贸易保护主义造成的。贸易保护每年使穷国损失1000亿美元，甚至可能超过5000亿美元（WTO原总干事，素帕猜）。发达国家大量采用反倾销，已成为限制贸易的新手段。如果WTO不能解决这个问题，富国会更加横行霸道。WTO应该成为一个对所有成员都公平的交易场所，而不仅仅是一个富国俱乐部，由他们主导制定规则，再强加给其他国家，现在是发展中国家站起来的时候了。

WTO多哈回合谈判出现的困境，不应成为使WTO无所作为的障碍。我们需要一种创新思维方式来激活WTO，为发展中国家、为全世界服务。WTO有权充当国际贸易治理法庭的崇高形象。

中国在大多数国际组织中一直未能起领导地位。虽然，中国未来10年战略发展规划，主要是把自己事情办好，但同时也应是国际秩序积极建设者，为建立公平、公正、合作、共赢的全球贸易秩序做出贡献。中国当前及未来一个时期，应十分重视在WTO中扮演重要角色，力争在其中担任有话语权和影响力的要职，并争取能够竞选下一届WTO总干事职位。中国在WTO中最合适的角色是在发展中国家与发达国家之间架起沟通的桥梁。

一是推动重启WTO多哈回合谈判，呼吁2014年召开WTO部长会议，提出多哈回合谈判早期收获框架，就已经达成协议的领域，先期生效实施，早期收获利益。

二是提议立即修改WTO反倾销措施，使其不被用作贸易保护工具，建议2014年在WTO框架下成立一个反倾销改革委员会，对WTO反倾销规则进行修订与审改。

三是倡导WTO建立适合21世纪解决全球贸易治理难题，特别是解决自由贸易的利益平等分享的一套规则和法律，实现在WTO框架下，构建全球公平均衡和可持续发展新型贸易关系。中国可以和WTO联合举办或支持WTO举办“全球公平均衡和可持续发展新型贸易关系”论坛，达成共识，以推动以WTO为主体建立21世纪与时俱进的新贸易规则和法律体系。

二、加快实施FTA战略，以我为主，构建周边FTA的命运共同体和新型大国关系的中美FTA

“十八大”提出要加快实施自由贸易区战略。中国应抓住当前重大历史机遇期，加快构建周边FTA的命运共同体；与此同时，主动推动建立中美FTA的新型大国关系。

一是加快构建周边FTA的命运共同体。我国应构建与周边国家命运共同体，以经济通、制度通、情感通的“三通”，形成利益捆绑。立足于和，邻居是搬不走的，以邻为伴，和谐相处；立足于交易，运用经贸交换，坚守国家主权、安全、发展利益底线；立足于共赢，超越“你输我赢、你兴我衰”的“零和”思维，避免两败俱伤，以求共赢。

周边国家FTA命运共同体战略包括：其一是优先巩固东南亚FTA战略。中国—东盟FTA的成功，使中国和东盟成了“命运共同体”，从而东盟不再是美国可以主导的东盟，东盟不赞成在多边机制下讨论双边领海问题，美国最终也只能宣布在南海问题上不持立场，起到以FTA一体化关系牵制大国关系的效果。其二是加快谋划中亚、南亚、东北亚、西北亚以至亚洲的FTA战略。美国高调重返亚洲，全面推进亚太战略，对中国战略压力骤然加大。同时，亚太地区国家不愿在中美之间选边站，必须在中美之间寻求战略平衡，FTA就成为许多亚洲国家日程上一个政治和经济综合战略问题。中国只有加快谋划、实施中亚、南亚、东北亚、西北亚以至亚洲FTA战略，才能争取战略主动。

二是主动推动建立中美FTA的新型大国关系。

三是建立加快实施国家FTA战略跨界研究协调办公室。未来10－20年可能出现围绕亚太地区展开的国际战略新格局。中国要在新的国际战略大格局中处于有利位置，必须建立自己的全球FTA发展总体战略和规划布局。建议国务院设立跨界研究协调办公室，统筹研究，加快实施国家FTA战略。

三、中国参与全球贸易治理主要发挥合作、协调和创新作用

中国加入WTO是其成为经济大国的重要基石。中国加入WTO所引起的深层体制变革是其向现代市场经济转型的核心。在加入WTO的十几年间，中国在全球范围获得了全新影响力，从后台走向了全球贸易治理的前台，完成了在全球贸易治理中的从一般角色到重要角色的转换。

那么，中国在全球贸易治理中的重要角色是什么?随着改革开放深化和自身影响力不断提升，中国要充分利用日益增长的贸易优势积极参与与贸易有关的国际会议及国际组织的活动。如至今中国已有6位专业人员、学者和专家进入WTO秘书处、专家组和上诉机构，担任主席或成员进入了WTO规则制定的核心层，中国在WTO中发挥的影响与作用不断提升。

具体而言，中国参与全球贸易治理的角色，应该是继续主要发挥合作、维护、协调和创新的建设性作用：

一是要继续致力于纠正全球贸易失衡。近年来特别是金融危机以来，贸易失衡尤其是中美经贸关系失衡成为全球经济失衡矛盾焦点，中国作为世界贸易大国，在全球贸易调结构的治理中，应该继续发挥主动与国际合作的建设性作用。如中央政府连续几年出台调整贸易失衡的国内相关政策措施，这可从中央政府历年政府工作报告的提法看出，2009年提出“努力扩大进口”；2010年提出“促进进出口平衡发展”；2011年明确为“要促进从最不发达国家和主要顺差来源国增加进口，逐步改善贸易不平衡状况”，并提出外贸总政策指导方针是“稳出口、扩进口、减顺差”。中国海关数据显示中央政府这些政策措施取得了成效，自2008年以来，中国贸易顺差持续回落，贸易顺差与进出口总值比例从2008年的11.6%降至2009年的8.9%；2010年进一步降至6.2%；2011年贸易顺差则从2010年的1845亿美元收窄至1551亿美元，创下三年来的新低。

二是要继续反对贸易保护主义。中国作为世界贸易大国，在全球贸易调结构治理中，要主动发挥维护WTO规则角色建设性作用，一方面采取以扩大内需为重点的举措，积极应对全球金融经济危机；另一方面继续保持市场开放，以实际行动反对各种形式的保护主义。2008年11月，中国胡锦涛主席在20国集团伦敦峰会上指出，“世界各国应共同反对任何形式的保护主义，维护开放自由的贸易投资环境。”中国依靠自身不断增长的贸易影响力，坚持反对贸易保护主义的立场，充分维护WTO规则，以符合国际规范的手段有力抑制了全球贸易保护主义。

三是要继续推动多哈回合谈判。多哈回合谈判2001年11月正式启动，原定于2005年1月1日全面结束，但至今仍停滞不前。WTO在全球贸易治理中的中心地位遭到侵蚀。中国作为世界贸易大国，要主动发挥协调者的建设性作用，一如既往地坚定支持多哈回合全球贸易谈判。中国利用自己既是发展中国家又是贸易大国的特殊地位，坚持从发展出发，努力维护发展中国家利益；同时又加强与发达国家间的政策协调，在发展和发达成员间担当协调者角色，促进成员间相互沟通、减少分歧，为推进多哈回合谈判向前发展，以坚定维持多边贸易体制内的平衡，发挥建设性作用。

四是要继续支持世贸组织的改革。WTO是全球贸易治理最主要的平台，然而WTO以20世纪的贸易治理结构“管理”21世纪贸易新问题就出现了能力不足现象，WTO面临着完善自身治理结构、推进多边贸易体制变革的挑战。中国作为世界贸易大国，要主动发挥创新者的建设性作用，如中国在2009年WTO第七届贸易部长会上指出：“WTO需要通过必要的改革，不断完善规则，强化自身职能，增强对其他重要国际协调机制的影响力，在全球经济治理中承担更高责任，发挥更大的作用。”

中国参与全球贸易治理框架研究

（2013年7月6日）

一、全球贸易对中国经济结构转型的重要战略作用

（一）中国经济处于结构转型前期

（二）中国仍是最大贸易国之一

（三）全球贸易对中国经济结构转型的重要战略作用二、全球贸易保护主义对中国经济转型的负面影响

（一）金融危机引发全球贸易保护主义抬头

（二）中国成为当前全球贸易摩擦主要对象

（三）贸易保护主义对中国经济转型负面影响

三、WTO-FTA并存互补是全球贸易治理的有效模式

（一）新世纪全球贸易治理难题

（二）WTO全球贸易治理成就与缺陷

（三）FTA为全球贸易治理难题创新规则和体制补充四、中国参与全球贸易治理的基本方略

（一）强力支持发挥WTO的作用，推动在WTO框架下，构建全球公平均衡和可持续发展的新型贸易关系

（二）加快实施FTA战略，以我为主构建周边FTA的命运共同体和新型大国关系的中美FTA

四、中国参与全球贸易治理的基本方略

（一）强力支持发挥WTO的作用，推动在WTO框架下，构建全球公平均衡和可持续发展的新型贸易关系

（二）加快实施FTA战略，以我为主构建周边FTA的命运共同体和新型大国关系的中美FTA

一、全球贸易对中国经济结构转型的重要战略作用

（一）中国经济处于结构转型前期

30年前，中国经济的特征是“短缺经济”，所有商品供不应求。从计划经济到市场经济的改革，极大地解放了生产力，增加了所有商品的供给。

从1993年邓小平南方谈话，至1997年的这五年中，中国经济就从“短缺经济”过渡到了“买方市场”。相关统计数据显示主要社会零售商品几乎全部都供过于求。标志着中国“短缺经济”时代彻底终结，经济增长全面进入到“买方市场”新时期。

到20世纪90年代末，房地产与汽车两大行业，给中国经济创造了持续10年“内需旺盛”的高增长，一方面，快速驱动社会消费升级；另一方面，高能耗、高污染、资源性工业产能快速扩张，重复建设使制造业产能全面过剩。

时至21世纪今日，改革开放30年使中国经济取得了令世人瞩目一系列成就：一是成功解决了13亿人口基本温饱问题；二是成功实现从计划经济体制向市场经济体制的转轨与平稳过渡；三是使中国变成了仅次于美国世界第二大经济体。

与此同时，30年来中国经济所走过的是一条粗放式、外延型、总量扩张的经济增长道路。导致大量低端产能、落后产能严重过剩，产业结构严重失衡。事实上，持续10年的房地产热与小轿车热是中国经济总量扩张、高速增长最后阶段，中国经济已走到总量扩张经济增长模式的尽头。

下一个30年，中国要成为世界经济强国，除了彻底转变经济增长模式别无选择。目前中国经济正处在结构转型前期，结构调整、产业升级难度很大，主要原因有：

一是劳动力、土地等要素成本上升，导致传统比较优势逐步弱化。近年来，中国人口红利持续衰减，就业难和用工荒并存。与周边国家相比，中国劳动力成本低的传统比较优势逐步消退。依据英国智库经济学人（EIU）数据，中国劳动力单位小时劳动成本由2000年0.6美元增至20l1年2.9美元，相当于泰国的1.5倍、菲律宾的2.5倍、印尼的3.5倍。从土地价格看，2011年中国主要监测城市地价总水平为3049元／平方米，是2005年的2.4倍，商业服务、住宅、工业地价分别比2005年上涨17.4%、26.7%、32.5%。尤其珠三角地区，2008年至2011年，地价、工资分别上涨35%和55%。

劳动力、土地等要素成本上升导致，一些劳动密集型产业，逐步向周边低成本国家，主要是印度、孟加拉、越南、泰国、印度尼西亚等国家转移。如美国耐克把制造厂从中国迁至越南；日本无印良品（MUJI）公司把中国制造厂从229家减至86家。

二是东部沿海地区遭遇增长趋缓和转型压力。改革开放相当长时间，中国东部沿海地区，特别是珠三角、长三角是中国经济极为重要增长极。然而近年来，东部沿海地区发展速度趋缓，2011年上海工业增加值增速为7.4%，固定资产投资增速为0.3%，明显低于中部地区18.2%的工业增速和28.8%的投资增速。因为东部沿海经济面临转型压力，需及时向后工业化阶段迈进，形成以服务经济为主的经济结构。珠三角、长三角地区不加紧向服务经济转型升级，就会出现经济减速。

三是当前外贸发展面临国内外严峻形势。2012年，中国货物进出口总额3.87万亿美元，同比增长6.2%，其中，出口2.05万亿美元，增长7.9%；进口1.82万亿美元，增长4.3%。7月开始，全国外贸增速快速下降，7月当月增速降至2.7%，8月降至0.2%，尤其占全国外贸总额87.2%的沿海10省市，2012年前10个月外贸增长仅4.4%，比全国平均增速低1.9个百分点。2012年占出口总额20.4%的七大类劳动密集型传统优势出口商品，纺织品、服装、家具、鞋、玩具、箱包和塑料制品，占欧盟、美国和日本比重，比2011年分别下降1.59个、2.26个和2.08个百分点，比2010年分别下降2.17个、0.92个和3.19个百分点。

中国只有加快增长方式转变和结构转型，加快从低端劳动力与资源消耗型经济向知识、技术与创新型经济过渡；加快从出口依赖型向内需主导型转变；加快从简单加工制造向中高端设计制造转变；加快从过度依赖制造业向制造业与服务业均衡发展转变，才有希望在2020年超过美国成为世界第一大经济体。

（二）中国仍是最大贸易国之一

中国加入世贸组织十多年来，对外贸易实现了历史性跨越。数据显示，2012年中国对外贸易总额首次超过美国。据美国商务部发布的贸易数据，美国2012年商品贸易总额是38628亿美元，而据中国海关数据，中国2012年贸易总额为38667亿美元，小幅超越美国39亿美元。不过中国否认贸易总额已超越美国，因为根据WTO统计口径，中国2012年进出口总额是38667.6亿美元，比美国进出口总额38824亿美元少156.4亿美元，虽然这仅是中国贸易总额的0.4%，但仍显示中国是世界第二大贸易国（见表7.1）。

资料来源：WTO统计数据。

一是中国从贸易小国成长为贸易大国。2001年至2012年间，中国进出口贸易总额由5097亿美元扩大至3.87万亿美元，增长了6.59倍，年均增长20.24%，占国际贸易比重由4%逐年上升至2009年占比8.86%，2010年占比9.7%，2011年占比10.6%，2012年占比11.1%。其中，进口由2436亿美元增至1.8万亿美元，增长6.4倍，年均增长19.94%；出口由2660亿美元增至2.05万亿美元，增长6.7倍，年均增长20.4%，占世界市场份额由4.3%升至11.2%。有58种机电产品出口额世界第一，如笔记本电脑占世界份额70.4%，手机占37.4%。2009年中国跃升出口世界第一，进口世界第二。与世界第一贸易大国美国相比，2012年两国贸易差距缩小到200亿美元左右。

二是进出口商品结构不断优化。中国出口产品中，工业制成品占比由2002年的91.2%提高到2012年的95.1%；机电产品占比由48.2%提高到57.6%；高新技术产品占比由20.8%提高到29.3%，而高耗能、高污染、资源性产品出口占比，由6.6%降至5.2%。与此同时，先进技术、设备、关键零部件进口快速增长，大宗资源能源产品进口规模不断扩大。

三是开拓新兴市场成效明显。中国已与231个国家和地区建立了贸易伙伴关系。欧盟、美国、东盟为中国前三大贸易伙伴。但2012年，中国与新兴市场进出口快速增长，相比2002年，与东盟贸易由8.8%提高到10.0%；与金砖国家由3.9%提高到7.8%；与拉丁美洲由2.9%提高到6.6%；与非洲由2.0%提高到4.6%。

四是外贸发展总体更趋于平衡。2008年，中国外贸顺差达到2981亿美元历史最高水平。2012年贸易顺差2311亿美元，比2007年的2621.9亿美元减少11.9%，占GDP的比重为2.8%，处在国际公认合理区间内。

虽然中国成为世界最大贸易国只是时间问题，但美国经济总量仍远远大于中国。数据显示美国经济总量为15万亿美元，而中国经济总量只有7.3万亿美元。此外，要清醒地认识到，中国对外贸易出口一半产值实际是外资企业、特别是国际跨国公司在华创造的，只是统计上把GDP产值计在中国名下而已，企业产值与销售发生在国内，但利润大部分在外资公司的国外公司，中国仅仅赚取加工贸易中的“打工费”和部分税收。

（三）全球贸易对中国经济结构转型的重要战略作用

一是一个国家的贸易结构、贸易方式和贸易政策，是这个国家经济发展水平、产业水平和比较优势的真实反映。20世纪80年代，欧美发达国家将传统制造业、高新技术产业生产制造环节甚至部分低端服务业大规模向外转移，中国抓住了这一全球化分工机遇，迅速融入国际生产分工体系，成为全球生产制造基地和各类制成品出口基地，庞大的出口导致贸易顺差不断扩大，中国由此迅速崛起为全球贸易大国。但中国从贸易大国走向贸易强国还有很长的路要走，由依托比较优势的出口战略向培育竞争优势的贸易平衡战略转变，是中国外贸战略结构转型的必然选择。

二是全球贸易对中国经济结构转型有重要引擎拉动作用。对任何开放型经济国家而言，全球贸易都是这个国家国民经济发展重要引擎。毋庸置疑，全球贸易必将对处于结构转型期中国经济发展发挥重要引擎拉动作用：

其一是拉动经济抗风险和可持续发展。全球贸易使中国目前已有超过3.24万亿美元外汇储备，大大增强国民经济抗风险能力。与此同时，与进出口直接相关的关税、海关代征增值税和消费税大幅增长，2011年仅进出口环节海关税收就达1.6万亿元人民币，占全国税收收入17.7%，大大增强国民经济可持续发展能力。

其二是拉动扩大就业和优化就业结构。全球贸易可拉动中国直接就业人数超过8000万，其中60%来自农村转移劳动力，间接就业人口可超过1亿。如，农轻纺等传统劳动密集型出口行业，直接吸纳就业人数约5000万。当前中国每年仅新毕业大学生就超过600万，通过扩大全球货物贸易，发展全球服务贸易，将可进一步扩大就业人数，优化就业结构。

其三是拉动产业升级和经济结构转型。在全球货物贸易中，中国有220种工业品产量占世界第一，每10台空调就有7台产自中国，每10台电脑就有5台产自中国。2012年，中国进口大豆5838万吨，进口棉花513.5万吨，进口食用植物油845万吨。全球贸易一方面可以拉动“中国制造”整体提升，以及国内产业升级和技术进步；另一方面通过进口国内短缺资源，有效缓解资源制约瓶颈，确保经济结构转型顺利进行。

其四是拉动开放水平提高和培育竞争新优势。首先，全球贸易拉动中国加快对外经济贸易法制化建设。中国已集中清理了2300多部国内对外法律法规和部门规章，将进一步形成体系完整、符合国情、与国际惯例接轨的对外经济贸易法律法规体系。其次，全球贸易必将拉动中国扩大服务市场开放水平。在WTO服务贸易分类160个分部门中，中国已经开放了100个，开放程度接近发达国家平均水平，中国将进一步加快提高开放水平和培育竞争新优势。

其五是拉动短缺资源能源进口和服务宏观调控。全球贸易可以拉动国民经济平衡发展，保供短缺资源能源进口和服务宏观调控。如扩大资源性产品和农产品进口；保持原油进口稳定增长。

二、全球贸易保护主义对中国经济转型的负面影响

（一）金融危机引发全球贸易保护主义抬头

金融危机引发贸易保护主义抬头。2009年9月，G20金融峰会上，各国领导人承诺将共同反对贸易保护主义，但从9月至12月初短短3个月中，全球共出台105项贸易保护措施。

（二）中国成为当前全球贸易摩擦主要对象

据中国商务部统计，2002年至2012年间（见图7.1），我国共遭遇反倾销、反补贴、保障措施等各种形式的贸易救济调查案件842起，涉案金额736亿美元。其中，反倾销621起，反补贴61起，保障措施124起，特保措施36起。2012年我国共遭遇21个国家发起的77起贸易救济调查，涉案金额277亿美元，同比分别增长11.6%和369%。

近年来，美国对华337调查呈上升趋势。2006—2010年，美国发起337调查197起，其中涉华86起，占比43.7%；2011年，美国共发起337调查69起，其中涉华27起，占比55%；2012年发起18起，占比36.9%（见图7.2）

（三）贸易保护主义对中国经济转型的负面影响

中国常驻WTO代表易小准表示：国际上针对中国的贸易摩擦在贸易限制力度、手段和产业方面，对中国经济转型负面影响很大。一是欧美针对中方出口采取的贸易救济措施下手越来越重，惩罚措施涉案金额从多年前几千万美元增加到近年几十亿甚至上百亿美元。2012年5月，巴西对中国服装、陶瓷、家具、非电子类工业制成品等四类近20亿美元商品设限，涉及了8672家企业的出口权益和400万个相关就业岗位。2012年，欧盟相继决定对中国光伏电池发起反倾销、反补贴调查，涉案金额高达200多亿美元，造成中国众多企业停产、倒闭，影响到大量就业以及银行还贷，中国出口信用保险公司短期出口信用保险赔付金额增长31.9%。

二是出于政治方面考虑，欧美贸易限制措施不仅仅针对某个产品，而是针对中国宏观政策和体制。近年来涉及中国WTO争端案件数量上升，争端内容涉及中国集成电路、汽车、原材料等重要领域的产业、贸易、投资政策，以及金融、关税政策，成为对中国宏观政策和体制的挑战。

三、WTO-FTA并存互补是全球贸易治理的有效模式

新世纪全球贸易已影响到无论发达国家还是发展中国家国内经济发展、收入分配和社会稳定，全球贸易问题已聚集到内政、文化、国家主权和其他不容易通过讨价还价找到折中方法的复杂问题上。

（一）新世纪全球贸易治理难题

新世纪全球化给全球贸易治理带来难题，一是所有成员都均等享受全球贸易发展成果难题；二是全球贸易均衡发展和地区间机会平等难题；三是包容不同国情和不同发展水平国家利益融合全球贸易发展模式难题，如不能破解新世纪全球贸易治理难题，那么现有国际贸易机构WTO将遭遇全球贸易治理能力丧失的挑战。

（二）WTO全球贸易治理成就与缺陷

WTO是人类历史上第一个以普遍公认原则与规则为基础，不论发展水平如何，由所有成员共同承诺组织起来的全球贸易体系。它开创了以推进全球贸易自由化为核心目标的全球贸易治理时代。

WTO全球贸易治理成就，一是贸易自由化。简言之，就是各国关税持续降低，对补贴等非关税贸易壁垒进行有效约束。二是贸易与发展。WTO设立了贸易与发展委员会，使发展中成员地位、话语权持续增强，并发动了利于发展中国家的多哈发展议程谈判。三是国际贸易法治。WTO有一整套规则代表了全球贸易治理法治体系。最重要是三大机制：贸易谈判机制、争端解决机制和贸易政策审议机制。WTO使用法律程序解决争端是全球贸易治理最显著的创举。

然而，多哈发展议程谈判出现困境，凸显WTO全球贸易治理缺陷：一是WTO协商一致原则局限性。协商一致使WTO每一轮谈判都久拖不决，影响WTO有效性。二是WTO争端解决机制存在不足。耗时太长、费用太高，影响争端解决公平性。三是反倾销作为WTO合法贸易救济手段有缺陷。反倾销自身法律有缺陷，沦为贸易保护主义的工具。

（三）FTA为全球贸易治理难题创新规则和体制补充

一是新世纪全球FTA爆炸性发展。由于WTO多哈谈判陷入困境，20世纪90年代末期，各国开始热衷建立FTA（Free Trade Agreement/Area）。进入新世纪头十年，全球FTA更是呈现爆炸性发展势头，在世界范围掀起区域经济一体化浪潮。FTA已经成为世界各国贸易政策核心组成部分，并继续向深度和广度发展。

根据WTO最新数据，截至2012年，全球向WTO通报的区域贸易协定（RTA）达到511个，迄今生效的RTA有319个。在这些区域贸易协定当中，FTA占比达到90%。特别是亚太地区，是全球FTA发展最迅速的地区（见表7.2）。

资料来源：美国彼得森研究所。

其中，中国是参与FTA的后来者。2001年，中国参与了第一个区域贸易安排——《曼谷协定》（现更名为《亚太贸易协定》）。2004年，以签署中国－东盟FTA为代表，中国开始进入FTA建设快速轨道。截至2012年，中国已经与五大洲31个国家和地区有17个FTA，其中生效的有9个FTA（见表7.3）。中共党的十八大提出，中国要“加快实施自由贸易区战略”。2013年4月，中国与冰岛签署的FTA生效，是中国生效的第10个FTA。目前，中国正在进行的重要FTA谈判是中日韩FTA（CJKFTA）谈判，和东盟10+6FTA（RCEP）谈判。

资料来源：中国商务部资料。

此外，美国也是参与FTA的后来者，但美国缔结FTA的步伐不仅很快，而且涵盖内容广泛，反映美国改变了长期以来，仅主导全球多边贸易体系的战略取向，采取了两条腿走路“双轨”政策，把区域FTA列入了未来战略重点。美国目前与21个国家已有FTA（见表7.4），美国FTA特点是以北美自由贸易区（NAFTA）为基础，向中美洲（CAFTA-DR）和南美洲推进；立足美洲，插足中东和欧洲。现在美国正在进行极重要的TPPFTA谈判，这是美国战略再调整后向亚洲进军；与此同时，美国还启动了重要的美欧FTA谈判。

资料来源：美国彼得森研究所。

注释：CAFTA-DR；多米尼加共和国—中央美洲—美国自由贸易协

NAFTA：北美自由贸易协定成员加拿大、墨西哥、美国

TPP：跨太平洋伙伴关系澳大利亚、文莱、加拿大、智利、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国、越南二是FTA是WTO全球贸易治理改革试验区。由于多哈谈判困境及自身规则和机制缺陷，WTO被认为必须改革。但WTO是大国权力利益分配的全球性机制，“牵一发而动全身”，目前寻求对WTO改革，可能会陷入“只破不立”或“不作为”境地。

而FTA可以是WTO全球贸易治理改革试验区。其一是FTA推行的贸易自由化超越WTO。FTA目标通常超越WTO贸易自由化内容，如服务贸易自由化，都出现在双边和区域FTA中。其二是FTA谈判具有WTO没有的优点。FTA谈判可通过增加贸易量或提供其他援助进行“补偿性谈判”，达成过渡性安排，平衡当事国利益，然后再签订双边或区域FTA，使FTA谈判比WTO谈判更易成功。可预见未来更多贸易自由化、便利化措施都将先在FTA内实施，FTA成为各国加速推进贸易自由化重要方式。其三是FTA双边及区域贸易治理体制可以促进全球多边贸易治理体制的完善。

全球贸易治理可通过FTA先行先试的实践，为WTO探索两方面经验：一是如何创新完善WTO。二是如何解决新世纪全球贸易治理难题。以FTA创新规则和成功体制机制，补充到WTO中，以完善其现有的规则和体制机制，就可帮助WTO完成改革任务。三是WTO与FTA并存和互补是新世纪全球贸易治理的有效模式。首先，WTO当仁不让是全球贸易治理的主体，虽其有不足和缺陷，但对维护世界经济贸易的稳定和开放所起的重要作用尚无可替代。其次，FTA日益成为全球贸易治理的政策工具，其一是FTA通过实现区内的贸易自由化，能够为成员国带来更的经济收益或具有更高收益预期。其二是FTA合作常常会扩展至政治和军事领域，推动成员国间军事和安全信息的共享。其三是FTA制度安排的首脑和高层互动机制，为国家决策者之间面对面交流提供重要平台。

总之，WTO和FTA已成为世界各国参与经济贸易治理的两种途径，两者可以互补。WTO和FTA并存与互补，是全球贸易治理发展必然趋势，对在规则、谈判、合作、共盈，尊重多种文明基础上建立公正、合理的全球治理，有重要现实意义。WTO和FTA并存与互补，是新世纪全球贸易治理的长期态势。

四、中国参与全球贸易治理的基本方略

（一）强力支持发挥WTO的作用，推动在WTO框架下，构建全球公平均衡和可持续发展的新型贸易关系

开放与增长之间存在很强相关性。自由贸易是加速经济发展最有效方法。GATT及其继承者WTO推动的自由贸易，产生了全球前所未有长达半个世纪的经济增长和繁荣。自由贸易是世界上7亿人口在1990—1998年摆脱贫困的主要原因。毫无疑问，自由贸易刺激经济增长，提供有益的生存条件，贸易挽救了生命。因此，WTO是20世纪取得最伟大的成就之一。

但自由贸易能解决经济增长问题，却不能解决利益平等地分享问题，可以解决繁荣问题，却不能解决贫富差距问题。WTO主要由发展中国家构成，但他们中大多数还不能从贸易增长中受益。自由贸易没有实现它对发展中国家好处的承诺，主要是发达国家持续的贸易保护主义造成的。贸易保护每年使穷国损失1000亿美元，甚至可能超过5000亿美元（WTO原总干事，素帕猜）。发达国家大量采用反倾销，已成为限制贸易的新手段。如果WTO不能解决这个问题，富国会更加横行霸道。WTO应该成为一个对所有成员都公平的交易场所，而不仅仅是一个富国俱乐部，由他们主导制定规则，再强加给其他国家，现在是发展中国家站起来的时候了。

WTO多哈回合谈判出现的困境，不应成为使WTO无所作为的障碍。我们需要一种创新思维方式来激活WTO，为发展中国家、为全世界服务。WTO有权充当国际贸易治理法庭的崇高形象。

中国在大多数国际组织中一直未能起领导地位。虽然，中国未来10年战略发展规划，主要是把自己事情办好，但同时也应是国际秩序积极建设者，为建立公平、公正、合作、共赢的全球贸易秩序做出贡献。中国当前及未来一个时期，应十分重视在WTO中扮演重要角色，力争在其中担任有话语权和影响力的要职，并争取能够竞选下一届WTO总干事职位。中国在WTO中最合适的角色是在发展中国家与发达国家之间架起沟通的桥梁。

一是推动重启WTO多哈回合谈判，呼吁2014年召开WTO部长会议，提出多哈回合谈判早期收获框架，就已经达成协议的领域，先期生效实施，早期收获利益。

二是提议立即修改WTO反倾销措施，使其不被用作贸易保护工具，建议2014年在WTO框架下成立一个反倾销改革委员会，对WTO反倾销规则进行修订与审改。

三是倡导WTO建立适合21世纪解决全球贸易治理难题，特别是解决自由贸易的利益平等分享的一套规则和法律，实现在WTO框架下，构建全球公平均衡和可持续发展新型贸易关系。中国可以和WTO联合举办或支持WTO举办“全球公平均衡和可持续发展新型贸易关系”论坛，达成共识，以推动以WTO为主体建立21世纪与时俱进的新贸易规则和法律体系。

（二）加快实施FTA战略，以我为主构建周边FTA的命运共同体和新型大国关系的中美FTA

“十八大”提出要加快实施自由贸易区战略。中国应抓住当前重大历史机遇期，加快构建周边FTA的命运共同体；与此同时，主动推动建立中美FTA的新型大国关系。

一是加快构建周边FTA的命运共同体。我国应构建与周边国家命运共同体，以经济通、制度通、情感通的“三通”，形成利益捆绑。立足于和，邻居是搬不走的，以邻为伴，和谐相处；立足于交易，运用经贸交换，坚守国家主权、安全、发展利益底线；立足于共赢，超越“你输我赢、你兴我衰”的“零和”思维，避免两败俱伤，以求共赢。

周边国家FTA命运共同体战略包括：其一是优先巩固东南亚FTA战略。中国—东盟FTA的成功，使中国和东盟成了“命运共同体”，从而东盟不再是美国可以主导的东盟，东盟不赞成在多边机制下讨论双边领海问题，美国最终也只能宣布在南海问题上不持立场，起到以FTA一体化关系牵制大国关系的效果。其二是加快谋划中亚、南亚、东北亚、西北亚以至亚洲的FTA战略。美国高调重返亚洲，全面推进亚太战略，对中国战略压力骤然加大。同时，亚太地区国家不愿在中美之间选边站，必须在中美之间寻求战略平衡，FTA就成为许多亚洲国家日程上一个政治和经济综合战略问题。中国只有加快谋划、实施中亚、南亚、东北亚、西北亚以至亚洲FTA战略，才能争取战略主动。

二是主动推动建立中美FTA的新型大国关系。2013年６月7－8日，习近平主席与奥巴马总统在美国加州举行庄园会晤，从两国最高层推动中美发展新型大国关系构建起步，为中美发展新型大国关系提供框架和指南。积极、主动启动中美FTA谈判，是构建中美新型大国关系战略的具体实施。

三是建立加快实施国家FTA战略跨界研究协调办公室。未来10－20年可能出现围绕亚太地区展开的国际战略新格局。中国要在新的国际战略大格局中处于有利位置，必须建立自己的全球FTA发展总体战略和规划布局。建议国务院设立跨界研究协调办公室，统筹研究，加快实施国家FTA战略。

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G20中国年相关问题研究

（2016年3月30日）

一、近现代国际治理体系

近现代国际治理体系，可追溯到1648年《威斯特伐利亚和约》（ThePeace of Westpha lia）的签署。该合约被视为近现代国际治理体系原点。亨利·基辛格在他新著《世界秩序》中指出，人类历史上成文的世界秩序构建原则由此发端、演绎。《威斯特伐利亚和约》确立主权国家至上国际治理体系——威斯特伐利亚体系，已通行全球，俗称“国际社会”。

（一）威斯特伐利亚和约

发生于中世纪与近代之交的三十年战争（1618—1648年）是由罗马帝国内战演变而成全欧洲参与的世界历史上第一次大规模国际战争。这场三十年战争是欧洲各国争夺利益、树立霸权以及宗教纠纷的产物。战争以波希米亚人民反抗奥斯曼帝国哈布斯堡皇室统治为肇始，以哈布斯堡皇室战败并签订《威斯特伐利亚和约》而告结束。这场三十年战争及签署的《威斯特伐利亚和约》对欧洲历史乃至世界历史进程都产生了极大影响。

《威斯特伐利亚和约》的历史地位，是对国家主权的确认，以法律形式确认了国家的权力，废除了教会高于国家主权的神权，确立了国家主权至上的国际基本原则，对欧洲国际格局产生了重大影响。和约规定了缔约条约必须遵守，对违约国家可实行集体制裁，这一点具有极其重要的历史意义，它使以平等协商为基础的契约规则以“法”的形式出现来规范人类社会，开创了以国际会议解决国际争端的先例。和约作为欧洲中世纪与近代史之交的第一个多边条约，开创了一个后来被称为“威斯特伐利亚体系”的国家体系形式，成为人类历史上形成世界秩序的一个里程碑。

（二）近现代国际治理体系未超出威斯特伐利亚体系

威斯特伐利亚和约签署之后几百年里，人们又签订了许多和约、条约，建立了各种体系和国际组织，包括：在1945年10月成立了联合国，其《宪章》宗旨与原则是维持国际和平及安全；发展尊重人民平等权利及自决原则，促成国际合作；遵循各国主权平等、不干涉各国内政、以和平方式解决国际争端等。在1945年12月同时成立了国际货币基金组织和世界银行，其宗旨与任务是稳定国际汇率，解决区域和全球经济可持续发展，消除绝对贫困与促进共享繁荣两大目标。而在1995年1月1日成立的世界贸易组织，其宗旨与原则主要是贸易自由化和非歧视原则；促进公平竞争等。由联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）以及世界贸易组织（WTO）构成了近现代国际治理体系。然而，从这些国际组织宗旨与原则看，都未超出威斯特伐利亚体系的理念与原则。因此，威斯特伐利亚体系是近现代国际治理体系的奠基石。

（三）进入21世纪威斯特伐利亚体系受到挑战

但在进入21世纪后，威斯特伐利亚体系明显受到了时代的挑战。在理论界，挑战国家主权原则、弱化国家主权思潮开始流行。一些理论家认为主权观念是战争的根源，甚至认为主权会损害生产力的发展。这种否定国家主权原则的思潮是对威斯特伐利亚体系的根本挑战。

当然，仍有大部分理论家认为，威斯特伐利亚体系的基本内容和规则至今仍必须在一定范围内发挥效用。因为国家主权原则有效地维护了民族国家的存续，并且促进了国际和平与稳定，使某些大国不能任意干涉他国内政。主权与和平原则仍是国际法一项重要原则，在当今国际关系中不能过时。此外，以国际会议解决国际争端的先例、“条约必须遵守”的观念，在21世纪仍然具有极其重要的现实意义。

二、现有全球治理体系

（一）现有全球治理体系价值与缺陷

在20世纪成立的联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）以及世界贸易组织（WTO），是第二次世界大战之后世界秩序的重要组成因素，它们确定了战后世界政治经济秩序中的基本规则、条例与原则以及处理争端问题的基本程序，在战后国际政治经济中发挥了重要作用，对战后世界秩序的组成具有不可或缺的影响。它们分别管理着国际政治领域、国际经济中的货币领域、贸易领域和投资领域，它们的影响与控制发挥着稳定而有效地促进世界政治经济均势发展的极其重要的价值，在国际社会20世纪全球化进程中发挥了应有的全球治理作用，充当了全球化进程中的造法者、执法者和管理者角色。在当今世界中，这使它们可以维持到现在并进一步发展，它们在世界政治经济中最深入的积极意义也在于此。20世纪的全球化是由美国主导的，美国主导的全球化制度由三部分构成：政治维度上是联合国；贸易维度上是世界贸易组织；金融维度上是国际货币基金组织和世界银行。这些国际组织是20世纪全球化和当今国际秩序中最主要行为者和全球治理中最强管理者，独自或相互协调地处理着全球性问题，通过国际组织的争端解决机制，切实阻止了全球金融危机演变成又一场大萧条（GreatDepression），阻止了贸易保护主义大规模抬头，使各国政府在宏观经济政策协调方面相更具有联动效应，为全球化发展创造了和平与稳定的经济政治环境。在这个意义上，相对稳定的国际秩序是由这些国际组织的存在与治理，才有实现的可能。这些主要的国际组织，无疑是当今世界上最主要和对世界最有影响的国际组织，构成现有的全球治理体系。

但必须看到，构成现有全球治理体系的主要国际组织，所体现的体制对发展中国家仍然保持着巨大的不公正性，没有在实质上改变过去长久以来一直存在的世界性经济资源分配不公和经济成果分配不公的问题，也没有改变发达国家主导世界经济体制的局面。这也是发展中国家一直要求加以改善的问题。然而，一个不容忽视的现实是，在进入21世纪后，随着国家实力发展变化，这些国际组织在机制上和全球治理上的缺陷，即公正性、公平性和代表性的缺失则更加严重呈现出来。比如，没有充分回应中国为代表的新兴市场国家和占世界总人口七成以上的发展中国家的新诉求；发展中国家拥有的国际话语权与自身对全球增长的贡献不匹配。同时，传统强国常指责新兴大国在提供全球公共产品上采取“搭便车”做法；而新兴大国则认为其并不具备足够国家能力执行全球规则。此外，现行全球金融治理还存在若干责任性赤字，欧债危机暴露出全球金融风险监管危机重重，单纯国内监管无法控制全球性、系统性金融风险。这些情况表明，构成现有全球治理的主要国际组织机制越来越不能适应世界经济持续健康发展的需要。因此，进入21世纪后，国际社会要求它们改革的呼声日益高涨。

（二）21世纪全球性问题挑战现有全球治理体系

由美国主导的20世纪全球化进程带来的全球性问题，在21世纪表现出远超出民族国家治理能力范围的特点，因此，以主权方式应对全球化挑战显然能力不足，权限也受限制。这些全球性问题的不断出现，严峻考验着20世纪构成的现有全球治理体系是否合理有效。

尤其是2015年，全球性问题凸起，除资源能源安全、粮食危机、重大传染性疾病和难民问题的全球性挑战外，应对气候变化、打击恐怖主义、网络信息安全的全球性挑战尤显突出。全球气候变化是21世纪以来对世界政治、经济、社会、安全影响最大最广也最受关注的问题。恐怖主义是人类公敌，新一轮恐怖威胁蔓延全球。与此同时，互联网领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题日益凸显。这些全球性问题挑战，从世界大势看，是经济全球化、社会信息化、文化多样化进程在极大解放和发展社会生产力同时造成的副产品；从发展角度看，是各国政治、经济、社会、文化等矛盾交织激化，原有发展方式遭遇瓶颈而越来越难以克服困难的结果；从安全角度看，是各国使用军事打击等传统安全力量和方式越来越难以应对威胁的表现；从治理角度看，是国际合作规则体制机制缺失，而各国各自为战、不能形成强大合力、无法充分有效应对所面临的问题。因此，这些在21世纪初呈现出的全球性问题挑战，正在倒逼着在20世纪中期构成的现有全球治理体系的改革与重构思考，促使世界越来越多的政治家和思想家从人类发展方式转变、国家治理模式改革、全球治理体制机制创新等方面寻找解决方案，寻求国际社会在进入21世纪后的全球治理体系重构，以便从根本上应对全球化挑战和解决全球性问题。

（三）现有全球治理体系主要国际组织改革进展

联合国（UN）成立以来，日益变得臃肿、低效、费钱。目前，联合国每年支出是50年代的40倍，很多机构职责重叠，计划目标宽泛，没有实际意义。十年前，莫桑比克、挪威、巴基斯坦总理和英国首相戈登·布朗共同主持写了一份报告，指责联合国偏爱设置宏大目标，许多计划没有落到实处，达不成结果，让最贫穷最弱势的人们失望，但联合国项目还是年复一年向各国政府讨钱，该报告强烈要求联合国进行改革。现任联合国秘书长潘基文指出，这个报告的出台使联合国发生了增效改革，但联合国做事的方式并没有根本性改变，主要问题在于没有结果，“我们现在看到又是计划目标增生。这些目标非常全面详尽地涵盖了联合国需要做的事情，但没有清晰的操作性。谁来实现这些目标？谁来监督？目标令人眼花缭乱，但在联合国该怎么做的问题上什么也没说。”

国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）在促进世界尤其是发展中国家发展的功能和职责方面，一直以来备受批评，国际社会对它们改革的呼声也日益高涨。IMF执董会决定实施修旧鼎新改革，将人民币纳入IMF特别提款权（SDR）货币篮子。尽管这项2010年就已达成的改革方案被耽搁五年，但毕竟临近2015年末，这项IMF份额改革获得美国国会批准。按照改革方案IMF将增资一倍，新兴经济体获得更大份额和话语权，其中，中国在IMF的份额上升至第三位。这项改革方案提高了新兴市场和发展中国家在IMF的代表性和发言权，有利于改善IMF治理。近年来为回应治理结构不合理质疑，世界银行改革也迈出了新步伐，批准了份额和投票权改革方案。主要内容包括：其一是从发达经济体向新兴与发展中经济体转移投票权。发展中国家和转型国家的投票权将升至47.19%，较改革前提高4.59个百分点，而发达国家相应减少4.59个百分点。其中，中国的投票权将从2.78%提高到4.42%，成为仅次于美国和日本的第三大股东国。其二是这些改革措施为提升发展中国家在全球经济治理中地位、发言权和代表性奠定了制度基础。但美国国会拒绝为这一投票权改革方案放行，致使WB在2010年达成的这一改革协议继续成为空谈。由于对世界银行的控制是美国主导国际金融体系的主要途径之一，尽管世界银行的运行一直受到国际社会批评，但世界银行从未进行过实质性改革。这既反映出世界银行改革面临各种既得利益阻碍，也凸显世界银行推进改革内部动力明显不足。

世界贸易组织（WTO）也面临必须进行结构性改革难题。2013年12月在巴厘达成的《贸易便利化协定》（trade facilitation agreement）旨在帮助恢复规模更大的多哈回合（Doha Round）谈判。《贸易便利化协定》曾获得上一届印度政府批准，当新一届政府在今年决定阻止它实施时，在巴厘建立起的信任随之大量蒸发，此举让WTO陷入20年历史上“最严重的危机”。然而，结束印度僵局却简单得惊人，美印两国政府所做的只不过是澄清一项只有一段条款的含糊措辞，却成了WTO的存亡危机。IT贸易规则的突破说明了同样的道理。作为全球最大IT产品出口国，中国在去年坚持将一长串产品排除在外，令IT贸易规则进入21世纪的努力陷入困境。然而，美国和中国政府达成的协议大大缩短了排除名单，为WTO达成一项新的信息技术协议扫清了前进道路上的障碍。这两件事真正的启示是，在WTO框架里连最简单的事情都变得无比困难。全球最重要经济体已认识到WTO必须解决严重和持久的结构性改革问题。世界需要一个“充满活力、有效”的WTO。此外，WTO代表的自由贸易法律规则解决了全球贸易增长问题，却不能解决增长利益平等分享和贫富两极分化问题。

三、全球治理改革前景

（一）全球治理有关概念

在全球化进程中，全球治理成为最引人注目的问题。一般而言，所谓“全球治理”概念，是指通过具有约束力的国际规制（regimes）解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等全球性问题，以维持正常国际政治经济秩序。

美国卡内基国际和平基金会高级研究员迈克尔·斯温文章指出，全球治理概念是指在缺少一个全球性政府的情况下，全球事务在民族国家及非国家参与者之间得到治理的方式。它通常指为全球社会提供公共产品的结构、过程和规范——通常形成“制度”。目前的全球治理常被描述为“自由国际秩序”，这主要是指一整套以促进开放贸易和自由市场经济体系及为发展中国家提供经济和社会援助等为中心的价值观、制度和过程。

美国学者安德鲁·巴塞维奇在《华盛顿规则——美国通向永久战争之路》书中提出，美国三个全球治理概念对全球治理的现实世界有着深刻的影响。首先是准则概念。强调应有一些准则存在，这些准则应对世界秩序治理发挥作用，且由美国负责推行这些准则。其次是方法概念。强调行动压服（指仰仗力量进行谈判）而不是说服。最后是美国在全球军事存在概念。强调国际和平与秩序微小需求都要求美国保持全球的军事存在。以上全球治理概念组成的美国信条的三位一体（和平、秩序、军事），就是所谓的华盛顿规则。华盛顿规则是美国全球治理的精髓，其内涵为：其一是世界必须组织，否则混乱。其二是只有美国才有能力设计并推行一个世界秩序，没有别的国家有领导世界的见识、意愿及智慧。其三是美国法律文书承担着对定义国际秩序原则做出阐述的责任，那些原则是美国的原则，但拥有普遍效力，是他人必须服从的。其四是世界需要美国的领导。历届的美国总统，从杜鲁门到奥巴马，都是坚守华盛顿规则，从而将美国推向持久战争的深渊。

全球治理理论主要创始人詹姆斯·罗西瑙指出，全球治理概念不等同于国际制度或机制，而是当两个或更多的规制出现重叠、冲突时，或在相互竞争利益需要协调时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。全球治理是使相互冲突，或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。治理并不是一种制度，它是一种动态、互动的协调作用。全球治理所强调的协调将可能是解决全球发展失衡的最后选择。然而从根本上讲，全球治理的协调还是要靠一定国际组织的协调机制来实现。

总而言之，全球治理概念具有几个基本特征：一是在全球范围内存在能实施某些决定的机制，就是说全球治理实质是以全球治理机制为基础，而不是以政府权威为基础。二是全球治理是由不同层次的行为体和运动构成的复杂结构，强调行为体的多元化和多样性。三是全球治理方式是参与、谈判和协调，强调程序原则与实质原则同等重要，其关键则在于项目规划、伙伴关系和意见一致性。四是全球治理与世界秩序之间存在紧密联系，全球治理就是在世界秩序加上一种意向性制约和行为。

（二）全球治理与世界秩序

亨利·基辛格在他的《世界秩序》巨作中指出，这个世界政治组织和经济组织不同步，国际经济体系已全球化，而世界政治结构还是以民族国家为基础。经济全球化本质上是不顾及国家边界存在、旨在消除不利于货物和资本流动的任何障碍，而国际政治依然强调国家边界和国家核心利益的重要性。基辛格强调政治领袖建立国际体系。在当前历史时刻重建全球治理国际体系，是对我们这个时代政治家才能的终极挑战，也意味着需要根据当下的现实来实现威斯特伐利亚体系的现代化。

政治现实主义理论者汉斯·摩根索和华尔兹认为，世界秩序是由综合实力最强的国家决定的。大国为掌控世界秩序的制定权而展开激烈争夺，世界秩序也随着国际力量格局盛衰而演变。政治现实主义理论重要特征是以国家力量确认国际关系格局，认为国际社会爆发冲突是由于没有国际政府管理争端，各国所作的政治决策均以保障自身国际安全与利益为前提，主权国家只有足够强大才可能彼此相安。

然而，当今由中国智慧倡导的世界秩序，则是人类命运共同体的秩序。中国智慧认为，全球治理要在指导思想和行为规范上都以合作和命运共同体理念替代各自间的利益冲突，以形成全球各种类型国家相互依存、共同发展的世界秩序。中国主张的国际组织对发展中国家特殊待遇以及发达国家对发展中国家技术扶助与资金支持，不仅是为解决发展中国家的问题，而是以整个国际社会共同利益为出发点，因为在已经全球化的当今世界，各国发展都是相互依存的，发展中国家的经济停滞，贸易和金融体制滞后，就会随着商品、资本、劳动力、技术和信息等生产要素跨国流动，波及发达国家。因此完善世界秩序不只是为了促进发展中国家的发展，更是着眼于人类命运共同体的共同发展。

（三）全球治理改革前景

在21世纪，全球治理不再是一种单纯的国际政治理论，而是目前政治经济格局中一个紧迫的改革问题。全球化不是一个同质化、均衡和静止过程，它是一方面加强整合、秩序与合作，另一方面又蕴含分裂、冲突和无序，是一个矛盾统一的动态过程。

从“冷战”结束，自由主义就成为国际主流思潮。然而进入21世纪以来，自由主义主导地位受到公平主义挑战。美欧因自由主义失去贸易优势，开始提倡公平主义。公平正义思潮开始挑战经济发展国际主导地位。人类社会物质生产分配不合理，加剧了全球性两极分化。发达国家和发展中国都出现了民众对社会公平的诉求远比经济发展要求更为强烈的现象。阿拉伯之春、占领华尔街运动、欧洲抗议紧缩政策活动，都体现出民众对实现社会公平远比经济发展更为渴求。这是全球治理改革的前景必须适应全球公平主义思潮的大趋势。

现在美国一家独大的国际政治格局已基本结束。虽然美国全球第一大国地位短期内仍没有国家可以撼动，但人类社会已步入多极化世界。有学者认为，当前多极化世界格局其实是建立在一个拯救国集团基础上，全球治理改革前景将由这个拯救国集团来代表，因为该拯救国集团将会决定本世纪中叶前国际政治、经济及能源秩序。这个拯救国集团成员包括美国、中国、俄罗斯及欧盟在内，不仅代表当前全球经济总量57%、能源消费总量55%及二氧化碳排放总量59%，而且在未来几十年内的各项重大指标全都占据全球总量一半以上。

约瑟夫·奈发表文章提出，全球治理改革由大国实力对比和大国战略关系两个要素决定。他指出，世界中心从欧洲移向亚洲，全球性组织作用下降和地区组织作用上升同步发展。中美关系核心矛盾不是意识形态分歧而是国际规则之争，竞争手段不是代理人战争而是科技发明和竞争友好关系。中美关系将促使国际秩序发生根本转变，未来几十年，中美关系会在竞争性合作（Competitive Cooperation）及合作性竞争（Cooperative Competition）之间周期性波动。建立一个什么样的全球秩序是中美关系竞争性合作及合作性竞争的问题之一。但中美双方领导层应有足够的政治智慧，不但能够避免两个国家未来在全球范围内爆发重大冲突，而且可以促进双方共同利益的最大化。首先，中美确认在促进强劲和开放的全球经济、包容性增长和可持续发展，以及稳定的国际金融体系方面拥有共同利益。如在全球层面，双方均支持G20作为加强国际经济合作和协调首要平台。中美在完善改革全球治理格局方面具有广泛战略共识，这意味中方无意挑战“二战”以来美国主导建立的国际秩序和国际组织，并认可其所发挥的作用。中国国家习近平多次表示，中国是现行国际体系参与者、建设者和贡献者，中方提出的亚投行、“一带一路”等倡议旨在支持各国共同发展，不是要谋求势力范围，欢迎包括美国在内的世界各国和国际组织参与。其次，美方欢迎中方不断增加对亚洲及域外地区发展事业和基础设施的融资支持，欢迎中方在国际金融框架和不断拓展的双边合作中发挥更加积极作用和承担相应责任，以应对全球挑战。美国智库布鲁金斯学会的研究表明，中美都认同必须对现有国际组织进行改革以反映中国和其他新兴经济体话语权相对权重的上升，这意味着美方支持国际金融机构改革向中国等新兴经济体倾斜。当然，全球治理体系是由全球共建共享的，不是哪一个国家独自掌握的，但中美两国就全球治理完善改革加强合作，不仅是全球经济增长和金融、贸易稳定之福，也有利于推动全球治理改革前景朝着更加公正合理有效方向发展。从根本上讲，世界增长最大潜力与可能性在于新兴经济体，这种变化必然会冲击原有国际机制和规则，最终将推动创建一个世界新秩序。

世界秩序现在的问题在于，全球性问题早已突破民族国家主权管辖，活跃于管辖权严重缺位的国际社会空间中。全球治理改革的前景，必须是国际社会保持紧密合作与配合，而不是抵触与冲突。这就对全球治理改革提出了双重挑战，既要确保国际制度安排的公正和效率，又要确保现实世界中多样化的国内体制能够接受国际制度的约束。全球治理改革能否在国际政治格局中发挥效应，主要取决于国际制度与国内制度的接近程度。

除此之外，一些新概念可能有利于我们对全球治理改革的前景做些有益的探索。其中之一的探索，就是很多学者现在热议的“议题式联盟”，认为当今这个全球化时代，没有全面的敌人，也没有全天候的朋友，一切都将视具体“议题”而定。新的全球治理结构要求各国合作不再是结盟关系，既不是历史和文化同一性结盟，也不是排他性的军事结盟，而是视具体治理问题而定的合作伙伴关系。此外，另外一个探索就是，现今国际关系是基于多层多维网络的，无论是企业、国家还是个人，任何一个单一实体都无法独立于这个网络而存在。这意味着全球治理改革前景不再局限于国家之间而是扩展至网络之间。而各网络之间相互影响，可能会达成一种利益的共识和集体感，最终可能成为相互联系的全球体系，而在其中每个利益相关者都拥有共同利益，不再有分歧和冲突。

简言之，从目前可预见的全球治理改革前景看，一方面，国际组织作为其成员协商、谈判的论坛及实现目标政策的工具，直接促进了国际协调与合作，各种国际组织蓬勃发展给全球治理改革注入了新活力；另一方面，国际组织在许多特定问题领域的决策和立法，对国家主权行使构成了直接或间接的限制，又给全球治理改革带来很多不确定因素。

四、中国理念与行动

（一）中国与现有全球治理体系关系

中国改革放开30年取得了飞跃式进步，事实上，使中国成为现有全球治理体系和国际秩序的最大受益者之一。所以简单的概念性认为现有全球治理体系是完全不公平、不合理，只代表发达国家利益，显然是不符合实际的，因为中国改革放开30年获得的巨大红利就是在现有全球治理体系框架内取得的，不承认这一点，就不是实事求是，因此，中国与现有全球治理体系和国际秩序间的关系，应把握住如下三个要点：

一是中国未想推翻现有全球治理体系和国际秩序。20世纪80年代中期以来，中国既是现有全球治理体系和国际秩序的获益者，又是全球治理制度正式规则与结构的遵循者。今天，虽然中国在世界舞台上实力和影响力日益增强，但从未想推翻现有全球治理体系和国际秩序。实际上，中国在全球治理领域中的观点和行为，主要都是在推动提升中国自身在现有国际机构中影响力的有限改进，或是创建新的补充性（而非替代性）的国际机构，“并非推翻现有体制或另起炉灶”，在事实上，没有任何证据表明中国要推翻现有国际秩序，这种论点几乎找不到事实支持。

二是由中国国家主席习近平提出“新型国际关系”的新理念重在改革。

“新型国际关系”的内涵是把多年来中国领导人频繁强调的要让国际治理变得更加公正合理的目标，与建立“命运共同体”和“以合作共赢为核心的新型国际关系”的新概念联系起来。路透社说，中国强调“新型国际关系”尤其着重强调需要加深和扩大对现有全球治理体系的改革，是在构建更加公正合理的国际秩序和国际体系。虽然中国在“新型国际关系”中把全球治理改革与发展中国家利益联系到一起，与此同时，中国也强调国家主权原则在全球治理体系中的重要性，这一原则被视为是发展中国家（包括中国在内）在全球秩序中获得公平合理的主要保障。此外，中国对全球治理体系在地区和全球范围内维持和扩大开放性的必要性给予了相当多的强调。

三是中国是以“中国梦”来“更新”国际秩序的。“中国梦是和平、发展、合作、共赢的梦。”中国梦是中华文明伟大复兴文明梦，不仅属于中国，也属于世界。中华文明崇尚“和谐”，和谐是源远流长又与时俱进的价值理念，特别是由此而展开的人与自然和谐、人与人和谐、身与心和谐等思维与行为模式，可为当今深度竞争与深度融合而复杂纠缠的现代世界，为国家与国家之间、文明与文明之间、民族与民族之间，包括企业与企业之间不同利益冲突，提供一个“和”解的“中国方案”。中国的“和”文化蕴涵着天人合一的宇宙观、协和万邦的国际观、和而不同的社会观以及人心和善的道德观。正是基于这样的治国理政智慧，在当今的全球秩序转型和重构期，中国全方位推进自己的特色大国外交。从经济走廊到区域经济一体化，倡议发展“一带一路”、主导创建丝路基金、亚投行和金砖国家开发银行，这些都表明中国已成为全球治理中负责任的利益相关者。中国在处理同外部世界关系中提出正确义利观，倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，提出亲、诚、惠、容周边外交理念和真、实、亲、诚的对外工作方针，所展现的中国特色、中国风格和中国气派，显示出一种不同凡响打造各国人民共有共享人类命运共同体的大胸怀。为改革完善现有全球治理体系和国际秩序贡献了“中国智慧”。

（二）中国推进全球治理改革着力点

一是以更加开放、愈益深度融入世界经济的更加积极姿态参与全球经济治理，把握国内改革发展新要求，统筹国内国际两个大局。由于长期实行对外开放、参与经济全球化，中国经济与外部世界经贸金融联系越来越密切，相互依存和相互影响也越大，这要求中国必须积极参与全球经济治理和治理体系改革，这是中国积极参与全球治理和治理体系改革的重要动因。当前，全球治理格局和治理体制变革正处在历史转折点上。中国积极参与全球治理和治理体系改革，并无先例可循，需要秉持“干中学”的态度。一方面，要秉持全球经济治理是促进公正合理的国际秩序的核心理念，遵循中国在和平共处五项原则基础上发展同各国友好合作关系的一贯主张，国家不分贫富、强弱、大小，一律平等，这是中国历来的重大国际战略选择。另一方面，要按照“全面性、均衡性、渐进性、实效性”原则参与全球经济治理和治理体系改革；与此同时，在“十三五”期间持之以恒地全面推进国家治理体系和治理能力现代化，全力提升内力修为。

二是中国参与全球治理体系建设，并不等同于要颠覆现有国际机制，推倒重来，另起炉灶，而是改革完善。中国重申原有国际组织是多边体制基石，坚决支持UN、IMF、WB、WTO这些国际组织在促进经济增长和发展方面继续发挥核心作用。对世界秩序的想法是不脱离原有国际组织经验和准则另起炉灶，而是改革和完善国际经济治理体系，促进国际经济秩序朝着公平公正、合作共赢方向发展，这就意味着中国必须要同国际社会一起携手加强治理机制改革和建设，其路径是：一方面，在全球范围变革现有全球治理体制中不公正不合理的安排，使之切实反映国际格局的变化，特别是要增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权；推动各国在国际经济合作中权利平等、机会平等、规则平等；推进全球治理规则民主化、法治化，努力使全球治理体制更加平衡地反映大多数国家意愿和利益。另一方面，推动建设国际经济金融领域、新兴领域、周边区域合作等方面的新机制新规则，推动建设和完善区域合作机制，加强周边区域合作，加强国际社会应对全球性挑战的能力。这方面可供运作的空间是比较广泛的，如有效推进国际金融机构治理形式创新，积极提升自身议程设置能力，参与制定与实施新的全球金融治理规则；灵活有效地强化建立多层次的全球或地区金融安全网络和合作安排；积极推进全球金融业监管标准和法规建设；扩大新兴市场国家和发展中国家在全球金融治理机制中的代表性和发言权，更加重视新兴市场国家和发展中国家的发展关切；等等。此外，还应积极打造更具包容性的全球利益共同体、命运共同体。

三是中国在积极参与全球经济治理的进程中，要着力提升全球经济治理话语的塑造能力。良好的国际形象和国际声誉对于中国参与改善全球经济治理意义重大，现阶段需要发挥中国传统文化的优势和精华，加强话语塑造、有效传播和良性互动，将其注入全球治理理念当中，推动全球治理理念创新发展，尽快供给更多的新概念、新范畴、新表述，不断丰富传播形式，使中华文明蕴藏的相关治理经验和理念能更立体、更鲜活、更有效地传播。为此，中国需要加强智力储备，应特别重视智库作用，要加强智库能力建设和战略投入，加强对全球治理理论研究，要高度重视全球治理方面人才培养，积极主动地通过人员访问交流、建立研究项目库、合作开发数据库、建立信息共享体系等方式推进全球智库合作网络建设，帮助国际社会更理性地认识和理解中国的和平发展道路。

（三）中国全球治理新理念

中国是全球治理理念创新中重要参与者与引领者，要发出更多“中国声音”，提出更多“中国方案”。习近平主席指出，全球治理改革离不开理念引领，要推动全球治理理念创新发展，离不开对人类各种优秀文明成果的吸收和发掘中华文化中积极的治理理念。近年来，中国在国际舞台上提出和倡导了许多充满中国政治智慧的治理理念，如中国在“一带一路”战略中展现出的“打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体”新理念，弘扬共商共建共享，倡导双赢、多赢、共赢，充分代表了发展中国家的普遍愿望。西班牙皇家研究员米格尔·奥特罗·伊格莱西亚斯指出，习近平主席提出的“制度性话语权”和“广泛的利益共同体”合作共赢的新理念，得到国际社会广泛认同和支持，展现了中国积极谋求为全球治理的理念创新做出更多贡献的负责任大国形象。

习近平主席提出打造“人类命运共同体”新理念，使之成为中国在21世纪的全球治理舞台上高高擎起的一面旗帜，指出了人类走出弥漫当今世界的“发展的焦虑”唯一正确之路。2014年在G20布里斯班峰会上，习近平主席讲道：“各国要树立命运共同体意识，在竞争中合作，在合作中共赢。在追求本国利益时兼顾别国利益，在寻求自身发展时兼顾别国发展。让每个国家发展都能同其他国家增长形成联动效应。利益融合，是世界经济平衡增长的需要。各国要建设利益共享的全球价值链，培育普惠各方的全球大市场，实现互利共赢的发展。”2015年习近平主席进一步全面系统地阐释了打造“人类命运共同体”新理念。人类只有一个地球，各国共处一个世界，面对国际金融危机、恐怖主义威胁、气候变化问题等全球性问题，人类向何处去、世界往哪儿走？中国给出答案是：构建人类命运共同体。这是中华民族“独特思维方法”，是以“和”为贵，“和”而不同。其核心释义，就是“命运相连，休戚与共”，今天的人类必须求同存异，命运与共，共商、共建、共享、共赢。“人类命运共同体”是中国在21世纪为世界人民举起的一面旗帜，旗帜就是方向，旗帜就是责任，旗帜就是力量，必须超越“冷战”思维、零和博弈和各种偏见的樊篱，坚持共商而不是独断、共建而不是强推、共享而不是单赢，人类命运共同体才能建立起来。今天，国际社会尤其是广大发展中国家都表示愿意和中国一道打造人类命运共同体。南非西开普敦大学国际关系学教授托伊特说：“人类命运共同体理念反映了发展中国家的心愿，代表了时代发展趋势，是世界人民追求的目标。”

（四）中国全球治理行动

一是主动提出的一系列创新理念。习近平主席等中国领导人在出席联合国大会、G20金融峰会、金砖国家领导人会晤、亚太经合组织领导人会议、东亚峰会、达沃斯世界经济论坛、博鳌亚洲论坛等国际场合，中国政府、领导人频频发声，提出全球治理新用语、主张和众多有关全球经济治理的中国倡议。

二是不仅大力倡导人类命运共同体，而且以中国特色大国外交为引领，身体力行。在联合国、二十国集团、亚太经合组织、巴黎气候变化大会发出“中国声音”、推出“中国方案”，在多边场合全面展现负责任的大国担当。在联大庄严宣告永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围，坚决捍卫战后国际秩序和国际体系。参与制定联合国2030年可持续发展议程，设立中国—联合国和平与发展基金和南南合作援助基金，加入联合国维和待命机制并组建8000人维和待命部队，承担联合国会费和维和摊款分别上升到世界第三位和第二位，未来5年为非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，充分展示作为世界和平建设者、国际秩序维护者、全球发展贡献者的大国姿态。在金融领域，使人民币被纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，加入欧洲复兴开发银行，推动国际货币基金组织增加中国等发展中国家投票权的改革，成立“丝路基金”，创立亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行，在国际金融体系中话语权显著上升。在全球和地区问题上，积极参与热点问题解决，不断扩大建设性参与解决伊核问题、叙利亚危机、伊拉克重建、苏丹国内和解、阿富汗和解以及国际反恐。中国立场、中国方案和中国行动的影响越来越大。

三是积极引导全球经济议程。引导全球经济议程是中国作为全球治理参与者、引领者的重要体现，是把中国提出和倡导的全球治理理念践行为政策主张、实际措施的重要途径。除经济议题外，非传统安全合作、环境气候合作、生态治理合作等也需要全球答案。中国在创新全球议程方面不断探索，以让全球治理更加合理、公平，这体现了中国勇于承担大国责任，在全球治理中发挥引领作用。中国将继续在全球议题上，主动提出新主张、新倡议和新行动方案，以积极引导全球经济议程。

四是积极参与和推动强化关于国际贸易、国际金融、国际投资等的协调机制。包括：同发达国家加强政策协调，特别是中美作为世界上最大的两个经济体双方要加强宏观经济政策协调，维护世界经济稳定增长；同广大发展中国家加强宏观经济政策协调，发挥各自比较优势，促进各国发展战略对接；同新兴经济体加强宏观经济政策协调，特别是“金砖国家”加强政策协调，构建加强全球经济治理的伙伴关系。

五是主动参与和引导国际经贸规则制定和修订。当前新一轮国际经济贸易金融投资规则的制定修订在全球多边、区域、双边等不同范围内深入展开。在这些国际经贸规则的制定和修订中，中国是主动参与者而不是被动接受者，在国际经贸规则重构中，中国不是旁观者、跟随者，而是主动参与并作为引领者。在全球多边层面和区域、双边层面，中国全面参与包括贸易、投资、金融等经济领域国际规则制定，推动形成公正、合理、透明国际经贸规则体系；还积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定，发出更多中国声音、注入更多中国元素。

六是主动地引导和推动区域经济合作进程。除继续打造中国—东盟自由贸易区升级版外，积极推进RCEP谈判，还将大力推进亚太自由贸易区和中欧自由贸易区建设，推进“一带一路”建设和与之关联紧密的沿线国家区域、跨区域及次区域的经贸合作，包括推进中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊建设。加快实施自由贸易区战略，致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。构建开放型经济新体制，这是中国积极参与全球经济治理、改革完善国际经济治理体系的重要举措。

七是新型大国关系构建取得重要进展。与美国确认了不冲突不对抗底线，在双边经贸人文、叙利亚危机和伊核等地区热点问题、气候变化和网络安全等全球性问题诸多领域扩大合作，在两军相遇和南海问题等方面加强危机管控。与俄罗斯保持全面战略协作伙伴关系高水平运行，政治互信进一步巩固提升，能源、航空、航天、高铁等大项目合作稳步推进。与英法德等欧洲大国合作相互助推攀高，与中东欧“16+1”合作抬升，形成中欧合作东西南北平衡拓展态势。

八是周边外交扎实推进命运共同体建设。中日韩领导人会议重启，中日关系回暖并确认促进战略互惠发展，中韩自贸协定签署生效。中国—东盟自贸协定升级版谈判完成，澜沧江—湄公河流域合作进程开启，互联互通取得重要进展。上合组织首次扩员，中国与中亚及外高加索国家在丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接背景下深入合作。中印互信合作增进，中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊工作初见成效。

九是为全球经济治理提供了丰富的发展经验。中国发展经验为广大发展中国家提供了很好的示范和借鉴，中国因更了解新兴市场国家的特点和需求，从而可以给予更加有效的帮助。中国设立20亿美元的南南合作基金，减免有关国家债务；对世界最不发达国家120亿美元长期投资；提升中非新型战略伙伴关系为全面战略合作伙伴关系，提供600亿美元资金支持中非“十大合作计划”；全面启动中国—拉美整体合作机制，推进“两洋铁路”等标志性工程，形成南南合作两翼齐飞态势；推动金砖国家合作机制发挥作用，共同提高新兴市场和发展中国家在全球经济治理领域的发言权和代表性；加强与上海合作组织以及中国东盟区域全面经济伙伴关系。中国在不忘旧友同时积极扩展新伙伴关系，体现了在全面合作伙伴基础上建立一个更为平衡的国际关系。

十是在国际公共产品供给方面发挥重要作用。诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨说，传统全球经济治理体系在提供公共产品方面存在明显不足，一个突出问题就是向发展中国家基础设施、基础工业建设等提供支持方面作用有限。亚洲国家基础设施建设缺口每年近800亿美元，这一数额显然不是国际货币基金组织和亚洲开发银行所能提供的，中国发起设立亚投行，不仅有助于破解亚洲基础设施投资瓶颈，而且有可能成为全球经济治理重要平台之一。中国正在不断向世界提供多样的公共产品，不仅切实帮助了发展中国家解决现实难题，也为经济复苏乏力的发达国家摆脱困境提供了契机。

五、G20中国年机制建设探索与建议

（一）G20机制

在20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃后，全球治理平台转为美国主导的G7治理模式。新兴经济体俄罗斯入盟G7改变了G7单纯发达国家成员构成，在一定程度上参与了全球治理议程，打破了G7单一治理模式。而在2008年全球经济遭受“百年一遇”金融危机时，新兴及发展中经济体经济总量已与G7/G8不相上下。在此情况下，通过G7/G8进行国际协调就缺乏代表性，于是在2008至2009年为应对金融危机，召开了G20领导人峰会，G20峰会就此诞生于世界金融危机危难之时。金融危机与G20的创建，展示了全球治理多边模式形成与加速的轨迹。金融危机的爆发使国际社会认识到，国际金融问题解决不仅需要西方发达国家参与，还需要有影响力的新兴发展中国家参与，从而作为“一种系统内的重要的国家之间在布雷顿森林机构体系框架内的非正式对话机制”G20产生了，在新兴经济体实力日渐凸显的形势下，新的国际格局展示了新的全球治理模式。

G20从自身议题多元化与领导人峰会两方面彰显了其国际经济合作与协调的首要全球性论坛地位，展示了其多边全球治理模式功能。但同时，G20作为一种新生多边全球治理模式，在机制上尚存在两个困境：一是G20不是一个可以完全代表世界各国的全球治理机构，但它需要完成代表世界各国制定的全球治理议程，这使它无法跳出灵活性与代表性缺失的困境。二是通过G20的成立，在当今国际社会，发达国家同新兴经济体之间的力量对比变化，所形成的国际政治经济话语权的变化过程，正是体现了一种世界政治经济权力转移过程。但政治权力转移滞后于经济权力转移。新兴经济体与发展中国家经济实力与国际地位有所上升，使新兴国家获取了一定话语权，但话语权不一定完全有效，这个有效性就是政治权力，实现话语权有效性将是一个缓慢过程。

（二）2016年-G20中国年

2016年G20领导人第十一次峰会将由中国主办。国际社会认为中国已具备很强的号召力，已成为全球事务主要决策者，赢得尤其是广大发展中国家的支持和尊重。习近平主席在2015年G20布里斯班峰会上提出的“创新发展方式”?“建设开放型世界经济”?“完善全球经济治理”三项行动建议，受到广泛关注。国际社会更期待中国在主办2016年G20峰会上起到政策的引领作用，能够提出一系列被国际社会广泛认可的倡议，主办2016年G20峰会是中国为全球经济治理提供新思路和新举措的大好时机，可以发挥更大的影响力。“G20峰会正在经历转型，而中国扮演着重要角色。”已第十次参与G20峰会报道的巴西《圣保罗页报》记者克洛维斯·罗西说，“中国将带来一种思路上的转变。我们十分关注中国关于携手合作的新观点”。加拿大前总理保罗·马丁指出：“在中国举行的G20峰会不仅是G20重生的契机，还将是真正的国际合作重生契机。”“作为今年二十国集团峰会的东道国，中国有能力在推动构建包容性的国际秩序上发挥更重要作用，在贸易、援助等方面更有作为。”诺贝尔经济学奖得主、哈佛大学教授阿玛蒂亚·森表示。

世界经济的持续衰退，激发了2016年促使全球经济合作的呼声。中国已定下2016年G20峰会的基调：改善全球经济治理及包容性问题的同时，推动全球经济增长、形成更加稳健的全球间贸易投资活动将是此次G20峰会第一要务；同时已确立2016年G20峰会主题为“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”。“创新”是要解决世界经济的动力问题。自2008年国际金融危机以来，世界经济复苏乏力，传统产能严重过剩，传统经济增长方式难以为继。因此，只有通过创新驱动，在体制、机制、业态、科技、文化多方面改革和创新增长方式，重新创造有效需求和有效供给，才能提升世界经济增长潜力。“活力”是要解决世界经济发展状态问题。旨在倡导推动更高效和更有力经济金融改革，增加世界治理机制活力；通过更加强有力的全球互联互通建设，催生欠发达地区增长潜能，提高其在全球产业链、价值链的地位，增加世界经济增长活力；通过各国内部加快经济改革和转型发展，激发各自经济活力。“联动”是要解决世界经济互动方式问题。在世界经济日益全球化、经济问题日益复杂化、各国经济政策日益分化和碎片化、各种保护主义日益泛化背景下，需要号召各经济体进一步树立利益共同体和命运共同体意识，通过更好的宏观政策协同，来共同应对短期的金融风险和中长期经济增长失能风险，以推动各国经济实现全方位互联互通和良性、密切互动。“包容”是要解决世界经济发展不平衡、不平等问题，不仅要使各经济体共同参与世界经济治理、共同推动世界经济稳定增长，还将使世界经济增长红利更好地为各国人民共享。

中国作为2016年G20峰会主办国，在办会过程中，会更加主动设置议题，更有效地表达理念?政策和主张。会在G20框架内进一步加强宏观经济政策协调，共同致力于建设和维护开放型世界经济，推动建立更加公正、公平全球经济治理体系。会把促进增长和就业作为核心任务，为推动世界经济增长做出更大贡献。会把G20从危机应对转向全球经济治理长效机制，从周期性政策向结构性政策转型。会致力于推动落实G20布里斯班行动计划和全面增长战略，将与G20成员一道实现在2018年将整体GDP规模提高2%以上的目标，不负国际社会对中国寄予的厚望。

（三）G20机制建设探讨

G20机制化建设的探讨，不仅具有丰富的理论意涵，也具有十分紧迫的实践意义。G20作为中国真正平等参与国际经济治理唯一有效平台，虽现在面临诸多挑战，但G20机制建设所蕴藏的丰富潜力及巨大国际协调红利，意味着G20极其广阔的成长前景，也预示着中华民族伟大复兴的光明未来。中国之于G20机制建设的态度、立场及应对战略，势必会引领世界治理格局的未来演绎。

G20机制建设可以考虑采取三个阶段：当前，G20机制建设正处于第一阶段，为议题设置机制建设。第二阶段，向秘书处机制建设延伸，从形式建设向实质建设迈进。第三阶段，推动“软硬兼施”机制构建，以增强峰会运作规范性及决议权威性，其中涉及塑造G20特色决策机制和争端解决机制等。

G20机制建设行动可以考虑三步走方略：一是着力促进G20协商机制的有效性。作为国际经济协商平台，G20本身不具有法律强制效力。全球经济治理一个发展趋势，可能是由G20引领、国际货币基金组织和世界银行等正式国际组织执行落实、组建一个“非正式机制+多边正式国际组织”的“机制复合体”决议执行模式。这种决策—执行模式不仅保持了G20机制灵活性特点，更与IMF及WB构成良好的互补关系。强化G20决策—执行功能之间的传导机制，可使G20峰会达成的协议和共识获得最大程度的落实。

二是重视议题设置的实质性成果。在G20由危机应对机制转型到国际经济治理平台的过程中，G20议题设置的重心将不可避免地转换到各方利益攸关的议题上。鉴于此，G20对议题保持“有限度的开放”势在必行。全球经济增长、金融稳定、国际金融体系改革等无疑是当前的核心议题，除此之外，还赋予主办国高度议题选择权，然而，这又往往导致历届峰会议题缺乏延续性，使诸多共识成果最终流于空谈。G20峰会议题设置的实质性成果至少应具备两方面条件：一方面，国际社会取得共识的迫切需求；另一方面，峰会议题设置应具有延续性和可操作性。

三是妥善处理与美国、G7及金砖国家等双多边关系。G20性质决定其将与G7长期共存，同时作为新兴经济体利益代言平台。中国需要积极开展与金砖国家等新兴经济体的伙伴式协作，在G20平台上形成更大合力以充分维护发展中国家利益；同时加强新兴经济体内部金融合作，以抗衡发达国家的国际金融霸权。

（四）G20机制建设倡议

一是议题设置机制。新的全球治理结构要求各国合作不再是结盟关系，而是一切视具体“议题”而定的合作伙伴关系。G20将在现有全球治理体系框架内，建立以“议题”为核心的、以自愿为原则的、以透明为特征的合作伙伴机制。通过问题驱动的行动方式，切实推动区域内乃至全球性问题的解决，既可包括法规性国际正式制度和规则，也可包括各种非正式制度灵活安排。以加强发展中国家对制定全球游戏规则的主动权和发言权，从而充实和完善现有全球治理体系，形成更加公正合理的国际秩序。

二是特色决策机制。G20决策机制应该建立在各国具体“议题”且该议题与各国发展战略有对接的基础上。各国在未来全球增长、贸易和投资方面都有诸多共同“议题”，且都制定了本国、本地区今后5－10年重大发展战略，如欧盟“容克计划”、中国“一带一路”倡议等。G20决策战略对接的重点是支持各国开展交通、信息等基础设施建设和国际产能合作，参与到21世纪的工业化进程中。G20决策特色不仅在要切实体现人类命运共同体的新理念，而且要体现在为实现G20投资总额占GDP比例到2018年前提高1个百分点的目标做出贡献。

三是包容发展机制。现代市场经济重要趋势就是21世纪的工业化，一定是要通过与其他国家融合、开放市场，才能得到最有竞争力的包容发展。G20包容发展目标是推动所有国家开放、融合，实现包容发展。提升G20经济合作形态，推动各国经济合作基于全球产业链驱动，顺应全球产业链大势发展方向，加入全球产业联动。参与并充分利用全球价值链从中更多获益。

四是秘书处机制。秘书处定位是负责G20独特的自下而上的协调和执行以“议题”为核心的、以自愿为原则的、以透明为特征的合作伙伴机制。G20秘书处的协调职能应具备引领性，可通过与各国重大发展战略对接模式，以充实和完善UN、IMF、WB、WTO这些国际组织合作机制中和大项目的真空地带。

五是智库论坛机制。G20智库机制应具备广泛性。为此，可以博鳌亚洲论坛作为G20智库支持平台。博鳌亚洲论坛有来自各国300多位企业家、专家学者和政府官员出席，议题设置较宽泛，具有广泛性。

参考文献和资料

1． [美]亨利·基辛格著，胡利平等译：《世界秩序》，北京：中信出版社，2015年8月第1版。

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3． [美]安德鲁·巴塞维奇著，于卉芹译：《华盛顿规则—美国通向永久战争之路》，北京：新华出版社，2011年1月第1版。

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10．刘丽娜：《2015全球经济治理积聚新共识》，新华社特稿，2015年12月23日。

全球治理改革前景和G20机制建设

（2016年7月29日）

本文介绍了现有全球治理体系形成历史及其发挥的重要作用和存在的缺失，提出了进入21世纪后全球治理改革的必然性，分析了全球治理改革的前景。介绍了G20作为一种新生多边全球治理模式的重要意义，在机制上存在的缺失，以及中国主办2016年G20峰会主题任务。本文重点指出了中国参与推动全球治理改革的作用与影响、贡献和着力点。并就G20机制建设的阶段性、行动方略和具体机制建设提出倡议。

一、全球治理改革

（一）现有全球治理体系

近现代国际治理体系形成的原点，可追溯到中世纪罗马帝国内战演变成欧洲三十年（1618—1648）战争以及《威斯特伐利亚和约》签署。和约确立了国家主权至上的国际基本原则，以法律形式废除了教会高于国家主权的神权，开创了“威斯特伐利亚体系”——国家体系。“二战”之后，国际社会成立了联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）、世界贸易组织（WTO），对战后世界秩序发挥着稳定而有效国际治理作用。然而，UN、WTO、IMF和WB的宗旨并未超出“威斯特伐利亚体系”原则，可以说，“威斯特伐利亚体系”是近现代国际治理体系的奠基石。

在20世纪全球化进程中，UN在政治上、WTO在贸易和投资上、IMF和WB在金融上，分别充当了造法者、执法者和管理者角色。它们独自或相互协调处理着全球性问题，通过争端解决机制阻止贸易保护主义大规模抬头，使各国政府在宏观经济政策协调方面具有联动效应而阻止了全球金融危机演变成又一场大萧条。在这个意义上，这些国际组织的存在与作用，组成了现有全球治理体系中最主要行为者和最强管理者。

同时，现有全球治理体系对发展中国家仍然保持着巨大不公正性，没有改变发达国家主导世界经济体制的局面。进入21世纪后，现有全球治理体系在公正性、公平性和代表性的缺失更加严重凸显出来。此外全球性问题，除资源能源安全、粮食危机、重大传染性疾病和难民问题外，应对气候变化、打击恐怖主义、网络信息安全等，都呈现出远超出民族国家治理能力范围的特点，以主权方式应对这些全球性问题挑战，能力都明显受到限制。这表明威斯特伐利亚体系受到新时代挑战，从而挑战国家主权原则、认为主权原则是战争根源并损害生产力发展思潮在理论界开始流行。全球性问题不断出现和现有全球治理体系存在的缺失，都严峻考验着当前全球治理的有效性和公正性，倒逼着全球治理体系改革与重构的思考。促使世界上越来越多政治家和思想家从人类发展方式转变和全球治理体制机制创新方面寻找解决方案。

（二）全球治理改革前景

从目前可预见因素分析，全球治理改革前景会有如下特征：

一是全球治理改革前景必然适应全球公平主义发展大趋势。“冷战”结束自由主义成为国际主流思潮，但进入21世纪后受到公平主义挑战。美欧因自由主义失去贸易优势转而提倡公平主义，全球加剧的两极分化，也使发达国家和发展中国家民众对实现社会公平远比经济发展更为渴求。

二是全球治理改革前景要求威斯特伐利亚体系现代化。全球化带来了世界政治组织与经济组织不同步问题，即世界经济已全球化，全球化本质上是不顾及国家边界存在、旨在消除不利于货物和资本流动的任何障碍，但同时世界政治还是以民族国家为基础，依然强调国家边界和国家核心利益的重要性。然而，当前全球性问题早已突破民族国家主权管辖范围，意味着要求世界政治须根据当下现实来实现威斯特伐利亚体系现代化。

三是全球治理改革前景必定建立在多极化世界格局基础上。现在美国一家独大的国际政治格局已基本结束，人类社会步入多极化世界。有学者提出，多极化世界格局其实是建立在一个拯救国集团基础上，是由美国、中国、俄罗斯及欧盟组成的，代表着当前全球经济总量的57%、能源消费总量的55%及二氧化碳排放总量的59%，因此对全球治理改革前景有决定性影响。

四是中美加强合作有利于推动全球治理改革前景朝着更公正合理有效方向发展。当前中美在完善改革全球治理格局方面具有广泛战略共识，表明中方无意挑战“二战”以来美国主导建立的国际秩序和国际组织，也意味美方欢迎中方在现有国际组织框架内和不断拓展多双边合作中发挥更加积极作用并承担相应责任。双方均支持G20作为加强国际经济合作和协调的首要平台。

五是创新观念有利于对全球治理改革前景做有益探索。当前被称为“议题式联盟”的观念，认为当今这个全球化时代没有全面敌人，也没有全天候朋友，一切关系都将视具体“议题”而定。意味着各国关系将不再是“结盟关系”，既不是历史和文化同一性结盟，也不是排他性军事结盟，而是视具体“议题”而定的合作伙伴关系。还有就是“网络体系”的观念，认为当今世界无论国家、企业或个人，都无法独立于网络而存在，意味着全球治理不再局限于国家体系而必须扩展至网络体系，而网络体系将可能影响人类社会很容易形成利益共识和集体感，最终可能实现全球命运共同体。

二、G20意义及其机制

（一）G20成立重要意义

在20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃后，全球治理平台由美国独霸转为美国主导的G7治理模式。这一机制是以西方大国经济利益为轴心的单一治理模式，它所制定的全球议程就是西方联盟利益在世界范围实现的外在表现。新兴经济体俄罗斯入盟G7改变了G7单纯发达国家成员构成，在一定程度上参与了全球治理议程，打破了G7单一治理模式。当时G7/G8经济总量占据全球70%以上，具有代表性。而在2008年全球经济遭受“百年一遇”金融危机时，新兴及发展中经济体经济总量已与G7/G8不相上下。在此情况下，通过G7/G8进行国际协调就缺乏代表性，缺乏代表性使G7/G8力不从心，倒逼国际治理平台加速变革。于是在2008至2009年间为应对金融危机，召开了G20领导人峰会，G20峰会就此诞生于世界金融危机危难之时。

成立于1999年的G20集团，其成员构成兼顾了发达国家和发展中国家以及不同地域利益平衡，约涵盖世界人口三分之二，经济总量90％，贸易总量80％，旨在通过寻求合作来促进世界经济的稳定和持续增长?G20峰会使世界经济避免出现20世纪30年代大萧条局面，凸显了G20这一全球治理机制的创新作用。G20之所以能够超越G7/G8而取得如此成就，核心在于其将新兴及发展中经济体纳入其中，使G20平台更具代表性。G20峰会被寄予厚望，是因为危机以来新兴经济体对全球经济增长贡献远超发达经济体，而G20为世界主要发达和发展中经济体参与协调宏观经济决策机制、共同促进世界经济稳定和增长方面提供了一个相对平等的机制和平台。

金融危机与G20的创建，展示了全球治理多边模式形成与加速的轨迹。金融危机的爆发使国际社会认识到，国际金融问题解决不仅需要西方发达国家参与，还需要有影响力的新兴发展中国家参与，从而作为“一种系统内的重要的国家之间在布雷顿森林机构体系框架内的非正式对话机制”G20产生了。这是全球治理多边模式的形成，是全球治理多边模式的加速。全球金融危机的真实意义在于：使自资本主义以来“西方民主”话语“霸权”得以真正被改变。一个真正意义的世界多元经济模式和文化模式将在更高层次上显现。世界发展的领导力量，将不再仅仅是以美国为首的“G7”，“G20”作为一个整体已涉身其中。在新兴经济体实力日渐凸显的形势下，新的国际格局展示了新的全球治理模式。

（二）G20机制缺失及历史缘由

G20从自身议题多元化与领导人峰会两方面彰显了其国际经济合作与协调的首要全球性论坛地位，展示了其多边全球治理模式功能。但是，尽管G20代表性比G7/G8明显增强，诸多经济体协调难度却远远超过G7/G8。金融危机期间G20之所以能够有效协调并且发挥作用，关键还在于危机之时各国“同舟共济”。但在G20峰会走过6年的后金融危机时代，G20成员国共同利益逐渐减少，分歧加剧，严重制约了G20机制发展。近几年G20峰会虽也极力加强国际协调合作，但真正落实的并不多。无疑增大了国际社会对G20低效率的担忧，呼吁G20机制改革创新的声音越发普遍。

1. G20机制缺失

G20作为一种新生多边全球治理模式，在机制上存在两个困境：一是代表性缺失困境。需要面对不断变动的全球性问题，制定新的全球议程，处理后危机时代全球经济再平衡问题。但G20不是一个可以完全代表世界各国的全球治理机构，但它需要完成代表世界各国制定的全球治理议程，这使它无法跳出灵活性与代表性缺失的困境。二是政治权力转移滞后于经济权力转移困境。在全球化的时代，通过国际制度而达到的全球治理，具有特别的意义。在全球治理视野下，从非正式国际制度的角度出发，通过G20的成立，在当今国际社会，发达国家同新兴经济体之间的力量对比变化所形成的国际政治经济话语权的变化过程，正是全球治理从单一模式向多边模式转型的过程。G20体现了一种世界政治经济权力转移过程，但政治权力转移滞后于经济权力转移。新兴经济体与发展中国家经济实力与国际地位有所上升，更准确地说，是新兴国家获取了一定话语权，这个话语权就是经济权力，但话语权不一定完全有效，这个有效性就是政治权力，实现话语权有效性将是一个缓慢过程，即发达国家让渡其主导国际秩序的权力，需要在新兴经济体均势力量持续很长一段时期后才可能实现。

2. G20机制缺失历史缘由

G20机制缺失有其历史缘由。首届G20财长和央行行长把G20定性为布雷顿森林体系框架下非正式对话机制，表明G20机制仍然隶属于布雷顿森林体系，以“非正式”为运行特点。然后在首届匹兹堡G20峰会赋予G20另外一个重要特征，即领导人引领的国际经济合作机制。由此，G20的“非正式”机制体现在没有正式国际组织的常设秘书处，决策机制只能通过协商达成共识而非投票表决。而G20的“领导人引领”机制则意味着一个以领导人为核心的“金字塔”架构，G20峰会更多担当着战略性沟通使命，部长级会议、协调人会议和工作组会议是其“金字塔”架构技术和行动的层级基础。因此，G20只能在其机制框架内寻求一定程度的机制突破，而这种突破必须寻求西方发达国家与新兴经济力量的平衡点，定位好并处理好G20自身与联合国等现有全球治理国际组织及G20成员国与非成员国的关系。

三、中国作用

（一）中国与现有全球治理体系关系

1. 中国未想推翻现有全球治理体系和国际秩序

中国改革放开30年获得巨大发展红利就是在现有全球治理体系框架内取得的。中国在全球治理领域中观点和行为，主要都是提升中国自身在现有国际机构中影响力有限改进，或创建新的补充性（而非替代性）国际机构，“并非推翻现有体制或另起炉灶”。

2. 是中国提出的“新型国际关系”理念重在改革

中国是把推动国际治理变得更公正合理目标与建立“命运共同体”和“以合作共赢为核心的新型国际关系”理念联系起来。

3. 中国是以“中国梦”来“更新”国际治理和国际秩序的“中国梦”是中华文明伟大复兴的文明梦。中华文明以“和”文化的深刻智慧，为当今全球治理和世界秩序转型重构期呈现出深度竞争与深度融合复杂格局，提供一个“和”解的“中国方案”。

（二）中国推进全球治理改革着力点

1. 以更加开放、愈益深度融入世界经济的更加积极姿态参与全球经济治理。

2. 参与全球治理体系建设，并不等同于要颠覆现有国际机制，推倒重来，另起炉灶，而是改革完善。中国重申坚决支持UN、IMF、WB、WTO这些国际组织继续发挥核心作用，促进增加新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，积极打造更具包容性的全球利益共同体、命运共同体。

3. 中国在积极参与全球经济治理的进程中，要着力提升全球经济治理话语的塑造能力。帮助国际社会更理性地认识和理解中国和平发展道路。

（三）中国全球治理新理念

中国国家主席习近平提出打造“人类命运共同体”新理念。这是中华文明为全人类指出走出弥漫当今世界“发展的焦虑”唯一正确之路。中国在“一带一路”中展现“打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体”的共商、共建、共享、共赢新理念，主张人类必须超越“冷战”思维、零和博弈和各种偏见樊篱，打造“人类命运共同体”，这在21世纪全球治理舞台上中国高高擎起的一面旗帜，展现中国积极谋求为全球治理做出更多贡献的大国形象。

（四）中国全球治理行动

1. 主动提出的一系列创新理念

习近平主席等中国领导人在出席联合国大会、G20金融峰会、金砖国家领导人会晤、亚太经合组织领导人会议、东亚峰会、达沃斯世界经济论坛、博鳌亚洲论坛等国际场合时，频频发声，提出全球治理新用语、主张和众多有关全球经济治理的中国倡议。

2. 不仅大力倡导人类命运共同体，而且以中国特色大国外交为引领，身体力行

在联合国、二十国集团、亚太经合组织、巴黎气候变化大会发出“中国声音”、推出“中国方案”，在多边场合全面展现负责任的大国担当。在联大庄严宣告永不称霸、永不扩张、永不谋求势力范围，坚决捍卫战后国际秩序和国际体系。参与制定联合国2030年可持续发展议程，设立中国—联合国和平与发展基金和南南合作援助基金，加入联合国维和待命机制并组建8000人维和待命部队，承担联合国会费和维和摊款分别上升到世界第三位和第二位，未来5年为非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助，充分展示作为世界和平建设者、国际秩序维护者、全球发展贡献者的大国姿态。在金融领域，使人民币纳入国际货币基金组织特别提款权货币篮子，加入欧洲复兴开发银行，推动国际货币基金组织增加中国等发展中国家投票权的改革，成立“丝路基金”，创立亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行，在国际金融体系中话语权显著上升。在全球和地区问题上，积极参与热点问题解决，不断扩大建设性参与解决伊核问题、叙利亚危机、伊拉克重建、苏丹国内和解、阿富汗和解以及国际反恐。中国立场、中国方案和中国行动的影响越来越大。

3. 积极引导全球经济议程

引导全球经济议程是中国作为全球治理参与者、引领者的重要体现，是把中国提出和倡导的全球治理理念践行为政策主张、实际措施的重要途径。

除经济议题外，非传统安全合作、环境气候合作、生态治理合作等也需要全球答案。中国在创新全球议程方面不断探索，以让全球治理更加合理、公平，这体现中国勇于承担大国责任，在全球治理中发挥引领作用。中国将继续在全球议题上，主动提出新主张、新倡议和新行动方案，以积极引导全球经济议程。

4. 积极参与和推动强化关于国际贸易、国际金融、国际投资等的协调机制

包括：同发达国家加强政策协调，特别是中美作为世界上最大的两个经济体双方要加强宏观经济政策协调，维护世界经济稳定增长；同广大发展中国家加强宏观经济政策协调，发挥各自比较优势，促进各国发展战略对接；同新兴经济体加强宏观经济政策协调，特别是“金砖国家”加强政策协调，构建加强全球经济治理的伙伴关系。

5. 主动参与和引导国际经贸规则制定和修订

当前新一轮国际经济贸易金融投资规则的制定修订在全球多边、区域、双边等不同范围内深入展开。在这些国际经贸规则的制定和修订中，中国是主动参与者而不是被动接受者，在国际经贸规则重构中，中国不是旁观者、跟随者，而是主动参与并作为引领者。在全球多边层面和区域、双边层面，中国全面参与包括贸易、投资、金融等经济领域国际规则制定，推动形成公正、合理、透明国际经贸规则体系；还积极参与网络、深海、极地、空天等新领域国际规则制定，发出更多中国声音、注入更多中国元素。

6. 主动地引导和推动区域经济合作进程

除了继续打造中国—东盟自由贸易区升级版，积极推进RCEP谈判，还将大力推进亚太自由贸易区和中欧自由贸易区建设，推进“一带一路”建设和与之关联紧密的沿线国家区域、跨区域及次区域的经贸合作，包括推进中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊建设。加快实施自由贸易区战略，致力于形成面向全球的高标准自由贸易区网络。构建开放型经济新体制，这是中国积极参与全球经济治理、改革完善国际经济治理体系的重要举措。

7. 新型大国关系构建取得重要进展

与美国确认了不冲突不对抗底线，在双边经贸人文、叙利亚危机和伊核等地区热点问题、气候变化和网络安全等全球性问题诸多领域扩大合作，在两军相遇和南海问题等方面加强危机管控。与俄罗斯保持全面战略协作伙伴关系高水平运行，政治互信进一步巩固提升，能源、航空、航天、高铁等大项目合作稳步推进。与英法德等欧洲大国合作相互助推攀高，与中东欧“16+1”合作抬升，形成中欧合作东西南北平衡拓展态势。

8. 周边外交扎实推进命运共同体建设

中日韩领导人会议重启，中日关系回暖并确认促进战略互惠发展，中韩自贸协定签署生效。中国—东盟自贸协定升级版谈判完成，澜沧江—湄公河流域合作进程开启，互联互通取得重要进展。上合组织首次扩员，中国与中亚及外高加索国家在丝绸之路经济带与欧亚经济联盟对接背景下深入合作。中印互信合作增进，中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊工作初见成效。

9. 为全球经济治理提供了丰富的发展经验

中国发展经验为广大发展中国家提供了很好的示范和借鉴，中国因更了解新兴市场国家的特点和需求，从而可以给予更加有效的帮助。中国设立20亿美元的南南合作基金，减免有关国家债务；对世界最不发达国家120亿美元长期投资；提升中非新型战略伙伴关系为全面战略合作伙伴关系，提供600亿美元资金支持中非“十大合作计划”；全面启动中国—拉美整体合作机制，推进“两洋铁路”等标志性工程，形成南南合作两翼齐飞态势；推动金砖国家合作机制发挥作用，共同提高新兴市场和发展中国家在全球经济治理领域的发言权和代表性；加强与上海合作组织以及中国东盟区域全面经济伙伴关系。中国在不忘旧友同时积极扩展新伙伴关系，体现了在全面合作伙伴基础上建立一个更为平衡的国际关系。

10. 在国际公共产品供给方面发挥重要作用

诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨说，传统全球经济治理体系在提供公共产品方面存在明显不足，一个突出问题就是向发展中国家基础设施、基础工业建设等提供支持方面作用有限。亚洲国家基础设施建设缺口每年近800亿美元，这一数额显然不是国际货币基金组织和亚洲开发银行所能提供的，中国发起设立亚投行，不仅有助于破解亚洲基础设施投资瓶颈，而且有可能成为全球经济治理重要平台之一。中国正在不断向世界提供多样的公共产品，不仅切实帮助了发展中国家解决现实难题，也为经济复苏乏力的发达国家摆脱困境提供了契机。

四、对策建议

（一）G20机制建设探讨

G20机制化建设的探讨，不仅具有丰富的理论意涵，也具有十分紧迫的实践意义。G20作为中国真正平等参与国际经济治理唯一有效平台，虽现在面临诸多挑战，但G20机制建设所蕴藏的丰富潜力及巨大国际协调红利，意味着G20极其广阔的成长前景，也预示着中华民族伟大复兴的光明未来。中国之于G20机制建设的态度、立场及应对战略，势必会引领世界治理格局的未来演绎。

G20机制建设可以考虑采取三个阶段：当前，G20机制建设正处于第一阶段，为议题设置机制建设。第二阶段，向秘书处机制建设延伸，从形式建设向实质建设迈进。第三阶段，推动“软硬兼施”机制构建，以增强峰会运作规范性及决议权威性，其中涉及塑造G20特色决策机制和争端解决机制等。

G20机制建设行动可以考虑三步走方略：

1. 着力促进G20协商机制的有效性

作为国际经济协商平台，G20本身不具有法律强制效力。全球经济治理一个发展趋势，可能是由G20引领、国际货币基金组织和世界银行等正式国际组织执行落实、组建一个“非正式机制+多边正式国际组织”的“机制复合体”

决议执行模式。这种决策—执行模式不仅保持了G20机制的灵活性特点，更与IMF及WB构成良好的互补关系。强化G20决策—执行功能之间的传导机制，可使G20峰会达成的协议和共识获得最大程度的落实。

2. 重视议题设置的实质性成果

在G20由危机应对机制转型到国际经济治理平台的过程中，G20议题设置的重心将不可避免地转换到各方利益攸关的议题上。鉴于此，G20对议题保持“有限度的开放”势在必行。全球经济增长、金融稳定、国际金融体系改革等无疑是当前的核心议题，除此之外，还赋予主办国高度议题选择权，然而，这又往往导致历届峰会议题缺乏延续性，使诸多共识成果最终流于空谈。G20峰会议题设置的实质性成果至少应具备两方面条件：一方面，国际社会取得共识的迫切需求；另一方面，峰会议题设置应具有延续性和可操作性。

3. 妥善处理与美国、G7及金砖国家等双多边关系

G20性质决定其将与G7长期共存，同时作为新兴经济体利益代言平台。中国需要积极开展与金砖国家等新兴经济体的伙伴式协作，在G20平台上形成更大合力以充分维护发展中国家利益；同时加强新兴经济体内部金融合作，以抗衡发达国家的国际金融霸权。

（二）G20机制建设倡议

1. 议题设置机制

新的全球治理结构要求各国合作不再是结盟关系，而是一切视具体“议题”而定的合作伙伴关系。G20将在现有全球治理体系框架内，建立以“议题”为核心的、以自愿为原则的、以透明为特征的合作伙伴机制。通过问题驱动的行动方式，切实推动区域内乃至全球性问题的解决，既可包括法规性国际正式制度和规则，也可包括各种非正式制度灵活安排。以加强发展中国家对制定全球游戏规则的主动权和发言权，从而充实和完善现有全球治理体系，形成更加公正合理的国际秩序。

2. 特色决策机制

G20决策机制应该建立在各国具体“议题”且该议题与各国发展战略有对接的基础上。各国在未来全球增长、贸易和投资方面都有诸多共同“议题”，且都制定了本国、本地区今后5－10年重大发展战略，如欧盟“容克计划”、中国“一带一路”倡议等。G20决策战略对接的重点是支持各国开展交通、信息等基础设施建设和国际产能合作，参与到21世纪的工业化进程中。G20决策特色不仅在要切实体现人类命运共同体的新理念，而且要体现在为实现G20投资总额占GDP比例到2018年前提高1个百分点的目标做出贡献。

3. 包容发展机制

现代市场经济重要趋势就是21世纪的工业化，一定是要通过与其他国家融合、开放市场，才能得到最有竞争力的包容发展。G20包容发展目标是推动所有国家开放、融合，实现包容发展。提升G20经济合作形态，推动各国经济合作基于全球产业链驱动，顺应全球产业链大势发展方向，加入全球产业联动。参与并充分利用全球价值链从中更多获益。

4. 秘书处机制

秘书处定位是负责G20独特的自下而上的协调和执行以“议题”为核心的、以自愿为原则的、以透明为特征的合作伙伴机制。G20秘书处的协调职能应具备引领性，可通过与各国重大发展战略对接模式，以充实和完善UN、IMF、WB、WTO这些国际组织合作机制中和大项目的真空地带。

5. 智库论坛机制

G20智库机制应具备广泛性。为此，可以博鳌亚洲论坛作为G20智库支持平台。博鳌亚洲论坛有来自各国300多位企业家、专家学者和政府官员出席，议题设置较宽泛，具有广泛性。

第八章 中国企业“走出去”发展战略

应大力实施中国企业集群式“走出去”的发展战略

（2012年4月12日）

前言

实施中国企业集群式“走出去”的发展战略是新时期我国开放战略的重要组成部分。我国已具备大力实施中国企业集群式“走出去”的发展战略的良好基础和条件，境外经贸合作区应该成为我国实施企业集群式“走出去”的新战略举措。我国政府应在新时期对境外经贸合作区提供更加系统的配套政策支持，并以中国—新加坡两国在苏州工业园建设发展中建立的双边政府间合作机制，作为推动企业集群式对外投资合作的基本模式。

一、中国企业集群式“走出去”是新时期我国开放战略的重要组成部分

改革开放30年，我国依靠“引进来”为主体的开放战略，通过经济特区、技术开发区和出口加工区等模式承接了制造业国际产业转移，成功发展了以产业内分工为基础的产业集群，形成珠三角、长三角和环渤海三大经济带。

2005年以后，中国企业“走出去”成为我国加快结构调整、转变增长方式、进一步扩大开放新时期开放战略的重要组成部分。目前，中国企业“走出去”规模虽然已经展开，但在国际分工中仍处在生产加工环节和低附加值状态，倚仗的竞争手段仍然主要是低成本生产要素，距离成为能够在全球范围内配置资源还有很长的道路要走。但预计2011年至2015年，中国企业“走出去”的投资规模会与“引进来”的外资规模相当。

目前，全球正在进行新一轮产业结构调整，国际产业转移形成集群式发展模式。产业集群及形成的工业园区、产业带、经济带，已成为世界各国经济发展的新增长极。中国企业集群式“走出去”战略，是指中国政府通过与其企业“走出去”的投资所在国和地区开展合作，在境外建立中国与对方合作的工业园区、技术开发园区等，使中国企业能够在这些特殊园区内形成产业集群，形成上下游产业配套，从而形成集群式“走出去”的投资战略。

中国企业集群式“走出去”的发展战略，不仅可以发挥对外投资的集群效应，整体提升中国产业对外投资的产业集中度，还可以降低对外投资成本，带动相关产品和服务出口，在更大范围内整合各种资源，推动产业转移和转型升级，提升中国在全球产业价值链的地位。

二、我国已具备实施企业集群式“走出去”的发展战略的良好条件

作为全球开放型经济重要组成部分，我国已成为贸易大国，对外投资持续快速增长，市场多元化布局基本完成，行业优势逐步凸显，境外经贸合作区、科技园和工业园等合作模式不断取得新的进展，特别是国家的自贸区战略和有利的宏观经济环境，均为中国企业集群式“走出去”奠定了良好的基础。

（一）对外投资持续快速增长

根据商务部数据，截至2011年底，我国非金融类对外直接投资累计已达3189亿美元。投资领域主要涉及商业服务业、采矿业、批发和零售业、制造业和交通运输业。约1.35万家境内投资者在国（境）外设立直接投资企业1.8万家，分布在全球177个国家（地区）；境外企业资产总额近2万亿美元。其中108家央企已“走出去”，境外资产总额超过6000亿美元。我国实施企业集群式“走出去”战略时机已日趋成熟。

过去十年，我国对外直接投资主要特点：一是投资流量再创新高，跃居全球第五。根据联合国贸发会议《2011年世界投资报告》，2010年中国对外直接投资占全球当年流量的5.2%，位居全球第五，首次超过日本（562.6亿美元）、英国（110.2亿美元）等传统对外投资大国。二是投资存量突破3000亿美元，对大洋洲、欧洲存量增幅最大。截至2010年底，中国对外直接投资累计净值（下称存量）达3172.1亿美元，位居全球第十七位。亚洲、拉丁美洲是存量最为集中的地区，分别为2281.4亿美元（占总存量的71.9%）和438.8亿美元（占总存量的13.8%），大洋洲、欧洲是存量增幅最大的地区，其中，在大洋洲直接投资存量为86.1亿美元，是2005年末的13.2倍。对发达国家（地区）的投资存量占中国对外投资存量总额的9.4%，较上年增加2个百分点。国有企业对外投资存量所占比重下降3个百分点，降至66.2%。三是并购比重超四成，再投资比重上升。2010年，中国企业以并购方式实现的直接投资297亿美元，同比增长54.7%，占流量总额的43.2%。中国境外直接投资的当期利润再投资240亿美元，较上年增长48.9%，所占流量比重由上年的28.5%上升到34.9%。

（二）多元化布局基本完成

过去10年来，我国对外投资在五大洲形成了较高国别（地区）覆盖率，市场多元化格局已经形成。截至2010年末，中国在全球投资覆盖率达72.7%，其中对亚洲、非洲地区投资覆盖率分别达90％和85%。对主要经济体的投资增幅较大，仅2010年，中国对欧盟直接投资为59.63亿美元，同比增长101%；对东盟直接投资为44.05亿美元，同比增长63.2%；对美国直接投资为13.08亿美元，同比增长44%；对俄罗斯直接投资为5.68亿美元，同比增长63%；对日本直接投资为3.38亿美元，同比增长302%。

（三）行业优势逐步凸显

近年来，中国企业走出去的行业遍布商业服务、批发零售、采矿、运输和仓储、加工制造和房地产等多个领域。随着我国企业国际化水平不断提升，行业优势也逐步凸显。家电行业的海尔开始进入美日欧知名品牌市场；通讯行业的华为和中兴开始从发展中国家及中低端市场进入发达国家及中高端市场；中国传统制造业的纺织、家电、冶炼、化工、中低端电子、食品加工等劳动密集型产业都有明显的行业优势。在2010年7月发布的《财富》世界500强中，有43家我国企业榜上有名，其中国家电网、中石化和中石油跻身前10强。特别是我国开发区建设的主力军—开发区管理委员会和开发区投资管理公司也开始加入到“走出去”主体当中，成为境外经贸合作区主开发商和管理者，为推动集群式“走出去”提供了管理支撑。

（四）境外经贸合作区、科技园和工业园取得新进展

多年来，中国企业在境外除了绿地投资、跨国并购、股权置换、BOT等“走出去”模式外，还探索了各种集群式发展模式，包括大卖场、批发市场、工业园、科技园和境外经贸合作区，这为中国加快海外产业集群发展积累了经验。苏州工业园是中国实施“引进来”开放战略的成功典范，同时也是新加坡政府实施集群式战略对外投资的重大成果。苏州工业园为中国集群式“走出去”提供了宝贵的可借鉴经验。

（五）宏观经济环境有利

有效应对2008年爆发的全球性金融危机后，我国宏观经济形势总体平稳。国民经济继续保持稳中求进的增长态势，吸收外资和外贸出口恢复性增长，人民币汇率继续坚挺，强大的外汇储备企业走出去提供了资金保障，良好的宏观经济环境为我国实施企业集群式“走出去”战略，创造了有利的发展条件。

三、我国实施企业集群式“走出去”发展战略的政策建议

（一）政府制定战略规划的作用

集群式“走出去”关系到我国的开发战略、国别市场战略以及国家经济安全等。政府必须制定与集群式“走出去”相关的专向战略和中长期发展规划，应包括对外战略性资源的开发、储备和运输；对外实现产业转移促国内产业升级；更大规模更高技术含量国产产品出口；推动服务贸易出口等发展指标体系。

（二）政府政策支持体系的作用

境外经贸合作区是我国实施集群式“走出去”新举措，需要东道国政府和我国政府各自的政策支持体系。一方面东道国政府应通过立法给予经贸合作区提供必要的土地使用、税收优惠、签证便利等；另一方面我国政府应对经贸合作区提供配套的政策支持体系，包括基础设施建设补贴和中长期贷款贴息，以及对入区从事业务的企业提供贷款贴息等。

（三）政府协调产业科学布局的作用

过去几年来我国境外工业园和经贸合作区的产业选择往往由开发企业自行决定，缺少科学合理的产业布局，在一定程度上制约了集群式“走出去”的质量和水平。参照苏州工业园建设经验，中新两国政府总理亲自参加中新联合协调理事会对园区的产业布局、制度规划以及管理税收等决策做出过重大协调，发挥了不可替代的作用。我国政府应该与东道国政府共同协调东道国特区和开发区的产业布局，最大限度地发挥我国“走出去”产业科学布局的集群效应。

（四）政府间合作机制的作用

集群式“走出去”不是企业可以单方面处理的业务，只有通过双边政府间合作机制才能实现企业的利益诉求。由于没有与东道国形成双边政府框架内的合作机制，我国一些境外经贸合作区开发企业（其中大部分是民营企业为主体）在东道国没有获得应有的法律地位，因此从购买租赁土地到人员入境签证、税收政策等各个环节都遇到困难。中新两国在苏州工业园建设发展中建立起来的双边政府间合作机制，应该成为我国开展集群式对外投资合作的基本模式。中国制造业对外投资承担着产业转移的重任，政府应负责营造好的外部环境，保障集群式“走出去”的企业利益。

（五）政府公共服务的作用

集群式“走出去”，除需要电、气、水、通信等基本设施以外，还要求实现统一物流、报关、办理进驻手续、展示、质检、生活设施等，要形成分工合作的产业链和价值链。在这个过程中，依然不能脱离两国政府的共同引导，并且需要政府提供大量的公共服务。政府财政应加大对信息服务、人才培训等公共设施或基础性服务的投入，以调动社会资源为实施集群式“走出去”服务。

（六）政府调控和监管的作用

首先，政府要通过建立完善的统计分析制度，适时进行战略和策略调控；其次，政府要建立风险预测、预警和快速反应机制，监管集群式“走出去”企业，通过政治保险、内部通告以及外交协调等有效措施，帮助企业集群规避政治风险、经济风险、市场风险和安全风险。

政府作用是我国实施企业集群式“走出去”的发展战略的关键。在企业跨国经营水平日益提高的今天，政府不应再以旧有观念和手段控制企业的跨国经营活动，在大力实施企业集群式“走出去”发展战略中，政府的作用应该从审批项目中淡出而实行全面备案制度，应该也必须是制定专向战略和中长期发展规划；提供政策支持体系；协调产业科学布局；建立政府间合作机制；宏观调控和依法监管。

国内企业“走出去”遇到的外贸问题与对策研究

（2012年2月7日）

一、我国实施“走出去”战略的实践回顾与总结

（一）“走出去”国家.战略的形成与发展

改革开放初期，邓小平同志提出对外开放是中国一项基本国策。

1997年，党的十五大报告提出鼓励中国有比较优势的企业对外投资，利用国际国内两个市场、两种资源。同年12月在全国外资工作会议上江泽民同志首次提出，“走出去”是一个大战略，既是对外开放的重要战略，也是经济发展的重要战略。

2001年，我国加入世界贸易组织（WT0）。同年，党中央在关于“十五”计划纲要《建议》中，首次把“走出去”战略与西部大开发战略、城镇化战略、人才战略一起作为国家的四大战略提出来。国家“十五”计划纲要提出了实施“走出去”战略的重点：一是鼓励能够发挥我国比较优势的企业对外投资；二是鼓励有竞争优势的企业开发境外加工贸易；三是支持企业到境外合作开发国内短缺资源；四是鼓励企业利用国外智力资源；五是支持有实力的企业跨国经营。

2006年，国家“十一五”计划纲要进一步提出了实施“走出去”战略的重点：一是要以优势产业为重点，促进产品原产地多元化；二是要通过多种方式，培育和发展我国跨国公司；三是要鼓励企业参与境外基础设施建设。

2010年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部专题研讨班上，深刻阐述了“走出去”战略的重大意义，并明确指出，我国“走出去”战略已进入了向加快实施转变的新时期，我国的对外开放已进入了出口和进口并重、“引进来”和“走出去”并重的新时期。

2011年，国家“十二五”计划纲要明确提出了加快实施“走出去”战略的重点：一是创建国际化营销网络和知名品牌；二是积极开展有利于改善当地民生的项目合作；三是逐步发展我国大型跨国公司和跨国金融机构；四是加快完善对外投资法律、法规制度，健全境外投资促进体系，履行社会责任，造福当地人民。

（二）“十五”、“十一五”实施“走出去”战略的阶段性特征

1. 宏观环境

“十五”、“十一五”这十年期间，我国宏观经济环境总体上对实施“走出去”战略有利。我国成为贸易大国，对外投资快速增长，市场多元化布局基本完成，行业优势逐步凸显，境外经贸合作区、科技园和工业园等合作模式不断取得进展。特别是有效地应对了2008年全球金融危机后，宏观经济形势保持总体平稳，国民经济增长稳中求进，吸引外资及外贸出口实现恢复性增长。“十五”、“十一五”这十年期间，良好的宏观环境为我国实施“走出去”战略创造了有利条件。

2. 实施“走出去”战略的阶段性特征

“十五”时期（2001—2005），我国企业开始了实施“走出去”战略的实践探索。有代表性的首先是家电行业的海尔集团公司，率先向国际家电市场大举进军，并成功进入了美、日、欧当地的主流品牌及名牌市场。其后是通信行业的华为和中兴两大集团公司，均从发展中国家的中低端通信市场起步，逐步成功进入到发达国家的中高端市场。在这之后，是我国加入WT0的整体对外开放效应，对外市场开放带动了我国大批产业进入了高速增长阶段。如汽车、重化、装备和矿业等高速增长，直接推动了我国“走出去”战略的实践活动进入快速发展期。

“十一五”时期（2006—2010），2008年的全球金融危机带来了世界经济大调整，为我国企业“走出去”整合和开发全球资源，提升产业竞争力，提供了难得的历史机遇。越来越多的我国企业，迅速抓住这个难得的历史发展机遇，直接对外投资在全球布局或在海外并购，成为“十一五”时期我国企业“走出去”的最主要途径。以浙江为例，2008年至2010年，浙江中小型企业完成海外并购50起，规模2.5亿美元，由单纯横向扩张转向纵向并购，目标是整合产业价值链上下游资源。同时大型企业中，海尔集团公司初步实现全球战略布局，在世界各地建立了29个制造基地、8个研发中心、19个海外贸易公司，海外销售额达到45亿美元；万向集团公司并购了19家海外企业，形成了涵盖50多个国家的跨国营销网络；电力集团公司与美国能源企业共签署了130亿美元的能源合作协议，覆盖了核电、风电、太阳能、水电、智能电网、碳捕获与封存等多个领域。仅仅2010年这一年，我国企业就创下对外直接投资688.1亿美元的历史最高值，相当于“十五”时期对外直接投资总额的2.3倍。

总结“十五”、“十一五”这十年期间，我国实施“走出去”战略，具有五方面的阶段性特征：一是我国企业“走出去”的阶段性动因特征。虽然扩大市场、获取技术、降低成本，仍然是企业“走出去”的主要动因，但为了获取能源资源、产品品牌和回避贸易壁垒，已经成为企业“走出去”的新动因（见图8.1）。

二是我国企业“走出去”的阶段性形式特征。包括（一）以建设长期稳定的海外市场和需求源的形式“走出去”，如在境外设立从事贸易、物流与分销的服务型公司；（二）以建立加工贸易的形式“走出去”，如在境外新建（绿地）投资，从征地、七通一平、盖厂房、安装设备、招聘工人和管理人员，到产供销一体化模式建成；（三）以跨国并购品牌的形式“走出去”，如直接投资并购境外品牌产品的股权；（四）以资源开发的形式“走出去”，如收购国外矿山和矿业公司股份；（五）以建立研发中心的形式“走出去”，如在国外建立新研发中心等。

三是我国企业“走出去”的阶段性行业分布特征。国有大企业一般分布在资源能源、基础设施、大型装备项目中；而民营中小企业一般分布在边境贸易、旅游服务、咨询服务、货代服务、餐饮服务、会展服务、传统医疗服务等领域。

四是我国企业“走出去”的阶段性网络化特征。国有大企业和民营中小企业在境外初步形成了区域和全球产业配套网络、研究开发网络和市场交易网络。

五是我国企业“走出去”的阶段性资本特征。加入WTO后的十年间，我国实现了从“外汇短缺”和“资本短缺”到“外汇丰裕”和“资本丰裕”的转变，企业“走出去”也呈现出资本丰裕的阶段性特征。

（三）实施“走出去”战略的实践回顾与总结

“十五”、“十一五”这十年期间，我国在实施“走出去”战略的实践方面取得了巨大成就。出口规模增加了4.9倍，进口规模增加了4.7倍，特别是服务贸易进出口规模增长了近5倍，从2001年的719亿美元，增加到2011年的4000多亿美元。对外投资从2001年到2010年的年均增长近50%。中国成为世界第一大出口国，全球第二大经济体，外汇储备全球第一，服务贸易世界第四。现就对我国在实施“走出去”战略实践方面取得的巨大成就进行一个具体回顾和总结。

1. 巨大成就

（1）我国对外直接投资规模迅速扩大

首先，改革开放30年我国对外直接投资历经了起步、兴起和快速发展的三个阶段。第一阶段是起步阶段（1979—1989年），我国对外直接投资企业数从4家增加到645家，累计投资额从120万美元增加到22.23亿美元，这个阶段我国企业多数是通过规模有限的绿地投资在海外设厂。

第二阶段是兴起阶段（1991—2000年），对外投资的流量从7500万美元增长到5.51亿美元，存量也从10.6亿美元增长到37.3亿美元，增长了2.5倍。

境外中资企业已达5666家。由于1997年亚洲金融危机造成出口形势严峻，轻工、纺织、家用电器等行业具有比较优势的企业，开始积极开展境外带料加工装配业务，使这个阶段境外加工贸易成为我国企业对外投资重点。

第三阶段是进入21世纪的快速发展阶段，党中央、国务院提出实施“走出去”国家战略，这推动我国对外直接投资进入了快速发展阶段。据商务部统计，2001年中国对外直接投资净额（流量）为7.8亿美元，2010年激增为688.1亿美元，境外直接投资当期利润再投资240亿美元，较上年增长48.9%，所占流量比重由上年的28.5%上升到34.9%。2001年我国境外企业只有3091家，2010年在全球178个国家（地区）设立了对外直接投资企业1.6万家，境外企业资产总额超过1万亿美元，就业人数达110.3万人，雇用外方员工78.4万人。

据联合国发布的《世界投资报告》，中国对外直接投资流量1984—2001年均增长22.4%，2002—2009年均增速达54.4%。2008年受金融危机影响，全球对外投资首次出现负增长（图8.2），但中国对外投资额却仍在持续增加（图8.3），可谓逆势上扬。

2009年，全球对外直接投资流量1.1万亿美元，中国对外直接投资流量占全球当年总流量的5.1%，位居发展中国家（地区）首位。2010年，中国对外直接投资流量688.1亿美元，占全球当年总流量5.2%，首次超过日本（562.6亿美元）、英国（110.2亿美元）等传统对外投资大国位居全球第五。

根据2011年商务部、国家统计局、国家外汇管理局联合发布的《2010年度中国对外直接投资统计公报》数据，2010年我国对外直接投资呈现出以下特点：

一是投资流量已经跃居全球第五。2010年我国对外直接投资净额（流量）为688.1亿美元，同比增长21.7%，连续九年保持增长势头，年均增速为49.9%，其中，非金融类601.8亿美元，金融类86.3亿美元。

二是投资存量已经突破3000亿美元。截至2010年末，我国对外直接投资累计净额（存量）达3172.1亿美元，居全球第17位，其中亚洲、拉丁美洲是存量最为集中的地区，分别为2281.4亿美元（占总存量的71.9%）和438.8亿美元（占总存量的13.8%），而大洋洲、欧洲是存量增幅最大的地区，大洋洲的直接投资存量为86.1亿美元，是2005年末的13.2倍。

三是对主要经济体投资增长很大。2010年我国对欧盟直接投资为59.63亿美元，同比增长101%；对东盟直接投资为44.05亿美元，同比增长63.2%；对美国直接投资为13.08亿美元，同比增长44%；对俄罗斯直接投资为5.68亿美元，同比增长63%；对日本直接投资为3.38亿美元，同比增长302%。

四是跨国并购占对外直接投资比重超四成。我国企业跨国并购，2003年交易额只有15亿美元；2009年上升至434亿美元，且首次出现超过100亿美元的并购交易，即中铝联合美国铝业以143亿美元收购澳大利亚力拓公司12%的股权；2010年则以并购方式实现直接投资达297亿美元，同比增长54.7%，占对外直接投资流量总额的43.2%。

近年来，我国一些有影响的跨国并购交易集中分布于石油（31%）、矿业（21%）、金融（18%）、交运（7%）、公用事业（4%）等领域（详见表8.1）。

等投资环境好的国家和地区聚集，进一步巩固和深化这些国家和地区的市场基础。

（3）我国对外投资行业优势逐步凸显

实施“走出去”战略十年来，我国对外直接投资几乎覆盖国民经济所有行业类别（详见图8.4）。其中，传统制造业的纺织、家电、冶炼、化工、中低端电子和食品加工等劳动密集型行业优势逐步凸显；同时，海外并购从传统制造业向信息产业、商业分销、采矿资源等领域快速增加，集中在能源资源、汽车、金融和电信这四大领域里行业累计投资存量已达2801.6亿美元，占对外直接投资存量总额的88.3%。

（4）我国企业的国际化水平日益提高

实施“走出去”战略十年来，我国企业的国际化水平日益提高。在对外投资存量中，国有企业比例占69.2％；有限责任公司占22％；股份有限公司占5.6％；私营企业占1％；外商投资企业占0.5％（图8.5）。在2010年《财富》

发布的世界500强中，我国43家企业榜上有名，其中国家电网、中石化和中石油已跻身前10强。此外，国有企业中108家央企，境外资产总额已超过6000亿美元。

（5）对外劳务合作稳步发展

实施“走出去”战略十年来，我国对外劳务合作发展稳中有升。截至2010年底，对外劳务合作累计签订合同额760亿美元，完成营业额736亿美元，年均增长率13.2%；累计派出各类劳务人员543万人（见图8.6），包括建筑、纺织等普通劳务人员，以及海员、空乘、工程师等高级技术劳务人员，主要分布在日本、新加坡、韩国、俄罗斯、中国澳门、中国香港等国家和地区。

资料来源：商务部：《中国对外承包工程、劳务合作业务统计年报》。

（6）对外承包工程迈上新台阶

实施“走出去”战略十年来，我国对外承包工程成果显著并迈上新台阶。截至2010年底，对外承包工程累计签订合同额6994亿美元，累计完成营业额4356亿美元，其中石化、轨道交通、电力和电子通讯项目占总营业额的55％；且5000万美元以上的项目占8l％。对外承包工程主要市场为伊朗、委内瑞拉、印度、沙特、利比亚、越南、苏丹、阿尔及利亚、尼日利亚、安哥拉等国（见表8.2），同时新开拓美、澳发达国家市场也取得很大进展。

资料来源：商务部：《中国对外承包工程、劳务合作和设计咨询业务统计年报》。

2. 典型案例

“十五”、“十一五”这十年期间，广大企业实施“走出去”战略的实践活动，涌现出相当多企业优秀典型，积累了大量成功经验。

（1）中远案例

中远集团公司是我国特大型航运物流综合集团，拥有近800艘各类现代化商船，其“走出去”实现“六个全球化”的十年历程是中国企业成功走出去的典型案例。

一是经营服务全球化。中远在实施国家“走出去”战略十年来，围绕航运、物流和修造船三个产业重点，在海外形成了香港、欧洲、美洲、新加坡、日本、澳洲、韩国、非洲和西亚9个区域公司，在50多个国家和地区设立了分公司，实现了从跨国经营向跨国公司的转变，目前正在努力向全球公司转变。

二是资本运作全球化。中远在实施国家“走出去”战略十年来，在进入国际资本市场方面进行了富有成效的探索。首先是在海外上市，上市公司资产占了集团总资产的75%以上。其次是发行商业票据和资产证券化，1995年在美国发行了第一笔商业票据，此后连续7年在国际金融市场上发行商业票据，为自身实施全球化战略提供了资金来源。

三是文化管理全球化。中远在实施国家“走出去”战略十年来，坚持“全球化思维，本地化运作”。一方面是尊重当地文化习惯，严格遵守所在地法律政策；另一方面推行海外员工属地化管理，对高管推行期股期权制管理，对一般员工也比照当地市场水平确定工资待遇，这极大地激发了海外员工的积极性。

四是合作竞争全球化。中远在实施国家“走出去”战略十年来，积极推进与外资在海外港口码头项目上的合作。在意大利的那波里码头、比利时的安特卫普港、希腊的比雷埃夫斯港、美国的长滩港、新加坡港和香港，通过一系列合资合作，中远都拥有自己的码头，顺利地进入了国际码头市场。此外，中远与日本的川崎汽船、韩国的韩进海运公司互租舱位，协调派船，形成了世界上最大的集装箱运输服务联盟“CKYH”。

五是社会责任全球化。中远在实施国家“走出去”战略十年来，于2006年完成了首份保护环境、节约资源的可持续发展报告。中远通过优化航线设计及开发新技术等措施，使能源单耗从2006年的1.01吨标煤/万元收入降低为2009年0.82吨标煤/万元收入，降低了18.8%，节能减排取得非常明显的成效。

六是外交资源全球化。中远在实施国家“走出去”战略十年来，根据在海外发展的经验，充分认识到外交资源是企业在海外发展不可或缺的重要资源，应用得当可起到企业无法起到的作用。

中远“走出去”实现“六个全球化”的成功经验，提供了如下重要启示。一是经营全球化需要有相适应的组织架构。中远原有的对海外实行“块块管理”模式，难以实现全球化管理。而中远引进先进IRIS2系统以及SAP全球财务信息系统，采用矩阵式管理模式，经营全球化水平迅速得到提高。

二是资本运作全球化是最具根本意义的全球化。资本运作全球化，不但为中远筹集到发展资金，而且促使中远建立国际化管治机制，实现股东、社会、企业价值三个回报最大化的目标。

三是坚持海外管理本土化方针。作为跨国公司，必须最大限度地发挥本地人员在开拓当地市场中的作用。中远在海外管理本地化上表现卓越。

四是在全球化发展中坚持互利共赢。通过互利共赢，中远把竞争对手转变为自己的合作伙伴，用他人资源弥补自己不足，从而不断提高自己的核心竞争力。

五是作为跨国公司，中远非常注重承担社会责任。

总之，正如中远集团公司董事长魏家福所总结的，中远之所以能够成功“走出去”，其根本经验就是：一是学习对方文化；二是遵守对方法律；三是投资对方实体公司；四是学会与对方工会打交道；五是承担当地社会责任。

（2）其他典型案例

联想在美国成功收购了IBM公司，且此收购获得美国州政府的帮助。州政府之所以愿意帮助联想收购活动，因为联想实行了社会责任，不仅向当地慈善机构提供赞助，还为当地社区建设及民生公益事业做出了贡献。

尚德（太阳能）、万象（汽车）和天津钢管厂也在美国成功实现了收购。他们的经验，一是收购要与公司发展战略相结合，不唯利主义；二是对投资环境的法律、文化、金融、技术和劳动力要有充分的了解；三是要按当地的文化去管理。

中钢集团作为我国境外资源开发企业的典型代表，于2008年以英文、法文和中文三种文字对外发布了首份国别报告，《中钢集团可持续发展非洲报告》，这是我国企业履行全球责任的重大举措。中钢集团按照当地法律要求设立了环保目标，建立了专门暴雨基金，从每年利润中划拨固定比例充实基金，确保当地矿区土地复垦及生态恢复。

中石油集团作为我国境外能源企业的典型代表，帮助苏丹建立了完整的上下游一体化现代石油工业体系，使苏丹从成品油进口国一跃而成为成品油出口国，财政收入由赤字变为盈余，并为当地提供就业岗位2万多个。同时在项目所在地修建医院、捐资办学、打水井、修水塘、建管线，直接改善了当地数十万群众的生活条件。

华为、中兴作为我国境外高科技企业的典型代表，全面实施ISO14001和OHSAS18001标准，实施SA8000社会责任认证标准。同时分别在埃及、阿尔及利亚和埃塞俄比亚建立了三个培训中心，为中东、北非、南非的客户、政府和本地员工培养人才。

简言之，以上企业“走出去”的成功做法，一是注重环保；二是承担社会责任；三是创造当地就业；四是有益社区发展；五是为民生做贡献。只有以上五项全部做到的企业，才会受到当地政府和社会的欢迎和认可，否则企业“走出去”到哪里投资都不会成功。

3. 成功经验

总结“十五”、“十一五”这十年期间，广大企业实施“走出去”战略的实践活动，具有以下成功经验。

一是要增强核心竞争力。企业“走出去”必须在战略上把培养全球竞争力，放在第一要务位置上。企业只有增强了自身核心竞争力，才能有效地整合国际国内两种资源。

二是要循序渐进。企业“走出去”必须循序渐进、分步进行，控制风险，不盲目扩张。并购本身并不是目的，并购后的整合才至关重要。逐步做大做强是我国企业应当遵循的“走出去”战略步骤。

三是要以国际贸易铺路搭桥。企业“走出去”可先开展国际贸易，然后再投资设置境外贸易机构，以达到通过贸易促进投资、通过投资带动贸易的目的。

四是要选择好目标市场。企业“走出去”必须选择好目标市场，可先从非洲入手，非洲许多国家的发展程度尚未达到我国20世纪80年代的水平，在传统技术设备方面有巨大市场，而我国企业则有价格和技术优势。

五是要从全球产业价值链布局的高度投资。全球化时代的市场竞争已超越单个产品竞争，成为产业价值链的全方位竞争。企业“走出去”选择境外投资对象，必须从全球产业价值链的高度来谋划布局，收购、参股产业链上各关键性企业作为依托，逐步向上下游全方位延伸，以便达到整合产业价值链的目的。

六是要培育本地化国际人才队伍。企业“走出去”在国际市场上开拓业务，必须了解当地市场的需求，而培育本地化的国际人才队伍是关键环节。

七是要构建广泛战略联盟。企业“走出去”要力避单纯追求利润的短视思维，必须建立广泛的统一战线，通过信息和资源共享机制，与国内外产业链上的关键企业形成战略联盟，培养角逐全球的竞争力。

八是要坚持“双赢”理念。企业“走出去”投资，只考虑自己利益最大化是无法成功的，要成功就必须考虑对方发展经济、创造就业、增加税收、提高劳动者技能等利益关切点，只有把双方共同利益做大，才能合作成功、实现双赢。

4. 主要问题

毫无疑问，虽然“十五”、“十一五”这十年期间实施“走出去”战略的实践取得巨大成功，但企业“走出去”还存在许多问题，主要包括：

一是对外直接投资规模偏小。对外投资规模与现阶段我国整体经济实力及在国际经济社会中的地位不相匹配。2010年我国GDP达到41.3万亿人民币（国家统计局数据），折合58783亿美元（国际货币基金组织数据），位居全球第二；但对外投资规模仅688亿美元（国家统计局数据），占GDP比重仅有1.1％。

二是对外直接投资绩效指数较低。对外直接投资绩效指数由两种优势决定，所有权优势（品牌、创新力、管理与组织能力、信息、融资、资源获取以及规模和网络等方面的优势）和区位优势（母国或东道国有利于不同商品生产和服务的各种经济条件，包括相对市场规模、生产运输成本、技术支持、基础设施和供应链等方面的优势），对外直接投资绩效指数较低反映了我国企业缺乏核心技术与自主品牌，大多数产业在国际分工格局中仍处于低端的现状，即所有权优势和区位优势较低。

三是企业国际化程度仍很低。一般认为，海外收入占营业收入比重超过30%才能说一个企业具有国际化经营能力。全球跨国公司国际化水平为40%，而我国企业目前国际化水平只有16.3%（见图8.7），与国外跨国公司相比相去甚远。

近年来，虽然企业对外投资规模有所上升，但仍近三分之二的企业对外投资规模小于500万美元，对外投资规模超过1亿美元的企业仅占6%（见图8.8）。

我国企业国际化程度50%以上的只占到9%（见表8.3），致使我国企业跨国并购，部分出现了交易目标和企业自身国际化程度不匹配的问题。

四是企业只能被动适应既有的国际标准。由于当前国际标准基本上是欧美标准，我国企业在国际市场上只能被动适应既有国际标准，从而大大增加了成本，压缩了利润，制约了在国际市场上的发展空间。

五是企业缺乏全球市场经营人才。由于大量缺乏全球化经营人才，造成我国企业拓展海外市场的困难与日俱增。

六是对海外投资政治风险应对不力。我国企业在国外并购重组时，经常遭遇巨大的政治阻力，对海外投资政治风险估计不足，应对不力，已经成为我国企业“走出去”投资并购的最主要障碍。

二、国内企业“走出去”的外贸问题与对策研究

（一）外贸问题一般规律的描述

从一般规律看，首先是对外贸易先行；之后是“走出去”到境外投资带动外贸发展；最后是海外投资并购作为提升外贸产品国际市场竞争力最重要的途径。这三部曲，就是外贸发展的一般规律。

首先，对外贸易是对外投资的起步。对外贸易指不同国家或地区之间商品和服务的交换活动。改革开放初期，从承接港澳台及海外华人产业转移起步，从发展“三来一补”的补偿贸易起步，从设立深圳等经济特区试点示范起步，启动了我国对外贸易发展的起点。当时我国外贸出口加工企业多从事贴牌生产，没有自主品牌，虽能解决就业问题，但出口产品附加值低，处于产业价值链末端，商品设计、营销和市场都控制在外国厂商手中，造成我国对外贸易出口量大却获利微薄的情况。典型例证是iPad，在中国组装，劳动力价值仅占成本的2%，中国企业只获得微薄的加工费，利润大头全被美国企业赚取了。

随着国内劳动力供给日趋紧张，同时在国际市场初级产品价格高涨推动下，国内市场相关产品如石油、煤炭、钢材和农副产品价格上涨，使国内的外贸出口加工企业生产经营成本普遍上升。为了多渠道、多方式压缩成本，国内外贸出口加工企业开始探索“走出去”做进出口贸易的模式。在境外利用当地生产要素进行生产并就地销售，这样可以利用当地价格相对低的人力资源和自然资源，扩大生产规模，增加销售收入。

之后，国内外贸出口企业进一步向境外投资带动外贸的方向发展。为增加在国际贸易中的竞争力，出口企业开始在国外投资建立销售渠道，通过设立销售公司或专卖店，进一步降低交易成本，同时，增加出口产品的技术含量和附加值。企业认识到单纯依靠出口增加对外贸易的作用十分有限，且极易受到国外反倾销措施的限制，而以境外投资带动外贸发展，既能扩大外贸规模，又能促进国内经济，这就是以投资带动贸易发展的必然性。

随着境外投资的发展，海外并购最后成为提升出口产品在国际市场竞争力的最重要途径。由于2008年美国次贷危机引发全球金融海啸，加上人民币汇率及生产成本上涨等因素，导致我国外贸出口产品国际竞争力下降。企业认识到依靠低廉劳动力与原材料成本，生产低值外贸出口产品的老路，已走到尽头，必须走产品升级换代、从数量竞争转型为品牌竞争的新路。于是越来越多的外贸出口企业加快境外投资，并购海外品牌产品，从低端加工组装向上游高端制造延伸，根据本国国情去配置世界资源。可以说，出口产品体现的是资源配置的效率。

以上是中国外贸出口企业“走出去”的实际过程，遵循了从外贸起步，逐步扩展到工业、农业、商业零售、研发中心等领域，然后在更大范围和更深程度上参与国际分工与合作的一般规律。

（二）我国两元结构贸易生产体系问题

在改革开放和经济全球化的大背景下，我国形成了各占半壁江山的两元结构贸易生产体系。

一元是加工贸易生产体系。即以国际产品内工序分工为理论基础，以跨国公司内部贸易为主体，以两头在外为特征的加工贸易生产体系。其产生于全球制造业的产业转移，其发展与我国2.4亿农村剩余劳动力转移相关联，其特征是通过加工贸易方式使中国低成本生产要素参与到全球跨国公司产业价值链的分工之中。

另一元是一般贸易生产体系。即以国际比较优势和差异化分工为理论基础，以本国相对优势的要素禀赋参与国际分工、国际交换和国际竞争，形成以内资企业为主体的一般贸易生产体系。在此体系中我国新兴产业得以产生和发展。

在改革开放30年中，我国加工贸易生产体系和一般贸易生产体系均对国民经济发展和市场体制转型做出巨大贡献。首先是通过出口导向和招商引资，从根本上解决了我国外汇短缺和资本短缺的问题。我国外汇储备从1978年的1.67亿美元一直增加到2010年的28473.38亿美元，33年间增加了17049倍。其次是通过引入外来竞争压力和市场化要素组合方式，促进了我国经济体制转型和市场经济的发展。再就是通过加工贸易生产体系和一般贸易生产体系之间的开放竞争，造就了充满活力的中国经济发展。

当然，我国经济发展中的一些问题也源于两元结构的贸易生产体系。这些问题包括：一是贸易顺差以跨国公司内部贸易为主，2010年我国货物贸易总顺差是1831亿美元，其中加工贸易顺差3229亿美元，一般贸易逆差472亿美元；二是加工贸易主要增值环节在国外，我国加工贸易出口1美元所创造的附加值仅为0.2美元；三是人民币升值对贸易顺差影响不确定，二元结构易生产体系降低了人民币升值对贸易顺差的政策调节效果；四是以扩大进口来实现贸易平衡的效果不确定，如果加工贸易顺差增速快于一般贸易进口增速，其结果只会增加一般贸易逆差，而不一定会减少贸易总顺差。

此外，加工贸易生产体系和一般贸易生产体系有着转型升级各自不同的内在要求，因此，针对两元贸易生产体系结构转型升级的体制机制和政策调整着力点也不相同。针对加工贸易生产体系的转型升级是要大力发展国际工序分工体系中高端制造与服务的代工能力；针对一般贸易生产体系的转型升级是要形成国际差异化分工体系中高端生产与服务的自主发展能力。二元贸易生产体系间优势互补、合作互动，形成了具有“中国特色”的贸易转型增长机制。

（三）外贸扩张难度加大问题

西方学者关于对外贸易扩张与企业空间行为关系的研究，有如下几种代表性的理论。科斯（Coase R. H.，）认为，由于市场不完全，导致企业交易成本增加，企业将不再仅依靠对外贸易占领国外市场，而是通过对外投资来维持和扩大市场份额。弗农（Vern）提出，任何产品都有生命周期，当产品处于创新阶段时，是研究开发力强的发达国家生产此种产品向其他国家出口，而随着对外贸易扩张的过程，生产此种产品的技术逐渐在国际上扩散，使原有技术优势的企业逐步由直接出口转为对外投资。沃茨（Watts）指出，企业首先总是为满足国内市场需求进行生产的，当国外市场出现需求，企业便会有少量产品出口，出口一般由中间商代理。但随着出口达到相当数量，且在国外具备了稳定销售渠道后，再通过中间商代理出口则变得很不经济，企业便开始在国外设立分销机构、自营出口。当对外贸易进一步扩张，国外贸易壁垒加剧，同时，对外贸易成本超过了在国外投资建厂，企业就会由出口最终产品向对外直接投资办厂转变。然后随着企业在国外经营活动的扩大，当国外公司经营份额在企业总经营额中比重升至超过国内时，企业就将在国外建立完整的法人公司。就是通过这样一个对外贸易的扩张过程，企业的空间行为就从国内伸展到了国外。此外，著名的邓宁（Dunning J. H.）提出，只有所有权特定优势、内部化特定优势、区位特定优势这三种优势同时存在企业才会产生跨国直接投资行为。所谓所有权特定优势，包括独占无形资产所产生的优势和企业规模经济所产生的优势这两个方面。所谓内部化特定优势，指跨国公司在外部市场失效情况下节约或消除交易成本的能力。 所谓区位特定优势，指东道国拥有的优势，包括东道国不可移动的要素禀赋，如自然资源丰富、地理位置便利所产生的优势，以及东道国良好的政治经济制度、政策法规、先进的基础设施等形成的优势。企业只有在同时兼备所有权特定优势、内部化特定优势、区位特定优势这三种优势时，才能顺利从事海外直接投资活动。如果企业仅有所有权优势和内部化优势，而不具备区位优势，就意味着缺乏有利海外投资场所，企业只能将其有关优势在国内利用而依靠产品出口来供应当地市场；如果企业只有所有权优势和区位优势，则企业拥有的优势难以在内部利用，只能将其转让给外国企业；如果企业具备内部化优势和区位优势而无所有权优势，则意味着企业缺乏对外直接投资的基本前提，海外扩张无法成功。

以上扼要介绍了西方学者的理论研究，现在来看一下我国对外贸易扩张的实际过程。30年的改革开放，使我国外贸从无到有、迅猛扩张。数据显示，1978—2000年，我国对外货物贸易出口总额从97.5亿美元迅猛增至2492亿美元，23年间增长了24.56倍，年均增长15.87%；2001—2011年，我国对外货物贸易出口总额从2661亿美元增至18983.8亿美元，11年间增长了6.13倍，年均增长21.71%（详见表8.4）。对外贸易成为拉动我国GDP增长的重要动力。

资料来源：海关总署。

但事实上，当前我国外贸发展已驶入慢车道，进一步扩张的难度越来越大。分析原因如下：一是由于我外贸出口达到较大规模后，较小的相对增长都意味着较大的绝对值额；二是由于我外贸出口产品总体上仍是中低端劳动密集型产品，这类产品国际市场已相对饱和，进一步扩张难度相当大；三是由于我外贸出口产品与其他发展中国家属于同质竞争，极易招致贸易摩擦，如1993年墨西哥曾几乎向所有我外贸出口到墨西哥的产品征收高额反倾销税，最高竟达到11.05%。

总之，由于我国外贸出口基数很大，且具有出口产品技术含量低和国际市场相对饱和的特点，加上世界各国生产能力扩张速度超过市场扩容速度，各种借口和多样化形式的贸易保护主义相继涌现，致使我国对外贸易进一步扩张受到多种因素制约。随着我国从小国贸易模型到大国贸易模型的转变，当前国际环境已经不利于外贸出口而有利于对外投资。对外直接投资可使企业就地生产、就地销售，从而规避国际贸易壁垒，带动外贸出口，因此，当前国际直接投资已经取代国际贸易成为世界经济发展的主要驱动力。

幸运的是，在当前的国内外形势下我国企业“走出去”直接投资的时机已经成熟。2002—2010年，我国对外直接投资金额从27.0亿美元增至601.8亿美元，年均增长47.4%（见表8.5）。通过“走出去”对外直接投资，已成为解决我国外贸进一步扩张难度加大、促进我国外贸持续稳定增长的重要途径，成为我国宏观经济内外均衡发展的重要组成部分。

资料来源：商务部。

（四）国际贸易摩擦日益增加问题

所谓国际贸易摩擦，常见解释是由于“一国的持续顺差和另一国的逆差”，国与国之间贸易不平衡，导致一方经济乃至社会利益受到严重损害而引发的争端。WTO法律文件给出了世贸组织界定的国际贸易摩擦外延概念（见表8.6）。

一般而言，国际贸易摩擦通常是由于国际贸易保护而引起的经济纠纷，在国际贸易失衡的情况下，进口国通过限制进口而保护本国社会经济利益的行为。贸易摩擦的本质和最终目标，是通过进口限制（直接或间接限制）维护国家利益（当前或潜在的利益）。早期的国际贸易摩擦只是以关税以及基于关税而形成的数量限制或配额形式表现出来；而当前的国际贸易摩擦已是以隐蔽性较强的技术标准、知识产权保护等非关税壁垒形式表现出来。由这两种形式表现的国际贸易摩擦分别称为显性贸易摩擦和隐性贸易摩擦。显性贸易摩擦包括反倾销、反补贴、保障措施和专门针对中国的特别保障措施所引发的贸易摩擦；隐性贸易摩擦包括技术性壁垒、知识产权保护等所引发的贸易摩擦（见表8.7）。

总体上，以反倾销措施为代表的显性贸易摩擦手段的适用频率，大大低于以技术性贸易壁垒措施为代表的隐性贸易摩擦手段的适用频率，这是当前全球贸易摩擦呈现出来的发展趋势。随着全球一体化的深入和WTO多边贸易体系的发展，以关税、配额为主要形式的显性贸易摩擦手段的应用会变得越来越少，而以技术性贸易壁垒和知识产权为主要形式的隐性贸易摩擦手段的应用则会不断增加。特别是近年来，欧盟、美国几乎主导了世界范围内知识产权贸易的主要格局，知识产权产品已成为发达国家重要的战略产品，对于知识产权保护的争议和冲突不断发生，导致全球贸易摩擦加剧。

国际贸易摩擦与全球产业价值链有深刻的内在关联。首先，一个或部分国家实现产业转型升级、向全球产业价值链高端环节延伸的过程，必然伴随着其他国家产业竞争优势丧失、向全球产业价值链低端环节下滑的过程。因此，全球产业价值链分工位置动态调整必然影响到各个国家的就业、税收、劳动力报酬，以至于在世界的地位等。被调整下行的国家，必然会通过制造贸易摩擦等保护手段减缓其在全球产业价值链下滑的速度，以此作为重新获取比较优势的过渡期。由此，国际贸易摩擦根源来自各国在全球产业价值链所处位置的动态调整。

其次，国际贸易摩擦在发达国家和发展中国家发生的广度和深度不对称是由于发达国家和发展中国家在全球产业价值链上所处位置不同（见图8.9）。发达国家处于全球产业价值链高端，在国际分工中处于生产资本和技术密集型产品的环节，市场环境也具有一定垄断性；而发展中国家处于全球产业价值链中低端，主要生产劳动力密集型产品，这些产品技术含量低，市场基本都是完全竞争结构，产品竞争性强和可替代性强，导致发达国家会千方百计设置障碍保护国内产业，从而引发各种类型的贸易摩擦。

除此之外，国际贸易摩擦还与全球制造业转移高度正相关。“二战”以来每20年一次的产业转移，不仅带动了承接地制造业的大发展，同时也将承接地推到国际贸易摩擦的风口浪尖上，产业转移地是贸易摩擦多发地，贸易摩擦随着全球产业转移而位移。

第一次产业转移发生于20世纪50－60年代，美国集中发展IT等新兴技术密集型产业，将钢铁、纺织等传统劳动密集型产业向日本等国转移。日本制造业获得了巨大发展，随之也在国际市场上形成了巨额贸易顺差而成为美国贸易摩擦的主要对象，贸易摩擦涉及至纺织品、彩电、钢铁、汽车、半导体等多个领域，随后美国压日元大幅升值（广场协议）。

第二次产业转移发生在20世纪60－80年代，科技革命推动美、德、日等国发展汽车等资本密集型产业及电子、航空航天、生物医疗等技术密集型产业，将劳动密集型产业向东亚等国家（地区）转移。“亚洲四小龙”在这次产业转移中实现了经济腾飞，成为东亚最大出口商品市场，同时，严重的贸易逆差使美国把东亚作为贸易摩擦主要对象，对“亚洲四小龙”提出了增加进口、限制出口等要求。

第三次产业转移始于20世纪80年代后期和90年代初期，伴随着知识经济的出现和经济全球化的推进，以跨国公司为主导的世界范围产业重组转移，开始将劳动密集型及部分低技术密集型产业向东盟及我国东南沿海地区转移，目前全球正在启动第四次产业转移。我国东南沿海地区参与了第三次产业转移和正在发生的第四次产业转移（见图8.10）。大规模产业转移使我国东南沿海成为世界加工业制造中心，伴随着“中国制造”产品出口规模不断扩大，我国随之成为当前国际贸易摩擦的主要对象。

此外，国际贸易摩擦还与全球产业价值链相关联。全球产业价值链的形成，首先是随着经济全球化的深入，贸易投资自由化进程快速推进，货物贸易、服务贸易、跨境投资的制度。

我国面临的国际贸易摩擦日益增加问题，不仅与全球产业转移相关，更与我国位于全球产业价值链低端相关。

据中国贸易救济信息网统计，2002年我国遭遇的贸易救济调查涉案金额仅为8亿美元；2007年涉案金额升至46亿美元；2008年国外对我国启动贸易救济调查104起，涉案金额62亿美元；2009年国外对我国启动119起贸易救济案件，涉案金额126亿美元；2010年我国遭遇贸易摩擦64起，涉案金额约70亿美元。截至2010年底全球对华共启动1418起贸易救济调查，调查形式包括反倾销、反补贴、保障措施和特别保障措施（见图8.11），其中反倾销1081起，占全球对华贸易救济调查总数76.2%；反补贴43起，占比3.0%；涉华保障措施209起，占比14.7%；特别保障措施85起，占比6.0%。

近年来，随着全球对华贸易救济调查不断增加，涉案金额也不断攀升。2009年美国对华启动10起双反调查，其中涉案金额超过1亿美元的就有6起；2010年欧盟对我国数据卡启动反倾销、反补贴和保障措施调查，涉案金额高达41亿美元，成为全球对华贸易救济调查史上涉案金额最高一起案件，涉及我国企业1000余家。

国际货币基金组织的研究报告提出警示，全球新兴产业领域的贸易摩擦将加剧。欧美等国将进一步挑战新兴经济体的体制性障碍，通过贸易救济措施，强化对绿色、新能源产业和电子信息产品贸易保护。贸易摩擦将会不断增加，我国外贸产品出口将面临更大压力（见图8.12）。

日益增多的国际贸易摩擦已成为我国继续实施开放战略和发展对外关系的重大障碍。只有在全球产业价值链框架下，加快国内产业的优化升级，才是改善我国在国际产业分工的劣势地位、从源头上摆脱国际贸易摩擦困扰的根本出路。我国加快国内产业优化升级，核心应该是从劳动密集型价值链条转向资本和技术密集型价值链条，这个过程就是生产要素禀赋发生变化的过程。通常，产业优化升级路径遵循由工艺升级、产品升级、功能升级和部门间升级的循序渐进过程（见图8.13），这实质上体现的是要素禀赋的比较优势循序渐进的变化过程。

加快实施“走出去”战略，是我国企业转变经济发展方式，转移国内过剩生产能力，收购国外技术和品牌，达到产业转型升级，提高在产业价值链中所处位置，并最终实现对全球产业价值链中高端环节的控制，从而带动我国向掌控技术、研发、管理环节的总部基地经济转变，以便从源头上摆脱国际贸易摩擦困扰的根本出路。

（五）加快转变外贸增长方式

1. 外贸增长方式新思路

在现代社会，任何国家的经济运行都不是封闭的，或多或少都会与外国发生某种经济联系，其中最主要的经济联系是对外贸易。如果把所有外国视为一个经济部门，即外国部门，在宏观经济运行过程中会增加两个变量，即出口（X）和进口（M），若把宏观经济三部门的消费（C）、投资（I）、政府购买（G））加进一个国外部门就成了四部门经济，四部门经济中由于有了对外贸易，从支出角度看，国民收入的构成就等于消费、投资、政府购买和净出口的总和，用公式表示就是：Y=C+I+G+（X—M）。

对外贸易（X—M）是国民经济的重要组成部分，在我国经济中直接关系到稳增长、调结构、促就业、惠民生等目标的实现。我国对外贸易占世界贸易的比重现在介于10%到11%，我国人口占全球人口19%到20%，我们占世界贸易的规模，应该与我们人口比重相对称，应该占到19%到20%才是最佳。但当前全球经济复苏曲折缓慢，我国经济增长面临下行压力，外贸发展面临严峻形势，只有加快转变外贸增长方式，才能适应新时期对外贸发展的要求。

转变外贸增长方式，最重要是要调整外贸发展思路。应该说，我国以外贸净出口（X—M）有效促进经济发展的这种模式已走到尽头，大量外贸净出口虽然促进了经济增长，也形成了国际贸易的不平衡，因此，我国外贸以出口导向为主促进经济发展的路子，现在面临重大调整，要转变到以内需（C）为主的路子上来。但由于我国经济实际上一直是靠投资（I）拉动而不是靠内需拉动，内需很难在短时间内被刺激起来，因此事实上可以考虑继续走投资为主拉动的路子，但却是把投资拉动外延到境外，且投资主体是把我国3.2万亿的巨额美元外汇储备转变为境外直接投资和资源性实体经济。

我国30年以出口导向为主的外贸发展模式，形成了3.2万亿的巨额美元外汇储备。其有利之处是3.2万亿外汇储备保障着我国经济安全和在全球的优势地位，而其被动之处是我国3.2万亿美元资产必须维系着延续了70年但摇摇欲坠的世界美元体系。

把我国3.2万亿的巨额美元外汇储备从货币形态转变为实体经济形态作为境外资源投入是一个重要思路。这个思路的要点是，（一）我国3.2万亿美元储备理论上不能换成人民币再回到国内，因为首先会形成二次换汇，冲击国内的对冲业务；其次会造成通胀，对国内金融市场造成巨大冲击。（二）我国通过WTO框架下自由贸易形成大量贸易逆差似不可能，必须寻求在海外投资并购，把海外美元资产变成实物资产。（三）目前我国外汇储备加海外资产约4万亿美元，必须通过“走出去”战略进行股权融资、收购兼并，以收购紧缺的资源类、矿物类、高科技类的项目，拉动新时期的外贸发展和国内经济发展。

2. 从出口推动型向外储拉动型转变

把我国3.2万亿的巨额美元外汇储备从货币形态转变为实体经济形态的重要思路，也给出了外贸增长方式转变的新思路，这就是要把以出口导向为重点的国内推动型外贸增长方式，转变为以外汇储备为支点的国际拉动型外贸增长方式。

“十一五”时期，我国外汇储备成为世界第一。统计数据显示，截至2011年6月末，我国外汇储备高达31974.91亿美元。按2011年人民币兑美元汇率升值5.1%、我国购买美国国债和各种债券的平均收益率约为3%计，2011年美元资产的外汇储备贬值2.1%，假设3.2万亿的外汇储备中美元资产占70%，则约有2.2万亿美元资产在2011年贬值了2.1%，即有400多亿美元蒸发。按当前我国银行金融资产总额为119万亿元人民币、人民币兑美元汇率升值5.1%计，人民币对美元的相对价值增加了9000多亿美元，较之400多亿美元的亏损，可谓收大于支、利大于弊。这就是所谓的“两级账”，只有当美元和人民币之间进行兑换时候，升值和贬值的效应才会体现出来。

现在我国已经到了资本输出阶段，外汇资源极为丰富。如何有效发挥外汇储备资产价值，专家指出，我国应将巨量外汇储备用到海外，只要保持合理的外汇储备水平，即保持半年进口货物所需外汇l万亿美元即可，则余下的2万亿美元可用到海外作直接投资。通过海外直接投资，收购紧缺的资源类、矿物类、高科技类的项目，把大部分的外汇储备由现在的货币储备或者是美元资产的储备变成物质储备、能源资源储备、技术储备，则可有效利用2万亿美元的外汇储备支持我国经济发展方式的转变，包括外贸增长方式的转变。

3. 做好加快转变外贸增长方式的各项工作

我国已进入实施互利共赢开放战略，进一步提高对外开放水平的新时期，而加快转变外贸增长方式是新时期开放战略的重要任务之一。我们必须努力做好加快转变外贸增长方式的各项工作。

一是要优化对外贸易结构。继续稳定和拓展外需，保持现有出口竞争优势，加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心竞争力的新优势。延长加工贸易国内增殖链，推进市场多元化，大力发展服务贸易，促进出口结构转型升级。发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用，促进贸易收支基本平衡。

二是要完善对外贸易政策。要完善进口政策，推动进出口平衡发展，同时要完善出口退税政策，健全出口信用风险保障机制，提高出口信用保险覆盖面和服务水平，特别是对中小企业的信贷支持力度。加强和改善跨境贸易人民币结算工作，增加出口贸易人民币结算。继续实施和完善海关、质检、税务、外汇等部门行之有效的各项贸易便利化政策措施。

三是要推进外汇管理改革。首先要转变外汇管制的观念和思路，把全方位监管体系转变为风险管理体系，从管制转变为建立防范资本和货币风险的“防火墙”机制，抵御短期资本大量流出可能带来的金融冲击和风险。其次要改革结售汇制度，在逐步实现结售汇自由化和便利化的同时，重点构建离岸人民币和短期资本流动的统计、数据跟踪和预警体系的建设。再者要做到“藏汇于民”，加快实现国家外汇资源持有主体的多元化。

四是要推动加工贸易升级。（一）引导加工贸易向产业价值链高端延伸；（二）是促进劳动密集型产业从加工贸易转向一般贸易；（三）鼓励加工贸易向中西部转移，以“存量扎根、增量升级、散养入圈、向西转移”方式加快结构调整；（四）利用成本上升倒逼机制，鼓励跨国公司把在华组装车间或销售基地转型为研究与开发中心、培训中心、制造中心、物流中心及总部基地；（五）通过“走出去”战略，鼓励国内企业把加工贸易生产体系的一些工序或环节扩展延伸到境外，形成中国自主的加工贸易生产体系。

五是大力发展服务贸易和服务外包。在跨境物流、运输、保险、技术贸易、旅游、工程等重点领域，大力发展服务贸易和服务外包。重点发展文化创意、研发与工业设计、云计算等高增值服务业，提升服务外包承接能力，带动为实体经济服务的生产性服务企业“走出去”。

六是推动中国组装、中国制造到中国营销的转型。由中国组装到中国制造是一个转型，涉及关键技术、关键设计、关键工艺、关键零部件的攻关、进入和发展壮大。由中国制造到中国营销是另一个转型，涉及建立内外贸一体化的营商环境、分销网络、综合物流、售后服务和全球维修体系，有更好的人力资本投资和培训，更好的分工与专业化合作，更好的市场秩序和营商环境，中国营销的内外贸一体化网络需要银行和人民币参与，中国商品走到那里，银行和人民币服务就要跟进到那里。

三、新时期加快“走出去”的战略与对策建议

（一）新时期加快“走出去”的机遇与挑战

1. 新时期的国内外环境特点

2010年胡锦涛同志在省部级主要领导干部专题研讨班上深刻阐述了“走出去”战略的重大意义，指出“走出去”战略已经进入了向加快实施转变的新时期。

首先，来分析一下新时期国际环境的主要特点。一是全球对外投资尚处在恢复阶段。联合国发布的《2010—2012年世界投资前景调查报告》显示，全球对外直接投资流量2009年下半年跌至谷底，2010年初触底反弹，约为1.2万亿美元，然后出现缓慢复苏，2011年约为1.3万亿－1.5万亿美元，2012年为1.6万亿－2万亿美元（见图8.14）。

资料来源：联合国贸发组织，2010年《世界投资报告》。

二是新兴经济体崛起正在改变国际经济结构。2010年金砖五国GDP占世界经济总量的18%，外贸总额占世界贸易总额的15%，可以说，以金砖五国为代表的新兴经济体，正在改变着世界。国际治理结构从过去七国集团到现在的20国集团，就是新兴经济体等发展中国家的发言权越来越大，越来越受重视的表征。专家预测，金砖五国GDP占世界经济总量到2015年要上升到23%，2020年上升到31%，2030年可能就接近或者超过50%。金砖国家和发展中国家成为当前全球直接投资重点地区，创造了历史最高水平，吸收的外国直接投资首次在全球占据半壁江山。同时，来自这些国家的跨国企业在全球对外投资所占比已达四分之一，它们作为全球直接投资目的地和来源地的重要性一直在上升，全球对外投资的地缘格局正在重塑（见图8.15）。

资料来源：联合国贸发组织，2010年《世界投资报告》。

三是亚洲正在从“世界工厂”走向“世界市场”。预计到2030年亚洲将从“世界工厂”变为“世界市场”，因为2030年全球GDP排名，前四名将分别为中、美、日和印度，到那时亚洲国家的GDP占全球之比将达到40%。

四是跨国公司对外投资战略发生显著变化。从把产品加工制造的价值链低端放在国外，变为将产品的研发设计、营销与售后技术服务等价值链高端放在国外。跨国公司对外投资战略呈现出“价值链提升”趋势，不仅为充分利用国外技术资源和市场资源，也为利于被投资国产业升级与技术进步，达到“共赢”效果。

五是区域主义兴起。关于全球经济治理结构改革探索中，由于多边贸易谈判受阻，各国越来越重视区域和双边谈判。从而区域合作得到深化，自贸区建设得到加强。同样，在投资领域中，区域性的国际投资协定正从对双边协议的补充作用逐渐向发挥主导作用过渡。

六是贸易投资保护主义依然存在。尽管进一步开放仍是各国贸易政策的主流，但“隐性保护主义”（非正式、不透明、歧视性的政府行为）仍是一个严峻的挑战。全球范围内目前对贸易投资自由化有负面影响的政策措施占全部新政策措施的30%，为近二十年来最高水平。

七是跨国并购在全球对外直接投资中占据主导地位。当前全球进行的产业重组将为跨国并购创造机遇。大规模的产业重组正在使汽车、农产品加工、零售、金融等行业的生产经营在全球范围内进一步集中。跨国并购在2010年初出现反弹迹象，继续作为跨国公司对外投资的主要推动力。环保、节能、可再生能源等新兴产业迅速兴起，医药、生物技术等基于创新的产业则通过跨境并购获得新技术，增长速度有望进一步加快。

八是服务业的增长预计快于制造业。从产业结构来看，制造业受危机冲击较大的一些行业（如汽车）开始出现回升，但仍面临需求不足和回升缓慢问题。而一些新兴行业以及服务业的消费市场需求可能出现较快增长，服务业对外投资的增长预计将快于制造业。

再来分析一下新时期国内环境的主要特点。“十二五”（2011年至2015年）时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是加快转变经济发展方式的攻坚时期，是加快实施“走出去”战略大有作为的重要机遇期。当前我国仍处在工业化的中期，工业化、城镇化、农业现代化快速推进，消费结构和产业结构的升级蕴藏着巨大需求潜力。经过30多年改革开放，我国产业发展建立了良好的物质基础和体制条件，产业竞争力和抗风险能力明显增强。特别是加入世界贸易组织十年来，开放型经济发展的内生动力增强，国内产业参与国际竞争的能力显著提升，在未来十年里，我国产业仍具有较大发展潜力和空间，在较长时期内继续保持平稳较快发展具备很多有利条件。同时，我们也清醒地看到，我国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。

总之，面对新时期的国际和国内环境，既有难得的历史机遇，也有诸多可以预见和难以预见的风险与挑战。

2. 新时期加快“走出去”的机遇

（1）把握“走出去”的战略机遇

金融危机以来，世界各国普遍出台经济刺激计划，竞相吸引外国投资，部分国家资金短缺尚未缓解，产业重组步伐加快，一些国家的国有企业正在进行私有化，这为我国企业通过跨国并购获取技术、人才、品牌、营销网络、研发机构等战略性资产提供了宝贵机会。近期，一些中国企业进行了有益尝试，如国家电网、三一重工、山东潍柴。我们要鼓励企业不失时机地加快“走出去”步伐。现在至今后5－10年的新时期，是我国经济和平发展重大战略机遇期。这个重要判断是基于对新时期的三个重大历史机遇的深刻认识和全面总结得出来的。

第一，后发国家“弯道超车”的历史机遇。在世界近现代史中，后发国家往往是把握住重大历史机遇而迅速崛起实现“弯道超车”。如美国和德国就是把握住1870—1913年人类社会历史上第一次经济全球化和第二次产业革命的重大机遇而实现由弱到强、快速崛起的。同样，日本和东亚“四小龙”也是把握住l950—1973年全球贸易和投资自由化与新科技革命的重大历史机遇，创造了“东亚奇迹”、快速崛起的。20世纪90年代以来，世界再次进入现代经济全球化和新一轮科技革命的快车道。我国必须把握住这次产业转移和新一轮科技革命的重大历史机遇，实现快速崛起。

第二，全球投资“行业布局”阶段性的历史机遇。全球对外投资的行业布局，在不同的历史阶段有不同的特征。第一阶段（阶段Ⅰ）是制造业“走出去”，如钢铁冶金、汽车等。第二阶段（阶段Ⅱ）是服务业“走出去”，如金融、批发零售等。第三阶段（阶段Ⅲ）是具有长期增长前景的行业“走出去”，像现在蓬勃兴起的制药业、新能源等就属于这类行业。我国必须把握住当前全球对外投资行业布局的这个重大历史机遇，加快实施“走出去”战略。

第三，美国“再工业化”的历史机遇。当前美国的“再工业化”蕴含着我国企业“走出去”投资合作的重大历史机遇。制造业被做空是美国沉痛的教训，现在的再工业化，是制造业向美国本土回流，这为我国企业去投资合作提供了千载难逢的历史机遇。美国当前的投资环境，不仅管理水平和效率高，更是经济成本低，能源、土地、劳动力价格下行，且物流成本在世界上最具竞争力，使我国企业加大对美投资有很大的发展空间。特别是奥巴马政府的主要目标是绿色就业与出口倍增计划，而开放投资是解决就业与出口的重要途径。美国现有530万人在外资企业打工，50%在制造业。我国必须把握住美国“再工业化”的这个重大历史机遇，加快实施“走出去”战略，创新中美之间双向投资的合作方式。

（2）新时期的机遇大于挑战是一个重要判断

新时期国际国内的机遇和挑战同在，但机遇大于挑战，这是一个总的重要判断。

首先，国际机遇大于挑战，表现在以下三个方面：一是世界经济缓慢复苏而经济全球化格局仍在。2010年世界经济增长3.1％，而2011年至2014年将平均增长4.4％。经济全球化格局没有逆转，全球对外直接投资增长2%。新兴经济体从吸收外资转变为投资，跨国并购增多。西方跨国公司对外投资势头减缓，在短期、中期内为我国企业海外投资和跨国并购提供了更大的空间和机会。

二是加强投资合作仍是国际主流。全球范围内的产业资本流动、要素转移、技术合作和人才流动在加速；新能源、绿色低碳产业的国际投资合作在扩大；区域经济一体化进程在加快，都为我国企业主动布局、打造自主的全球生产体系创造了良好国际环境。

三是全球资产价格将在一个时期内保持较低的水平。受金融危机及世界经济严重衰退的影响，全球许多资源性产品价格大幅下跌，欧美上市公司资产价格持续下降、市值大幅缩水，资产价值处于估值洼地，这给我国有实力的企业投资欧美发达国家的计算机、软件、精密仪器等技术领先企业的股权、抢占国际市场提供了难得的机遇。

其次，内部机遇也大于挑战，表现在以下三方面：一是我国已从吸收外资迅速成为对外投资大国。根据英国经济学家邓宁（Dunning）直接投资发展周期理论，一国对外直接投资分为四个发展阶段，第一阶段人均GDP低于400美元，对外直接投资几乎为零。第二阶段人均GDP在400－2000美元，对外直接投资相对较少。第三阶段人均GDP在2000－4750美元，对外直接投资不断增加，且外资输入规模同时加大。第四阶段人均GDP超过4750美元，对外直接投资净额为正值，并呈逐步扩大趋势（表8.8）。

事实上，我国人均国内生产总值已接近3700美元，根据邓宁理论，我国已具备大规模“走出去”开展对外投资的条件，也就是说，我国对外投资进入了加速增长期。

二是我国外汇储备为大批企业“走出去”创造了重要资本基础。我国需要大量外汇储备以应对各种国际经济活动的需要，但是外汇储备大量、快速的增长也带来了国际上要求我国货币升值和国内增发货币引发通胀的双重问题。而大批企业“走出去”就为外汇储备的有效使用提供了途径。

三是中央大型国有企业（央企）在国内的重组已基本完成。央企完成国内重组后，需要走向国际产业界进行收购兼并，获取国际领先的核心技术、专利技术和国际知名品牌。国内重组的完成提高了央企的实力，为央企“走出去”进行跨国并购的国际重组奠定了基础。

3. 新时期加快“走出去”的挑战

毫无疑问，包括“十二五”在内的未来十年，经济全球化的复杂矛盾和各种风险也一定会凸显出来。因此在抓住新时期机遇的同时，也必须清醒地认识新时期国际国内的各种严峻挑战。

首先，国际环境的挑战主要来自以下三个方面：一是世界经济的脆弱复苏及不确定因素。当前，欧洲国家仍面临着主权债务危机。美国经济复苏短期是出口倍增计划和量化宽松，长期是回归高端制造和回归创新结构调整，而无论扩大出口还是量化宽松，美国都在对外转嫁危机。同时，新兴经济体增长持续下行。这些都给全球经济复苏增加了不稳定性，加大了不确定因素。

二是世界安全形势日趋复杂。部分国家社会和政治动荡不断，全球恐怖事件时有发生，传统和非传统安全问题凸显。这些都增加了我国企业“走出去”可能遭遇战争及恐怖活动等政治暴力事件的威胁，面临更大的社会和政治风险。

三是世界贸易壁垒有增无减。国际贸易保护主义兴起，各种形形色色的贸易壁垒，包括技术法规、标准和认证制度、包装和标签要求、商品检验和检疫规定等，各种显性和隐性的限制增多，增加了我国企业进入国际市场的困难和对外投资并购的障碍。

此外，国内环境也存在诸多严峻的挑战，我国30年改革开放和快速发展，现在正处在一个换挡期。我国将向强国经济转型和过渡，而体制和机制性障碍形成了诸多挑战。如经济结构性调整，改变粗放式的生产方式是个挑战；自主创新能力弱，引资直接技术外溢效果弱是个挑战；资本项目开放，人民币汇率市场化改革是个挑战；扩大非公有制准入范围，为中小企业融资是个挑战等等。

（二）新时期加快“走出去”的战略构想

1. 加快“走出去”战略动因

新时期我国加快“走出去”的战略动因，一是转变外贸发展方式，促进国际收支平衡。二是实现顺差对外转移，减缓贸易摩擦。三是有效利用外汇储备及对外金融资产的再配置，带动银行、人民币、资本、贸易和生产体系共同“走出去”，实现经济国际化程度不断提高。四是扩张海外市场和企业经济规模，包括在海外配置供应链，以及对外销售、售后服务和海外市场布局。五是投资开发利用国外资源和能源，如建设油气、矿产、木材及纸浆生产基地，确保国家长期稳定的资源供应。六是全面参与经济全球化，实现全球布局（近期、中期、长期），主动有序融入海外市场。七是探索“共享发展”的南南贸易投资合作模式，用事实证明中国对外贸易投资的模式与老殖民主义有着本质区别。八是优化配置国外资源和我国短缺的生产要素，达到中国与世界和谐共赢。

2. 加快“走出去”战略调整

新时期我国加快“走出去”的战略目标，一是转变经济发展方式；二是保障资源能源安全；三是开拓国际市场；四是培育跨国公司；五是互利共赢。

为实现以上战略目标，必须进行如下战略调整，一是从“以市场换技术、换资金”为主，向“以投资换资源、换市场”进行调整。二是从对外贸易为主，向对外贸易和投资并重进行调整。三是从对外单一基础设施合作为主，向基础设施合作与金融合作相结合进行调整。四是从以对外货物贸易关系为主，向降低货物贸易而增加服务贸易关系进行调整。五是从“代工”为主，向建立全球自主生产体系进行调整。六是从“模仿”制造为主，向自主创新的经济发展模式进行调整。七是从低端低价竞争为主，向中高端和差异化竞争（寻找不可替代的方案）进行调整。八是从劳动密集型产业价值链环节为主，向资本和技术密集型产业价值链环节进行调整。九是从“引进来”为主，向“引进来”与“走出去”并重进行调整。

其中，从“代工”为主向建立全球自主生产体系进行调整，是产业战略的根本性调整。产业战略要积极探索贸易、科技、金融及物流为一体的全球自主生产体系的构建，形成以传统产业为基础、现代制造业和现代服务业为先导的海外投资自主生产体系。要形成境外加工贸易生产体系、自主生产体系与跨国公司合作的混合所有制生产体系之间技术开发、要素创新的开放竞争局面，不断构筑我国充满活力的国际化、高端化和法治化的“新经济”。

此外，从低端低价竞争为主向中高端和差异化竞争进行调整，是国际竞争战略的根本性调整。从国际分工地位角度看，发达国家（地区）通过其高端要素的优势地位，牢牢掌控着全球产业价值链的中高端环节，在国际竞争中拥有显著竞争优势，而广大发展中国家（地区）位于全球产业价值链的低端环节，在全球治理结构中只能处于从属地位。发展中国家要根本改变在全球国际竞争中的不利地位，唯一途径是产业升级，从全球产业价值链的低端竞争向中高端竞争升级，而整个升级实质上体现的是要素禀赋的比较优势循序渐进的变化过程。

3. 加快“走出去”战略构建

加快“走出去”战略构建，应该是由多个应用型战略组合而成，包括：

（1）投资保护协定战略。要加快与世界各国投资保护协定的谈判，我国已与其他国家和地区签署了123个双边投资促进和保护协定。

（2）资源优先投资战略。要从我国中长期发展战略出发，奉行资源优先对外投资原则，以长期稳定资源供应为目标，研究制定出战略性资源储备的对外投资发展战略及配置格局。

（3）外汇流量资产转换为战略性资源的存量资产战略。要建立起我国对外金融投资、对外直接投资和战略性资源储备的合理结构，将外汇流量资产转换为战略性资源的存量资产。

（4）工业与资本结合的工业财团战略。要以工业和资本结合的工业财团形式走出去，学会利用国际资本市场，达到“以投资换资源、换市场”发展自己的目的。

（5）国际贸易大通道建设战略。要在全球各大洲以国际贸易通道建设大概念，推进投资、贸易、劳务结合，建立“两个市场、两种资源”综合运作的新贸易体系。

（6）区域化和全球化布局战略。要逐步建立对外贸易、对外投资、人民币、银行、生产体系、综合物流、分销网络、研发和设计中心等环节的区域化和全球化布局。

（7）全球化人才战略。要培养成千上万全球市场经营人才。根据麦肯锡全球化人才能力匹配调查，只具备国内市场开拓能力和只会利用国内资源者是本地市场经营人才；只会利用国内资源，却能开拓全球市场者可称为全球市场开拓人才；能够利用全球资源，而只会开拓国内市场者可称为全球资源利用人才；同时具备全球资源利用能力和全球市场开拓能力者才是全球市场经营人才。（见图8.16）

（8）跨国公司战略。全球对外投资约90％来自跨国公司，全球跨国公司有8.2万家，其分布在全球的分支机构与子公司达到81万家。全球跨国公司的跨国指数（跨国性=国外/总）越来越强（见表8.9），要推动中国前500跨国公司达到全球最大100家跨国公司的跨国指数水平。

资料来源：联合国贸发会议《2009—2011年世界投资前景调查》。

产业航空母舰战略。要着手打造我国50个企业航母财团。航母财团首先要有驾驶航母的人，然后是团队和战略联盟，拥有自己核心技术和全球生产体系，这个过程可以通过并购方式，踩在巨人肩膀上在10年内完成。

利用香港“走出去”战略。要充分强调香港对实施加快“走出去”战略的重要性，加快将香港建成最主要的人民币离岸中心，助推人民币国际化，鼓励国企、民企与香港企业合作，以香港注册成立的港资公司向海外投资并购。

（三）新时期加快“走出去”的途径

1. 强化“走出去”传统途径

我国企业“走出去”有三大传统途径，即对外直接投资，对外劳务和对外承包工程。新时期加快实施“走出去”战略，需要继续强化这些成功“走出去”的传统途径。

一是对外直接投资。新建（绿地）投资和跨国并购是我国企业对外直接投资主要两种形式。新建投资项目往往从征地、七通一平、盖厂房、安装设备、招聘工人和管理人员，到产供销、内外贸建成。跨国并购主要通过收购和兼并境外资产股权实现，而通过股权并购实现全球强强联合，也是当前国际投资的主流趋势。据商务部统计，我国以收购方式实现的直接投资，从2002年的2亿美元上升至2008年的205亿美元，占当年对外总投资的54%。2009年在全球跨境并购规模同比下降35%的情况下，我国企业海外收购总额同比增加40%，主要集中在能源、矿产、制造业、商贸、服务业等领域。

二是对外劳务。传统“走出去”对外劳务形式，在新时期要加入新内容，即进入服务贸易领域。要重视研发、设计、创意、银行、货币、投资、保险、仓储、运输、供应链管理、咨询、资讯等专业服务贸易领域。要鼓励企业到境外从事贸易分销、银行、保险、证券、期货、基金管理、电讯信息、物流航运和中介服务，整体提高对外劳务合作水平。

三是对外承包工程。我国对外承包工程10年来年均增长率达30%，水电、高铁等技术应用在国际上处于领先水平。新时期对外承包工程应以咨询服务为先导、与对外投资相结合，并以“工程换资源”的战略思路，在扩大非洲传统市场份额的同时，要关注中东、欧洲、亚洲等新兴市场，要由央企、地方企业合作共同推动与周边国家基础设施领域互联互通。

以上三种我国企业走出去的传统途径中，在新时期要特别强化的是对外承包工程。因为金融危机爆发后，就业成为各国政府政策的主要目标，而扩大基础设施建设是实现就业的最好手段，美国的罗斯福新政就是在“二战”后搞基础设施建设。全球基础设施投资和建设已成为新时期拉动世界经济复苏、增长和解决就业问题的有效手段，各国政府陆续推出大规模基建规划，加大对机场、铁路、高速公路投资力度，并纷纷将加快发展高速铁路等轨道交通列入国家基础设施发展规划。如美国拟投资130多亿美元建立和改进美国高速和快速城际铁路的运输系统，而俄罗斯计划在2015年前修建一条从莫斯科到圣彼得堡总长660公里的高速铁路。总之，全球基础设施投资和建设将是今后一个时期全球经济增长和发展的主旋律。

我国对外承包工程要抓住当前不可多得、大有作为的发展机遇，实现我国对外承包工程跨越式发展，要不失时机做好三方面工作，一是跟踪、把握世界经济发展对于基础设施需求的变化，以基础设施改造升级以及采用新技术、新材料建设高效节能型的基础设施为重点，发挥我国企业在公路、桥梁、隧道、电站、铁路、通信等领域的技术和经验优势，积极探索工程承包与投资相结合模式，在全球范围内寻求发展机会，跟踪推动大项目。

二是加强与国内金融机构合作，融资环节是当前国际基础设施市场的核心环节。当前世界各国金融机构重组，减少放贷规模，防范金融风险，这对未来数年基础设施信贷将产生紧缩效应，在此背景下，我国对外承包工程企业应加强银企合作，采取多元化融资模式得到国内多家商业银行支持，积极探索银团贷款或银行—企业联合体共担风险、共享利益的方式。今后基建项目银团化（即融资由多家银行共同承担）的趋势将更为明显，目前我国资金剩余，可探索把买美国债劵变成对美基础设施投资。

三是加强国际基础设施项目属地化管理。大约80%跨国公司以属地化管理的方式实现其全球性经营。我国企业应注重通过属地化管理方式实施国际基建项目，将履行东道国社会责任贯穿于承包工程项目的经营管理各个环节，以保证公司业务与东道国利益的融合，使企业行为取得东道国社会的认知、认同和支持。

2. 产业集群式“走出去”

所谓集群式“走出去”，是指我国政府通过与企业“走出去”投资所在国和地区开展合作，在境外建立大卖场、科技园、工业园和境外经贸合作区等，使我国企业能够在这些特殊园区内形成上下游产业配套的产业集群。

目前全球正在进行新一轮产业结构调整，国际产业转移形成了集群式发展的模式，产业集群及其所形成的工业园区、产业带、经济带已经成为世界各国经济发展的新增长极。

我国企业集群式“走出去”应该成为新时期我国开放战略重要组成部分。企业集群式“走出去”，不仅可以带动国内相关产业转移剩余产能，还可以发挥对外投资的集群效应，整体提升中国企业对外投资的产业集中度，降低对外投资成本，规避国际贸易壁垒，从而为中国企业尽快走向世界，提供一条重要而有效的途径。

我国已具备企业集群式“走出去”的良好基础和条件。一是改革开放30年，我国依靠“引进来”为主体的开放战略，通过经济特区、技术开发区和出口加工区等模式承接了制造业国际产业转移，成功发展了以产业内分工为基础的产业集群，形成珠三角、长三角和环渤海三大经济带。二是我国已成为贸易大国，对外投资持续快速增长，市场多元化布局基本完成，行业优势逐步凸显，境外经贸合作区、科技园和工业园等合作模式不断取得新的进展。三是有效应对2008年全球性金融危机后，我国宏观经济形势总体平稳，国民经济保持了稳中求进的增长态势，吸引外资和外贸出口实现恢复性增长，强大的外汇储备为企业走出去提供了资金保障。以上均为我国企业集群式“走出去”奠定了良好的基础，创造了有利的发展条件。

我国企业集群式“走出去”需要政府发挥主导作用。政府的主导作用主要体现在以下三个方面：一是统一规划。政府要制定出一个企业集群式“走出去”的国家整体规划，包括如何依托国内优势产业，选择东道国或地区，建立境外我国企业集聚的工业园区、技术开发园区、经贸合作园区等，推进我国企业集群式对境外直接投资，形成园区内配套齐全的产业链，有效实现园区内我国企业整体国际竞争力的提升。

二是政策支持。政府要对境外工业园区、经贸合作园区、技术开发园区等提供配套政策和促进措施支持，包括成立特别金融机构，发放专项海外园区基础设施建设补贴，对进入园区实施境外投资的中国企业给予投资信贷优惠；同时，开展国内开发区与境外合作园区的对口深度合作，使我国开发区建设主力军——开发区管理委员会和开发区投资管理公司也加入到“走出去”的主体中，成为境外经贸合作区主要开发商和管理者，把国内开发区的综合优势转化为境外合作园区的优势。

三是建立协调机制。政府要与东道国（地区）建立共同协调机制，包括共同协调我国企业在东道国（地区）集群式“走出去”的产业布局，以便最大限度地发挥我国产业集群式“走出去”带动东道国（地区）基础设施建设、就业、税收、出口和创汇等各方面发展的实际效应，从而真正实现双方互利共赢。

苏州工业园是中国实施“引进来”开放战略的成功典范，同时也是新加坡政府实施集群式对外投资战略的重大成果，其为我国产业集群式“走出去”提供了宝贵的可借鉴经验。

3. 跟随国家FTA“走出去”

我国在推动建立均衡、普惠、共赢的多边贸易体制，继续推动WTO多哈回合谈判的同时，积极引导和推动区域合作进程，加快实施自由贸易区（FTA）战略。企业要抓住这个机遇，跟随国家双边或区域的FTA走出国门，提高配置国际资源的能力和国际运营能力，是一种最佳的区位战略选择。

我国的FTA战略包括四个圈层：第一圈层是大陆、港澳和台湾两岸四地自由贸易区，或称为大中华自贸区；第二圈层是依托周边国家，推动东亚及亚洲经济一体化，如东盟—中国自贸区（10+1）、东盟—中日韩自贸区（10+3）；第三圈层是推动亚太地区的自贸区；第四圈层是放眼全球，与主要发达国家和地区建立自贸区。

我国与五大洲31个国家和地区建立了14个FTA，其中9个已签署自贸协定（东盟、新加坡、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、中国香港、中国澳门），2010年我国与东盟FTA全面实施。此外，我国在努力推动与海合会、瑞士、澳大利亚等FTA谈判，创造条件启动中日韩FTA谈判。

企业跟随国家FTA战略“走出去”是最好途径之一，国家FTA战略为企业“走出去”直接提供了全球布局（近期、中期、长期）的区位战略。目前我国FTA仍然只在国家层面上，企业并没有跟进。新时期要真正实现政府搭台企业唱戏，要使大批企业以兵团方式跟进国家FTA“走出去”，创造参与国际合作与竞争的新优势。

（四）新时期加快“走出去”的主体

根据我国“十二五”规划纲要的导向，现代产业体系、传统优势产业、央企是新时期我国企业加快“走出去”的重点和主体。

1. 现代产业体系加快“走出去”提高产业核心竞争力发展现代产业体系是我国加快转变经济发展方式的重要途径，是提高经济增长质量、效益和国际竞争力的战略重点。“十二五”规划纲要对发展现代产业体系提出了明确要求：改造提升制造业，培育发展战略性新兴产业，加快发展服务业，加强现代能源产业和综合运输体系建设，全面提高信息化水平，发展海洋经济。

发展现代产业体系就是要改造提升制造业，促进制造产业结构优化升级。虽然我国制造业规模很大，制造业30多个行业大类中，半数以上生产规模已经居世界第一，但实际上我国制造业水平还较低，产业结构调整的要求十分迫切，提升的空间很大。因此必须合理引导企业兼并重组，淘汰落后产能，支持企业技术改造，改革供应链，改革物流成本。以汽车、钢铁、造船、水泥等行业为重点，控制增量，优化存量，兼并重组，提高产业集中度和规模效益，增强新产品开发能力和品牌创建能力。全面提升制造业的水平和竞争力，促进制造业由大变强。

发展现代产业体系就是要发展战略性新兴产业，建立促进新能源利用机制。发展新一代信息技术，加强网络基础设施建设，推动“三网融合”。大力发展高端装备制造、节能环保、生物医药、新能源汽车、新材料等产业，这是抢占经济科技制高点的重要举措。未来有竞争力的产业是特种船、新兴运输设备、精细化工、新能源汽车、生态和低碳技术，我们必须有所作为，尽快使战略性新兴产业和未来产业成为我国经济发展的先导性、支柱性产业。

发展现代产业体系就是要加快发展服务业。服务业具有广阔的市场空间和巨大的需求潜力。由于我国服务业长期发展滞后，对拉动产业发展、扩大就业、带动消费的优势没有发挥出来。要实施有利于服务业发展的财税、金融政策，支持社会资本进入服务业，把推动服务业发展作为产业结构优化升级的战略重点，加强研发创新、综合物流、分销和现代农业的现代服务业，使我国服务业发展迈上一个新台阶。

发展现代产业体系就是要占领未来具有产业核心竞争力的领域。一是基础设施领域。未来基础设施发展将不局限于传统基础设施项目建设，向基础设施可持续性、低碳型、高效能、高品质、低污染的方向发展，更多应用节能环保技术和材料，使用天然材料和太阳能采暖、风力发电等。二是低碳交通基础设施领域。交通领域是二氧化碳最大排放源，在能源消耗、温室气体排放和城市空气污染方面影响显著，优先发展节能、环保的交通基础设施已成为各国决策者关注的焦点。三是清洁能源领域。大规模开发利用清洁能源已成为世界各国能源战略重要组成部分。水电、太阳能、风能等清洁能源项目将在全球得到快速发展。水电站建设因其较高的能源利用率和无污染的特点，将得到各国广泛重视，未来亚洲、非洲和南美市场，特别是经济转型国家或拥有丰富水电资源的国家，水电站建设将拥有巨大潜力和市场前景。

2. 传统比较优势企业加快“走出去”实现市场内部化

我国具有传统比较优势的产业“走出去”的目的，不同于发达国家“资本过剩型”的投资，而是市场扩展、是维持和扩大原有出口市场份额。

一般而言，传统产业走出去，既要考虑该产业是否具有比较优势，也要考虑产业出口规模。一般规律是产业净出口额越大，对国际市场的依赖度越高，若该产业已受到较大贸易壁垒的影响，那么越需要走出去通过对外投资实现市场内部化，从而避开国际贸易壁垒，扩大商品出口。

我国的这一类产业主要包括纺织服装业、皮革制品业、鞋帽制品业、杂项制品业、食品、木材、煤炭等，但这些传统比较优势产业近年来越来越成为边际产业。只有加快走出去，盘活资产，带动出口，才能获得新的发展空间。此外，我国具有潜在比较优势的一类产业如家用电器、化工、塑料模具等，大多已受到较严重的贸易壁垒影响，应该引导这类产业加快走出去实现市场内部化。

3. 央企加快“走出去”成为创新型国家建设主体

中央国有企业（央企）大多分布在我国关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，不仅是国民经济建设的顶梁柱，更是加快实施“走出去”战略、建设创新型国家的主体。央企户均拥有国有资本达161.07亿元，在关系国家安全和国民经济命脉的领域中，其主业集中度达80%。2006年以来我国海外并购的74%是由央企发起的，如华能、中石油、中钢集团、招商银行等，民企仅占15%，如联想等。

央企要在以下几方面发挥加快“走出去”推进创新型国家建设的主体作用，一是在“走出去”的产业联盟中发挥支撑作用。央企应在确保国家经济命脉安全的情况下，积极推进与地方政府、科研院所、高校、各类所有制企业的交流合作，建立起“走出去”产业联盟，探索产权结构股份化、多元化的体制机制，完善各方共同投入、成果共享、风险共担的信用机制和利益保障机制。

二是在“走出去”战略投资中发挥主导作用。央企应瞄准战略性新兴产业，提高科技创新投入比重，不断创新“走出去”战略投资的方式，引导和带动不同所有制企业、战略投资者等对事关创新型国家建设的重大关键项目进行战略投资。

三是在“走出去”产业转型中发挥引领作用。央企应通过加快“走出去”投资兼并不断推进产业结构向产业价值链高端发展，向战略性新兴产业发展，向自主性创新产业发展。利用其在行业与领域中的领导地位和话语权，充分发挥在产业转型中的影响力、辐射力和带动力，引领产业由主要依靠要素投入、规模扩张、资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新方向转型。

（五）新时期加快“走出去”的对策建议

新时期加快实施“走出去”战略中，对政府、行业协会和企业的定位和职责职能必须进行科学、规范和清晰的界定。政府、行业协会和企业都应该在各自的层面上做到“各司其职，各负其责”。

1. 政府层面

（1）法律法规体系

健全“走出去”国家法律法规体系。要尽快制定企业“走出去”有法可依的国家法律法规体系，如“海外投资法”、“海外投资保护协定”、以及避免双重征税协定，等等。要彻底改变我国企业“走出去”无法可依的局面。

（2）政策扶持体系

建立、充实和完善“走出去”国家政策扶持体系。

一是国家通过财政政策（设立专项资金、直接补助、贷款贴息等给予资金方面的扶持）、信贷政策（商业性和政策性金融机构的商业性信贷和优惠信贷等给予融资方面的扶持）、税收政策（在营业税、出口退税等给予税收方面的扶持）、外汇政策（在持汇、购汇及汇款放宽额度和允许境外投资利润作为投资使用给予外汇方面的扶持）大力扶持国内大、中、小型企业加快“走出去”。

二是制定“走出去”国家政策扶持导向目录，包括：（1）鼓励在设备、技术等方面有较强优势的企业把加工贸易生产体系的一些工序或环节扩展延伸到境外，以新建、控股、参股等方式开展境外加工贸易，形成中国自主加工贸易生产体系。（2）鼓励高端产业和优势产业对外投资，“走出去”在境外开展高端技术研发，设立境外研发基地。通过新建、购并、联盟等多种投资方式，获取境外先进科技、智力资源，实现对研发、设计等全球产业价值链高端环节的控制。（3）支持有实力企业“走出去”设立境外贸易公司，鼓励其注册和营销自有品牌，逐步改变目前依赖中间商获取渠道订单的状况，实现对渠道、品牌等全球产业价值链高端环节的控制。（4）在跨境物流、运输、保险、技术贸易、旅游、工程等重点领域，培育国内企业参与国际交换和国际竞争的能力。（5）鼓励中小民营企业抱团出海，在新兴市场建立境外生产基地，转移国内过剩生产能力，转移全球产业价值链低端贸易摩擦高发环节，彻底改变我国仅处于加工组装环节的国际分工劣势地位。（6）鼓励大型基础设施项目“走出去”，金融保险服务“走出去”，研究设计和技术服务“走出去”，带动为实体经济服务的生产性服务企业“走出去”。（7）积极培育一大批有国际影响力的跨国公司，切实履行社会责任、法律责任和道义责任。

（3）服务促进体系

一是建立“走出去”审批服务促进体系。清理过时规章，打破地区、行业、所有制的壁垒，加快审批和办证速度，将国内各类所有制企业推向国际市场。

二是建立“走出去”信息服务促进体系。形成对外投资所需各种信息服务网向投资者提供咨询服务，包括：（1）东道国政治局势、政策取向、法律法规、经济情况、外汇管制情况、投资机会及其前景预测等。（2）国际经济动态、各国产业变化趋势、市场、技术、资金以及企业发展状况。（3）“走出去”的我国企业的行业分布和经营状况。

三是建立“走出去”金融服务促进体系。以中国银行为主，其他银行积极参与，加快在我国开展境外投资较多的地区设立分支机构，设立对外投资信贷基金和对外投资保险基金，提供境外企业融资便利。

四是建立“走出去”风险保障促进体系。建立国别投资风险数据库，加强对重点国家（地区）信息收集、评估和风险预警，适时公开发布有关风险提示。加强对境外安全突发事件的风险防范、巡查和应急处理，做到早发现、早交涉、早化解。

五是建立“走出去”外交斡旋和军事保护促进体系。包括国家签订各种国际保护协定，扩大国家驻外使领馆整体力量，充分利用外交重要平台，对突发事件进行外交斡旋，以及动用军事保护手段，加强对我国“走出去”海外投资保驾护航。

2. 行业层面

（1）与政府、企业协同一致，增强国际经济领域的话语权行业协会要积蓄力量，积极探索“走出去”的方式方法，与政府协同一致，增强在国际经济领域的话语权。

（2）共享行业信息资源，助推实现“走出去”战略国内企业“走出去”之后，获得的信息很多，而所需要的信息则更多。

同时，各行业协会通过与企业或国外行业协会之间的沟通来往，也掌握了大量信息，因此迫切需要有一个整合交流的平台。因此，各行业协会应主动建立协调机制，建立信息互动网络，整合资源，保证信息的时效性和准确性，以此形成合力来支持企业参与全球竞争，使我国企业在国际竞争中处于有利地位。

（3）建立国际风险预警机制

在当前全球贸易保护主义盛行的背景下，行业协会应积极发挥行业优势，承担起国际风险研究，建立国际风险预警机制，完善风险信息发布制度，为企业选择项目、选择合作伙伴以及制定国际化经营战略决策提供咨询。

（4）推进国内标准国际化，增强国内企业的竞争优势目前，标准竞争成为继产品竞争、品牌竞争之后的又一层次更深、水平更高、影响更大的竞争形式。在国际市场上，谁掌握了技术标准的主导权，谁就掌握了游戏规则的制定权，谁在竞争中就能处于优势地位。因此，各行业协会应积极组织，在消化引进国际标准的同时，做好国内标准的外文翻译工作，克服我国标准国际化的“瓶颈”，推进我国标准在国外的推广实施力度，增强我国企业的竞争优势。

（5）规范行业内竞争秩序，实现企业互利共赢

针对部分中国企业在海外的无序竞争，行业协会应完善规则，严格规范行业准入制度，树立权威，充分发挥行业自律作用，促成中国企业在海外市场的相互支持、相互联合。面对部分企业低价竞争的事实，行业协会要定期进行调查，通过公布信息、约谈告诫等形式，及时制止企业短期行为，坚决制止在海外市场上自相残杀，实现企业的互利共赢。

3. 企业层面

（1）加快走出去步伐，培养全球化战略思维和国际化视野，着力培育全球资源配置能力。

（2）加强学习与创新，着力打造具有国际竞争力的跨国公司。

（3）做好走出去实施国际化经营整体经营规划，着力提升国际化经营水平。

（4）完善组织架构，加强战略管理，理顺走出去实施国际化经营的体制机制。

（5）夯实基础，增强境外风险管理能力。要加强对境外经营的风险管控，建立健全境外经营风险评估体系、风险防范机制和境外风险应急体系。

（6）加快国际化人才队伍建设，为国际化经营提供人才支撑。要加强对外投资合作人才队伍建设和外派劳务管理。

（7）要积极履行社会责任，赢得所在国政府和民众的尊重，树立中国企业负责任的形象。

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全球产业价值链与国际贸易摩擦

（2012年3月31日）

前30年改革开放以引进来为主，新一轮改革开放是以走出去为主。实施“走出去”战略是中国企业全面参与经济全球化必不可少的一步，也是提高中国企业在全球产业价值链中分工地位的关键。鼓励具有竞争优势的国内企业积极“走出去”，通过转移国内过剩生产能力，控制国外生产加工环节，收购国外技术、品牌等活动，努力带动我国向掌控技术、研发和管理环节总部基地经济转变，进而从根本上降低国际贸易摩擦影响。贸易摩擦的深刻本质原因是在全球产业链分工低端位置。2005年以来，中国正处于全球产业价值链从加工组装环节向研发设计和品牌服务高端升级的过程，随着产业升级常态化，贸易摩擦常态化。高端低端同时打压，国家应对心态常态化。不是抗议，而是切实加大产业转型增加附加值的能力。

改革开放以来，发展加工贸易切入了全球产业价值链。由于“中国制造”的国际市场份额不断攀升，产业链升级步伐的加快，主要贸易伙伴特别是发达国家为更好地控制全球产业价值链的加工环节，高频度的发动“两反一保”等贸易保护措施，意图削弱我国在全球产业价值链中的影响力和升级步伐，以维系其对全球产业价值链的绝对主导权。

一、提高中国企业在全球产业价值链中分工地位

（一）我国出口产品的生产以代加工（OEM）为主要特征，集中于全球产业价值链中的加工组装等低端环节，研发、设计、渠道和品牌等高增值环节大多被外国公司所控制，因此，在产品产销过程所创造的增值（利润）分配中，我国仅能获取微薄的加工费收入。更不合理的是，虽然我国仅获得了极少的利益分配，却成为国际贸易摩擦的众矢之的。日益增多的国际贸易摩擦制约着我国开放型经济的优化升级和国际产业分工地位提升。

贸易摩擦的根源在于我国以轻型劳动密集型出口加工业在全球产业价值链分工处于低端位置。如何在全球产业价值链框架下加快国内产业优化升级，实现对全球产业价值链中高端环节的控制，才是从源头上摆脱国际贸易摩擦困扰的根本出路。

要改变在全球产业价值链中的被动局面，发展中国家的产业必须进行升级。全球价值链中的产业升级的四种模式：一是工艺升级。路径是从OEM（进口产品组装）到OEM（原始设备制造），通过重新生产系统或引进先进技术，提高价值链中加工工艺和流程，使生产过程更有效率。二是产品升级。路径是ODM（自行设计制造），通过引进新产品或改进已有产品，移向更先进的生产线（增加单位产品价值），使新产品开发或质量提升更快。三是功能升级。路径是OBM（自有品牌制造），从生产环节向设计环节和营销等收益丰厚的环节跨越。使之改变在价值链上所处的位置。四是链条升级。

路径是链升级（跨产业升级），企业把在一产业获得的能力应用到另一个价值量更高的新产业，使转向价值更高的新产业价值链。

（二）约60年的时间里，全球范围内已完成了三次产业转移浪潮。第一次产业转移发生于20世纪50－60年代，美国在确立全球经济和技术领先地位后，在国内集中发展IT等新兴技术密集型产业，将钢铁、纺织等传统劳动密集型产业通过直接投资向正处于经济恢复期的日本、西德等国转移。第二次产业转移发生在20世纪60－80年代。科技革命推动美、德、日等国加快产业升级，并集中于发展化工、汽车等资本密集型产业及电子、航空航天、生物医疗等技术密集型产业，将劳动密集型产业向东亚、拉美等发展中国家转移。第三次产业转移始于20世纪80年代后期和90年代初期。伴随着知识经济的出现和经济全球化的深入推进，以跨国公司为主导的世界范围内的产业重组性转移步伐加快，美国、日本、欧洲等发达国家，连同先期发展起来的亚洲“四小龙”，开始将劳动密集型及部分低技术密集型产业向东盟及我国东南沿海地区转移。目前正在启动第四次产业转移。我国东南沿海地区则参与了第三次产业转移和正在发生的第四次产业转移。

（三）贸易摩擦随全球产业位移而变化，产业转移地成为贸易摩擦多发地。第二次世界大战以来，每隔20年左右就出现一次产业转移，转移内容主要集中于制造业领域。制造业国际转移带动了承接地制造业特别是出口导向型制造业的大发展，但同时也将承接地推到贸易摩擦的风口浪尖，国际产业转移与贸易摩擦呈现高度正相关关系。

第一轮产业转移促进了日本外向型经济发展，同时也使其成为贸易摩擦的主要对象。“二战”后在美国产业转移日本制造业获得巨大发展。制造业产值的快速提升最终使日本在国际市场上形成巨额的贸易顺差。与此同时，贸易摩擦开始出现并快速扩展至纺织品、彩电、钢铁、汽车、半导体等多个领域。同时，欧美等国家在利益集团的驱使下促使日元大幅升值（广场协议）。20世纪70年代，为寻求高质量、低成本的劳动力，回避贸易摩擦，日本逐渐将生产制造环节转移至韩国、新加坡、中国台湾、中国香港地区等“亚洲四小龙”地区。

第二轮产业转移促进了亚洲“四小龙”外向型经济发展，同时也使其成为贸易摩擦的主要对象。日美欧等国的产业转移使“亚洲四小龙”实现了外向型经济腾飞，美国成为东亚地区最大的进口商品市场，美国对东亚的贸易赤字不断扩大。美国与东亚地区严重的贸易逆差促使美国保守主义势力抬头，贸易摩擦不断加剧和扩大，主要提出包括增加进口、限制出口、开放市场、知识产权保护等要求。

第三轮产业转移促进了中国东南沿海外向型经济发展，我国也随之成为贸易摩擦的主要对象。20世纪80年代后期开始，亚洲“四小龙”逐步将其产品加工组装工序转移到中国东南沿海。日本和美国企业为使用中国廉价劳动力资源，也开始向中国东南沿海地区转移部分生产活动。此轮大规模产业转移使中国东南沿海逐渐成为世界加工制造中心，我国出口规模实现了迅速扩张。伴随着我国出口规模的不断扩大，我国与世界各国的贸易摩擦也呈现不断加剧的态势，主要集中于纺织品、钢铁、汽车等重点行业领域，近年来，高新技术产品也逐渐遭遇到贸易摩擦。保护手段涉及环境保护、知识产权保护、政府补贴和人民币汇率政策等诸多方面，我国正逐步成为新一轮国际贸易摩擦的主要对象。

（四）从发展中国家角度看，实现从价值链低端的加工组装环节向两端的研发设计和品牌服务环节升级，能有效减少各类国际贸易摩擦，成功带动本地产业形成新的竞争优势，如韩国和新加坡。如果发展中国家不能有效推动本国产业实现转型升级，由于其所处环节进入门槛较低，而且竞争又较为激烈，因此将面临被其他同类地区挤占现有产业价值链分工地位的威胁，并有可能被排挤出全球生产组织体系，难以分享经济全球化红利。

从位置变动与贸易摩擦关系。部分国家由于实现了产业升级，成功向产业价值链高端环节延伸，在该演变过程中，必然伴随着其他国家竞争优势的丧失及其向产业价值链低端下滑甚至退出全球产业价值链的情况。由于这种动态调整涉及到各国家就业、税收、劳动力报酬，甚至世界地位的影响等，因此，落后国家将通过制造贸易摩擦等保护手段减缓其在产业价值链上的下滑速度，或以此作为重新获取比较优势的过渡时期。是给该国落后产业的缓冲期。

通过应用新技术，也均可能实现产业价值链分工地位和分工利益的相对提升。在此情形下，处于同一产业价值链的内部各构成主体之间的位置如果保持相对恒定，就不会爆发明显的贸易摩擦事件

二、从根本上降低国际贸易摩擦影响

（一）2010年我国进出口贸易额达到2.97万亿美元，其中出口高达1.58万亿美元，位居世界出口贸易首位。一般贸易比重不断提升，加工贸易比重显著降低。

（二）2004—2005年是我国在全球产业价值链中位置转折点，2004年以前，我国通过发展加工贸易的方式，快速切入了全球产业价值链的加工组装环节，加工贸易出口比重一度达到55%以上，珠三角地区加工贸易出口比重一度高达80%以上。2005年以后，国内部分初具实力的企业开始“走出去”，涌现出一批国际上有一定知名度的本土跨国企业，如华为、中兴、比亚迪、雅戈尔等。同时本土民营企业也积极发展进出口贸易。此外，外资研发机构不断加大对华投资力度。上述标志性事件表明2005年以来，我国正处在从全球产业价值链的加工组装环节向研发设计和品牌服务两端逐渐升级的中间过渡阶段。

（三）与此同时，发达国家对我国比较优势领域和比较劣势领域产品进行全面打压，低端和高端贸易摩擦都高增，成为蝙蝠。2002年我国遭遇的贸易救济调查涉案金额仅为8亿美元，而2009年就突破了100亿美元。以欧美为例，2010年欧盟对我国数据卡启动反倾销、反补贴和保障措施调查，涉案金额高达41亿美元，成为全球对华贸易救济调查史上涉案金额最高的一起案件，涉及我国企业1000余家。美国则针对纺织业、钢铁业等我国具有明显比较优势的产业主要采取反倾销、反补贴和特别保障措施等手段，用高额税率迫使中国产品退出美国市场，创造美国的就业机会。而针对美国具有技术先发优势的产业，则主要采用知识产权诉讼、337调查，以及限制高技术产品出口等手段，阻止中国企业参与全球资源的共享。针对绿色环保相关产业，则单方面推行各种绿色认证，加大中国企业的生产成本。同时，美国严格限制对华高技术产品的出口。

（四）我国所面临的贸易摩擦发展趋势：一是碳关税将制约我国出口贸易，技术性贸易壁垒更加难以逾越。二是国际贸易保护主义升温，我国面临的贸易摩擦形势将更加严峻。三是国外对华贸易救济措施常常交替合并使用，同类产品遭遇多种贸易救济调查。四是在货物贸易、服务贸易摩擦多发是常态、与投资有关等众多领域并发，呈常态化和隐蔽化。五是美日等发达国家严格限制高技术产品对华出口，我国引进高端技术将越来越困难。六是资源性产品、高新技术产业发展必需的原材料将是国外对华采取贸易保护措施重点。七是贸易摩擦行业重点是化工、轻工、冶金、机械设备、钢铁机电，甚至由单个产品向整个产业制度。

（五）反倾销被贸易保护利用是因为WTO原产地规则规则缺陷。国际贸易统计中货物的“原产地”规则，即任何货物无论其生产加工过程经历了几个国家，但根据“原产地”规则，其原产地只能是一个国家或地区，该规则与产业价值链分工的深化和全球化已不相适。根据现行的国际贸易统计规则，仅获取了低收益但处于加工组装环节的发展中国家，由于组装出口业务形成巨大贸易出口份额，实质上是将发达国家和准发达国家的高端增值部分变相计入到从事加工组装的发展中国家出口之中所引致。因此，获取了大部分收益的发达国家和准发达国家，在享受着来自发展中国家低廉商品和本国良好生态环境的同时，却不顾国际贸易统计规则与全球产业价值链严重背离的事实，高频度的对处于价值链低端、利润微薄和付出巨大环境代价的发展中国家发起贸易救济诉讼。

三、政策建议

（一）大量培养千人万人工程—技术创新领军人物；国际规则谈判领军人物；国际协调游说领军人物。人才资源是第一资源，软实力。软实力方面不对等交换，如市场经济地位要高价；

（二）大量培养产业家的自觉、自信和自强、有战略和前瞻性，把中国产业转移升级，使分工从垂直到水平、从低端到高端。

（三）培育全球产业价值链主导者。培育若干家中国本土的世界顶级跨国公司和培育一大批中国本土的中小型跨国公司，进而形成集群式跨国经营模式，从产业价值链升级的组织主体角度实现重大突破，打造一批全球产业价值链的治理者和领导者，提升我国在全球产业价值链中的影响力。

（四）支持本土企业创建“国际品牌”。引导本土企业加大品牌建设，加快组建境外营销网络，逐步摆脱“地摊经济”走品牌发展路线。支持有实力的企业设立境外贸易公司，鼓励其注册和营销自有品牌，逐步改变目前依赖中间商获取渠道订单的状况，实现对渠道、品牌等价值链高端环节的控制。

（五）支持企业进行全球资源布局。鼓励有实力的企业利用多年积累的跨国经营经验和资本实力，通过新建、购并、联盟等多种投资方式，获取境外资源、能源、技术、人才等稀缺要素。推动技术密集型企业利用国外先进的科技、智力资源，设立境外测试中心、研发基地，提高企业集成创新能力。

（六）支持本地企业投资新兴市场。支持在设备、技术等方面有较强优势的企业以新建、控股、参股等方式开展境外加工贸易，在新兴市场建立境外生产基地，转移本地过剩生产能力。鼓励中小民营企业抱团出海，实现境外营销渠道或联络机构的战略资源共享，进而巩固境外生产经营基地，转移贸易摩擦高发环节。

（七）大力实施产业价值链升级工程：一是工艺流程；二是产品技术；三是关键零部件；四是制造—服务；五是生产方式。加快推动产业价值链升级，逐步改变我国企业仅处于加工组装环节的国际分工劣势地位，鼓励其逐渐成为全球产业价值链中高端环节的主导者和全球产业价值链治理结构的领导者，这是解决我国贸易摩擦问题的治本之策。

（八）是积极推动出口市场“多元化”：东盟市场—拉美市场—东亚和亚洲。一是重点拓展东盟市场。充分利用“中国—东盟”自贸区全面建成的历史机遇，大力开展与东盟国家的贸易往来，特别在初级产品、中间产品、服务领域、机械设备、电子产品等领域，既能有效发挥我国的产业优势，又有利于弥补资源能源等领域的短板。二是积极关注拉美市场。以墨西哥、巴西、阿根廷、智利等为主的拉美国家，近年来经济发展迅速，市场规模不断扩大，同时具有资源丰富的特点，因此积极抢占拉美市场，重点发展巴西、墨西哥、阿根廷等潜力较大地区双边贸易关系，有利于分享地区经济增长红利。三是不断开发非洲、中东、南亚、中亚市场。该地区拥有三个突出特点，一是资源能源类产品异常丰富；二是基础设施建设需求巨大；三是轻工业产品市场非常广阔。而同时我国资源能源较为短缺，同时在基础设施建设和轻工制造业领域拥有较强实力，因此双方的互补性强，拥有巨大的贸易发展潜力。

提升产业价值链分工位置是解决我国贸易摩擦问题的治本之策

（2012年11月12日）

引言

国际贸易摩擦与全球制造业转移高度正相关，并与全球产业价值链有内在的关联。我国成为新一轮国际贸易摩擦主要对象，不仅由于全球产业转移使我国成为贸易摩擦的高发地，更源自我国位于全球产业价值链的低端。加快实现我国对全球产业价值链高端环节的控制，可以从根本上降低国际贸易摩擦对我国产业发展的制约。而大力实施“走出去”

战略是我国加快实现向全球产业价值链高端环节提升的重要途径。

一、全球产业转移使我国成为贸易摩擦的主要对象

（一）贸易摩擦与全球制造业转移高度正相关

“二战”以来，约60年里全球范围完成了三次产业转移。每20年一次的产业转移集中于制造业领域。制造业的国际转移带动了承接地制造业、特别是出口导向型制造业大发展的同时，也将承接地推到国际贸易的风口浪尖，产业转移地成为贸易摩擦多发地，贸易摩擦随全球产业转移而位移。

第一次产业转移发生于20世纪50－60年代，美国在确立全球经济和技术领先地位后，在国内集中发展IT等新兴技术密集型产业，将钢铁、纺织等传统劳动密集型产业通过直接投资向正处于经济恢复期的日本、西德等国转移。第一次产业转移使日本制造业获得巨大发展，最终使日本在国际市场上形成巨额贸易顺差。随之日本成为国际贸易摩擦主要对象，贸易摩擦涉及纺织品、彩电、钢铁、汽车、半导体等多个领域，随后美国通过《广场协议》压迫日元大幅升值。

第二次产业转移发生在20世纪60－80年代，科技革命推动美、德、日等国加快产业升级，并集中于发展化工、汽车等资本密集型产业及电子、航空航天、生物医疗等技术密集型产业，将劳动密集型产业向东亚、拉美等发展中国家转移。第二次产业转移使“亚洲四小龙”实现了外向型经济腾飞，同时美国成为东亚最大进口商品市场，严重的贸易逆差使美国把东亚作为贸易摩擦主要对象，对“亚洲四小龙”提出增加进口、限制出口、开放市场、知识产权保护等要求。

第三次产业转移始于20世纪80年代后期至90年代初期，伴随着知识经济的出现和经济全球化的深入推进，以跨国公司为主导的世界范围内的产业重组性转移步伐加快，美国、日本、欧洲等发达国家，连同先期发展起来的亚洲四小龙，开始将劳动密集型及部分低技术密集型产业向东盟及我国东南沿海地区转移。

目前，正在启动第四次产业转移。我国东南沿海地区则参与了第三次产业转移和正在发生的第四次产业转移。大规模的产业转移使我国东南沿海成为世界加工制造中心，伴随着“中国制造”出口规模不断扩大，我国随之成为国际贸易摩擦的主要对象。

（二）我国成为新一轮贸易摩擦主要对象

2002年我国遭遇贸易救济调查涉案金额仅为8亿美元，2009年就突破了100亿美元。而截至2011年底，全球对华共启动1487起贸易救济调查，调查形式包括反倾销、反补贴、保障措施和特别保障措施，其中反倾销1131起，占全球对华贸易救济调查总数76.06%；反补贴52起，占比3.50%；涉华保障措施218起，占比14.66%；特别保障措施86起，占比5.78%。

我国贸易摩擦呈现蝙蝠特点，即我国比较优势领域和比较劣势领域的产品都成为美欧贸易摩擦的主要对象。美欧针对纺织业、钢铁业等我国具有明显比较优势的产业主要采取反倾销、反补贴和特别保障措施等手段，用高额税率迫使中国产品退出美欧市场，创造美欧就业机会。而针对美欧具有技术先发优势的产业，则主要采用知识产权诉讼、337调查，以及限制高技术产品出口等手段，阻止中国企业参与全球资源共享。

美国2009年对华启动10起双反调查（指同时进行的反倾销和反补贴调查），其中涉案金额超过1亿美元的就有6起；2011年美国对华启动双反调查4起，涉案金额10.44亿美元。而欧盟2010年对我国数据卡发起反倾销、反补贴和保障措施调查一起案件，就涉及了我国1000余家企业，涉案金额高达41亿美元，后在中国政府多方交涉下，欧盟于2011年1月和3月相继终止了这些调查。但继美国对中国太阳能电池征收高额反倾销和反补贴税后，2012年9月欧盟对中国光伏电池发起反倾销调查，11月又发起反补贴调查，涉案金额超过200亿美元，影响我就业超过百万人，成为有史以来最大的案件。

我国将面临贸易摩擦频发趋势，一是碳关税将制约我国出口贸易；二是国外对华贸易救济措施交替合并使用；三是资源性产品、高新技术产业必需原材料将是国外对华采取贸易保护重点；四是贸易摩擦集中于纺织品、钢铁、汽车等重点行业领域的同时，近年高新技术产品也逐渐遭遇贸易摩擦；五是国外贸易保护手段涉及环境保护、知识产权保护、政府补贴和人民币汇率等诸多方面。

国际货币基金组织的研究报告也提出警示，全球新兴产业领域的贸易摩擦将加剧。欧美等国将进一步挑战新兴经济体的体制性障碍，通过贸易救济措施，强化对绿色、新能源产业和电子信息产品贸易保护，我国外贸产品出口将面临更大压力。

二、贸易摩擦源自我国位于全球产业价值链的低端

（一）贸易摩擦与全球产业价值链的内在关系

一是贸易摩擦源于全球产业价值链分工位置的调整。当一个或部分国家实现了产业转型升级，成功向全球产业价值链高端环节延伸的过程，必然伴随着其他国家产业竞争优势丧失及向全球产业价值链低端环节下滑。由于这种产业价值链分工位置动态调整必然影响到各个国家的就业、税收、劳动力报酬，甚至世界地位等，因此，被调整下行的国家将会通过制造贸易摩擦等保护手段减缓其在全球产业价值链上下滑的速度，或以此作为重新获取比较优势的过渡时期。一句话，贸易摩擦是给该国落后产业退出全球产业价值链的缓冲期。

二是实现从全球产业价值链分工位置低端环节向高端环节升级能有效减少贸易摩擦。发展中国家实现从产业价值链低端加工组装环节向高端研发设计和品牌服务环节升级，就能成功带动本国产业形成新竞争优势，从而能有效减少各类贸易摩擦。发展中国家如不能有效推动本国产业实现转型升级，由于其所处产业价值链加工环节进入门槛低，竞争激烈，还会面临被其他发展中同类国家挤占其现有全球产业价值链分工位置的威胁。

三是通过创新实现产业价值链分工位置升级能够避免贸易摩擦。通过应用创新技术，同样能够实现在全球产业价值链分工位置和分工利益的相对提升。在此种情形下，处于同一产业价值链内部各构成主体之间，如果位置保持相对稳定，就不会爆发贸易摩擦事件。

（二）加快实现对全球产业价值链高端环节的控制，可以从根本上降低贸易摩擦

改革开放初期，我国通过加工贸易方式切入了全球产业价值链的加工组装环节，加工贸易出口占比高达55%以上，特别是珠三角地区加工贸易出口占比高达80%以上。2005年是我国在全球产业价值链中地位的转折点，中国开始了从加工组装环节向研发设计和品牌服务高端环节升级的过程，一般贸易比重不断提升，加工贸易比重显著降低。

但整体上我国企业仍然处在全球产业价值链中加工组装低端环节，而研发、设计、渠道和品牌等高增值环节通常被外国公司控制。在产品产销过程所创造的增值（利润）分配中，虽然我国企业仅能获取微薄加工费，即在全球产业价值链中获极少利益分配，然而由于国际贸易统计“原产地”规则的缺陷，却成为国际贸易摩擦众矢之的。

“原产地”规则指任何货物无论其生产加工过程经历了几个国家，其原产地只能是一个国家或地区。根据现行“原产地”国际贸易统计规则，在仅获取低收益但处于全球产业价值链加工组装环节的发展中国家中形成了巨大的贸易出口份额，实质上这是将发达国家和准发达国家的高端增值部分变相统计进从事加工组装的发展中国家出口额之中所致。其结果是获取了大部分收益的发达国家和准发达国家，一边享受着来自发展中国家低廉商品和本国良好生态环境，一边却对处于价值链低端、利润微薄和付出巨大环境代价的发展中国家高频度发起贸易诉讼。

我遭遇贸易摩擦高发的根本原因在于我国以轻型劳动密集型出口加工业在全球产业价值链分工处于低端位置。发达国家为削弱我国在全球产业价值链中影响力和升级步伐，以维系其对全球产业价值链的绝对主导权，高频度发动“两反一保”（反倾销、反补贴、保障措施）等贸易保护措施，日益增多的国际贸易摩擦已严重制约着我国开放型经济优化升级和国际产业分工地位提升。我国只有在全球产业价值链框架下加快国内产业优化升级，实现对全球产业价值链中高端环节的控制，才是解决我国贸易摩擦问题的治本之策。

三、“走出去”是我国加快实现向全球产业价值链高端环节提升的重要途径

我国新一轮改革开放将以“走出去”为主体。国内已有一批国际上有一定知名度“走出去”的企业，如华为、中兴、比亚迪、雅戈尔等，这些企业通过收购国外技术、品牌等，加快掌控全球产业价值链高端环节，努力带动我国向掌控技术、研发和管理环节的总部基地经济转变。这充分证明了“走出去”是我国加快实现向全球产业价值链高端环节提升的重要途径。我们应该：

（一）支持在设备、技术等方面有较强优势的企业以新建、控股、参股等方式开展境外加工贸易。鼓励中小民营企业抱团出海，在新兴市场建立境外生产基地，转移本地过剩生产能力，转移全球产业价值链低端贸易摩擦高发环节，改变我国企业仅处于加工组装环节的国际分工劣势地位。

（二）支持有实力的企业“走出去”设立境外贸易公司。鼓励其注册和营销自有品牌，逐步改变目前依赖中间商获取渠道订单的状况，实现对渠道、品牌等全球产业价值链高端环节的控制。

（三）鼓励有实力的企业“走出去”设立境外研发基地。通过新建、购并、联盟等多种投资方式，获取境外先进的科技、智力资源，实现对研发、设计等全球产业价值链高端环节的控制。

新时期中国企业加快“走出去”的途径与对策建议

（2013年4月23日）

引言

本文对我国实施“走出去”战略的现状、趋势和问题，以及新时期我国加快实施“走出去”战略的挑战和机遇进行了深入分析，指出了新时期我国加快实施“走出去”战略的途径，不仅要强化“走出去”的传统途径，更要推动产业集群式“走出去”和提倡企业跟随国家FTA战略“走出去”。本文建议，要发挥央企实施加快“走出去”的主体作用，要调整一些“走出去”的战略，同时要构建加快“走出去”的新战略，更要对政府、行业协会和企业加快实施“走出去”战略的职能进行顶层设计。

一、我国实施“走出去”战略的现状、特点、问题

（一）现状

2001年，我国加入世界贸易组织（WTO）；同年，党中央在关于“十五”计划纲要《建议》中，首次把“走出去”战略与西部大开发战略、城镇化战略、人才战略一起作为国家四大战略提出来。

2010年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部专题研讨班上，深刻阐述了“走出去”战略的重大意义，明确指出，我国“走出去”战略已进入向加快实施转变的新时期。

2001—2010年，正值我国“十五”、“十一五”期间，我国宏观经济环境总体对实施“走出去”战略有利。我国成为贸易大国；对外投资快速增长；特别是有效应对了2008年全球金融危机使宏观经济形势保持了稳中求进。

“十五”时期（2001—2005年），我国企业开始了“走出去”的实践探索。有代表性的是家电行业海尔集团公司，率先向国际家电市场大举进军，成功进入美、日、欧主流品牌及名牌市场。其后是通信行业华为和中兴两大集团公司，从发展中国家中低端通信市场起步，成功进入发达国家中高端市场。之后是我国加入WTO整体对外开放效应，大批如汽车、重化、装备和矿业等产业进入高速增长阶段，直接推动了我国企业“走出去”实践活动进入快速发展期。

“十一五”时期（2006—2010年），2008年全球金融危机带来了世界经济大调整，为我国企业“走出去”整合和开发全球资源，提供了难得的历史机遇。越来越多我国企业直接对外投资在全球布局或在海外并购，成为“十一五”时期我国企业“走出去”的最主要途径。仅2010年一年，我国企业就创下“走出去”对外直接投资688.1亿美元的历史最高值。

总结2001—2010年这十年，我国企业“走出去”的形式特征是：一是以建设长期稳定海外市场和需求源形式“走出去”，在境外设立从事贸易、物流与分销服务型公司；二是以建立加工贸易形式“走出去”，在境外新建（绿地）投资，从征地、七通一平、盖厂房、安装设备、招聘工人和管理人员，到产供销一体化的模式建成；三是以跨国并购品牌形式“走出去”，直接投资并购境外品牌产品的股权；四是以资源开发形式“走出去”，收购国外矿山和矿业公司股份；五是以建立研发中心形式“走出去”，在国外建立新的研发中心。

我国企业“走出去”的行业分布特征是：国有大企业一般分布在资源能源、基础设施、大型装备项目中；而民营中小企业一般分布在边境贸易、旅游服务、咨询服务、货代服务、餐饮服务、会展服务和传统医疗服务等领域。

我国企业“走出去”的资本特征是：对外投资2001年至2010年（非金融类直接投资流量）年均增速达到50％左右，2001年对外直接投资净额（流量）为7.8亿美元，2010年激增为601.8亿美元（表8.10），实现了从“外汇短缺”和“资本短缺”到“外汇丰裕”和“资本丰裕”的转变。

资料来源：商务部。

（二）特点

一是对外直接投资持续高速增长。据商务部《中国对外投资合作发展报告2011—2012》，2001年我国境外企业只有3091家，截至2011年底，在全球177个国家（地区）设立对外直接投资企业1.8万家，对外直接投资存量4247.8亿美元，其中股本投资1418.4亿美元，占33.4%；利润再投资1706.5亿美元，占40.2%；其他投资1122.9亿美元，占26.4%，年末境外企业资产总额近2万亿美元.2011年境外企业向投资所在国缴纳的各种税金超过220亿美元，年末境外企业就业人数达122万人，其中雇用外方员工88.8万人。

联合国贸发会议（UNCTAD）《2012年世界投资报告》显示，2010年，中国对外直接投资流出流量达到688.1亿美元，年度流量首次超过日本（562.6亿美元）、英国（110.2亿美元）等传统对外投资大国。2002—2010年，中国对外直接投资年增长速度为49.9%。

2011年全球1.69万亿美元，年末存量为21.17万亿美元，按此计算，2011年中国对外直接投资分别占全球当年流量、存量的4.4%和2%，2011年中国对外直接投资流量名列全球国家（地区）排名的第六位，存量居第13位。

我国对各主要经济体投资增长很大，2011年对欧盟直接投资为75.61亿美元，同比增长26.8%；对东盟直接投资为59.05亿美元，同比增长34.1%；对澳大利亚投资为31.65亿美元，同比增长86%；对美国直接投资为18.11亿美元，同比增长38.5%；对俄罗斯联邦直接投资为7.16亿美元，同比增长26.1%，均大幅高于2011年全年8.5%的增速。

截至2011年底我国对外直接投资累计3823亿美元，当年共对全球132个国家和地区投资651亿美元，居发展中国家首位。2011年对外直接投资流向前10位的国家（地区）是，中国香港、英属维尔京群岛、开曼群岛、法国、新加坡、美国、英国、卢森堡、苏丹等，累计投资达到621.23亿美元，占我国同期对外直接投资总额的83.2%。与此同时跨国并购占对外直接投资的比重超过四成（表8.11），集中分布于石油（31%）、矿业（21%）、金融（18%）、交运（7%）和公用事业（4%）等。

资料来源：根据网易新闻等公开资料收集整理。

二是市场多元化布局基本完成。截至2010年，我国已与231个国家和地区建立了贸易伙伴关系，我国在全球市场的覆盖率达72.7%，开拓新兴市场成效明显。欧盟、美国、东盟为我前三大贸易伙伴，2011年，对欧美日港四个传统市场进出口比重由2002年的58.2%降至45.1%。与新兴市场进出口快速增长，相比于2002年，与东盟贸易由8.8%提高到10.0%，与金砖国家由3.9%提高到7.8%，与拉丁美洲由2.9%提高到6.6%，与非洲由2.0%提高到4.6%。

三是对外投资行业优势逐步凸显。我国对外直接投资几乎覆盖国民经济所有行业类别，其中传统制造业的纺织、家电、冶炼、化工、中低端电子和食品加工等劳动密集型行业优势凸显；同时海外并购从传统制造业向信息产业、商业分销、采矿资源等领域快速增加，并集中在能源资源、汽车、金融和电信这四大领域里，占对外直接投资存量总额的88.3%。

四是企业国际化水平日益提高。在对外投资存量中，国有企业比例占69.2％；有限责任公司占22％；股份有限公司占5.6％；私营企业占1％；外商投资企业占0.5％。2012年《财富》发布的世界500强中，我国企业共73家榜上有名，其中国家电网、中石化和中石油已跻身前10强。上榜公司数量仅次于美国，排名世界第二。同时，52家中国企业入选2012年度全球最大225家国际承包商，其中中国交通建设股份有限公司排名首次跻身世界前10。

五是对外劳务合作稳步发展。2011年，对外劳务合作派出各类劳务人员45.2万人，较上年同期增加4.1万人，同比增加10%。其中对外承包工程项下外派人员24.3万人，占全部派出人员总数的53.8%。年末在外各类劳务人员81.2万人。截至2011年底，对外劳务合作累计签订合同额760亿美元，完成营业额736亿美元，年均增长率13.2%；累计派出各类劳务人员588万人，包括建筑、纺织等普通劳务人员，以及海员、空乘、工程师等高级技术劳务人员。

六是对外承包工程迈上新台阶。2011年，对外承包工程业务完成营业额1034，2亿美元，同比增加12.2%；新签合同额1423.3亿美元，同比增加5.9%。新签合同额在5000万美元以上的羡慕498个（上年同期488个），合计1123.7亿美元，其中上亿美元的项目266个，较上年同期增加5个。截至2011年底，对外承包工程累计签订合同额8416亿美元，累计完成营业额5390亿美元，其中石化、轨道交通、电力和电子通信项目占总营业额的55％（表8.12）。我国对外承包工程主要市场为伊朗、委内瑞拉、印度、沙特、利比亚、越南、苏丹、阿尔及利亚、尼日利亚、安哥拉等国，同时新开拓美、澳发达国家市场也取得很大进展。

资料来源：商务部：《中国对外承包工程、劳务合作和设计咨询业务统计年报》。

（三）问题

一是对外直接投资规模偏小。对外投资规模与现阶段我国整体经济实力及在国际经济社会中地位不匹配。2010年我国GDP达到39.8万亿人民币，折合6.04万亿美元，位居全球第二，但对外投资规模仅680亿美元，占GDP比重5％，远落后于26.1％的全球平均水平，也低于13.9％的发展中国家平均水平。

二是对外直接投资绩效指数较低。对外直接投资绩效指数由两种优势决定，所有权优势（品牌、创新力、管理与组织能力、信息、融资、资源获取以及规模和网络等方面的优势）和区位优势（母国或东道国有利于不同商品生产和服务的各种经济条件，包括相对市场规模、生产运输成本、技术支持、基础设施和供应链等方面的优势）。对外直接投资绩效指数较低反映了我国企业缺乏核心技术与自主品牌，大多数产业在国际分工格局中处于低端的现状。

三是企业国际化程度仍很低。海外收入占营业收入比重超过30%才能说一个企业具有国际化经营能力，跨国公司全球国际化水平为40%，我国企业只有16.3%。

四是企业只能被动适应既有国际标准。当前国际标准基本是欧美标准，我国企业只能在国际市场上被动适应既有的国际标准，大大增加了成本，压缩了利润，制约了在国际市场上的发展空间。

五是企业缺乏全球市场经营人才。大量缺乏全球化经营人才是造成我国企业拓展海外市场困难与日俱增的根本原因。

六是对海外投资政治风险应对不力。我国企业海外并购重组常遭遇巨大政治阻力，对政治风险估计不足和应对不力，成为我国企业“走出去”投资并购最主要的障碍。

二、新时期我国加快实施“走出去”战略的机遇和挑战

国际金融危机爆发以来，世界经济格局发生了重大变化。新时期我国加快实施“走出去”战略面临诸多机遇和有利条件，同时也面临许多困难与挑战。2011年以来，世界经济虽然延续了2010年的复苏势头，但受发达国家主权债务危机、中东北非动荡以及国际金融市场跌宕起伏等因素的影响，复苏进程明显趋缓，中国企业“走出去”面临的外部环境更加复杂。如何充分认识新时期企业“走出去”的面临的机遇和挑战，加强战略谋划，有效整合和利用各种资源，实现“走出去”对外投资合作的互利共赢，具有非常重要的现实意义。

总体而言，新时期今后的10年里，国际国内挑战与机遇同在，但机遇大于挑战，中国企业“走出去”对外投资合作仍处于重要战略机遇期，这是对新时期总的一个重要判断。

新时期国际的挑战主要来自三方面：一是世界经济脆弱复苏及不确定因素。欧洲主权债务危机；美国短期出口倍增计划和量化宽松，长期回归高端制造和回归创新结构调整，都在对外转嫁危机；新兴经济体增长持续下行，都增加了全球经济不确定因素。二是世界安全形势更加复杂。企业“走出去”可能面临更大的社会和政治风险，中外之间文化、利益矛盾增多，国际安全形势复杂，对外投资合作境外安全风险加剧。三是世界贸易壁垒有增无减。全球投资保护主义升温，部分国家对外资项目的要求和审核日趋严格，企业特别是国有企业对外投资阻力和经营困难加大，增加了企业进入国际市场和对外投资并购的障碍。

与此同时，新时期国内也存在着严峻挑战。国内改革开放和快速发展处在了一个换挡期，向强国经济转型和过渡，体制和机制性障碍形成了诸多的挑战，现行对外投资合作管理体制和工作机制仍需完善；金融机构相关产品和服务尚未满足企业需求；中介服务机构相对缺乏；企业人才矛盾突出，市场研判和风险防范能力有限，社会责任意识有待提高。

但机遇大于挑战，中国企业“走出去”主要面临以下发展机遇，首先看国际上，一是世界经济复苏缓慢，但经济全球化格局仍在，加强投资合作仍是国际主流。经济全球化和区域经济一体化进程正在加快，这为我国企业主动布局、打造全球自主生产体系创造了重大国际机遇。

二是受金融危机和欧债危机双重影响，发达国家对外来资本需求意愿上升。目前发达国家受金融危机影响，将在较长时间内处于低速增长，特别是欧洲一些国家深陷主权债务危机，财政紧缩、企业投资乏力，形成了对外来资本的急剧需求。这在短期、中期内为我国企业海外投资提供了更多的机会。

三是新兴经济体和发展中国家快速增长格局，带来了巨大发展空间。目前，新兴经济体和发展中国家已成为全球需求增长的主导力量。目前新兴经济体和发展中国家总人口近50亿，不算中国还有35亿人口，这35亿人口正处于经济和消费需求高速增长阶段，这为我国企业“走出去”提供了广阔发展空间。有机构预计未来20年的全球产出，将有61万亿美元的增长来自新兴和发展中经济体。加快实施“走出去”战略，不仅有利于促进当地经济社会发展，而且将为我国再保持20年快速增长提供有力支撑和保障。

四是全球资产价格将在一个时期内保持较低水平。资产价值处于估值洼地，西方的跨国公司对外投资势头减缓，这给我国有实力的企业跨国并购欧美发达国家计算机、软件、精密仪器等技术领先企业的股权、抢占国际市场提供了难得的机遇。近期一些大型并购活动说明，我国企业正抓住难得机遇，获取美欧国家先进的制造技术、营销网络和知名品牌，这对于我国企业提高自身竞争力，拓展欧美等发达国家市场具有十分重要的意义。

除此之外，新时期我国内部机遇也大于挑战，一是我国人均国内生产总值已达5432美元。据国家统计局最新发布报告指出，2011年，我国人均GDP达到35083元，扣除价格因素，按照平均汇率折算，我国人均GDP至2011年已达到5432美元。根据邓宁理论研究表明（表8.13），只要人均GDP超过4000美元就将进入对外投资的快速发展阶段，而中国2011年已达到5400美元，已具备大规模“走出去”开展对外投资的条件。

资料来源：中国WTO研究会：《基于产业价值链分析的贸易摩擦对策研究》课题组。

二是我国外汇储备为大批企业“走出去”创造了重要的资本基础。外汇储备大量、快速增长带来了国际上要求我国货币升值和国内增发货币引发通胀的双重问题，企业大批“走出去”就为外汇储备有效使用提供了途径。

三是企业“走出去”内生动力不断增强。随着国内土地、资源、人工、能耗等成本的不断上升，将会有更多技术含量低的低端制造业向其他低收入经济体转移，而国内企业和资源将向更高端的制造业和服务业集中，这是客观规律也是发展的必经阶段。此外，开拓市场和平衡国际收支也需要企业“走出去”进一步扩大投资合作，通过扩大“走出去”对外投资规模，可以减少外汇流入压力，减少因贸易盈余大幅增加带来的通胀、金融压力以及双边经贸摩擦。

四是中央大型国有企业（央企）重组已基本完成，企业“走出去”的实力不断增强。国内重组提高了央企的实力，为央企“走出去”跨国并购、获取国际领先核心技术、专利技术和国际知名品牌的国际重组奠定了基础；此外，经过三十多年的改革开放和国际市场竞争的洗礼，一些中国民营企业已具备了跨国经营的能力和水平。中国企业“走出去”的实力不断增强，有的在海外搞投资贸易多元化；有的搞项目承包规划、建设、服务一体化；有的搞资本运作，与跨国公司合作搞工程项目带资源开发，这些充分说明中国企业“走出去”整体实力相对于改革开放初期已经上了一个新台阶。

三、新时期我国加快实施“走出去”战略的途径和政策建议

（一）新时期加快“走出去”的途径

一是强化“走出去”传统途径。我国企业“走出去”有三大传统途径，新时期要强化这些成功“走出去”的传统途径：其一，对外直接投资。通过股权并购实现全球强强联合，是新时期国际投资主流趋势。其二，对外劳务。新时期对外劳务要加入新内容，即必须进入服务贸易领域。其三，对外承包工程。新时期对外承包工程以咨询服务为先导，与对外投资相结合。

以上传统“走出去”途径中，新时期要特别强化对外承包工程，以“工程换资源”战略思路，扩大非洲传统市场份额的同时，关注中东、欧洲、亚洲等新兴市场。要由央企、地方企业合作共同推动与周边国家基础设施领域的互联互通。由于全球基础设施投资和建设已成为新时期拉动世界经济复苏、增长和解决就业问题的有效手段，将会成为新时期全球经济增长和发展的主旋律。我国对外承包工程必须要抓住当前不可多得、大有作为的发展机遇，实现我国对外承包工程的跨越式发展。第一是跟踪、把握世界经济发展对于基础设施需求的变化。以基础设施改造升级、采用新技术、新材料建设高效节能型基础设施为重点，发挥我国企业在公路、桥梁、隧道、电站、铁路、通信等领域的技术和经验优势，积极探索工程承包与投资相结合的模式，在全球范围跟踪推动大项目。第二是加强与国内金融机构合作。积极探索银团贷款或银行—企业联合体共担风险、共享利益的方式；与此同时，探索把买美国债劵变成对美基础设施的投资。第三是加强国际基础设施项目属地化管理。80%的跨国公司都是以属地化管理方式实现其全球性经营的，我国企业也应将履行东道国社会责任贯穿于承包工程项目经营管理的各个环节，以确保公司业务与东道国利益融合。

二是产业集群式“走出去”。目前全球正进行新一轮产业结构调整，国际产业转移形成了集群式发展模式，产业集群及其所形成的工业园区、产业带、经济带已成为世界各国经济发展新增长极。我国依靠“引进来”为主体的开放战略，通过经济特区、技术开发区和出口加工区等模式承接了制造业的国际转移，已成功形成珠三角、长三角和环渤海三大经济带以产业内分工为基础的产业集群。实施中国企业集群式“走出去”的发展战略是新时期我国开放战略的重要组成部分，我国已具备大力实施中国企业集群式“走出去”发展战略的良好基础和条件，而境外经贸合作区应是我国实施企业集群式“走出去”的新战略举措。我国政府应对境外经贸合作区提供更加系统的配套政策支持，制定出我国产业集群式“走出去”的国家整体规划，包括如何依托国内优势产业，选择东道国或地区，形成境外我国产业集聚的工业园区、技术开发园区和经贸合作园区，实现园区内配套齐全的产业链，以提升我国产业整体国际竞争力。

三是跟随国家FTA战略“走出去”。“十八大”党中央提出要加快实施自由贸易区（FTA）战略，企业要抓住这个机遇，跟随国家双边或区域FTA走出国门，国家FTA战略已为企业“走出去”提供了全球布局（近期、中期、长期）的区位战略，企业跟随国家FTA战略“走出去”是最好的途径之一。我国政府FTA战略基本包括四个圈层：第一圈层是大陆、港澳和台湾的两岸四地自贸区，或称为大中华自贸区；第二圈层是依托周边国家，推动东亚及亚洲经济一体化，即东盟—中国自贸区（10+1FTA）、东盟—中日韩自贸区（10+3FTA）；东盟—中日韩印澳新自贸区（10+6FTA）；第三圈层是推动亚太地区成立自贸区；第四圈层是与主要发达国家和地区建立自贸区。目前我国的FTA战略仍只在国家层面上，企业并没有很好跟进，新时期必须要实现政府搭台企业唱戏，使大批企业以兵团方式跟进国家FTA“走出去”，创造参与国际合作与竞争的新优势。

（二）政策建议

一是发挥央企加快“走出去”主体作用。2006年以来，我国海外并购74%是由央企发起。央企（中央国有企业）在关系国家安全和国民经济命脉领域集中度达80%，要大力发挥央企加快“走出去”的主体作用：其一是在“走出去”的产业联盟中发挥支撑作用；其二是在“走出去”战略投资中发挥主导作用；其三是在“走出去”产业转型中发挥引领作用。

二是加快“走出去”战略调整。为实现新时期我国企业加快“走出去”，必须进行相应战略调整：第一是从“以市场换技术、换资金”为主，向“以投资换资源、换市场”的战略进行调整；第二是从以对外贸易为主，向以对外贸易和投资并重的战略进行调整；第三是从对外单一基础设施合作为主，向基础设施合作与金融合作相结合的战略进行调整；第四是从以对外货物贸易为主，向以货物贸易和服务贸易并重的战略进行调整；第五是从“代工”为主，向建立全球自主生产产业链的战略进行调整；第六是从“模仿”制造为主，向自主创新发展的战略进行调整；第七是从低端低价竞争为主，向中高端和差异化竞争（寻找不可替代方案）的战略进行调整；第八是从“引进来”为主，向“引进来”与“走出去”并重的战略进行调整。

三是构建加快“走出去”新战略。加快“走出去”新战略包括：第一是投资保护协定战略。第二是资源优先投资战略。第三是外汇流量资产转换为战略性资源存量资产战略。第四是工业与资本结合的工业财团战略。第五是国际贸易大通道建设战略。第六是区域化和全球化布局战略。第七是全球化人才战略。第八是跨国公司战略。第九是产业航空母舰战略。第十是利用香港“走出去”战略。

四是对政府、行业协会和企业加快实施“走出去”战略的职能进行顶层设计。首先是政府职能：第一是建立法律法规体系。要尽快制定“海外投资法”、“海外投资保护协定”，健全“走出去”国家法律法规体系，彻底改变我国企业“走出去”无法可依的局面。第二是建立政策扶持体系。通过财政政策（设立专项资金、直接补助、贷款贴息等给予资金方面的扶持）、信贷政策（商业性和政策性金融机构的商业性信贷和优惠信贷等给予融资方面的扶持）、税收政策（在营业税、出口退税等给予税收方面的扶持）、外汇政策（在持汇、购汇及汇款放宽额度和允许境外投资利润作为投资使用给予外汇方面的扶持）扶持企业加快“走出去”；同时制定“走出去”国家政策扶持导向目录。第三是建立服务促进体系。包括“走出去”信息服务促进体系，“走出去”金融服务促进体系，“走出去”风险保障促进体系，“走出去”外交斡旋和军事保驾护航体系。

其次是行业协会职能：第一是建立行业协调机制和信息资源。各行业协会助推本行业“走出去”。第二是推进国内标准国际化。目前，标准竞争成为继产品竞争、品牌竞争之后的层次更深、水平更高、影响更大的竞争形式。各行业协会应积极组织，克服我国标准国际化的“瓶颈”，推进我国标准在国外的推广实施力度，增强我国企业竞争优势。第三是行业自律和规范行业内竞争秩序。针对部分中国企业在海外无序竞争，各行业协会应完善规则，规范行业准入和行业自律制度，坚决制止在海外市场自相残杀的短期行为，促成中国企业在海外市场的互利共赢。

最后是企业职能：第一是加强学习与创新。企业应培养全球化战略思维和国际化视野，着力培育全球资源配置能力；加快走出去步伐，着力打造具有国际竞争力的跨国公司。第二是加快国际化人才队伍建设。企业要加强对外投资合作人才队伍建设和外派劳务管理，为国际化经营提供人才支撑。第三是做好走出去实施国际化经营整体经营规划。企业要着力提升国际化经营水平，完善组织架构，夯实基础，理顺走出去实施国际化经营的体制机制；建立健全境外经营风险评估体系、风险防范机制和境外风险应急体系；积极履行社会责任，树立中国企业负责任的形象，赢得所在国政府和民众的尊重。