上篇

第一章中国入世的影响及其应对

加入世贸组织对我国有关产业发展和国企改革的影响分析

（2000年11月7日）

在中国的产业界，对加入世界贸易组织（WTO），相当多数人持乐观态度，认为是利大于弊。也有相当一部分人充满忧虑，担心顶不住外来冲击。实际上，中国加入WTO有利有弊，有机遇也有挑战。过度乐观当然是盲目的，但过度悲观也是没有根据的。应具体分析加入WTO对我国产业发展的影响，以便趋利避害，加快发展。

一、加入WTO对我国产业发展的影响分析

（一）对已有国际竞争优势产业的影响

改革开放以来，我国纺织、轻工产业的绝大多数产品已具有较强的国际竞争优势。煤炭、建材、电力、医药、有色金属等行业，总体上竞争能力也较强。

一是我国已成为世界上最大纺织品服装生产国和出口国。20世纪80年代以来，我国通过技术引进和技术改造，拥有了一批具有国际水平的工艺装备。服装出口占全球服装出口的13.7%，丝绸产品占世界贸易量的75%，纺织工业产品质量档次和附加值显著提高。在国际市场上，我国劳动力资源丰富、具有明显优势，竞争能力仍有很大潜力。

二是我国轻工行业开始进入国际市场，是重要创汇产业。改革开放以来，我国轻工业有了长足发展，已形成具有相当国际竞争力的产业。电冰箱、洗衣机等产量居世界第一位；空调器、合成洗涤剂等也名列世界前茅；鞋类、箱包等已具有很强的国际竞争力。海尔、长虹、TCL、康佳等一批知名度较高的企业进入国际市场；国际家电著名跨国公司在国内建立合资企业，中外企业在国内已形成了开放竞争格局。

三是我国矿藏资源种类比较齐全，某些资源在国际上具有明显优势。我国煤炭行业资源丰富，品种齐全，质量好，1998年原煤生产位列世界第一位。我国有色金属中的钨、锑、稀土等战略性资源，占世界出口量的60%－80%。

加入WTO对以上我国已具有国际竞争优势产业的影响，应该说仍有危机感。我国这些优势产业仍须不断提高自身技术创新能力，提高产品科技含量和附加值，否则我们已有的优势可能会很快丧失，永远只是国外产品的加工基地。

（二）对已有一定物质技术基础但与国际先进水平仍有较大差距产业的影响

我国这类产业较多，在国民经济中也占有比较重要的地位，如机械、石化、化工、冶金、黄金等。大体上，这些产业有一定的生产能力，但集约度偏低，设备平均水平不高，工艺较落后，质量不稳定，产品档次属世界中下游水平，典型的有机械行业的机床、石化行业的炼油、化工行业的化肥、冶金行业的普通钢等。其中，一些产品在加入WTO后，可能会受到较大冲击。

一是我国机械行业已具有相当规模，但生产技术、产品质量和性能同世界先进水平有较大差距。经过半个世纪的努力，我国机械工业已逐步成为综合实力比较雄厚的制造业，门类较齐全，规模约居世界第五位。其中电力、矿山采掘、冶金、石油、交通运输等方面的装备，已基本立足于国内。但还存在一些问题：其一是布局不合理。重复建设，趋同化率为70%左右。其二是技术装备落后。我国大部分机械工业制造技术及装备与国外大体还有15－20年的差距。其三是技术创新滞后。新产品技术的75%来自国外，基本上没有掌握产品研发的主动权。

二是我国石油和化学工业体系健全，但技术和效益相对落后。我国石油和化学工业经过50年发展，已形成门类较齐全、品种大体配套、具有相当基础的工业体系。化工品和油品进出口总额占全国进出口总额的18.55%，但仍与国际先进水平存在差距。其一是生产企业规模偏小。加工能力在100万吨以下的小炼油厂占炼厂总数的76%。其二是技术装备水平较低。规模小，能耗大，效率低，成本高。其三是技术研究开发能力较弱。缺乏有效的科研开发体制和机制，科研开发投入不足。

三是我国冶金行业基础较好，但产品结构相对落后。我国钢铁产量连续几年位居世界第一。从总体上看，我国冶金行业已有一定基础，但存在总量过剩，结构性短缺的矛盾。国内市场需求量最大的普通钢材，国内生产已自给有余，但产品的品种、规格、质量、性能距国际最高水平还有一定差距。其一是技术手段与工艺落后，产品杂质含量高。其二是装备比较落后，不能适应生产一些特殊品种的要求。其三是企业规模偏小。

加入WTO对我国优劣并存的这些产业，市场开放的冲击不会像想象中的那样大，并且随着实行国民待遇，相当一部分已具有一定基础的企业还会从中受益。只要抓住机遇，加强结构调整和产业重组，对那些投资过大、资源短缺、市场容量小、环境污染严重的产品和企业，应该淘汰的必须淘汰，应该重组的进行重组。完成产业重组，就可以基本上形成这些产业参与国际竞争的基础。

（三）对缺乏竞争力需做重大调整的汽车产业的影响

我国汽车整车生产企业有120多家，汽车改装厂有600多家，零部件厂有1700多家。除一汽、二汽和上汽以及个别零部件企业有一定设计、创新能力外，绝大多数企业基本没有创新能力。针对这种状况，我国对汽车长期实行高关税和非关税措施保护。但按照加入WTO的《中美市场准入协议》，到2005年1月1日，我国要取消进口汽车的配额、许可证管理和特定招标等非关税措施。到2006年7月1日，我国小轿车关税应降到25%，汽车零部件平均税率应降到10%。这对我国汽车工业的影响和冲击是很大的。

汽车是关联度极大的产业，带动着一批产业的发展和技术进步，涉及近千万人的就业，因此对入世造成的影响必须下定决心，调整汽车产业结构，优化改组。如果汽车产业不能在有限的过渡期内完成结构调整和产业优化重组的工作，今后的发展会更加艰难。

应该说，加入WTO对我国产业发展的影响是相当大的。因此，一是我们要加快国内统一市场的建设，在中国加入WTO的议定书中，我们承诺WTO协议和议定书中的规定在全国范围内统一实施，而目前我国在市场建设中存在着地方保护主义、市场分割和封锁等，与我们的承诺格格不入。必须下决心解决这些问题，真正建立起统一开放、竞争有序的全国大市场。二是要制定市场开放的法律法规，我们要根据WTO有关规则，如保障措施、原产地规则等，加快有关法律的立法进度，运用法律手段保护国内产业发展。

二、加入WTO对国企改革的影响分析

当前企业改革和发展的任务很重，“入世”后开放的时间表已强制性地确定下来，到实施期限的2005年，中国经济领域都将基本对外开放市场。“入世”形成的影响和冲击已不可避免，一个直接后果是国有企业会失去政策的保护和进出口特权，经济特区可能失去税收优惠政策，致使国有企业面临严峻的国际竞争形势。这就要求国企改革及配套改革，如政府机构改革、分配制度、人事制度、社会保障制度的改革，都需要加速进行。只有改革到位才能真正转换机制，提高劳动生产率，增强我国产品和服务在价格和质量方面的国际竞争力。国有企业都有紧迫感，要积极行动起来，研究市场、研究国际规则、研究企业的战略应对措施，通过制度创新、管理创新和技术创新，提高企业市场竞争力。

为了解国有企业能否应对这样严峻的国际竞争的巨大冲击，我们通过对北京、天津一些国有企业专题调研分析认为，国企改革必须加速进行。

（一）加入WTO对国企体制改革的影响

在调查的企业中，已普遍认识到当前加快企业改革，建立现代企业制度，理顺体制关系，实现政企分开是当前企业生存和发展面临的首要问题。

特别是中国加入WTO，国企体制改革必须加快。但从现实情况来看：其一是有的国企仍承担着政府财政和社会救灾等多方面的政府目标，而不能以追求资产增值和利润最大化为目的，从这点上讲，还不是真正意义上的市场经济自主经营的企业，在市场经济中定位尚不明确。其二是国企的业务范围、用工制度、融资手段都还受到政企不分体制的制约。因此，这些被调查企业都认为当前必须加快投资主体多元化改革，尽快建立管理层、决策层相分离的高效规范化现代公司制的运行机制。必须尽早在“入世”前加快解决国有企业体制改革问题，减少各级行政干预，健全各项法律制度，建立起统一规范的市场秩序，加快企业市场化进程。

（二）加入WTO对国企机制改革的影响

在调查的企业中，都认识到加入WTO需要制定一套与之相适应的市场竞争规则，需要一套治理市场交易关系的机制，这种机制的核心就是通过特定的公司治理结构和治理秩序，设计出最优化的自我激励和约束机制，在所有者、经营者和生产者之间形成相互合作、相互制衡的关系。但从目前情况来看：其一是大多数企业还缺乏促进企业发展的动力机制。有些企业在开始实行股权期权分配制度后，在分配手段上缺乏相应的吸引人才和储备人才的机制，人才流失较严重。其二是中间隔离层问题突出。改革实际上是一场权力和利益的再分配，企业普遍反映，中央推动改革，企业呼唤改革，但地方一些权力部门却不是积极全面贯彻执行中央制定的方针政策，从而形成一个隔离层。这种隔离层对改革的负面影响已越来越大，应尽早制定相应对策，否则势必会拖延改革进程。

（三）加入WTO对国企制度改革的影响

在调查的企业中，都体会到国企要在加入WTO后在更加激烈的市场经济竞争中生存、发展、壮大，进行制度改革显得更为重要。这些制度改革包括：一是管理创新。管理是企业成功的基础，在每一个成功的企业背后都有一套比较成熟的管理制度。对当前我国大多数国企来讲，只有这项工作做好了，才能带来企业发展的飞跃。在过去长期计划经济体制下，国企只管生产，不问市场、不问销售，随着社会主义市场经济体系的建立，企业由计划经济向市场经济过渡，企业必须转变观念，创新管理制度，尽快适应市场，大力做好市场营销工作。二是技术创新。企业在市场经济中生存，技术创新是企业竞争和发展最重要的手段，这是企业的生命线。面对竞争将日益激烈的国际、国内市场，如何开发出拥有自主知识产权的高附加值产品，成为企业发展的决定性因素。

加入世贸组织对中国经济的影响分析

（2000年12月10日）

1999年11月15日，中美签署了关于中国加入世贸组织的双边协议，为中国完成入世（加入WTO）谈判清除了一大障碍。中国在加入世贸组织方面进行的努力，可以视为是中国改革开放政策的延伸，是改革开放的重要一步，其影响将是广泛和深远的。

一、加入WTO要求中国经济开放达到新水平

中国入世后，对于中国以国际贸易规则融入世界经济体系、建立起较稳定的市场经济新秩序、在国际多边贸易体制中取得发言权、充分保障中国作为发展中国家经济利益这些方面，都是非常有益的。具体地说，加入世贸组织后，我们不必再为每年美国给予中国最惠国待遇问题讨价还价；不必再为中美贸易纠纷和欧盟不合理的指责及不公平待遇而感到无处投诉。当然，加入世贸组织的权利和义务是平等的，入世后国门必然要进一步开放，入世要求中国经济开放达到新水平，现具体说明如下：

一是为了达到发展中国家“入世”标准，中国进口产品关税水平会进一步下降。近年来，为了与国际市场接轨，为了达到发展中国家“入世”标准，中国已大幅度自主降低了关税水平，关税总水平已经由1992年的43%降到1997年的17%。根据中美签署的双边协议，中国关税减让的实施期至2004年结束，农产品关税主要涉及肉、蛋、乳制品和水果等，要降至17%左右，上限部分超过20%，下限大多在10%。工业品平均关税则降至10%以下，其中较困难的是信息技术协议产品、汽车和化工品，汽车关税从目前的80%－100%，在2006年7月1日降至25%，汽车零部件同期降到10%；化工产品涉及了22个税号，要求在2008年关税降至6.5%；到2005年全部取消半导体、电脑、电信设备及其他信息技术产品的关税限制，即实现零关税。

二是中国要逐步取消配额、进口许可证等非关税措施。世贸组织的一个重要原则是要消除非关税壁垒。按照中国政府提出的过渡期安排，在目前实施非关税措施管理的300多项产品中，加入世贸组织后即取消25%以上。大部分的非关税措施将在加入后到2004年之间取消。2005年1月1日取消所有工业品非关税措施。另外要进一步取消出口补贴，增加贸易政策透明度。

三是中国要开放银行、保险、通信、批发、零售等服务贸易市场。服务贸易市场准入的谈判是中国入世谈判的重要内容。服务贸易谈判涉及会计、法律、医疗、房地产物业管理、计算机软件和系统服务、分销（包括零售、批发贸易、连锁经营、售后服务）等众多领域。谈判的难点集中在电讯服务和金融服务领域。根据中美签署的双边协议，在电讯服务领域，开放增值电讯市场，允许外资进入，在中国加入世贸组织后第一年允许外资比例达到49%，第二年允许外资比例达到50%。在金融服务领域，允许外资银行在全国范围内设立分行或独资银行，但要经过审批。在加入世贸组织后当年取消外汇业务的限制，允许向中国企业和个人提供服务。外资银行经营人民币业务的城市范围逐步放开，基本上每年增加4个城市。保险主要是寿险的股权比例问题，在加入世贸组织当年即允许外资比例达到50%。在2003年取消地域限制，允许设立团体保险业务。

四是中国入世后有承担保护知识产权的义务，还要放宽对引进外资的限制，不向外国投资者提出出口比例要求等。

二、加入WTO后中国经济改革将进入新阶段

由于中国现行经济体制与WTO的基本规则之间存在许多差距，它们必然会带来入世后对中国经济体制改革的要求，从这个意义上讲，入世后中国经济改革将进入新阶段。

一是经过20年的改革开放，中国经济已处于关键时刻：国企改革、拉动内需、解决就业和建立社会保障体系等，处理不好这些关键问题，就会不进则退。入世之后外在的推动力，将会有利于突破国内改革进程中的瓶颈问题，从这个逻辑上讲，入世后中国经济改革将进入新阶段。

二是入世后可以促进并加快我国经济体制改革和向市场经济过渡的步伐，有利于我国按市场经济规律的要求健全和完善法制建设，规范政府和企业行为，增加政策透明度，从而活跃和改善国内市场环境。

三是入世后对国企改革带来变化和挑战，国有企业失去政策保护和进出口特权，将面临严峻的国际竞争，国有企业能否应对这样严峻的国际竞争的巨大冲击，唯一的对策是国有企业必须加速进行改革，迅速提高国际竞争力，直面入世后带来的机遇和挑战。

三、加入WTO对中国经济影响总体利大于弊

（一）中国入世将形成“三赢”结局

首先，对WTO而言，中国是世界上最大的发展中国家，人口占世界总人口的五分之一，经济总量排名世界第7位，进出口贸易总量为世界第10位，没有中国参加的世界贸易组织是不完整的，中国需要世界贸易组织，世界贸易组织也需要中国，中国的加入可使其实现普遍性。其次，对美国而言，中国加入WTO，使美国实现了对华双边贸易格局和利益关联的一般需要，并可逐步解决对华贸易巨额赤字问题。当然，对中国而言，作为一个政治经济大国，与WTO成员的进出口贸易，已占其进出口总量的90%以上，长期游离于世界贸易多边组织之外，与其大国地位十分不相称，中国需要入世，且要以发展中国家身份入世，这就确保了所承担义务与中国现阶段发展水平相适应，大大减少了入世对中国产业和企业的负面影响。

（二）入世将有助于中国参与经济全球化进程

经济全球化是世界潮流，尽快融入世界经济的主流，与世界经济互接互补，会给我国经济发展提供新的机遇。当今世界，和平稳定的外部环境对我集中精力发展经济至关重要。我国应尽量与其他国家保持良好、平稳的政治经济关系。加入世界贸易组织，可以促进中国同其他国家经贸关系的改善，特别是与我贸易摩擦较多的一些大国，可以利用WTO贸易争端解决机制，减少西方国家对我随意的单边行动，改善我经济发展所需要的外部环境。

（三）入世将有利于中国提高综合国力

首先，入世后有利于中国充分利用两个市场、两种资源，提高产品的国际竞争力和企业国际化进程。一些国际组织研究认为，中国加入世界贸易组织会使国内生产总值增加3%，200亿－300亿美元，其依据是贸易投资自由化有利于世界经济的总体发展。国内也有研究报告测算，中国到完成各项加入WTO的承诺之后的2005年，其GDP将提高1955亿元人民币（1995年价格），占当年GDP的1.5%。其次，入世后有利于中国引进外资和拉动内需。开放市场、改善投资环境，可以加快中国利用外资的步伐，扩大进出口贸易，带动国内需求增长。据测算，中国到2005年将得到1000亿美元以上的外国投资，其如此巨大的收益主要源于根据比较优势重新配置资源所导致的效率提高。简言之，入世将有利于中国充分利用两个市场、两种资源，提高产品的国际竞争力和加快企业国际化进程。中国产品和服务进入国际市场的通道会更加通畅，外国产品和服务进入中国的阻力也将相应减少。从根本上看，入世对中国经济的影响有利于提高国家综合国力。

（四）入世将有利于中国引进外资和拉动内需

首先，入世后的中国开放市场、改善投资环境，可以加快利用外资的步伐，进一步吸引外国对华直接投资。20世纪90年代以来，中国城镇70%以上的劳动力就业与外资有关，外资增加可带动中国经济的增长，进一步缓解中国就业压力。其次，扩大进出口贸易，可以拉动国内需求增长。加入WTO以后，贸易与投资壁垒进一步减少，部分行业和企业将降低生产成本，提高产品国际竞争力，提高经济发展的质量和效益。

（五）入世后中国可以利用世界贸易组织规则保护国内产业和经济安全

首先，入世后可以促进中国同其他成员经贸关系的改善，特别是与中国贸易摩擦较多的一些大国。我国可以利用WTO贸易争端解决机制，减少西方国家对我国单边贸易歧视行为和随意的限制行动，改善我国经济发展所需要的外部环境。其次，入世后中国将参加新一轮世界贸易组织多边谈判，通过参与研究制定国际间的贸易规则，更加主动地保护发展中国家的利益以及我国的经济利益；同时也可以享有作为发展中成员应享有的权利，运用WTO允许的保护手段和过渡期安排，合理合法地对我国幼稚工业、市场和产业安全进行必要的保护。

（六）入世将会带来一些体制上的震动和冲突

虽然加入世界贸易组织可以促进并加快中国经济体制改革和向市场经济过渡的步伐，有利于中国按市场经济规律的要求完善和健全法制建设，规范政府和企业行为，增加政策透明度，活跃和改善国内市场环境，但是，由于现行的中国经济体制与WTO的基本原则之间存在许多重大差距，此外还有理念、文化、政治、传统等方面的诸多差异性，中国入世必然会给国内带来体制上的震动和冲突，而体制上的差异性调整和适应则需要很长时间。

中国加入世贸组织的应对措施分析

（2001年9月30日）

中国是发展中国家，经济起点低，改革开放20多年，奋起直追，但同发达国家的差距仍是十分明显的。目前，中国初步建立了社会主义市场经济体系，但政府在宏观经济的调控过程中所使用的调控手段还没有完全脱离计划经济的模式。中国的产业发展也不平衡，以关税和非关税措施构成的传统保护体系事实证明是无效的。目前中国平均关税率为16.7%，总体上偏高，非关税措施作用还远远大于关税。近两年来，中国的国内市场需求一度不振，经济增长速度放缓，下岗人员增加。东南亚金融危机也在一定程度上影响了外部环境，出现出口下降、外商投资减少等情况。国有企业改革尚未完成，企业在机制上和组织结构上都缺乏活力。

总体而言，中国经济正处于转轨时期。面对加入世贸组织，机遇与挑战并存。从根本上讲，中国入世的应对措施，要集中解决的主要问题是提高企业的国际竞争力，尽快把国民经济搞上去。十一届三中全会以来，中央制定了一系列企业改革和发展的方针政策，2000年又召开了十五届四中全会，对国有企业跨世纪改革和发展作了全面部署。对于经济转轨时期的政府而言，主要是改进和完善宏观调控方式，采取多种措施帮助企业提高竞争力。具体来说，要着重解决好以下六个问题。

一、加速国民经济布局战略性调整和国有企业战略性改组

当前中国企业改革和发展面临的突出问题是重复建设严重，企业大而全，小而全，没有形成专业化生产的社会化协作体系和规模经济，缺乏市场应变能力。对国有企业实施战略性改组，抓好大的、放活小的，对于提高企业竞争力、迎接入世后的挑战是十分重要的。

大型企业在国际竞争中扮演着极为重要的角色。国与国之间的竞争主要是大企业特别是跨国集团之间的竞争。世界贸易总量的一半以上是在3000多家大公司之间的交易。从一定意义上讲，大企业代表了一个国家的经济实力。近几年，政府按照“抓大放小”的方针，加快了组建大企业和企业集团的工作。1999年组建了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司，实现了上下游、内外贸和产供销一体化，大大提高了中国石油石化工业的集约化程度和国际竞争力。还对钢铁企业进行了联合重组，成立了新的宝钢集团，避免了重复建设，加快了技改步伐。

在组建大企业和企业集团方面，主要是抓好三件事：一是按照市场经济规律要求组建大企业集团，适当引入竞争机制。下决心解决小而全、集中度不够的问题。二是对已组建的大型企业和企业集团，要进行重组，实行主辅分离，突出主营业务，增强竞争优势。三是加快大型企业上市步伐，促进大企业大集团战略性改组。目前中国石油、中国石化、海洋石油、宝钢、中国铝业、中国电信等企业集团上市的筹备工作正在抓紧进行。

在抓好大企业的同时，政府还积极推进中小企业改革与发展。中小企业普遍存在的问题是技术力量薄弱，装备水平落后，产品老化。在放开搞活中小企业方面，当前主要是做好两件事：一是规范改制，鼓励采取多种形式放开搞活国有小企业，同时从实际出发，规范操作，注重实效。规范出售国有小企业的政策文件已经出台。二是扶持鼓励中小企业发展，在这方面，很重要的是要建立健全社会化服务体系，为中小企业提供创业辅导、技术支持、管理诊断、人才培训、市场开拓、经贸合作及信息咨询等方面的服务，引导小企业走“小而专”“小而特”“小而精”的路子。

推进企业的战略性改组要与国有经济布局的战略性调整结合起来。国有经济布局不合理，是影响企业竞争力的重要原因。要按照有进有退、有所为有所不为的原则，着力解决国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理的问题。通过股份制等多种形式，吸引和带动更多的社会资本。

二、加快建立现代企业制度

企业经营机制不活，是影响企业竞争力的一个根本性原因。只有建立现代企业制度，面向市场，着力转换经营机制，企业才真正具有活力和生机，才能参与激烈的市场竞争。

建立现代企业制度，按照党的十五届四中全会的要求，突出是抓好四个环节。

一是继续推进政企分开。对政府来说就是转变政府职能，使企业真正成为市场竞争的主体和法人实体。1998年中国政府机构进行了重大改革，一些专业部撤销，不再直接管理企业，在政企分开方面迈出重大的、实质性步伐。目前，地方政府机构改革正在全面展开，要按照四中全会的要求，政府机构与所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩。

二是积极探索国有资产管理的有效形式。对国家出资办的和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有应尽的权利和承担相应的债务责任，不干预企业日常经营活动。

三是实行规范的公司制改革。从体制上、制度上实行规范的公司制改革，除少数国家垄断经营的企业改制为国有独资公司外，竞争性行业的企业一般应逐步改制为多元股东持股的有限责任公司或股份有限公司；大型企业集团要按母子公司体制改革。建立规范的法人治理结构，健全决策、执行和监督体系。

四是进一步转换企业经营机制。深化企业劳动、人事、分配制度改革，使企业尽快形成人员能进能出、经营者能上能下、收入能增能减的新机制。

三、着力解决当前企业面临的突出问题

当前企业面临两个突出问题：其一是企业办社会；其二是冗员过多。

企业大量办社会，是中国工业化进程中在原有经济体制和城市化不发达的条件下逐步形成的。有的企业从幼儿园到火葬场应有尽有，有人做过统计，全国各类学校和医院病床的三分之一是由企业办的，不仅如此，许多企业还要承担社会治安、街道居委会、公共交通等社会职能。背着这么沉重的社会包袱，企业怎么可能平等参与竞争？受各方面条件的限制，目前还不可能一下子把企业承担的社会负担全部剥离开来，但政府要采取措施积极推进这项工作，分离企业办社会职能，切实减轻企业社会负担。

由于历史的原因，中国企业冗员过多的问题相当突出，使劳动力成本低的优势在很大程度上被人浮于事抵消了。冗员过多的问题不解决，企业就没有竞争力。但人往哪里去，钱从哪里来，这是推进企业改革，提高企业竞争力必须解决的难点问题。这两年，企业普遍加大了下岗分流减员增效的力度，中国政府在保障下岗职工基本生活，帮助他们实现再就业方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但下岗和再就业压力还是相当大的。

为着力解决当前企业面临的突出问题，主要是做好三件事：一是结合企业的兼并破产，核销银行呆坏账准备金。这一政策的实施，使一批国有企业走出了困境，促进了优胜劣汰机制的建立，有力地推动了企业资产重组和经济效益的提高。二是对产品有市场，发展有前景，由于债务过重而陷入困境的部分大中型国有企业实施债转股。这是减轻企业债务负担的一项新的措施。

三是为保障下岗职工基本生活，必须积极稳妥地加快社会保障体系的建设。

四、提高企业技术创新能力

企业的技术创新能力是企业竞争力的核心。当今世界，企业之间的竞争很大程度是创新能力的竞争。必须加快企业技术进步步伐，使企业的技术创新能力有大的提高。当前主要是做好以下两方面的工作：

首先，用好国家技改贴息政策。2001年，国家从增发的600亿元国债对重点技术改造实行贷款贴息，这样做，既可以引导和鼓励企业进行技术改造，也在一定程度上弥补了企业技术改造的资本金不足。今后几年，国家将继续实行技改贴息政策，这项政策用得好，可以加快我国企业的技术升级步伐，大大提高我国企业的竞争能力。

其次，加快建立以企业为中心的技术创新能力。建立起以企业为中心的技术创新体系，是为了从根本上解决中国长期存在的科技与经济脱节问题，使科技成果尽快转化成现实生产力。当前及今后一个时期主要做好四件事：一是国家重点企业都要尽快建立起技术开发中心；二是推动为行业服务的综合性科研院所在企业化运营的基础上，尽快成为面向行业的开放式技术开发基地；三是尽快形成以中心城市为依托、主要为中小企业服务的技术支撑体系；四是积极推进多种形式的产学研联合，使大多数大中型企业与高等院校、科研院所建立起开放的、稳定的合作关系。

五、加强和改善企业管理

加强和改善企业管理，提高科学管理水平，既是建立现代企业制度的重要组成部分，也是提高竞争能力的重要途径。以入世后直接面对国外大企业大集团的挑战而言，有三个问题企业自身必须切实加以解决。

第一个问题是要下决心解决目前相当多企业的账目不清、数字不实、信息不准的状况。要监督企业严格执行国家会计、财务方面的法律法规，认真编制资产负债表、损益表和现金流量表。

第二个问题是要积极探索企业内部的有效管理形式。国外许多企业正由过去的多层次管理向层次少、灵活的偏平化管理转变，有专家提出垂直管理不能超过三级。中国现在的一些大企业和企业集团内部的子子孙孙，到底有多少分公司，谁也说不清楚，而且这些分公司都是独立法人，谁都可以到银行贷款，谁都可以投资决策，造成资金分散，管理失控。提高大企业的竞争力，就必须突破多级法人的体制束缚，彻底解决企业集团内部重复建设和资金分散的问题，建立起资金分配集中统一的一体化管理模式。

第三个问题是要着力搞好企业领导班子建设。企业与企业之间的竞争，关键取决于企业领导人。要进一步改革和理顺国有企业领导班子管理体制，改善对国有企业经营管理者的管理方式，建立和健全对国有企业经营管理者的激励和约束机制。要加快培育一大批具有战略眼光、懂经营、善管理、能够参与国际竞争的企业家队伍，采取多种形式对企业经营管理者进行培训，努力营造经营管理者和企业家队伍健康成长的社会环境。

六、充分运用国际通行规则保护国内产业

WTO根据其成员的经济差异和国际贸易中的一些不公平竞争行为，制定了一些产业保护条款，主要包括反倾销和反补贴、保障措施条款等。学会并充分运用这些条款，可以使中国在入世后依据WTO规则对国内产业加以保护。在这方面WTO成员有一些成功的做法值得中国借鉴。

这两年，中国政府依据加入WTO的承诺，要逐步削减关税，取消配额、许可证等数量限制措施。在这些传统的保护手段逐步取消之后，中国政府借鉴国际上的一些通行做法，开始运用反倾销反补贴的手段保护国内的相关产业。1997年3月，中国正式公布实施反倾销和反补贴条例，初步建立了反倾销反补贴框架下的产业损害调查和裁定机制，已受理反倾销调查并立案四起，第一起新闻纸反倾销案已于2000年6月3日终裁结案，对中国新闻纸产业的发展起到了很好的保护作用，受到国内企业的普遍欢迎。为了让企业真正了解熟悉WTO有关知识和规则，要重点对中央管理的企业、国家重点企业、重要金融企业、少数实力较强且影响较大的民营企业的主要负责人，进行WTO知识和规则的专题培训，主要包括WTO性质、功能、运作程序、基本原则、相关协定等基本知识和我国加入WTO后面对的挑战、机遇，以及应对措施等。

主要参考文献

余永定、郑秉文、宋泓：《中国‘入世’研究报告：进入WTO的中国产业》，社会科学文献出版社。

陈清泰、吴敬链、谢伏瞻：《国企改革攻坚15题》，中国经济出版社。

蒋黔贵：《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范》，中国经济出版社。

国家经贸委反倾销反补贴办公室：《反倾销反补贴保障措施知识读本》，中国经济出版社。

第二章中国反倾销及WTO争端解决第一案

谈中国入世与反倾销

（2001年11月17日）

一、我国是被国外反倾销最多的国家

根据WTO反倾销委员会统计，在各成员所进行的反倾销调查案件中，中国是被国外反倾销最多的国家。

中国企业遭遇的第一起反倾销指控，是1979年我国生产的糖精纳被欧共体投诉倾销。此后的20年里，共有29个国家和地区对我国出口商品发起反倾销案。其中，欧盟90起，美国78起，印度38起，澳大利亚、阿根廷、南非、墨西哥等国对中国产品提起的案件数量也很多。截止2000年底，我国企业和产品被国外反倾销400多起，受到的损失累计金额约100亿美元，位居全球之首。

1987年到1997年十年间，全世界反倾销案共2000多起，针对中国的反倾销案就占总数的11.25%，裁定率高达64%，案件以年10%－20%的速度递增。这三个数字也列居各国之首。

2000年共有53个国家或地区成为反倾销涉案国或地区。我国继续成为受反倾销指控最多的国家，在251起反倾销立案中，以中国为涉案国的就有33起，占立案总数的13%，比1999年上升了1个多百分点。而且，我国出口产品一旦被裁定倾销存在，往往被征收很高的反倾销税，我国出口产品被征收反倾销税率普遍在100%－300%。如1992年美国对中国出口的硫化染料实施反倾销，征收了高达210.35%的反倾销税。墨西哥曾对中国出口的鞋类征收了高达1105%的反倾销税，创世界之记录。

为什么我国出口商品频频遭遇反倾销？首先我们必须谈谈改革开放20多年，中国已成为世界上位居第七位的贸易大国。特别是20世纪90年代以来，我国的对外贸易得到了迅猛发展。“九五”期间，我国进出口贸易总值达17740亿美元，比“八五”期间增长74.9%，2000年进出口又取得4743亿美元的佳绩，成为名副其实的世界贸易大国。随着我国对外贸易发展步伐迅猛，中国产品成为国外反倾销的重要目标。

我国产品遭受反倾销的原因是：第一，国际上贸易保护主义抬头。随着经济全球化的加速发展，国际市场竞争日趋激烈，国际贸易中摩擦和纠纷不断发生，贸易保护主义抬头。由于设置高关税壁垒等传统的贸易保护手段难以实施，世界贸易组织的反倾销条款被一些国家滥用。近20年来，以美国、欧盟为首的主要西方国家都制定和修改了有关的反倾销法规，反倾销成为实行贸易保护主义的主要手段之一。

第二，西方国家的歧视性政策。美国、欧盟等在反倾销案中一直将我国视为非市场经济国家，并采用歧视性政策。其表现一是在确定产品的正常价值时，不按一般原则参照原产地价格，而是用进口替代国或第三国的价格计算倾销幅度。二是在反倾销调查及确定反倾销税率时，不按国际上通行的做法，而是以中国公司是国有企业为由，对中国出口企业实行单一的高反倾销税率。

第三，我国出口产品竞争手段单一和出口市场集中。我国从传统看，产品竞争能力主要体现为具有成本优势，价格低廉、以低价出口占领市场的单一竞争手段仍然盛行，这不仅使得我国出口产品难以摆脱“质次价低”的印象，而且低价竞争往往授人以柄，招致反倾销指控。另外我国出口产品市场的集中，形成了本国企业之间的相互竞争，一些企业为了短期利益而进行价格拼杀，造成我国部分产品出口秩序混乱，而进口国的同类产品产业面临着中国产品的大量低价涌入，为了保护自身，往往会运用反倾销的武器。

第四，我国出口企业不积极应诉。我国出口企业不积极应诉，甚至放弃应诉，是导致国外反倾销屡屡得手的重要原因之一。如1994年美国曾对中国出口的大蒜进行反倾销调查，由于没有一家出口企业应诉，最终被缺席裁决376.67%的高税率，直到今天，我国的大蒜依然没法出口美国。由于不应诉就是放弃法律上对反倾销案的知情权和申诉权，降低了国外反倾销案件的成本，同时国外反倾销当局以本国起诉企业的一面之词为依据，极易导致国外反倾销得逞，而且会诱使国外对我国实施更多的反倾销，形成连锁反应。

二、入世给中国反倾销带来转机

入世并不会减少其他成员对中国产品反倾销的数量，国外对我国反倾销形势依然严峻，并且只会更趋严峻。但是一种可以预见的益处是：由于中国一直还不是世贸组织成员，所以过去和目前都无法要求其他成员，对中国产品反倾销措施必须符合世贸组织反倾销协议的规定。但入世以后，中国就可以充分行使其权利，认真审视其他成员对中国反倾销措施及调查程序，以发现其中是否有侵害中国利益的做法。如果中国认为其他世贸组织成员对中国产品采取的反倾销措施有不合理之处时，就可以诉诸世贸组织反倾销协议的争端解决机制，并按照“争端解决规则和程序的谅解备忘录”有关条款寻求解决。如果世贸组织支持了中国的申诉，将会要求对中国采取反倾销措施的成员返还已征收的反倾销税，或用其他方式对其反倾销措施给中国带来的贸易损失给予补偿。

另外，世贸组织反倾销协议规定，任何成员对发展中国家进行反倾销调查之前应给予“特殊待遇”。并且进一步规定，在对发展中国家采取可能的反倾销措施之前，应对该措施进行评估，以确定其是否会给该发展中国家的利益带来严重影响。因为中国是以发展中国家的身份入世的，这是中国在加入世贸组织谈判过程中坚定不移的原则立场。因此入世以后，中国可以充分利用世贸组织反倾销协议中对发展中国家给予的特殊待遇，把大量国外对中国的反倾销，化不利为有利，变被动为主动。

三、加强我国反倾销制度建设的意义

加强中国反倾销制度建设对我国深化改革、建立社会主义市场经济体制，特别是应对入世后的挑战，具有十分重要的意义。

首先，加强有中国特色的反倾销制度建设是适应入世后的贸易自由化新形势、改革外贸管理体制的重要任务。入世将给中国对外贸易带来前所未有的机遇，使中国获得更加稳定的国际贸易环境，享受与其他国家和地区贸易投资自由化相同的便利，同时也将会对中国经济贸易体制带来一系列深刻的变革和挑战。反倾销法律制度是世贸组织建立的各成员参与国际竞争的游戏规则，是国际通行的法律规范。1997年3月25日，《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》正式颁布实施，这是我国在改革开放进程中按照世贸组织原则建立自我保护体系的重要举措，是我国对外贸易管理体制的一项重大改革，标志着中国反倾销法律制度的建立。因此，新形势下进一步做好反倾销工作，是我国建立社会主义市场经济体系的重要组成部分。

其次，反倾销是为国内产业创造公平竞争环境的有效措施。我国入世后，随着关税的进一步降低，配额、许可证等非关税措施的逐步取消，国际国内两个市场关联度大大加强，大量涌入的国外资本和商品凭借资金实力或市场规模优势，以国际惯例为掩护，以国内市场整合性差的行业或发展中的产业为突破口，对国内市场进行倾销或垄断，必将对进口秩序和国内产业安全造成影响。反倾销制度的建立是针对外国产品的倾销行为，通过实施反倾销，可以制止和预防不正当的竞争行为，维护本国市场的公平竞争环境，构造公平有序的市场秩序。反倾销不是保护落后，而是抵制不公平的低价竞争行为，维护公平的贸易环境。

最后，反倾销是广大国内企业依法维权，加强国际竞争力的有效武器。我国是一个发展中国家，就全国而言还有诸多产业尚处在刚刚建立或正在兴建之中，产业结构不完善，生存能力脆弱，极易被国外尤其是高度工业化的发达国家为抢占市场而进行的倾销行为所挤垮。反倾销制度的建立，为保护国内产业合法权益提供了法律依据。然而这项制度的建立，只是赋予了国内产业自我保护的权利，但能否实现合法权益的切实维护，还取决于企业权益受到侵害时，能否有效地行使自己的权利。企业是否有能力运用好反倾销这一法律武器，是衡量企业有无国际竞争力和竞争力高低的重要标准及组成部分。广大国内企业应提高法律意识，按照世贸组织规则依法参与国际竞争。1997年12月，中国新闻纸产业依据同年3月正式建立的中国反倾销制度，即《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，发起了第一例中国对国外反倾销案——新闻纸反倾销案，翻开了中国反倾销史上企业拿起反倾销法律武器进行依法维权的第一页。历时18个月后，中国反倾销调查机构对新闻纸反倾销案做出了最终裁定，对被起诉的加拿大、韩国和美国的进口新闻纸征收9%—78%的反倾销税。终裁公告后，这三国新闻纸的倾销行为基本得到制止，我国新闻纸生产企业产量下降趋势得到抑制，整个新闻纸产业出现转机。到2000年末，九家起诉的中国新闻纸生产企业，比1997年生产能力增长12%，产量增长88%，销售量增长94.4%，全行业扭亏为盈。由此可见，有效地运用反倾销法律武器，对企业摆脱困境，增强国际竞争力具有特殊意义。

WTO反倾销法律制度与我国反倾销实践

（2003年1月5日）

世界贸易组织（WTO）建立以后，其框架下的反倾销协议（全称为“关于执行1994年关税与贸易总协定第6条的规定”），已经成为各国反倾销立法的统一规范。随着关税壁垒与非关税壁垒的逐步减少，尤其是配额、许可证等限制进口措施的禁止使用，反倾销逐步演化成为世界各国普遍采用的维护公平贸易环境，抵制不公平竞争，保护本国利益的重要手段之一。世界贸易组织允许其成员国在特定条件下，采用三种贸易补救措施，来维护公平、自由的市场竞争，即反倾销、反补贴和保障措施。目前，这三种措施已经成为WTO成员对外贸易政策和法律的重要组成部分。

一、WTO反倾销法律制度

（一）倾销的定义

倾销作为国际贸易中的不正当竞争行为由来已久。国际贸易的目的是促进各国的经济发展，但由于各国经济发展水平不平衡，争夺世界市场的斗争也日趋激烈。一些国家采取低价倾销的手段抢占海外市场。随着世界市场的饱和投资，贸易自由化进程加快，国际贸易竞争加剧，倾销逐渐成为世界贸易正常发展的障碍，受到越来越多国家的抵制。根据关贸总协定第6条的规定，一国产品以低于正常价值的价格进入另一国市场，如因此对贸易缔约方领土内已经建立的某项工业造成实质性损害或产生实质性损害的威胁，或对某一国内工业的新建产生实质性阻碍，则构成倾销。倾销应具备三个条件：

进口价格低于正常价值；
给有关国家同类产品的工业生产造成实质性损害，或存在此种威胁，或对某一工业的新建造成实质性阻碍；
低于正常价值的销售与损害之间存在因果关系。

以上三个条件必须同时具备才可对倾销产品征收不超过倾销幅度的特别关税。

（二）《WTO反倾销协议》

反倾销协议一共包括18个基本条款和两个附件，其中第一部分共15条，对反倾销制度本身的基本内容作了全面详细的规定，包括倾销和损害的定义、申请人资格及国内产业的界定、调查机制及程序、价格承诺、反倾销征税、行政复审和司法审议等；第二部分共2条，规定了反倾销措施委员会职能和争端解决的有关内容；第三部分只有1条，对协议的实施和执行作了具体的规定。另外，还有两个附件，分别对现场调查程序和证据资料等问题，做出了更详细的规定。

根据WTO有关规定，反倾销措施的实施必须具备三个基本条件：1. 倾销；2. 损害；3. 损害是由倾销所至，即倾销与损害之间具有因果关系。

（三）倾销的确定

倾销的确定是实施反倾销措施的首要条件。所谓倾销是指一种产品以低于正常价值的价格出口到另一国家（地区）的行为。这里涉及一个非常重要的问题，即正常价值与出口价格的比较。如果出口价格低于正常价值便存在倾销，两者之间的差额即为倾销幅度，如果出口价格高于正常价值则不能被认定为倾销。进行这种比较，首先要明确什么是正常价值，什么是出口价格，用什么方式进行比较。对于正常价值的确定，可以采用不同的方法。比较常用的办法是：以出口方的国内销售价、向第三方的出口价或出口方的产品结构价作为依据，确定该产品的正常价值。

出口价格是指在正常贸易中，一成员国向另一成员国出口某一产品的价格，也就是出口商将产品卖给进口商的价格（通常是指FOB价）。如果不存在出口价格，如易货贸易、补偿贸易等，出口价格可按进口产品首次转售给独立买主的价格推定。

正常价值与出口价格的比较，并不是简单地比较两个数字。因为两者不仅在贸易环节上有差别，而且交易渠道也不同。例如，以出口国的国内市场价格作为正常价值时，这个价格并不包括出口所必需的费用，而在出口价格中不仅含有这些费用，还可能包括进口环节的税费等。因此，在比较之前，必须对两个数字进行相应的调整。

（四）损害的确定

对某一项产品进行反倾销的第二个必要条件是“存在对进口国国内产业的损害”。这种损害有三种情况：实质损害、实质性损害威胁和产业的新建受到阻碍。

实质损害是指被控产品的进口量较以前有大量增加、市场占有率明显上升、进口国国内相似产品的价格大幅度下降，或在需求大量增长的情况下严重抑制了价格的上涨等，这种损害是实质性的。

实质性损害威胁是指进口国的有关产业虽尚未受到实质损害，但事实将会导致这种损害。并且这个事实是迫近的、可以预见的，而不是怀疑的、假设的或遥远的。

产业的新建受到阻碍，不能被理解为是倾销产品阻碍了建立一个新产业的设想或计划，而是一个新产业的实际建立过程受到影响。比如工厂已经建成或设备已经购置，由于大量倾销产品的进入或由此造成价格下跌，是进口国的企业无法开工或正常投产。确定新建产业受阻必须有充分的证据。

（五）因果关系的认定

实施反倾销的第三个必要条件，是认定倾销与损害之间存在必然的因果关系，即损害是因倾销造成的。一项产业受到损害，既可能是由倾销造成的，也可能是由其他原因造成的。因此，要求进口国主管部门必须进行认真调查、审议其他方面的因素并分析对该产业的影响，如需求萎缩、国内外生产企业之间的竞争、生产率的差别等，这些因素造成的产业损害不能归咎于倾销。根据各国的实践，只要是被控产品存在倾销及进口数量大幅度增加，一般很容易被认定为倾销与损害存在因果关系。

（六）反倾销措施

当按照一定程序，认定被控产品存在倾销并对进口国造成损害时，进口国可以采取反倾销措施，以此来抵消由于倾销所造成的损害。反倾销措施主要包括：对被控产品的进口征收反倾销税；出口商履行价格承诺；针对规避行为对有关产品征收反倾销税。

反倾销税是进口国在正常海关税费之外，对倾销产品征收的附加税。反倾销税既可以按进口产品价格的一个固定百分比从价征收，也可以按该产品的正常价值与倾销的进口价格之间差额征收。《反倾销协议》同时规定：进口国如认为有必要防止调查期间损害的继续发生，可以对被控产品征收临时反倾销税，也就是采取临时反倾销措施，要求出口商提供担保，即支付现金或保证金，其数额约等于预计的反倾销税。为防止进口国滥用这一手段，协议中还规定：临时措施自反倾销案件正式立案调查之日起60天后才能采取；临时反倾销税征收时间一般不得超过4个月，特定情况下可以延长9个月。

价格承诺是被控倾销产品的生产商和出口商与进口国达成的提高该产品价格以消除产业损害，进口国中止或终止案件调查的协议。由于对出口商履行价格承诺协议的监督、审查费时费力，而且结果很难保证，因此，一般情况下进口国对接受价格承诺采取比较谨慎的态度。

反规避措施是针对实践中一些出口商在受到反倾销制裁后，通过一些“变相”的方法（如将相同产品的零部件或原料出口到原进口国，在原进口国组装或生产相同产品；把相同产品的形状加以改变，然后再出口到原进口国）将产品出口，逃避征收反倾销税的行为。如果规避反倾销税的行为被调查核实，则可将原反倾销征税命令的征收对象，扩展到这种“变相”的产品上。

（七）实施反倾销措施的基本程序

为了保证反倾销措施的透明度和公正性，WTO对反倾销措施的实施有比较严格的规定，其程序主要包括以下步骤：申请人申诉；进口国开始反倾销调查；相继做出初裁和终裁；实施反倾销措施；可能的价格承诺协议谈判等。

反倾销的申请人，应该是进口国国内生产企业或有关组织，可以是生产相同产品的自然人、法人，也可以是非法人团体，如行业协会、工会等。申请人申诉必须提交局书面申请。为了保证申请人的代表性，《反倾销协议》规定：只有其集体产量不低于进口国国内生产总量25%的生产企业方能代表该产业提出指控，而且不能有占进口国生产总量50%以上的生产企业反对该项申诉。

进口国主管部门审查申诉人提供的上述材料的准确性和充分性，并决定是否立案调查。进口国在决定反倾销立案调查后，应立即发布立案公告。调查应在1年内结束，最长不得超过从调查开始后的18个月。调查开始后，发现无充分证据证明存在倾销或存在产业损害；倾销幅度或倾销产品的数量，低于进口国从某一国家进口相似产品总量的3%（协议将此定为“可忽略不计”的数量）。如存在上述情况之一，应立刻终止调查：

进口国发布反倾销调查立案公告后，被控产品的出口商、生产商和其他方面，有权要求参加反倾销调查并陈述自己的意见。一般情况下，进口国会向应诉的当事方发出调查问卷，并限其如期（至少30天）提供相关材料。如应诉方不积极配合或不按要求提供有关材料，进口国通常会仅根据申诉方提供的资料做出初裁（显然，这种情况下的初裁结果不可能对应诉方有利）。初裁之后，进口国将进一步核实涉诉双方提供的证据材料。

调查结束后，进口国应就倾销、损害及两者的因果关系做出结论。如果终裁的结论是肯定的，应同时计算出涉诉出口商、生产商各自的倾销幅度。如果决定征收反倾销税，还应公布对各涉诉出口商、生产商应征收的反倾销税额或税率。如果终裁的结果是否定的，即不存在倾销或不存在损害或虽然存在倾销和损害，但两者之间没有因果关系，则进口国不得实施反倾销措施。已经采取的临时措施须立即取消；实施临时措施期间征收的临时反倾销税要及时返还；已达成的价格承诺协议不再执行。

实施反倾销措施是以消除倾销所造成的损害为最终目的，它不具有惩罚或制裁性质。因此，一旦有证据证明倾销所造成的损害已经被抵消或损害程度有所减轻，反倾销税也要相应取消或变更。为此，《反倾销协议》还赋予利害关系方申请行政复审和司法审议的权利。

为了保证《反倾销协议》的有效实施，WTO专门设立了一个反倾销委员会，负责监督反倾销实施情况。

二、中国反倾销实践

《中华人民共和国反倾销反补贴条例》于1997年3月25日正式公布实施，这是我国第一部有关反倾销反补贴的法规，为中国采取反倾销措施提供了重要的法律依据。该条例提出的总的原则是：对进口产品采用倾销或补贴的方式，并由此对国内已经建立的相关产业造成实质损害或者产生实质损害的威胁，或者对国内建立相关产业造成实质阻碍的，中国政府将依照该条例的规定采取反倾销或者反补贴措施。反倾销条例是调整我国对外贸易的一个重要法规，其作用是：

（一）反对倾销行为，规范贸易秩序

条例规定对外国产品以倾销方式进口，并由此对国内相关产业造成实质损害或实质损害威胁的，采取征收反倾销税措施。进而消除价格歧视，维护公平竞争。

（二）制止规避法律的行为，增强保护措施

条例赋予对外贸易经济合作部、国家经济贸易委员会和国务院有关部门，对规避反倾销措施的行为可以采取适当措施，包括提高关税、限制进口等，使保护国内产业的措施符合国际惯例的要求。

（三）抵御外国对中国歧视性做法，维护我国利益

条例规定：任何国家或地区对中国的出口产品采取歧视性反倾销或者反补贴措施的，我国可以根据实际情况对相应国家或地区采取相应的措施。这就是我国对外国滥用反倾销实行贸易保护的做法有了抵制的手段。

（四）运用反倾销法律措施对因进口倾销产品冲击而陷入困境的企业摆脱困境具有重要意义

反倾销是我国保护诸多幼稚工业、国民经济支柱产业易受重大冲击损害但具有重要战略意义的高兴技术产业的最有效便捷的手段之一。我国是一个发展中国家，国内诸多产业都处于刚刚建立或正在兴建之中，产业结构欠完善，生存的能力脆弱，许多民族产业极易被国外尤其是高度工业化的发达国家为抢占正在开放的巨大的我国国内市场而进行的倾销所挤垮。反倾销能极具针对性地保护国内产业，惩罚国外在中国的倾销行为，从而维护国家的长远利益。

有效利用反倾销措施规范进口秩序，对因受倾销进口冲击而陷入困境的企业实现扭亏具有特殊意义。例如我国新闻纸产业利用反倾销法律手段维护产业正常发展产生了实效。1999年6月3日，我国对第一例的反倾销案——新闻纸反倾销案做出了最终裁定。同日起对来自加拿大、韩国、美国的进口新闻纸依法征收税率9%－78%不等的反倾销税。终裁公告后，社会反响强烈，取得了良好的社会效益。通过采取反倾销措施，相关三国新闻纸大量低价倾销行为基本停止，国内新闻纸厂生产下降趋势得到遏制，新闻纸产业出现转机。目前，生产逐步恢复，销售明显回升，价格趋于稳定，技改进展加快，行业前景看好。

近年来特别是亚洲金融危机爆发以来，国际市场需求不足，各国出口竞争更加激烈，贸易保护主义抬头，国际贸易关系趋于紧张。国际上采取的反倾销措施大幅增加，同时外来进口产品冲击我国国内市场和产业的情况更加严重。面临种种困难的我国国有大中型企业，由于有管理体制不健全，资金紧张，产品单一，技术落后及重复建设造成的生产过剩等方面的原因，在外国产品大量低价倾销、不正当竞争严重冲击国内市场的情况下，生产同类产品的企业市场份额缩小或完全丧失，企业产品积压、资金回收困难、减产或停产，完全陷入困境。一旦我国加入WTO，形势将更为严峻。

我国反倾销法律制度刚刚建立，自反倾销和反补贴条例实施以来，反倾销工作取得了很大的进展。截至2003年1月，已经受理反倾销案件7起，其中已做出最终裁定的4起，作出初步裁定的1起，已经立案并正在进行初步调查的2起。7起案件分别涉及轻工、冶金、化工等多个行业。具体案件的办理情况为：

第一，做出进口新闻纸、冷轧硅钢片、聚酯薄膜和不锈钢冷轧薄板反倾销案的最终裁定。

我国首例反倾销案件是关于新闻纸业的对外反倾销。1997年12月10日，应吉林造纸（集团）有限公司等国内9家新闻纸企业的申请，我国对原产于加拿大、韩国和美国的进口新闻纸公告立案，正式进行反倾销调查。1998年7月9日，国家经贸委会同有关部门做出初步裁定，开始采取征收现金保证金的临时反倾销措施。1999年6月3日，做出最终裁定，认定原产于加拿大、韩国和美国进口新闻纸大量向中国市场倾销，对我国新闻纸产业已经造成实质损害，决定对上述三国的进口新闻纸开征税率为9％－78％不等的反倾销税。

对原产于俄罗斯的进口冷轧硅钢片反倾销案，是由武汉钢铁（集团）公司代表中国冷轧硅钢片产业提出立案申请，于1999年3月12日公告立案，12月30日做出初步裁定，于2000年9月11日做出最终裁定，认定国内产业遭受实质损害且损害由倾销造成，决定对来自上述三国的进口冷轧硅钢片开征税率为0％－62％不等的反倾销税。

对原产于韩国的进口聚酯薄膜反倾销案，是由佛山杜邦鸿基薄膜有限公司等六家国内企业代表中国聚酯薄膜产业提出立案申请，于1999年4月16日公告立案，12月29日做出初步裁定，于2000年8月25日做出最终裁定，认定国内产业遭受实质损害且损害由倾销造成，决定对来自韩国的进口聚酯薄膜开征税率为13％－46％不等的反倾销税。

对原产于日本和韩国的进口不锈钢冷轧薄板反倾销案，是由太原钢铁（集团）有限公司等三家国内企业代表中国不锈钢冷轧薄板产业提出立案申请，于1999年6月17日公告立案，2000年4月13日做出初步裁定，于2000年12月18日做出最终裁定，认定国内产业遭受实质损害且损害由倾销造成，决定对来自日本和韩国的进口不锈钢冷轧薄板开征税率为17％－58％不等的反倾销税。同时，接收了部分外国应诉企业提出的价格承诺，并且出于对下游企业利益及国家公共利益的综合考虑，对部分进口产品排除在实施反倾销措施范围之外。

第二，做出进口丙烯酸酯反倾销案的初步裁定，正在进行最终裁定前的进一步调查。

对原产于日本、美国和德国的进口丙烯酸酯反倾销案，是由上海高桥石化丙烯酸厂等三家企业代表中国丙烯酸酯产业提出立案申请，于1999年12月10日公告立案，2000年11月23日，做出初步裁定，认定存在倾销和产业损害及损害的威胁。据此，中国海关开始实施临时反倾销措施，要求进口商在进口原产于日本、美国和德国的丙烯酸酯时，应依据初步裁定所确定的倾销幅度（24％－74％）提供相应的现金保证金。目前，正在进行终裁前的调查。

第三，对进口二氯甲烷、聚苯乙烯正式进行反倾销立案，正在进行初步调查。

对原产于英国、美国等六国的进口二氯甲烷反倾销案，是由自贡鸿鹤化工股份有限公司、浙江衢化氟化学有限公司两家企业代表中国二氯甲烷产业提出立案申请，于2000年12月20日公告立案。对原产于韩国、日本、泰国的进口聚苯乙烯反倾销案，是由汕头海洋第一聚苯树脂有限公司等四家企业代表中国二氯甲烷产业提出立案申请，于2000年12月20日公告立案。初步裁定前的调查工作正在进行当中。

WTO反倾销、反补贴、保障措施三种贸易救济措施

——论如何合法保护国内产业

（2003年1月19日）

2001年12月11日，我国成为世贸组织正式成员。目前，举国上下都在关心和研究世贸组织的有关规则及我国如何应对的措施。从总体上来说，无论是机遇还是挑战，最根本的应对措施是提高国家经济竞争力，其关键就是提高我国企业的竞争能力，在开放的世界中争得自己的一席之地。同时，我们要善于在开放中保护自己，这就是要求会运用WTO的规则，用合法手段保护本国的产业安全和经济利益。

一、世贸组织关于实施反倾销、反补贴、保障措施的规则

反倾销、反补贴、保障措施是WTO法律体系的重要组成部分，在传统的贸易保护手段逐步被取消的情况下，正越来越多地为WTO成员广泛用来作为保护本国或本地区产业的手段。

（一）WTO关于反倾销的规则

一国对进口产品实施反倾销要具备三个因素：存在倾销、存在损害、二者之间存在因果关系。什么是倾销？WTO反倾销协议（以下简称协议）明确规定：如一产品自一国出口至另一国的出口价格低于在正常贸易过程中出口国市场消费的同类产品的可比价格，即产品以低于正常价值的价格进入另一国市场，则该产品被视为倾销。如在出口国国内市场的正常贸易过程中不存在该同类产品的销售，则倾销幅度应通过比较同类产品出口至一适当第三国的可比价格确定，或通过比较原产国的生产成本加合理金额的管理、销售和一般费用及利润确定。

什么是损害？协议规定：损害应理解为对一国产业的实质损害、实质损害威胁或对此类产业建立的实质阻碍。确定损害的客观审查：

倾销进口产品的数量以及对国内市场同类产品价格的影响。
倾销进口产品对此类产品国内产业的影响。

这里包括对影响产业界的所有经济因素和指标的评估：销售、利润、产量、市场份额、生产力、设备利用率、现金流动、库存、就业、工资、投资能力等。

必须证明倾销进口产品与国内产业损害之间存在因果关系。

当具备上述三方面条件，国内产业或国内产业的代表可向主管机关提出书面申请，主管机关随后可发起反倾销调查。经过调查，进口国主管机关在确认倾销、损害及其因果关系之后，可以根据倾销幅度决定征收反倾销税。在最终裁定前，还可以采取临时反倾销措施。

（二）WTO关于反补贴的规则

WTO关于补贴的规定比较复杂，总体来说，在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构提供的财政资助或存在任何形式的收入或价格支持，即属于补贴。补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。当收到国内产业或其代表的书面申请后，进口国主管机关可发起调查，确认被指控的进口产品补贴的存在、程度、对国内产业的损害及其因果关系，并决定是否征收反补贴税。关于损害的调查和确认与反倾销调查基本相同。

（三）WTO关于保障措施的规则

WTO《保障措施协定》对保障措施的表述是：一国虽以正常价格进口他国产品，但在进口激增的情况下，对进口国产业造成实质性损害或实质性损害威胁时，可以采用限制进口的保护措施，如实行进口数量限制等。

综上所述，反倾销、反补贴、保障措施是WTO确立的三种贸易被救措施。三者之间有相同之处，也有不同。相同在于前提必须是存在国内产业的严重损害威胁；不同在于造成损害的原因不同。其中，反倾销与反补贴是对非正常贸易造成的损害的补救，而保障措施是对正常贸易下造成的损害的补救。

从WTO成员实践来看，反倾销手段运用较多，反补贴和保障措施案例相对较少。结合我国实际，以下重点谈谈反倾销问题。

二、反倾销法及在国际贸易中的作用

所谓反倾销，是指进口国有关行政部门或职能部门（例如海关）根据本国反倾销法就本国生产者针对外国进口倾销提出的起诉进行裁定，并在肯定（即认定倾销发生，并对本国工业造成损害）的情况下，对倾销商品征收通常相当于倾销幅度的附加税，即反倾销税。因此，反倾销措施从根本上说具有贸易保护性质。

反倾销法，是指进口国反倾销调查机关在对倾销进行调查、裁定和采取反倾销措施过程中所发生的各种权利义务关系的法律规范总称。反倾销立法的宗旨是保护本国（进口国）经济利益及其生产者的利益，维护正常国际贸易秩序及其进口国市场的竞争秩序。反倾销法既包括国际法规范，也包括国内法规范；既包括实体法规范，也包括程序法规范。

反倾销法可以分为以世界贸易组织反倾销协议为代表的国际反倾销法律规范和各国政府制定的国内反倾销法两大类。

世界上最早的反倾销法可追溯到1904年加拿大《海关关税法》第19条关于反倾销法的条款。该法主要有两个特征：一是只要认定外国产品在加拿大市场上做差价销售，就构成倾销；二是认定倾销后，就可以征收特别关税，不需证明本国产业造成损害，即它是“自动适用的”。此后，新西兰、德国、日本、罗马尼亚等国也对外国商人的不公平竞争行为进行了国内立法，规定行政部门可以对以倾销方式进口的产品征收一种额外的税收。美国在《1916年的税收法》中首次对外国的产品规定了反倾销措施。该法规定：如果外国出口商以破坏美国工业为目的，以低于出口国实际市场价值的价格向美国出口，则属于非法，出口商应当被罚款，甚至可能入狱。由于该法强调出口商以破坏美国工业为目的，这种动机很难举证，因而该法实际上难以执行。1921年美国又颁布了专门的反倾销法。这部法律为美国工业提起反倾销诉讼提供了宽松的法律基础。同时也是现代反倾销法的雏形。

从反倾销法的发展历程来看，它可以被视为西方发达国家近100年来由制度创新而建立、由制度变化而日臻完善的产物。反倾销法长期以来一直是西方发达国家的“专利”，自20世纪80年代以来，广大发展中国家认识到反倾销法有着促进本国贸易发展的作用，纷纷出台本国的反倾销法。1980年时全世界只有8个国家制定了反倾销法，其后由于发展中国家加盟，至1993年已上升到53个。与此同时，各国也担心各自的反倾销会成为相互贸易的障碍。在这种背景下，随着反倾销国内立法的日趋完善，用以协调和规范各国反倾销国内立法的国际反倾销法出台了。60年代关贸总协定“皮尼迪回合”达成了《关于执行关贸总协定第6条的规定》，即《反倾销守则》，这被认为是世界上第一部关门反倾销的国际协议。

1948年1月1日生效的《关税与贸易总协定》（GATT）首次对倾销与反倾销规定一项国际规则，即GATT第6条规定。但是AGTT第6条仍只是一个原则性规定，许多具体问题并未涉及，也无明确的程序规则，因此各国在反倾销的立法与实践上存在一定的差异。

此后屡经修改和补充，最新一部国际反倾销法是“乌拉圭回合”谈判中达成了《关于执行1994年关税与贸易总协定第6条的协议》，即《1994年反倾销协议》。WTO不同于单个政府，它是多边协商组织。因此，WTO与各国或地区政府在制定反倾销法的目的上也有不同。WTO作为贸易政策协调者，其目标是尽可能减少贸易壁垒，维护公平贸易环境。相对而言，各国政府在制定反倾销法时，则更具有保护本国产业和生产者倾向。无论发达国家还是发展中国家都是如此。80年代以来美国政府成为采用反倾销措施最多的国家。同时，政府管理贸易的法律和制度，如反倾销法律制度，正在成为越来越多的国家或地区政府推行贸易和产业经济安全保护的有力工具。

反倾销在很大程度上影响了国际贸易：1992年，美国反倾销税所涉及的进口贸易为32亿美元，占当年总进口额5130美元的0.61%；在欧共体，反倾销措施影响的进口额占共同体总进口额比例为0.6%－0.7%。

乍一看，反倾销对贸易的影响似乎并不大，但事实上，一旦立案，贸易就会受到阻止。普鲁士对美国1981年反倾销命令征税后，1981年的进口额平均要比1980年减少56%。由此可见一斑，反倾销对国际贸易的实际影响要大于表面比例或数额。

国际倾销与反倾销矛盾与国际贸易自由化总趋势在并行发展着，反倾销作为贸易保护手段，扮演着越来越重要的角色。反倾销比起其他非关税措施来具有更大的便利性，如关贸总协定允许把反倾销作为反对“不公平”竞争的手段。但是，与各国和国家集团竞争优势相联系的经济利益矛盾，仍然是国际贸易中倾销与反倾销矛盾发展的内在动因。

对于一体化经济，尤其是程度较高的一体化经济来说，倾销与反倾销都是不允许的。反倾销作为一种保护手段，是具有反竞争效应的。因此，一体化程度高的经济，例如欧共体，就明确规定取消各国原有的反倾销法，同时制定统一的对外反倾销法。而对一体化程度较低的经济体，情况却不同。诸如自由贸易区（即成员之间取消了关税和诸如进口数量限制等贸易障碍，但各成员仍然保留各自非成员的关税）通常仅限于商品贸易的自由化、直接流动的自由化。市场分割竞争优势对比的情况在内部市场依然会存在。对外于比较劣势的厂商（国家）而言，仍然有自我保护的需要。也就是说，自由贸易区内部倾销和反倾销仍然可能发生。而在内部倾销与反倾销问题上，自然贸易区的各地区选择无非两种：一种保留各成员的反倾销法，彼此仍然适用（例如北美自由贸易协定），但辅以协定解决争议的制度；二是成员的反倾销法虽然保留下来，但彼此不再适用，而只适用于对非成员的进口贸易（例如澳新自由贸易协定）。

对关税同盟（即一方面废除了成员间进口贸易的关税障碍，同时对来自非成员的进口实行共同关税，并按协商比例分配关税收入），尽管经济一体其优势得到提高，然而反倾销的必要性依然存在。首先就特定行业（商品）而言，非成员（或国家集团）可能具有更大的优势。其次同盟变得有利的贸易条件（即对非成员国产品互惠需求弹性变大）、同盟内部价格水平，以及同盟的共同关系税保护，都会迫使非成员产品以倾销方式进入同盟市场。

两国或多国市场下，反倾销对倾销的影响，实际上指出了（关贸总协定）国际反倾销产生和存在的理由。

一体化和国际贸易自由化对倾销问题的影响，在一定程度上反映了反倾销在国际贸易中的作用及发展趋势。

三、中国的贸易救济案件

外经贸部和国家经贸委受理反倾销立案15起，包括新闻纸、冷轧硅钢片、聚酯薄膜、冷轧不锈钢薄板、丙衡酸酯、二氯甲烷、聚苯乙烯、饲料级L—赖氨酸盐、聚酯切片、涤纶短纤维、丙烯酸酯、乙内酰胺、铜板纸、邻苯二酚、苯酐。其中，新闻纸、冷轧硅钢片、冷轧不锈钢薄板、丙烯酸酯已做了终裁，二氯甲烷、聚苯乙烯做了初裁，另外8起正在进行初步调查。案件涉及美、加、日、韩、俄、印度尼西亚、泰国、欧盟、印度、马来西亚、新加坡等国家和地区。

在这些案件的审理过程中，外经贸部会同海关对倾销及其幅度进行调查和裁定；国家经贸委会同有关部门对损害及其损害程度进行调查和裁定。根据判定的倾销幅度，由国务院关税税则委员会确定征收反倾销税税率，由海关执行。

从已经做出终裁和初裁的7起案件看，都取得了很好的效果，遏制了国外产品的倾销行为，改善了国内相关生产企业的经营环境，一些企业因此而走出困境，扭亏为盈或增加了盈利。

我国的第一起倾销案始于1997年12月，吉林造纸厂等国内9家新闻纸企业起诉美国、加拿大、韩国公司向我倾销新闻纸，损害了国内产业。在没有经验可以借鉴的情况下，外经贸部、国家经贸委克服困难，于1998年7月9日做出初裁，1999年6月3日做出终裁。打响了我国反倾销第一枪，也给国内企业界以极大的鼓舞。

从已做出终裁的7起反倾销案情况看，直接挽回经济损失60亿元以上。由于反倾销立案或初裁后的威慑作用，救济效益有明显好转。

四、我国反倾销工作面临的形势

几年前，倾销与反倾销的要领对大多数人来说还十分陌生，如今，它已经不以我们的意志为转移地来到国内身边，成为影响进出口贸易和产业发展的重要因素。分析当前形势，不能忽视以下两方面：

（一）我国作为WTO成员，给反倾销工作提出了更高要求

首先，根据WTO的规则和我国在入世谈判中的承诺，我国原有的保护国内产业的一些做法将逐步取消。一是关税总水平要降低，目前为15%，而发展中国家平均关税已下降到11%，关税的保护作用将减弱。二是非关税措施，如进口配额、许可证等将大幅度减少。在这种情况下，合法地保护国内产业的手段只有反倾销、反补贴和保障措施。而相对于西方国家近100年反倾销法的实践来说，我们只能是个小学生。

其次，我国是个发展中国家，许多工业还处于幼稚时期，缺乏自主创新能力。特别是我国已经投巨资建设的石油化工、钢铁、电子、信息产业等，在国际上还不具备竞争力，还需要必要的保护；当然，我们并不主张保护落后。我们要保护的是那确有发展潜力的行业和企业。

最后，WTO有一整套完善的争端解决机制。过去，由于我国不是WTO成员，在反倾销诉讼中，被诉方即使对裁决有不同意见，也不能通过WTO争端机制来获得解决。而我加入WTO以后，要按照国际惯例采取公开、透明的做法，有关部门法律和司法实践要能够经受WTO专家组和上诉机构的检验。

（二）我出口产品遭受国外反倾销的形势严峻

从1979年欧盟对中国糖精产品征收反倾销税以来，截止到2000年底，国外对我出口产品提起的反倾销、反补贴、保障措施案件共418起，涉案金额超过500亿美元。

在我企业应诉国外反倾销案件中，对我最不利的就是美、欧等西方国家将我国作为非市场经济国家，采用不公平的“替代国”做法，使我们无法以真实的成本计算价格，在诉讼中处于不利地位。

屡遭反倾销案件使我国蒙受了巨大损失：

一是直接损失的出口金额。根据有案可查的资料，20年来反倾销案件给我国出口造成的直接损失已达100多亿美元。其中，在欧盟市场上的损失就在30亿美元以上。

二是使某些出口市场萎缩，甚至退出。如欧盟自1988年对来自中国的彩电实施反倾销措施。经过连续2年征收44.6%高额反倾销税，使中国对欧盟出口彩电萎缩至基本被排除在外。

三是加剧了某些行业和产品的供求失衡，造成企业开工不足，甚至停产，工人下岗。

目前，我国是世界上第9大出口国，国民经济对外贸的依存度已很高，如果我出口产品遭受反倾销调查的案件继续大幅度增加，有可能成为我对外贸易发展的主要障碍。

五、旗帜鲜明地用法律武器保护国内产业

尽管一些发达国家将反倾销手段滥用、歪曲，但不可否认，WTO确认的反倾销、反补贴、保障措施法律体系在经济全球化、贸易自由化日益发展的今天，其作用是不可或缺的。西方国家从来都是把其本国利益置于国际利益之上，我们也要理直气壮地拿起这个武器，合法地保护国内产业的利益。这里，最为关键的是掌握好WTO的规则，将保护国内产业的行为置于WTO规则之内。

为了应对我国加入WTO，加强反倾销、反补贴工作，国务院已经采取了一系列措施，下一步的工作很多，其中重点工作是以下两项：一是建立产业损害预警机制问题。西方国家均已有相当完善的预警机制，通过对一些重要指标的监测，及时发现可能被损害的苗头，将保护工作前置化。二是加强反倾销应诉工作。这一点是非常重要的，不应诉，就等于放弃市场。我们要认真研究其他国家的反倾销法律，争取一切可以为我所用的条件；要认真学习WTO的争端解决规则，敢于抗争。最近，印度将欧盟1998年对其棉织床单的反倾销判决告到WTO争端解决机制，终于获胜，给了我们很好的启示。我国企业要运用反倾销武器保护自己。

（一）当受到不公平贸易的损害时，要勇敢地拿起反倾销武器，合法地保护产业利益

2000年，我国进口总额已排名世界第8位，应该说是一个进口大国。但目前企业提出立案的反倾销案件数量却极少，什么原因呢？很重要的一个原因是企业对反倾销的法律不熟悉，明明受到了伤害却不知如何保护自己。当前，企业要运用好这一武器需要解决两方面问题：一是了解和掌握规则；二是解决认识上的一些误区。

规则方面，目前中国企业申请反倾销立案的法律依据主要是《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》。其主要环节和要素包括：

申请人的资格——谁有权起诉
国内产业的构成
何谓相似产品
申诉书应包括的内容
受理反倾销申诉和负责调查的部门
反倾销调查的基本程序
征收反倾销税和价格承诺的期限
复审
退税
反规避措施

在认识方面，有以下几种模糊认识要澄清：

认为只有当国外进口产品比国内同类产品价格低时才是倾销。这种想法是对倾销概念的一种误解。所谓倾销，并不是将进口产品价格与进口国同类产品价格相比，而是与出口国国内的销售价格或其向第三国出口的价格相比，如果低于其国内价格或低于向另一国的出口价格，就存在倾销。
认为只是企业亏损了才是受到损害了。这种想法是对损害的一种片面理解。按照WTO反倾销协议的规定，损害是指实质性损害、实质性损害威胁和对建立一个产业的实质性阻碍。判定损害要考察企业的产量、销售额、市场份额、库存、开工率、设备利用率、利润、投资能力、失业率、现金流动、工人工资等13项指标的变化情况。如果由于进口产品倾销，国内同类产品生产企业即使没有亏损，但不能达到应有的盈利水平，也同样是受到了损害。
担心提起反倾销申诉费时、费力、花钱，但没有效果。其实这种担心是不必要的。从我国已裁决的几起案件来看，申诉企业普遍反映，实施反倾销是最及时、有效地维护市场秩序、合法保护企业、促进企业发展的手段。有了公平竞争的市场环境，企业从价格上得到的收益比任何支持都起作用。从目前的诉讼费用来说，也是比较合理的，不会给企业增加更多的负担。

（二）当受到国外反倾销起诉时，要积极应诉，用法律维护自己的合法权益

近年来，随着我国社会主义市场经济的不断完善，我国企业的自我保护和竞争意识增强，对国外反倾销案件的总体应诉率已上升至60%－70%，绝对胜诉率达到37.5%。但是仍然存在着有相当一部分企业应诉不积极的问题。当国外发起对我出口产品的反倾销调查后，如果我们的企业不去应诉，就等于放弃了法律上的知情权和申诉权，国外反倾销当局可以本国提诉企业的一面之词为依据，极易导致对我反倾销得逞。而且，还会形成连锁反应，诱使国外对我实施更多的反倾销。

分析我企业不积极应诉的原因，一是部分出口企业不熟悉国际上和进口国的反倾销法律，片面地认为在遭受反倾销案件时，我方总是被动的、无能为力的，因而放弃了自己的权利。二是应诉需要聘请律师、要参加听证会，进行抗辩，需要一定的费用支出，国内一些企业感到难以承受。三是由于国内“谁应诉，谁收益”的机制没有建立起来，有些非应诉企业也“搭便车”，伴随获益，甚至在胜诉后仍低价出口，挫伤了应诉企业的积极性。

针对上述问题，要从三个方面采取措施：第一，政府要积极做工作，加大与国外交涉的力度，争取我国市场经济地位，为我国企业应诉创造良好的法律环境。第二，要充分发挥行业组织作用，加强对出口企业的引导，规范其市场行为。要为企业，特别是中小企业提供及时、有效的信息、法律和培训服务。第三，企业自身要增强自我保护和竞争意识，学习和掌握WTO及有关国家反倾销法律，培养一批熟悉国际贸易和法律的专门人才。当发生被反倾销的案件时，要组织专门的工作班子，认真研究应诉策略，选择代理律师，慎重对待答卷、核查等每一个环节，这样才有可能获得全胜或得到最好的结果。

中国入世后争端解决第一案——美国钢铁保障措施案

——利用WTO争端解决机制的经验体会

（2004年7月9日）

引言

世贸组织最重要的机制——争端解决机制。世贸组织争端解决机制具有准司法性，一是在争端解决过程中参照国际法的习惯解释原则和规则；二是构建了解决争端专门机构——争端解决机构（DSB）。该机构（DSB）有权建立专家小组和上诉机构，将争端解决诉诸仲裁。专家小组是最独特、最重要的一个程序，而上诉机构无疑具有明显的准司法性。争端解决机制采取反向一致原则，大大强化了争端解决机制权威性和强制性的特征。

“美国钢铁保障措施案”是中国成为WTO成员刚刚3个月，就遇到的第一个WTO争端解决案件。这个案件在WTO争端解决的各典型案例中，无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。美国贸易代表办公室律师坦言这是WTO有史以来最大、最复杂的案件。而对于作为贸易大国的中国来说，寻求和平解决贸易争议，与其他国家建立良好的贸易关系，是非常重要的。因此，本案对中国不仅具有保护具体贸易利益的作用，而且对学习如何利用WTO争端解决机制来解决贸易纠纷和摩擦，避免贸易战具有很强的实践意义。

要点

1.“美国钢铁保障措施案”是中国成为WTO成员后运用争端解决机制的第一案。在WTO争端解决中，这个案件无论从涉及国家的数量，还是从对贸易的影响，都是首屈一指的。

2.“美国钢铁保障措施案”过程：

● 美国总统令

● 总统声明

● 国际贸易委员会（ITC）对钢铁进口的调查

美国钢铁保障措施在世界上引发强烈反应：

● 欧盟对进口钢铁产品采取临时保障措施

● 欧盟、日本等向WTO通报准备对美国产品实施贸易报复的清单

● 欧盟、日本、韩国、中国、挪威、瑞士、新西兰、巴西八个国家或地区将美国告上WTO争端解决机制

起诉方提出了美国保障措施违背WTO规则的11个法律点：

● 包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品界定，进口增加，严重损害和严重损害威胁，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，发展中国家产品豁免，关税配额的分配。

中方诉讼小组提出的两个法律点：

● 关税配额分配违反《保障措施协定》第5条第2款

● 发展中国家产品豁免，美国既没有将中国作为发展中国家排除适用保障措施，也没有给出充分合理的解释，违反《保障措施协议》第3条第1款

专家组报告只对未预见的发展，进口增加，因果关系和对等性做出了裁决：

● 专家组采用“司法节制”方法

● 专家组强调“充分合理的解释”（reasonedandadequateexplanation）

上诉机构认定，美国对所有10种产品采取的保障措施都违反GATT第19条和保障措施协定第3条第1款，因而维持专家组裁决。
2003年12月14日，美国总统宣布取消保障措施，此案历时21个月后宣布全部结束。
从该案的过程来看，美国败诉直接原因是其保障措施在许多法律点上违背了WTO规则，但更深层次原因其实在于保障措施作为正常贸易情况下的救济措施，其实施有着相当严格的条件。
中国的应对策略——积极应诉：

● 根据保障措施协定进行磋商——中国与美国在华盛顿进行了磋商，中国代表团向美方提出了贸易补偿要求，并表示保留根据WTO协议采取进一步措施的权利

● 根据争端解决谅解进行磋商——中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商，6方发表了联合新闻声明

公布报复清单：

● 按照WTO相关程序规定，中国驻WTO代表团向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机

申请设立WTO专家组：

● 中国正式向WTO请求设立专家组

● 中国诉讼小组全面参加了本案在WTO争端解决机制中各个程序13. 采取保障措施：

● 中国对部分钢铁进口产品采取了临时保障措施

● 中国对5类进口钢铁产品实施最终保障措施

美国总统宣布取消保障措施；中国政府随后发布决定终止上述钢铁保障措施的实施。
该案是中国以原告身份利用争端解决机制寻求合法保护自己贸易利益的一次实践。该案为中国今后在WTO的框架下解决贸易争端开创了先河。这标志着WTO争端解决机制为中国未来解决和其他WTO成员的贸易争议，提供了一条稳定和可预见的途径。
有效利用WTO争端解决机制的经验体会：

● 争端解决机制的常规司法途径可避免贸易战等的破坏作用——WTO争端解决机制提供的常规司法途径，可避免发生贸易战等对国际贸易秩序产生极大破坏作用的行为，使争议双方和平、理性、可预见地解决争议

● 争端解决机制的司法强制性和公正性使之成为平等解决争端的有效方式——争端解决机制以强硬经济制裁方式对裁决的执行进行有效制约。中止减让和交叉报复措施的引入产生实质性的效用，获得WTO成员的信赖

● 无论是超级大国，还是发展中弱势小国，通过WTO争端解决机制，就可以获得平等对话和辩论的地位，享受法律面前所有成员一律平等的权利。

争端解决机制的各种方式可以作为获得经济利益的工具：

● 当事方可以根据不同情况选择合适的争端解决方式作为获得经济利益的工具。争端对象国是一个实力小的国家可以通过磋商调解解决争端，而当争端对象实力强时，可借助进入专家组裁决程序及上述裁决程序维护自身利益

发展中国家要更积极运用国家协调机制：

● 中国面对日益频繁的国际贸易摩擦，要改变过去过度依赖双边外交途径或政治途径来化解贸易摩擦的传统观念。而是要在立足于双边途径解决争端的同时，还要积极探讨运用更加有效的多边途径来解决与其他成员国之间贸易争端。

发展中国家可以第三方介入形式获取经验：

● 第三方介入是争端解决机制非常有特色的一个方面，发展中国家可以以第三方介入形式参与WTO争端解决机制，学习和积累经验20. 发展中国家应在WTO规则修改和完善中发挥不可或缺的作用：

● 发展中国家要积极参与到WTO争端解决机制有关程序的改革当中，才能在WTO争端解决机制中获得更大的利益和实惠。

一、美国钢铁保障措施案的过程

美国总统布什于2002年3月5日发布命令，宣布对钢铁产品采取保障措施。总统声明宣称，要求国际贸易委员会（ITC）对钢铁进口的影响发起调查。ITC调查结果是，进口增加是对美国国内产业造成严重损害的实质原因。声明宣布实施临时保障措施，要求钢铁产业利用这个时机进行调整，确保长期竞争力。

美国将本国钢铁行业困难归咎于进口增加，并对进口采取限制措施，在世界上引发强烈反应。钢铁生产国纷纷指责美国的贸易保护主义做法，认为由于美国限制进口措施，使原来出口美国的钢铁流向其他国家。一些国家对这种“贸易转移”对本国钢铁行业的影响发起调查。随后欧盟对进口钢铁产品采取临时保障措施；欧盟、日本等向WTO通报准备对美国产品实施贸易报复的清单；同时欧盟、日本、韩国、中国、挪威、瑞士、新西兰、巴西8个国家或地区将美国告上了WTO争端解决机制。这就是著名的“201美国钢铁保障措施案”。

在该案中，8国或地区起诉方提出了美国保障措施违背WTO规则的11个法律点，包括未预见的发展，进口产品定义，国内相似产品界定，进口增加，严重损害和严重损害威胁，因果关系，对等性，最惠国待遇，措施的限度，发展中国家产品豁免，关税配额的分配。其中，两个法律点是由中方诉讼小组贡献的，我本人当时是代表国家经济贸易委员会参加诉讼小组的成员之一。这两个法律点是：第一，关税配额的分配。美钢铁保障措施在板坯产品配额分配中将进口总额的2％作为判断实质性利益的标准是不合理的。美国将配额分配给了某些不具有实质性利益的成员，而没有分配给其他包括中国在内同样不具有实质性利益的成员。这种做法违反了《保障措施协定》第5条第2款的规定，是歧视性做法，违反了非歧视性原则。第二，发展中国家产品豁免。按照GATT第9条第1款的规定，美国实施保障措施的14种钢铁产品中，从中国进口的9种产品不超过进口总额的3％，且低于3％的发展中国家的进口累计不超过9％，因此应当被排除适用保障措施。而且中国加入WTO议定书和报告书中都明确指出中国是以发展中国家地位加入WTO的。而美国根据其普惠制（GSP）来决定适用保障措施第9条第1款的发展中国家排除范围是错误的。美国既没有将中国作为发展中国家排除适用保障措施，也没有给出充分合理的解释，违反了《保障措施协议》第3条第1款。

当该案进入专家组审议阶段时，专家组报告只对未预见的发展，进口增加，因果关系和对等性做出了裁决。专家组认为对这4个法律点的裁决就足以判定美国保障措施不符合WTO协定，因此没有必要继续审查其余的法律点。专家组采用的是“司法节制”方法。专家组裁决的一个重要特点是强调“充分合理的解释”（reasoned and adequate explanation）。专家组认定美国保障措施法律依据不足，在很大程度上是ITC没有对自己的裁决提供充分合理的解释。

美国对专家组的裁决进行了全面批驳，上诉到上诉机构要求推翻专家组裁决；但同时8个起诉方也交叉上诉。最后，上诉机构认定，美国对所有10种产品采取的保障措施都违反GATT第19条和保障措施协定第3条第1款，因而维持专家组裁决。

2003年12月14日，美国总统宣布取消保障措施。至此，此案在历时21个月后宣布结束。

从该案的过程来看，美国败诉的直接原因是其保障措施在许多法律点上违背了WTO规则，但更深层次原因其实在于保障措施作为正常贸易情况下的救济措施，其实施有着相当严格的条件。而此案中美国国际贸易委员会（ITC）的保障措施调查，从一开始就是为了保护美国整个钢铁产业，而不是针对某个进口产品对国内产业造成实质损害或实质损害威胁而实施贸易救济措施。正如起诉方指出的那样，ITC的调查是把国内整个钢铁产业的产品都放在一起，先分类，再剔除，然后再去“定义”哪些进口产品为被调查产品，哪些国内产品为“相似产品”，这种调查方式本身就已经推翻了WTO协定规定的保障措施实施的条件。保障措施实施的条件不存在而实施的保障措施，当然从根本上就违规了，这其实就是美国保障措施注定败诉的根本原因所在。

二、中国的应对策略

2001年6月，在美国正式决定立案对钢铁产品进口进行调查后，由于中国数亿美元对美出口钢铁产品受到影响，中国政府即发表声明，表示对美此举的严重关切。为维护本国钢铁产业的正当利益不受损害，中国政府相应迅速采取了如下的应对和策略。

（一）积极应诉

在随后的7月，中方即聘请美国律师，以中国钢铁工业协会和中国五矿化工进出口商会的名义，向美国国际贸易委员会正式递交了参加调查及对企业提供的生产数据予以保密的申请。这两份文件的按时递交，确保了中国钢铁产业可全面参与后续程序的调查，并在后续程序中为自身合法利益进行有效抗辩。

当美国总统公布对钢铁保障措施最终救济方案后，中国政府又发表声明，认为美国政府的这一决定将对中国钢铁企业对美正常出口造成严重影响，因此将保留向世贸组织争端解决机制提起申诉的权利。

（二）根据保障措施协定进行磋商

中国政府根据WTO保障措施的有关规定，于2002年3月向WTO提出就钢铁保障措施案与美进行磋商。同时发表声明指出，美国应当充分考虑到此举对国际贸易秩序造成的重大损害。中方希望通过双边磋商尽快解决中国关注的问题，避免中美经贸关系受到损害。

3月22日，中国与美国在华盛顿进行了磋商。磋商中，中国代表团提出美方的做法违反了WTO的有关协议，并着重要求美国政府正视中国是发展中国家的事实，对中国进口美国全部钢铁产品适用发展中国家待遇。此外还向美方提出了贸易补偿要求，并表示保留根据WTO协议采取进一步措施的权利。

（三）根据争端解决谅解进行磋商

3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。4月11日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下的磋商。磋商中，6方均对美国违背WTO有关规定、实行贸易保护主义的保障措施表示遗憾，要求美国立即终止该措施。磋商结束后，6方发表了联合新闻声明。

（四）公布报复清单

鉴于在争端解决机制项下的正式双边磋商中，美方未对中方提出的关于补偿、排除等要求给予明确答复。按照WTO相关程序规定，中国驻WTO代表团于5月17日向WTO货物贸易理事会递交了中国对美部分产品中止减让产品清单，清单中包括自美进口的部分废纸、豆油和电动压缩机。中国将在WTO争端解决机构最终裁决美国钢铁保障措施违反WTO有关协议后，对来自美国的上述产品加征24％的附加关税，加征后的关税额为9400万美元。

（五）申请设立WTO专家组

5月27日，中国政府正式向WTO请求设立专家组。WTO于6月24日设立本案中国专家组。后根据WTO的有关规定，经过争端各方进行的协调，同意由同一个专家组审理中国、欧盟、日本、韩国、瑞士、挪威、新西兰和巴西8个起诉方提出的请求。

随后，中国诉讼小组全面参加了本案在WTO争端解决机制中的各个程序：向专家组提交了第一次、第二次书面陈诉，出席了专家组召开的第一次、第二次听证会；向上诉机构提交了上诉方书面陈诉和“附条件上诉”，参加了上诉机构召开的听证会。与其他7个起诉方不同的是，中国诉讼小组特别提出了发展中国家问题，认为美国没有给予中国出口豁免违背了WTO的规则。

（六）采取保障措施

此外，中国政府调查机构自5月21日开始，对部分钢铁进口产品进行了保障措施调查，并从5月24日起的180天内，采取了临时保障措施，即对9种钢铁进口产品实施关税配额；关税配额内进口产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外进口产品在执行现行进口关税税率的基础上加征7%－26％的特别关税。

11月19日，中国政府发布公告对5类进口钢铁产品实施最终保障措施。最终保障措施采取“关税配额，先来先办”的方式。在规定数量内进口产品仍执行现行适用关税税率，规定数量外进口产品在执行现行适用关税税率的基础上加征关税（10.3%－23.2%）。最终保障措施在实施期间将逐步放宽；最终保障措施的实施期限为3年；对进口份额不超过该类产品进口总量3％的原产于发展中国家/地区的产品不适用最终保障措施；最终保障措施实施期间，可以根据有关情况的变化，依法审查最终保障措施的形式和水平。至此，中国正式采取了第一个保障措施。

到2003年12月14日，由于美国总统宣布取消保障措施，中国政府随后于2003年12月26日发布公告称，鉴于当前钢铁贸易形势的发展，决定终止上述钢铁保障措施的实施，不再对该措施项下进口钢铁产品加征关税。至此，中国对美国钢铁保障措施的应对措施全部结束。

三、有效利用WTO争端解决机制的经验体会

该案是中国加入WTO之后首次利用WTO争端解决机制寻求合法保护自己贸易利益的具体实践。在该案中，中国作为发展中国家以原告身份利用争端解决机制，通过其法律程序和裁决成功地维护了自身的正当权益。因此，该案不论在程序上还是实体法上均为中国今后在WTO的框架下解决贸易争端开创了先河，奠定了一定的理论和实践基础。这标志着WTO争端解决机制为中国未来解决和其他WTO成员的贸易争议，提供了一条稳定和可预见的途径。对此，我们有如下一些认识和经验体会：

（一）争端解决机制的常规司法途径可避免贸易战的破坏作用

该案在进入WTO诉讼之前，各国纷纷指责美国采取的保障措施，政府发表声明，新闻媒体炒作，但待该案有了正式的争端解决程序，各方都倚赖专家组和上诉机构的公正裁决，就没有在政治层面进行指责的必要了。从效果上看，摆脱了政治和媒体舆论的干扰，贸易争端更容易得到解决。WTO争端解决机制提供的常规司法途径，可避免发生贸易战对国际贸易秩序产生极大破坏作用的行为，可以使争议双方和平、理性、可预见地解决争议。

（二）争端解决机制的司法强制性和公正性使之成为平等解决争端的有效方式

争端解决机制的一套系统和制度，使其具有准司法独立性，管辖强制性。它以强硬的经济制裁方式对裁决的执行进行有效的制约。最具有代表性的措施应该是中止减让和交叉报复。由于“交叉报复”制裁措施的引入使争端解决机制具有相当的威慑力，产生了实质性的效用，获得WTO成员的信赖，更加频繁地利用这个机制来处理国际贸易争端。该案的裁决结果正显示了WTO争端解决机制的公正性。无论是超级大国，还是发展中弱势小国，当两成员国之间发生贸易争端时，通过提交WTO审理，就可以获得互相对话、平等陈述和辩论的地位，享受法律面前所有成员一律平等的权利。因此，争端解决机制成为成员之间可以平等解决争议的有效方式。

（三）争端解决机制的各种方式可以作为获得经济利益的工具

WTO争端解决机制规定提起诉讼前的强行磋商以及随时可以开始的斡旋、调解和调停，使得案件进入专家组裁决程序及上述裁决程序，只是一个可供选择的案件处理方法。当事方可以根据不同情况选择合适的争端解决方式作为获得经济利益的工具。争端对象国是一个实力小的国家可以通过磋商调解解决争端，而当争端对象实力强时，可借助进入专家组裁决程序及上述裁决程序维护自身利益。例如在本案中，美国虽然最后败诉，但利用了争端解决机制的磋商调解程序赢得了保障措施继续使用的时间，利用了上诉程序作为实施拖延战术的工具，因而为其钢铁产业的恢复和调整赢得了几乎近两年的机会，是明智和符合国家利益的。

（四）发展中国家要更积极运用国家协调机制

本案说明发展中国家并不一定处于被动地位，而是可以通过学习运用WTO多边起诉程序，联合共同利益国家，运用国家协调机制参与争端解决，对不公平的行为共同进行反击。本案中8个起诉方，体现的国家协调机制就非常成功和有效。中国面对日益频繁的国际贸易摩擦，必须要转变观念，要改变过去过度依赖双边外交途径或政治途径来化解贸易摩擦的传统观念。而是要在立足双边途径解决争端的同时，还要积极探讨运用国家协调机制这一更加有效的多边途径来解决与其他成员国之间的贸易争端。

（五）发展中国家可以第三方介入形式获取经验

WTO争端解决是一项高度技巧化的工作，不仅要求对WTO规则的深入了解，还要求具有高超的诉讼技巧。要想充分利用规则，只有大量参与WTO案件的审理工作，不断提高法律和专业水平。第三方介入是WTO争端解决机制非常有特色的一个方面。发展中国家可以以第三方介入形式参与WTO争端解决机制，学习和积累经验。中国作为第三方已经参加了WTO案件达31起之多，应该说，这些第三方的实践经验对中国深入争端解决机制的理论研究，具有不容忽视的推动作用。

（六）发展中国家应在WTO规则的修改和完善中发挥不可或缺的作用

对于发展中国家而言，不仅要遵守WTO目前行之有效的规则，也要积极参与WTO争端解决机制有关程序的改革当中，使其程序更加简化和快捷，更好发挥其应有的作用，为成员国之间的正常贸易提供更多法律上的制度保障。只有参与了规则的制定和修改，才能在WTO争端解决机制中获得更大的利益和实惠。

虽然WTO的争端解决机制在《谅解书》中为发展中国家特别提出了8条倾向性规定。例如，第21条第2款规定，“对于需进行争端解决的措施，应特别注意影响发展中国家成员利益的事项。”在实际案例的进行中，对发展中国家的倾斜性条款过于笼统和原则，因此缺乏可操作性。特别是哪些国家应被视为发展中国家，缺乏统一的标准和清单。如美国在钢铁保障措施案件，依据普惠制受惠国的名单来决定对一个成员国是否适用《保障措施协议》的第9条第１款，即如该成员国没有列在普惠制受惠国的名单，那么即使其进口量占3％以下，该发展中国家成员也不能排除适用保障措施。中国在对美国的钢铁保障措施案件中，未能得到发展中国家应享受的排除适用保障措施的豁免。

总之，对于作为贸易大国的中国来说，寻求和平解决争议，与其他国家建立良好的贸易关系，是非常重要的。因此，本案对中国不仅具有保护具体贸易利益的作用，而且对学习如何利用WTO争端解决机制来解决贸易纠纷和摩擦，避免贸易战具有很强的实践意义。

附录

“美201钢铁保障措施案”WTO专家组第一次实质性会议

（2002年11月8日）

【背景】

2002年3月20日，美国总统布什就公布对进口钢铁采取201保障措施调查，决定对数种进口钢铁产品征收8%－30%的惩罚性关税。中国政府发表声明，认为美国钢铁产业当前面临的问题不能归咎于外来进口，中国钢铁产品少量对美出口更是不足以对美国钢铁企业构成损害或损害威胁，美国政府的做法不符合WTO规则。3月26日，中国正式要求与美国进行WTO《争端解决谅解》项下的磋商。4月11－12日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威6方就美国“201钢铁保障措施”在日内瓦与美方举行了WTO《争端解决谅解》项下磋商。5月27日，中国正式向WTO请求设立专家组，WTO于6月24日设立美国201钢铁保障措施案中国专家组。5月21日始，中国对部分钢铁进口产品进行保障措施调查，至此，中国采取了第一个保障措施。

2002年10月29日至31日，以外经贸部条法司司长为团长的中国代表团，出席了在日内瓦召开的“美201钢铁保障措施案”WTO争端解决专家组第一次实质性会议。

一、背景情况

该案是向WTO争端解决机构起诉美国采取的钢铁保障措施案。这是中国加入WTO之后首次参与WTO争端解决机制。该案的利害关系方为：起诉方（欧盟、日本、韩国、中国、挪威、瑞士、新西兰、巴西共8方）、被诉方美国和第三方（加拿大、墨西哥、古巴、中国台北、土耳其、泰国、委内瑞拉共七方）。

为了做好对该案的起诉工作，（原）外经贸部负责成立了中国政府诉讼小组。根据国务院领导批示，诉讼小组成员除外经贸部有关人员及中国政府所聘请的中外律师外，特别增加了国家经贸委和钢铁协会有关人员。诉讼小组经过大量准备工作，向WTO争端解决专家组提交了第一次书面陈述。

为了出席该案专家组第一次实质性会议，中国组成了15人的代表团。代表团在出访前的预备会上通报了此次出席专家组会议的预案，具体意见为：第一，美钢铁保障措施中板坯的关税配额分配不符合WTO《保障措施协定》第5.2条和GATT第13条的规定。本案中美国给予了欧盟、巴西、俄罗斯、日本、乌克兰等以具体的关税配额，而其中一些国家或地区的市场份额低于5%，同中国一样没有实质利益，不应当只给予这些国家以具体配额而不给予中国。这样的分配是歧视性做法，违反了非歧视性原则。第二，按照GATT第9.1条的规定，美国应该给予中国发展中国家地位，并将中国的产品排除在保障措施之外。美国把发展中国家地位同其普惠制联系起来的做法是没有依据的。中方要求美国以足够的事实及理由来解释为什么中国的产品不符合GATT第9.1条的规定。

中国代表团抵达日内瓦后，立即拜会了中国驻日内瓦使团领导，使团领导谈了三点情况：一是该案是我国入世后参加的第一起争端解决案件。我们要抓住机会，借此学习，锻炼队伍。二是现在就要着手准备应对其他成员对我钢铁保障措施终裁的起诉。日本使团已就此与我使团交换过意见，一旦我钢铁保障措施终裁公告，日本肯定要起诉到WTO争端解决。三是今后国内反倾销、反补贴、保障措施调查机关应与我驻WTO使团密切联系，充分运用外交手段和法律手段进行相关的争端解决。

二、会议情况

会议时间为10月29日至31日，会议地点为WTO总部。会议日程为：第一天起诉方和被诉方陈述各自观点和意见；第二天上午第三方陈述各自的观点和意见（然后退场）；第二天下午及第三天起诉方和被诉方回答来自专家组的136个问题及相互提问和回答。

会议开始，首先起诉方陈述，起诉方就美国保障措施违反同类产品的界定、进口增长、进口增长对国内产业造成严重损害和严重损害威胁、不可预见的发展、因果关系、在必要的限度内实施保障措施、发展中国家产品豁免、板坯关税配额的分配等方面的法律问题进行了陈述。我代表团团长代表中国政府作了口头陈述，指出美国没有将中国相关钢铁产品排除适用保障措施，以及在分配板坯关税配额给予非实质利益的成员，没有做出充分合理的解释，违反了《保障措施协定》的相关规定。

在起诉方陈述之后，美国对其保障措施作了解释。随后第三方发言。加拿大和墨西哥作为北美自由贸易区的成员支持美国将其排除适用保障措施。而第三方其他成员则对美国的保障措施未遵守WTO规则，实施贸易保护主义的做法从法律上进行了谴责。

在各方陈述之后，起诉方针对美保障措施与WTO规则不符之处向美国提问，专家组也就有关问题询问了当事方。我代表团围绕我应享受发展中国家待遇，我相关出口美国钢铁产品被排除适用保障措施的法律问题，回答了专家组的相关提问。

会议结束后，专家组要求双方需将就对方提交的书面陈述提出相应的反驳观点，并于11月26日前双方提交第二次书面陈述。12月9至11日将在日内瓦举行第二次专家组实质性会议，继续审理此案。2003年3月底将做出专家组报告。

“美201钢铁保障措施案”WTO专家组第二次实质性会议

（2002年12月16日）

2003年12月10－12日，以（原）外经贸部条法司副司长为团长的中国代表团，出席了在日内瓦举行的“美201钢铁保障措施案”WTO争端解决专家组第二次实质性会议。代表团成员12人，包括外经贸部条法司、公平贸易局、国家经贸委产业损害调查局的人员和聘请的中外律师。

一、会议情况

与专家组第一次实质性听证会主要是听取争端双方各自陈述不同之处，第二次实质性听证会则主要是给争端双方提供进一步澄清论点，深入辩论的机会，以便专家组可以更加全面地了解案件事实和争端双方法律论据。

按照WTO争端解决程序要求，中国政府诉讼小组于11月26日向WTO秘书处提交了长达100多页的第二份英文书面陈述。中国作为8个起诉方之一，与欧盟、日本、韩国、挪威、瑞士、新西兰、巴西一起，共同对美国的第一次书面陈述及第一次听证会上的辩解进行了针锋相对的书面驳斥。

专家组第二次实质性听证会首先由被诉方美国进行陈述。之后，由起诉8方按照事先统一协调的分工，从14个法律要点分别陈述了美201钢铁保障措施与WTO协议不符之处。这14个法律要点包括专家组的审查标准、不可预见的发展、进口产品的定义、国内相似产品的定义、进口增长、严重损害、因果关系、平行性原则、最惠国待遇原则、在必要的限度内实施救济、关于板坯产品关税配额和发展中国家的排除等。

中国代表团团长就板坯关税配额分配和发展中国家排除两个法律问题作了陈述：

关于板坯产品关税配额分配问题，我代表团陈述中着重指出，美国在板坯产品配额分配中将进口总额的2％作为判断实质性利益的标准是不合理的。

美国将配额分配给了某些不具有实质性利益的成员，而没有分配给其他包括中国在内同样不具有实质性利益的成员。这种做法违反了《保障措施协定》第5条第2款的规定。

关于发展中国家排除问题，我代表团陈述中着重指出，美国实施保障措施的14种钢铁产品中，从中国进口的9种产品符合保障措施协议第9条第1款的要求，即该产品不超过进口总额的3％，而且低于3％的发展中国家的进口累计不超过9％。因此应当被排除适用保障措施。而且，中国加入WTO议定书和报告书中都明确指出中国是以发展中国家地位加入WTO的。而美国根据其普惠制（GSP）来决定适用保障措施第9条第1款的发展中国家排除范围是错误的。美国既没有将中国作为发展中国家排除适用保障措施，也没有给出充分合理的解释，违反了《保障措施协议》第3条第1款。

双方陈述结束之后，会议进入辩论程序。争端双方主要是围绕专家组提出的70多个问题进行辩论。辩论中，我代表团就专家组对我提交的第二次书面陈述提出的问题做了相应回答和澄清。

二、体会

通过参加WTO争端解决机制专家组实质性听证会，我们体会到：

（一）WTO争端解决机制是WTO成员之间平等解决争议的有效方式

无论是超级大国，还是弱势小国，当成员之间发生贸易争端时，通过提交WTO审理，就可以获得互相对话、平等陈述和辩论的地位，享受法律面前所有成员一律平等的权利。我国作为贸易大国，与其他成员之间的争端在所难免，应当充分利用WTO争端解决机制打“国际官司”，把该机制作为一种在WTO框架下常规解决争端的方式，以切实维护我经济利益，并且减少对双边关系的影响。

（二）保障措施作为正常贸易情况下的救济措施，其实施有着相当严格的条件

发动保障措施调查的成员政府，其调查与裁决机关不仅要调查相关的事实，还要对事实如何支持其裁决给出充分合理的法律解释。例如此案中起诉方指责美国国际贸易委员会（ITC）的保障措施调查，是为了保护美国整个钢铁产业，而不是针对某个进口产品对国内产业造成实质损害或实质损害威胁而实施贸易救济措施。所以美国的调查是把国内整个钢铁产业的产品放在一起，先分类、再剔除、然后去“定义”哪些进口产品为被调查产品，哪些国内产品为“相似产品”，这就失去了WTO协议规定的保障措施调查与裁决“合理”的法律基础。ITC虽然做出了1000多页调查报告进行陈述、自圆其说，但也很难满足上述要求。因此“相似产品”就成为此次专家组听证会辩论最激烈的问题。现在我国的保障措施已经正式实施。面对保障措施实施的严格前途条件，如果有成员起诉我国的保障措施，我们面对的问题极可能与美国ITC面对的问题类似。

三、建议

借鉴此案被诉方美国的经验，从研究两次专家组实质性听证会所提出的200多个问题入手做好应诉准备。从美国经验看，参加听证会人员10人，由美国驻日内瓦使团、美国国际贸易委员会和美国贸易代表办公室人员组成，但在会上陈述和主要回答问题的就是3人，即ITC的1名律师和2名调查人员。

其中律师主要就美国措施是否符合WTO协议问题进行辩论，而调查人员则就调查的事实进行解释和反驳。考虑到如果我国保障措施被起诉到WTO争端解决，我方就要承担主要陈述和抗辩的角色，而辩论效果好坏，取决于对相关协议和案例的熟悉程度、争端解决经验的积累程度、语言熟练程度及快速反应能力。这对我方人员提出了很高的要求。由此，我方应及早做好人员准备。

第三章中国参加OECD钢铁补贴协定谈判

关于经合组织（OECD）钢铁补贴协定谈判

（2003年7月5日）

一、关于经合组织（OECD）

经济合作与发展组织（简称经合组织，Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）。其前身是欧洲经济合作组织（OEEC）。

该组织在美国和加拿大的支持下成立于1947年，目的是协调“二战”后重建欧洲的马歇尔计划。作为北约组织的对应经济体而创建的经合组织在1961年取代了欧洲经济合作组织。OECD成立条约是于1960年12月14日在巴黎签署的。OECD是由30个市场经济国家组成的政府间国际经济组织，由欧洲和北美的创始国组成核心。

二、关于OECD《钢铁补贴协定》谈判

（一）OECD《钢铁补贴协定》谈判的背景

近年来，美国钢铁产业发展遭遇到严重的困难。2001年6月，美国总统布什提出美国钢铁行业面临危机，要求采取保护本国钢铁产业的举措。据此，美国政府继其钢铁反倾销、201钢铁保障措施后，又从保护本国钢铁产业利益出发，推动并主导了OECD全球主要产钢国家和地区钢铁会议。

2001年和2002年OECD钢铁会议主要是讨论关于限制钢铁产能问题。从2003年开始至目前，OECD钢铁会议主要是就达成《关于减少和消除扭曲贸易的钢铁补贴协定》（以下简称《钢铁补贴协定》）进行谈判。

（二）OECD《钢铁补贴协定》基本框架

OECD《钢铁补贴协定》基本框架结构大致由7部分17条款组成。其中核心内容条款为：第1条：产品范围条款。规定了受该协定约束的钢铁产品范围。第2条：禁止性补贴条款。规定了WTO《补贴与反补贴措施协定》定义的专向性补贴在该协定中一律被作为禁止性补贴。第3条：例外条款。规定了该协定允许保留的补贴例外。第4条：发展中经济体和转型经济体条款。对参加该协定的发展中经济体及转型经济体规定了一定的补贴优惠。此外还有一些重要条款为：通知条款、协定执行机构条款、救济措施条款。另外还有一些程序性条款。

就总体而言，OECD《钢铁补贴协定》与WTO《补贴与反补贴措施协定》相比，其对禁止性补贴的规定更为严格，不仅将所有的专向性补贴都纳入禁止范畴，且进口方不需要证明国内产业受到损害就可以采取措施。

（三）各谈判代表团主要观点及分歧

在谈判的过程中，各谈判代表团的分歧主要集中在：首先，对禁止性补贴例外的范围，欧盟代表团根据自身现有补贴措施情况提出了研发、环保、中小企业、劣势工人、微量补贴等应予例外。美国代表团坚决反对，要求对例外给予更严格的限制，认为除了永久关闭钢铁企业外，任何专向性补贴都应禁止。韩国、日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等代表团则支持环保和研发补贴的例外。而以印度为代表的部分发展中国家则反对这些例外，认为发展中国家根本无力对上述领域进行补贴。

其次，对发展中国家特殊和差别待遇，中国、印度、巴西、阿根廷、埃及等发展中国家都坚持要求在协定中获得特殊和差别待遇，但北美产业界坚决反对协定中有任何特殊和差别待遇。韩国则因考虑其在WTO农业谈判中争取发展中国家地位问题而坚决反对在QECD钢铁补贴协定中明确提出发展中经济体的概念。多数政府代表团在给予发展中经济体获得特殊和差别待遇的资格标准、具体内容及时限方面，也各持己见，存在很大分歧。

此外，对其他一些问题，如例外及特殊和差别待遇中的补贴是否可以采取反补贴措施、协定是否应该纳入WTO框架、协定的执行机构——钢铁委员会是否应具有审查和授权职能等，各方也争论不休，未达成共识。对委员会职能及争端解决和救济措施条款，哈萨克斯坦、欧盟、巴西等代表团提出委员会不能成为仲裁机构。阿根廷、澳大利亚、土耳其、印度等代表团则主张直接沿用现有WTO争端解决机构来处理OECD《钢铁补贴协定》争端。

（四）中国政府代表团参加OECD《钢铁补贴协定》谈判

2003年3月新组建的商务部组成了中国政府代表团，应美国政府的邀请，参加了OECD《钢铁补贴协定》谈判。中国政府谈判代表团将认真落实国务院批准的应对策略和谈判目标，紧密依靠钢铁行业协会，在谈判中全面反映我国产业利益。

关于改进我国对钢铁产业扶持政策的思路与建议

（2003年11月26日）

自2001年以来，在美国的主导下，经合组织（OECD）召开了一系列钢铁会议，旨在限制全球钢铁产能和各成员方对钢铁生产的补贴，其推动的《钢铁补贴协定》谈判有全球38个主要产钢国家和地区参与。新组建的商务部自2003年6月起牵头派出中国政府代表团参加了OECD《钢铁补贴协定》的谈判。为了更好地在谈判中维护我国的产业利益，研究OECD《钢铁补贴协定》对我国钢铁产业可能的影响，参加OECD钢铁协定谈判研究专门小组人员，于2003年8月底至9月初走访了上海宝钢集团、江苏沙钢集团、唐山建龙实业有限公司、辽宁鞍山钢铁集团公司、本溪钢铁集团公司和抚顺特殊钢集团公司，对这6家国内有典型代表性的大型国有、民营和私营钢铁企业进行了实地调研。并在调研的基本情况和调研中发现的有关问题基础上，针对我国钢铁产业的发展现状和补贴情况，提出了改进我国对钢铁产业扶持政策的思路与建议。

一、国内钢铁企业发展现状的基本情况

（一）国内各类钢铁企业基本情况

国有老企业逐步淘汰落后产能，企业竞争力有所提高为了进一步提高东北老国有工业企业的竞争力，鞍钢、本钢和抚顺特钢都从本企业的实际出发，逐步淘汰一些污染严重、装备陈旧且都相继临近大修期的小高炉，从根本上治理污染，改善环境。同时全面提升和改善高炉冶炼工艺技术指标，达到提高企业竞争力的目的。如鞍钢“九五”期间的重点工程之一就是炼钢系统全部淘汰平炉，实现了全转炉炼钢加炉外精炼，同时淘汰炼钢模铸工艺，实现了全连铸。
国内市场需求旺盛，钢铁价格持续走高

2002年以来，我国继续实行积极的财政政策，国民经济持续快速发展，固定资产投资力度加大，进一步拉动了市场对钢材的需求，使钢铁市场产销两旺，价格持续在相对高位运行。一季度，钢铁价格反季节上涨，二季度进入了调整期，三季度以来，钢材价格快速上涨，涨幅从一季度、二季度的4.5%和5.8%升至三季度的12.2%。

钢铁产能呈现不断扩大趋势

2002年钢铁价格的持续上涨，使钢铁企业普遍受益。我国钢铁产业去年一举扭亏，实现利润250亿元，在2003年钢价高位运行的吸引下，钢铁业从夕阳产业一跃成为当前最赚钱的行业之一。受市场利益的驱使，民资、外资、国资等各方投资者都纷纷将注意力转移到钢铁市场，各种钢铁项目纷纷上马，各大钢厂都有大规模的扩建方案，私营经济也在兴建大型钢铁厂，钢铁产能呈现不断扩大趋势。从实地调研中看出，大部分钢产量的增长，一是源自新建的一些地方钢厂的项目。二是源自老钢铁企业技术改造和装备更新。

（二）实地调研中企业反映出的问题

片面的限制产能对国有老钢铁企业有一定的负面影响

近几年来，钢铁产能呈现出不断扩大的趋势，虽然有国有老钢铁企业技术改造增量的因素，但确实存在大量盲目上马的重复建设项目。这些项目由于大部分技术水平含量不高，使得钢铁产业结构更加向低端倾斜，加剧了我国钢铁产业结构不合理、不平衡的状况。针对这一情况，政府所采取的限制产能措施往往仅能管住国有重点企业，而民营企业因在项目审批方面不需向国家机关报批，反倒可以扩张规模，且由于多数民营企业规模仍小，又不愿在环保上多投资，上见效快、污染重的小型钢铁项目，对社会效益造成严重的负面影响。

钢铁产业集中度低，总体还达不到规模经济的要求，难以实现企业规模经济

我国钢铁企业数量众多，但多数企业规模甚小，除了国家重点大型骨干企业外，多数企业技术装备差，耗能高，劳动生产率低下，同国际先进水平相比，差距甚大。有些地区虽然也进行了“强强联合”，但多数由政府操办，具有强烈行政色彩。这种合并仅仅是简单的一加一，产量增加了，但效率没有提高，没有注意优势互补，因此这种合并往往事与愿违，企业并不欢迎。

二、国内钢铁产业现行主要扶持政策的分析

我国钢铁产业目前呈现投资大幅增长、产能不断扩大、产品产量大幅增加的趋势。钢产量连续7年保持世界第一。在2002年钢铁行业固定资产投资增长63.4%的基础上，2003年1－11月完成投资1122.67亿元，同比增长104.1%。投资的大幅增长导致生产能力的大量增加，预计2003年年底可形成炼钢生产能力25000万吨。2003年全国钢产量22011.53万吨，同比增长21.15%。钢产量的增长，主要是市场需求强劲增长的拉动，同时，中央及地方政府对钢铁产业的发展也给予了一定的扶持政策。从调研情况来看，我国钢铁企业获得政府现行的各项扶持政策，在推进钢铁产业实行技术改造、产品结构调整、企业重组等方面发挥了积极的作用，促进了我国钢铁产业的发展。但也存在着较大“隐忧”。

（一）部分地方政府钢铁扶持政策对钢铁产业造成的负面影响

在实地调研中，明显感受到“大炼钢铁”之风势头之猛。原因是近几年钢铁价格较高，市场利润空间大，受市场利益驱动，钢铁产能呈现出不断增大之势。虽然其中有国有老钢铁企业技术改造增量的因素，但也存在着部分地方政府的“地方优惠政策”对钢铁产业造成一定程度上的负面影响，直接或间接导致钢铁企业盲目扩张、重复建设现象严重、产业集中度低等问题。一些地方政府为了本地区利益，所谓的“政绩工程”和“形象工程”，在地价、税收、电价诸多方面提供“地方优惠政策”来新建和再建了大批钢铁生产项目。这些新上马的小钢厂，技术和环保水平都比较低，有的新上马的项目虽都是以生产高技术产品、填补国内空白的名义，但实际上仍是以设备引进为主，在中低档产品上竞争，造成了钢铁生产盲目扩张和重复建设的现象。因此，地方政府各类“地方优惠政策”给大批新上马的钢铁项目提供的“隐性补贴”，所带来后果并不仅是投资的问题，而且是对有限资源的分散、内耗和对整体产业做大做强的损害。这种“隐性补贴”越多，钢铁产业为此付出的“隐性代价”也就越重，不仅是不公平竞争问题，更是对有限自然资源的极大浪费，将会严重制约我钢铁产业整体增长的规模和竞争力。

（二）国家一些扶持政策措施的不完善造成反补贴的隐患

调研中发现，国家许多现行的政府补贴政策是为了补充一些国家政策措施而实施的。但若这些扶持政策不能与WTO补贴与反补贴协议相一致，则存在着国际贸易摩擦的隐患。如出口退税政策，国家采取先征后退的措施。把退税作为一种国家对出口企业补贴的方式，但若采用直接降低税率，征收相应关税的措施，则出口企业可同样获益，且不是以补贴的形式。还有以产顶进政策，国家对出口加工的专用钢材免征增值税，这似乎像是政府对钢铁企业一种专向性补贴，但退税大部分收益却为进出口公司所得，生产企业并未直接受益，反而会造成国际贸易摩擦的反补贴的隐患。

三、对我国现行钢铁扶持政策与WTO补贴与反补贴协议比较分析

WTO补贴与反补贴协议（简称SCM协议）将补贴分为三种基本类型：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。在2001年世贸组织过渡期之后，取消了对不可诉补贴的规定。其中，禁止性补贴分为出口补贴和进口替代补贴两个类别，是禁止成员方给予或者予以维持的补贴行为；可诉补贴是指所有专向性的补贴，如果在实施过程中对其他成员方的经济贸易利益产生了不利影响，则可以向WTO提起申诉或采取单边的反补贴措施。

依据WTO的上述规定，我国现行的钢铁扶持政策在与WTO有关条款的相衔接方面还有一定的问题，存在着贸易摩擦的隐患，这对于我国钢铁产业入世后未来的进一步发展将产生不利的影响。为了未雨绸缪，以下就试着对我国现行钢铁扶持政策与WTO补贴与反补贴协议进行一个比较分析。

（一）在SCM协议中属于禁止性补贴范围的政策

我国现有的钢铁企业扶持政策属于SCM协议中禁止性补贴范围的不多，主要是税收优惠政策中的技术改造设备投资抵免企业所得税政策。该政策在鼓励企业使用国产设备和产品以及提高设备国产化水平等方面都发挥着重要作用，由于这项政策是使用国产货物而非进口货物的情况而给予的补贴，因此构成进口替代补贴，属SCM协议中禁止性补贴范畴。

（二）在SCM协议中属于可诉补贴范畴的政策

我国目前的钢铁扶持政策属于可诉补贴范畴的较多，包括有财政直接扶持政策中的债转股、免交“两金”转增国家资本金政策、贴息政策、税收政策中的鼓励类项目进口设备免征进口环节增值税政策、外汇借款以税还贷政策、外商投资企业所得税减免、铁矿石资源税减免、技术改造使用国产设备投资抵免企业所得税以及土地使用权优惠政策等。这些政策是我国政府实施财政支持和实现国家对重点行业、重点企业和重点产品的调控手段之一，但是这些扶持政策，不仅具备SCM协议中所规定的构成补贴的财政资助，政府提供和授予利益的三个要素，属于补贴的范畴，而且多数补贴都限于实施特定项目的企业，具有协定所规定的专向性，因此构成SCM协议项下的可诉性补贴，并不意味着一定会面临单边的反补贴措施或者WTO反补贴诉讼，但如若对WTO其他成员方的利益造成损害，仍然有被采取反补贴措施或向WTO争端解决机构提起诉讼的隐患。

（三）在SCM协议中不视为补贴范围的政策

我国现有的钢铁企业扶持政策中不被视为补贴的政策主要是出口退税政策和以产顶进中加工出口专用钢材免征增值税两项政策。我国的出口退税政策符合WTO补贴与反补贴协定，不属于补贴，且世界上许多国家如法国、英国、卢森堡、葡萄牙、瑞典等都实行了出口货物退税制度，这一政策的实施在避免重复征税，鼓励出口，提高国内企业国际竞争力等方面都发挥着积极的作用，但是需要注意的是，出口退还的增值税不能超过已征收的增值税，否则超出的部分则构成补贴协议项下的出口补贴，为禁止性补贴。以产顶进中加工出口专用钢材免税政策本质上是退税关口前移，使加工贸易出口产品使用国产钢材享受与进口钢材同等的待遇，因此也不构成补贴。

以上所分析的政策均是在WTO补贴与反补贴协议下是否构成可诉补贴和禁止性补贴的分析，但《OECD钢铁补贴协定》是比WTO补贴与反补贴协议更为严格的钢铁补贴协定，我国一旦加入该协定，将在更多的方面和更大的范围内受到该协定的约束与制约。如债转股、土地使用权优惠、免交“两金”转增国家资本金、铁矿石资源税减免、外商投资企业所得税减免等在WTO补贴协议中属于可诉补贴的范围，而在OECD《钢铁补贴协定》中却都属于禁止性补贴范围。因此，我国政府应高度重视可能构成禁止性补贴的扶持政策，并做出必要的调整，这对我国充分运用世贸组织规则保护国内钢铁产业安全，减少贸易摩擦有着重要意义。

四、改进我国目前钢铁扶持政策的思路与建议

（一）提高市场准入门槛，避免重复建设

从此次的实地调研中可以看出，部分钢铁企业的扩建、新建的项目属于重复建设的范畴，不仅造成了一定的资源浪费，也容易形成企业间的恶性竞争。因此，对于扩建、新建的钢铁项目要加强宏观调控手段，防止投资过热，要积极引导民间资本的流向。对钢铁产业的调控不能回到硬性压产的老路子上去，可以主要从品种结构、环保标准、能耗水平、节水要求等方面提高市场准入门槛，以限制过热的投资，避免重复建设。

（二）优化钢铁产品结构，提高我国钢铁产品在国际市场上的竞争力

目前我国钢铁企业产品结构失衡，钢铁企业长线产品生产能力已表现过剩；而随着市场需求的变化，高附加值和高技术含量的钢品种，生产能力却相对不足。因此，应通过制定适当的产业政策，促使高附加值产品成为国内钢铁产业新的增长点。

（三）优化资源配置，进行资产重组，提高产业集中度

企业进行联合重组，可以实现地区资源的优化配置，提高产业集中度，提升整体竞争力。因此，从规模、结构和质量等方面统筹对钢铁企业进行结构调整，引导企业在联合、兼并、联盟的基础上通过专业化的分工与合作，形成有竞争力的大企业集团，向大型化和规模化方向发展，增强我国钢铁企业的规模效益和跨国经营能力，培育我国钢铁企业的核心竞争力。这是我国钢铁产业持续健康发展的重要保证，也是适应经济全球化发展的必然选择。

（四）进一步清理各项不合理补贴

应进一步清理WTO补贴与反补贴协议中禁止性的补贴。虽然中国承诺自加入WTO时取消所有禁止性补贴，但是在法律上和事实上的禁止性补贴仍然可能存在。一方面是在中央制定的法律法规层面上，虽然经过清理，仍然存在遗漏，如技术改造设备投资抵免所得税政策就属于禁止性补贴，须予以及时调整。另一方面各地方政府在统一执行国家法律法规方面也存在差异和滞后，涉及地方政府的一些扶持政策仍可能有部分遗漏的禁止性补贴仍在施行的情况。因此，应进一步加大清理中央和地方不合理补贴的力度，调整直接导致市场条块分割和不公平竞争的政策，建立统一的国际国内市场环境。

（五）进一步规范钢铁扶持政策，营造公平公正的市场竞争环境

应进一步规范各级政府的钢铁扶持政策，本着政府“有所为，有所不为”的原则，发挥市场在资源配置中的基础性作用，规范市场秩序，减少由于各地方政府对钢铁项目的补贴行为造成的盲目重复建设和资源的巨大浪费，严格市场准入标准。对有利于结构调整，有市场、有竞争的项目应该支持；对那些工艺技术设备落后、能源消耗高、污染严重、影响市场公平竞争秩序的企业和项目，政府有关部门要通过建立和完善必要的技术标准和市场准入标准，尤其是通过制定和完善节水、节能、节材、安全和环保的强制性标准来进行控制。同时，要加强对已公布的法律法规的贯彻落实和监督检查，为企业营造公平竞争的市场环境，这对发展初具规模、已逐渐形成竞争力的大型企业具有重要的作用。

（六）借鉴国外政府扶持政策经验，制定符合WTO规则的钢铁产业扶持政策

我国是发展中国家，是工业化过程中的国家，中国的钢铁产业正处在结构调整和技术改造的关键时期，中国钢铁产业的发展还离不开国家的政策支持。加入WTO后，中国钢铁产业面临着全球市场的竞争环境，如何在世贸组织的规则下，更好地发挥我国钢铁扶持政策的作用，是关系到我国钢铁工业未来健康发展的关键。因此，政府相关部门在制定扶持政策过程中，一方面要充分听取产业和企业的意见，系统研究钢铁产业的规模、布局和钢铁行业支撑能力（如矿石、煤炭和水资源）等问题，制定和完善钢铁行业发展规划和具体实施措施；另一方面也要借鉴国外政府的钢铁资助政策，与国际接轨，制定与WTO的规则相一致的我国钢铁产业扶持政策。据了解，英国、德国、比利时、法国等国家在科研开发、环境保护、降低能耗、产业重组、特定区域等方面都为钢铁产业提供了政府资助。

（七）加强补贴与反补贴的法律与实务的研究，深入开展反补贴法律知识宣传与培训工作

迄今为止，我国尚没有对进口产品发起反补贴调查和被其他国家反补贴的案例，但随着我国加入世贸组织和市场经济地位逐步为其他成员认可，涉及反补贴的申诉和应诉案件都很有可能发生。因此，应未雨绸缪，认真加强对WTO《补贴与反补贴措施协议》《争端解决谅解》等与反补贴有关规则的研究，在熟悉世贸组织反补贴规则的基础上，深入开展反补贴法律知识的宣传与培训。合理和充分地运用世贸组织规则赋予的权利，不断完善我国的钢铁产业扶持政策，减少产生贸易摩擦的风险，提高我国运用贸易救济措施维护钢铁产业安全的水平和能力。

关于参加OECD钢铁补贴协定谈判的成功做法

（2004年9月21日）

经合组织（以下称“OECD”）《钢铁补贴协定》谈判是我国政府近期参加的一项重要的多边国际协定谈判工作。由于中国已成为世界第一产钢大国，中国的参加在国际上具有举足轻重的影响，受到各谈判方的普遍关注。

2003年6月，新组建的商务部第一次率中国政府代表团参加了在巴黎举行的OECD钢铁补贴协定谈判会议。从2003年6月至2004年6月一年期间，商务部共八次率团参加了OECD钢铁补贴协定谈判会议，包括两次高层会议。

一、OECD钢铁补贴协定谈判的进展情况

近年来，美国钢铁产业发展遭遇到严重的困难，从保护本国钢铁产业利益出发，美国政府推动并主导了OECD全球主要产钢国家和地区钢铁会议。

2001年和2002年OECD钢铁会议主要是讨论限制钢铁产能问题。从2003年开始，会议主要就达成《关于减少和消除扭曲贸易的钢铁补贴的协定》（以下简称《钢铁补贴协定》）进行谈判。就总体而言，OECD钢铁补贴协定框架与WTO《补贴与反补贴措施协定》相比，其对禁止性补贴的规定更为严格，不仅将所有的专向性补贴都纳入禁止范畴，且进口方不需要证明国内产业受到损害就可以采取措施。

经过了长达一年半的谈判，已经产生了一个作为阶段性谈判成果的OECD钢铁补贴协定（草案）文本。但由于各谈判代表团的观点和立场分歧过大，以至于协定（草案）文本每一个条款都根据谈判方的不同观点罗列了若干种可能性，使得协定草案文本内容庞杂臃肿，且无一条款在文字上达成完全一致。

目前谈判进展情况是，协定大部分条款尚无法达成一致，只有少数条款已基本形成共识，还有部分条款至今没有讨论。各政府代表团已基本就协定中关于禁止性补贴的范围、对永久关闭钢铁企业补贴的例外和同意给予发展中国家一些特殊和差别待遇达成一致。

由于各方在协定核心条款上存在的分歧，也因为世界钢铁市场发生了重大变化，在2004年6月底召开的高层会议上决定，有关谈判的会议暂停召开，改为由各方进行多、双边磋商，以弥合分歧，继续推进谈判。同时会议商定下一次高层会议于2005年举行，以评估协定谈判成功完成的可能性。

二、中国参加OECD钢铁补贴协定谈判的态度和立场

OECD钢铁补贴协定对中国钢铁产业的发展总体上弊大于利，因此，确定了中方谈判代表团不推动谈判但参加谈判的态度。参加谈判是为了阐述我方观点，主张我自己利益，以避免协定最终达成于我不利的结果。

在参加谈判过程中，中国代表团首先多次明确阐述了参加谈判的四个原则立场：一是要求中国作为发展中国家享受特殊和差别待遇；二是承认中国钢铁产业的市场经济地位；三是承诺不对中国的钢铁产品采取特保措施；四是反对将OECD协定纳入WTO框架。

与此同时，中国代表团也以积极的姿态参加了对协定各具体条款的讨论，并数次向大会提交反映中方原则立场和具体产业利益的修改意见，这些意见包括对于禁止性补贴应做出明确界定、增加落后地区和技术改造补贴的例外、对发展中经济体享受特殊和差别待遇采用人均GDP作为资格标准、反对钢铁委员会具有审查和授权职能、建立独立的争端解决机制等。上述中方修改意见多数已被纳入协定案文，大大减少了谈判之初的协定条款案文中对我方不利的内容。

此外，中国代表团还向大会提交了对协定文本（草案）的书面全面评述。由于代表团在协定文本的具体起草和谈判中采取了积极的态度，中国的作用受到OECD秘书处和各方好评。

中国钢铁协会一直代表中国钢铁产业界参会，在其发言中主要强调OECD《钢铁补贴协定》不能限制发展中经济体为满足国内需求而发展钢铁产能。中国作为世界产钢大国之一，对世界钢铁产业的健康和可持续发展非常关注。但中国认为钢铁产能过剩问题主要是由于需求不足造成的，根本解决办法是要调整产业结构，提高产业自身竞争力。一个OECD《钢铁补贴协定》并不能解决世界钢铁产业的全部问题。近两年来，中国钢铁产品市场需求旺盛，成为世界第一钢铁进口大国，为世界钢铁产业走出低谷做出了很大的贡献。中国作为一个发展中国家，国民经济的增长和工业化进程需要钢铁产业的发展作为支撑。中国的钢铁产业在加入WTO之后已承担了繁重的义务，自身还面临着紧迫严峻的结构调整的任务，政府予以一定的扶持是必要的，应享受发展中国家的特殊和差别待遇。中国将积极参加OECD《钢铁补贴协定》谈判。但认为谈判和协定应该充分考虑和照顾到处于钢铁产业不同发展阶段的发达成员与发展中成员利益和权利的平衡。中国钢铁产业经过多年的改革，已经市场化，协定各方应承认中国钢铁产业的市场经济地位。中国钢铁产业要求在公正平等基础上参加OECD《钢铁补贴协定》谈判。在长达一年的多边谈判和各类双边磋商中，中国政府谈判代表团认真落实国务院批准的应对策略和谈判目标，自始至终坚持正确的原则立场，紧密依靠钢铁行业，全面反映我产业利益，成功地将我对协定条款各项主要主张纳入了协定文本草案之中。

三、参加OECD钢铁补贴协定谈判几点成功做法

（一）坚持正确的谈判策略

参加谈判确定了两手应对策略，一手是坚持我四个原则立场；另一手是在协定条款中尽量全面纳入反映我钢铁产业利益的内容，协定一旦达成，可最大限度地减少对我不利方面。谈判中我代表团始终坚持这一策略，既有原则立场，又保持着积极参与协定制定的姿态，实现了既不当“领头羊”也不当“绊脚石”，只是主张我自己利益的预定目标。

（二）全面反映产业的利益

在参加谈判过程中，我代表团始终与我钢铁产业界保持着密切的联系。通过进行国内实地调研、走访企业、召开座谈会、发放调查问卷等多种方式，充分了解和认真研究我国钢铁产业的实际情况以及我国钢铁产业在OECD钢铁补贴协定谈判中的利益所在。在谈判当中，请中国钢铁工业协会组织产业专家对OECD钢铁补贴协定谈判文本（草案）进行全面评估和详细修改，在此基础上形成了我代表团评述和修改OECD钢铁补贴协定（草案）的文字提案，充分地反映了我国家利益和产业利益。这份提案得到了与会各谈判代表团的好评。

（三）充分利用外部的研究力量

在谈判过程中，我代表团还利用外部研究力量，聘请律师事务所和WTO研究机构就协定谈判中的法律和经济问题进行专题研究，就协定文本对我钢铁产业和国家利益的影响进行全面利弊分析。通过充分利用外部的研究力量，我谈判代表团加深了对谈判中有关问题的认识，提高了应对策略的科学性和客观性。这些研究成果为我在谈判中取得阶段性胜利发挥了重要作用。

四、OECD钢铁补贴协定谈判的前景

近一个时期以来，由于全球经济强劲复苏，美国、欧盟、日本经济出现快速增长势头，钢材需求加大，减弱了产能增加带来的压力。全球钢铁市场发生了较大变化，钢铁供应量呈现出阶段性偏紧局面，国际钢材价格、钢铁原材料价格和运费都呈现出强劲上升趋势。美国及其他一些国家取消了钢铁产品进口限制或釆取了限制钢铁产品出口的措施。国际钢铁市场的这些变化使达成钢铁补贴协定的迫切性有所削弱。

作为OECD钢铁补贴协定谈判的始作俑者，美国一直是协定谈判的主要动力。但美国由于将举行大选，已无暇顾及谈判工作。而欧盟则由于美国一直拒绝在会上讨论其最关心的贸易救济措施问题，且其建议的例外条款始终无法得到其他参加方的接受，对谈判也失去了兴趣。另外，几个起核心作用的主要谈判代表团在协定关键条款上的严重分歧也看不到弥合的迹象。因此，协定谈判已经明显缺乏动力。秘书处将要进行的一轮非正式磋商恐怕也很难在弥合分歧方面取得实质性的进展。谈判能否尽快恢复以及恢复后能否取得进展，这在很大程度上取决于美国新一届政府对钢铁问题的态度和推动谈判的力度。

OECD钢铁补贴协定谈判能否在2005年内恢复还很难预料，即使谈判恢复，面临的困难也不可能很快解决。但是一旦世界钢铁产业的市场情况恶化，协定谈判将有可能被重新提上日程。

五、为下一步可能恢复谈判做好必要准备

虽然谈判已暂停，但应对OECD钢铁补贴协定谈判工作并未结束。要继续关注世界钢铁市场动态以及各国政府针对本国钢铁产业釆取的措施，同时进一步与国内钢铁产业界共同研究协定文本及其对我钢铁产业的影响，为与各方进行的磋商和2005年可能恢复的谈判做好必要的准备。

（一）继续深入研究中国钢铁产业补贴现状

虽然对中国钢铁产业已进行了一些实地调研，但很多问题仍不甚清晰，例如各级政府对钢铁产业扶持政策的哪些构成了WTO规则所禁止的补贴，其他国家和地区对本地钢铁产业给予了哪些补贴等。只有搞清这些问题，才能更准确地把握我产业和国家利益所在，也才能在谈判中提出适当要价和出价。因此将继续组织对钢铁产业的调研，摸清家底，在对产业状况准确把握的基础上，进一步改进和细化谈判预案。

（二）进一步从法律角度研究协定文本

OECD钢铁补贴协定作为一份有约束力的国际协定，其程序性规定与实体性规定同样重要。需进一步深入研究每个条款的法律意义及其在执行中可能给我造成的困难，及早提出修改意见和应对方案。

（三）密切跟踪世界钢铁发展和贸易变化情况

OECD钢铁补贴协定谈判重新启动的时间与世界钢铁产业发展和贸易状况有直接关系。要密切跟踪世界钢铁市场状况，做到未雨绸缪，以便在协定谈判一旦恢复时掌握主动权。

上篇

上篇

第一章 中国入世的影响及其应对