宋典更张

初建与稳定

晚唐五代以来藩镇割据、王朝频更的形势，到宋太祖赵匡胤登基后出现了重新统一、渐趋稳定的局面。赵匡胤（927～976）本为后周的一员高级禁军将领，在周世宗去世前以殿前都点检掌握了后周最重要的军权。959年，周世宗柴荣溘然病逝，年仅7岁的柴宗训在宰相范质的辅佐下即位。960年正月，边镇急报北汉会同契丹南侵，范质不辨真伪遂派赵匡胤率兵北上拒敌。当赵匡胤率兵至陈桥驿时，由赵匡胤之弟赵匡义、归德军掌书记赵普等将士将事先准备好的皇帝龙袍加于赵匡胤身上，并一起跪拜在地高呼万岁，这就是历史上有名的“陈桥兵变，黄袍加身”。赵匡胤兵变后，即挥师复归京城开封。驻守京城的禁军将领石守信、王审琦等早已得知兵变消息，况且又是早已归附赵匡胤的“义社兄弟”，所以兵变大军一到即开门迎接。这时后周宰相范质才恍然大悟，无奈大势已去后悔莫及，只得随其他大臣尊赵匡胤为君，并帮助赵匡胤登基，行禅代礼。赵匡胤封后周恭帝柴宗训为郑王，后周灭。因赵匡胤在后周任归德军节度使的藩镇所在地是宋州（今河南商丘），故定国号为宋，又改年号为建隆，定都开封，开国皇帝赵匡胤也被后人尊为宋太祖。

赵匡胤建宋后很注意局势的稳定，采取了一系列恩威并施的手段。如后周的太后、幼主受到优厚的待遇，后周的宰相范质等文臣武将都继续留用，就是为后周殉职的韩通也追赐为中书令给予厚葬。这样，就得到了后周在朝文武官员的支持，连拥兵在外的一些将领也甘心归服。但是也有不愿降服的。如昭义节度使李筠于四月间在潞州举兵反宋，但在宋军强大攻势下六月即兵败自杀。李筠败后，原想代周的淮南节度使李重进又于九月据扬州起兵，赵匡胤亲率大军于十一月直取扬州致其全家自焚。此后，一些弱小的后周残余势力更无力抗宋，赵匡胤基本奠定了政权更迭后自己稳固的地位。

赵匡胤靠禁军轻而易举地取得政权后，深深懂得兵权对于政治统治的极端重要性，因此在兵权的控制方面也就煞费苦心。在宋朝初建的第一年内，赵匡胤对支持兵变的将领都加官晋级，如石守信、高怀德、张令铎、王审琦、张光翰、赵彦徽、赵匡义、赵普、慕容延钊、韩令坤等。此行赏封官之举既取信于将帅，满足了他们贪求富贵的欲望，又大大加强了中央的统治，稳定了宋初的政局。但当建宋第二年，赵匡胤确认自己的统治已稳固时，就立即着手逐个解除这些高级将领的兵权。在赵普的出谋划策下，通过“杯酒释兵权”的方式，赵匡胤很好地解决了高级将领的兵权问题。他软硬兼施地告诫将领们：做天子不如做节度使快活，因为皇帝的宝座人人都想坐，即使你们不想而你们部下难免没有异心，因而不如释去兵权，出守藩镇，多积金钱，多置田产，歌舞相娱，饮酒作乐，这样君臣之间不就相安无事了吗？果然，为赵匡胤建功立业并被加官晋爵的将领们马上称病提出辞呈，赵匡胤也非常高兴并厚加赏赐。这样，在石守信、高怀德、张令铎、王审琦等人被解除兵权后，赵匡胤另选一些资历浅、威望低、容易驾驭的人充当禁军将帅，使军权集中于皇帝，也消除了反叛的隐患。

宋太祖赵匡胤在有效解决了内部稳定的问题后，即考虑消除割据、统一天宋太祖像下的治国大计。根据当时北方兵力强大和南方经济富庶的形势，宋太祖定下了先攻取南方再平定北方的战略方针。建隆三年（962），宋太祖利用荆湖地区藩镇的矛盾果断出兵，不久就扫平荆湖一带的割据势力而占据中南。然后宋太祖由中南发兵攻取后蜀，后蜀国主孟昶眼看兵临城下无奈投降。其后宋太祖又举兵攻南汉，过南岭，占韶州；逼广州，南汉大势已去，只好降宋。宋灭南汉后，南唐恐惧，李煜向宋上表，乞求削去国号。宋太祖当然不能允许南唐这样的割据大国存在，遂于开宝八年（975）十一月攻入金陵，李煜降，南唐平。其后吴越王钱椒对宋惟命是从，仅保留一个国王的虚号而已。这样，南方的割据政权相继被消灭，宋朝又把主要兵力转向北方的北汉和辽朝。

但是就在宋太祖刚要进行大规模北征时却突然死去，这副重担就落在了年富力强的宋太宗赵光义肩上。赵光义（939～997），原名赵匡义，即位后改名炅。陈桥兵变的主要策划者，建宋后任开封府尹兼中书令，后又加封晋王。976年，太祖死，太宗立。978年，他迫使吴越王钱做削去国号，献所据十三州之地归降，这样就完全统一了南方。此后，他挑选精兵强将，加紧军事训练，并于979年春率兵亲征北汉。北汉皇帝刘继元见大军压境，急忙向辽求援。辽一面派使者来宋说情，一面派军队支援北汉。宋太宗断然拒绝了辽的无理要求，同时也以伏军将援助北汉的辽兵彻底击溃。太原城在宋军的围攻下渐渐支撑不住，只好于五月初向宋太宗投降，自此北汉归宋，完成了局部统一。

趁此雄威，宋太宗又移师辽南京幽都府，企图一举收复燕云地区。但是由于宋军连续作战疲惫不堪，加之辽军坚守幽州等待来援，最终宋军在辽军的夹击下大败，以致宋太宗中箭乘驴车逃去。宋太宗兵败后于心不甘，于是在986年又再次大举进攻，兵分东、中、西路。作战伊始，宋西路军进展神速，连克寰、朔、应、云四州，中路亦攻占了蔚州，东路也攻取了涿州。但辽将耶律休哥设伏断绝了宋军粮草，又于岐沟关大败宋东路军，导致其他两路宋军也被迫后撤。西路军杨业由于得不到主帅潘美的支援，在陈家谷口战伤被俘绝食而死。宋太宗两次攻辽失败，使其放弃了收复燕云地区的打算，从此转入防守。此外，由于宋对西夏政策不当，导致西夏割据政权成为边患。

由于宋初统治者实行“不抑兼并”的政策，导致贫富对立的状况日益严重。尤其在蜀地，农民遭受着残酷的多方掠夺。宋兵的大肆抢掠、官府的巧取豪夺、地方官的苛刻搜刮，使越来越多的贫苦农民丧失了田园家产。因此，一场以“均贫富”为口号的农民大起义在四川境内爆发也就不足为奇了。以王小波为首的农民起义队伍迅速壮大，王小波战死后其妻弟李顺又被推为领袖，终于在994年攻克成都建立大蜀政权。面对如此形势，宋太宗极为震惊，急派大军入蜀招抚。在强大的官军面前，起义军英勇抵抗，但不久相继被血腥镇压。在宋初即爆发了这样大规模的农民革命战争，使赵宋王朝深刻认识到对内防范的重要性。因此，宋太宗也转而以主要力量防备内部的篡权夺位，而对外只是消极防御但求相安无事了。

宋取守势后，辽却加紧进攻。其不停地侵犯边境，烧杀掠夺。999年，辽兵南下，一路势如破竹，锋芒直逼开封。此时宋太宗已死，宋真宗当政，朝廷上主战与主和两派展开争论。1004年，在新任宰相寇准的坚持下，宋真宗被迫北上澶州（今河南濮阳）督战，宋、辽两军形成了相持局面。辽之南侵，原是以掠夺财物和政治讹诈为目的，入侵后遇到挫败即愿议和。这恰好也符合宋真宗的想法，即只要辽军尽快北撤可以不惜代价。于是当年十二月，宋、辽达成和议：（1）宋朝每年给辽朝绢二十万匹、银十万两；（2）沿边州军各守边界不得交侵、不得收容对方逃亡盗贼；（3）双方不得建筑城堡、改移河道。此外还约定宋、辽以兄弟相称，这就是“澶渊之盟”。“澶渊之盟”的订立，使辽得到了不少战场上得不到的好处，对宋来说则是一个屈辱妥协的和约。但是从中华民族的发展史看，这一盟约结束了宋、辽间连绵不断的战争，使宋、辽边境得以长期相安无事。两年后，宋又册封西夏李德明为定难军节度使、西平王，每年赐银一万两、绢一万匹、钱三万贯、茶二万斤。自此，宋、辽、西夏进入一个相对和平稳定的发展时期。

宋朝建立之初，即实行多项制度改革，为的是扭转晚唐五代以来臣强君弱的恶习，加强中央集权的统治力度。在军事方面采取了以下措施：

第一，禁军改由三衙分掌。宋太祖在“杯酒释兵权”后，废除了殿前都点检和侍卫亲军马步军都指挥司，禁军分别由殿前都指挥司、侍卫马军都指挥司和侍卫步军都指挥司三个机构掌管，称为“三衙”。“三衙”的长官称为“三帅”，分统禁兵，互不辖制。“三帅”及其主要部下都由皇帝任免，都只对皇帝负责。

第二，将统兵权与调兵权分离。“三衙”虽然分别统率禁军，但无调兵权和发兵权。“三衙”平时负责对禁军的管理、训练，但无权调遣军队。调遣军队的权力在枢密院，而枢密院却不直接掌管部队。“三衙”和枢密院互相牵制，都无法利用军队政变，就使军队牢牢掌握在皇帝手中。

第三，使京城驻军与外地驻军保持均衡。宋初有禁军20多万，宋太祖把一半部署在京城，一半分散到地方，这就使其互相制约，不敢贸然兵变。同时禁出行图军由精壮士兵充任，而老弱者归于地方厢军，这也起到一些互相牵制的作用。另外，北宋每遇灾荒之年，还招募大量饥民入伍，以为既扩大了禁军的兵员，又削弱了农民的反抗力量。事实上，这更加重了国家财政和百姓生产的负担。

第四，利用更戍法使兵将分离。所谓更戍，就是让禁军轮番到各地驻守，而将领也随之经常更换。这名义上是使士兵们习山川劳苦，增强军队战斗力，实际上是预防久驻一地生事，避免将领结为派系。这样，也就造成“兵无常帅，帅无常师”，“将不识兵，兵不识将”的隔膜状态，消除了对皇权的威胁。

第五，采用以文制武的策略。唐末五代兵变频繁，因此皇帝往往对将领无端猜疑和百般防范。实行以文制武，于是似乎成了削弱和限制将领权限的良策。宋太宗时已参用文臣，并开宦官监军之陋习，宋真宗以后文臣督率武将遂成惯例。文人大多未经战阵，其统兵作战的能力不言自明。而宋代皇帝又大不放心，乃于远离前线的后方深宫制定作战阵图。这样，固然军机大计出于朝廷，使前方将帅不得造次，但前方将帅却受到限制而不能随机应变。宋代边防战争屡屡失利当与此有关，但皇帝们却始终未能迷途知返，改弦易辙。总之，宋代皇帝在集中兵权的同时，也造成了种种严重的内耗。这固然保证了国家的稳定，但从一开始也就产生了诸多弊端和隐患。

在政治方面，为防止割据局面再现，维护中央集权的高度统一，宋太祖对官僚机构也实行了一系列改革。

第一，实行军政、民政和财政三权分立，削减宰相权力而由皇帝直接掌管。北宋的宰相制度起初是继承唐朝的，而唐朝宰相在一人之下万人之上，统管军、政、财权力过大。宋太祖用谋臣赵普为宰相，仍称“同中书门下平章事”。后防其专权，又用薛居正等三人为副相，称“参知政事”。同时又设枢密院，以枢密使知军事。这样，宰相只负责全国行政事务，枢密使专管皇帝军事政令，一文一武，互不通气，并称二省，分别向皇帝奏事。此后又设三司使掌握全国财政，其地位仅次于宰相，也称“计相”。三司包括盐铁、度支、户部。盐铁掌管工商业收入和兵器制造，度支掌管财政收支和粮食漕运，户部管理全国户籍、赋税和专卖等事。这样，三权分立又统归皇上，保证了皇帝的至上地位和最高权力。此外，北宋政府还设御史台负责纠察官员。御史官有权弹劾各级官吏包括宰相、枢密使和三司使，最后由皇帝亲自裁处。

第二，在地方行政方面也分化权限，造成各有所司互相牵涉以加强控制。宋朝的地方行政机构是州、县两级，与州平行的还有府、军、监。府一般设于要地，如东京、西京等；军设于军事要冲；监设于矿冶、铸钱、产盐地区。州、府、军、监的长官分别称知州、知府、知军、知监，由朝廷直接委派，不能由本地人充任。此外在各州又设通判一职，通判既非知州的副职，又不是其属官，有权与知州共同处理州事，并监督知州的行动，所发文书要知州与通判同时签署才能生效。因此，通判又称“监州”。县的长官称县令或知县，还有管户口、钱粮的主簿和管军事、治安的尉。由于唐朝以来节度使的权力往往很大，其把持地方财富很少上交中央朝廷，宋初则削去节度使实权，为控制地方将全国分为十道，太宗时又改为十五路。各路大体上有四司：经略安抚使司，掌一路兵民之事，简称“帅司”；转运使司，掌一路财赋，简称“漕司”；提举常平司，掌一路常平仓、义仓、赈灾事，简称“仓司”；提点刑狱司，掌一路刑狱，简称“宪司”。因其长官安抚使、转运使、提举常平、提点刑狱兼有监督地方官吏之责，所以此四司亦合称“监司”。这样，宋朝中央通过通判限制、分割知州的权力，又有监司控制地方的财、军、法权，使各地方政权不得擅自妄为，有效地扭转了唐五代以来的割据势头，强化了中央集权。

第三，为防止某些官员长期掌权，结党营私，以致形成尾大不掉的局面，宋朝还实行官衔与实职分离的官吏任用制度。宋初接受了后周的整套官僚机构，诸多官僚也得以继续留用，这无疑对取得后周官僚支持、稳定宋初的局势大有好处。但是这些旧机构和旧人员远远不能适应新政治和新形势的需求，而且在宋朝政权建立过程中的功臣宿将也难免权力过大私欲膨胀。因此，宋太祖改革官制，实行“官、职、差遣”制度。官即官名，如尚书、侍郎之类，只是一种虚衔，作为叙级定薪之用。职亦称职贴，是授予一部分文官的荣誉衔，并无实权，如翰林、直阁之类。只有差遣才是官员所担任的实际职务，故亦称职事官，一般在所担任职务之前冠以“判、知、权、管勾、提举”等字眼，如判寺事、知州、提举常平等。这样一来，就逐步形成了官与职、名与实的分离，打破了唐代以来官高权重不易控制的积习，但也造成后来官僚人数越来越多的恶弊。

第四，宋初为加强中央集权，还改革科举考力士像试制度。宋太祖十分重视文化，鼓励世人读书仕进。他接受唐末五代以来藩镇割据祸乱天下的教训，又迫于急需大量文治人才分理庶务的要求，采用各种方法提高在职官员的修养，并通过逐步扩大科举录取名额的措施以补吏员之不足。宋太祖曾深有感触地说：“宰相须用读书人！”宰相赵普在宋太祖规劝下勤学自勉，文武百官也以不学无术相耻。此后儒臣文士在朝中占据要职的日益增多，地方上也形成了“文臣为大帅，武臣副之”的定例。但是宋太祖在建隆元年（960）恢复科考以来，同时又采取一系列措施加以引导和控制。如废除公荐制度，禁止称考官为师门、恩师，确定殿试制度，实行糊名、弥封、誊录、锁院、别试、唱名等措施。这就使考试更为公平，限制了势家子弟徇私舞弊、把持科场的特权，使一大批寒俊庶士得以通过考试跻入仕途。宋太宗雍熙三年（986），宰相李、参知政事吕蒙正、盐铁使王明、度支使许仲宜，均有子弟及亲近举进士入等。宋太宗认为：“此并势家，与孤寒竞进，纵以艺升，人亦谓朕为有私。”随后全部罢免其进士及第与出身。宋真宗也多次声称：“贡举当选擢寒俊。”宰相王旦严禁子孙、近亲求举进士，大中祥符八年（1015），礼部放榜，合格进士者竟无一人以权门显名。北宋科举考试体现了公平竞争、广搜寒俊的原则，使官员的政治文化修养普遍提高。但由于大幅度增加录取名额，也造成了宋朝官僚队伍的庞大。文人好议论而少切实，不免出现虚浮空疏或穷究迂执之习风。重文轻武有效地防止了藩镇割据的恶俗，打破了势家大户因袭已久的特权，这对巩固中央政权、维护社会安定、繁荣封建文化无疑具有推动作用。

在经济方面，宋朝建立之后也制定了一系列制度和措施。

第一，根据土地占有情况制定云龙图纳税政策。北宋王朝将全国居民分为主户和客户两类。凡是有土地的人家都称主户，都要向国家交税。那些没有土地的人家被称为客户，他们租种土地，也叫“佃客”。主户按资多寡分为五等：一等户是占田十多顷、数十顷乃至上百顷的大地主；二等户是占田一顷至数顷的中小地主，他们通常被称为“上户”；三等户又称“中户”，主要指占田不多、但能自食其力还较富裕的中等人家；四等、五等户是占田三五十亩或仅几亩的农户，也被称为“下户”或“贫下户”，他们生活艰难，一遇歉收往往被迫出卖土地，在主户中所占比例很大。客户主要是佃农，完全没有土地和生产工具，依靠租种地主田地为生。但北宋时期的客户户籍已经独立，不再依附于地主的名下，与东汉以来的部曲、徒附是大不相同了。田主不能奴役佃户的家属，契约满期佃户可以更换田主，这些都可看出社会的进步。地主靠田租剥削佃户，田租一般都占收成的五成以上。除此之外，高利贷也成为重要的剥削手段，佃农交不起本钱和利息，只好将子女做“佣质”当抵押。一些下户破产之后，政府为了榨取更多的赋税，仍将他们编入主户，“产去而税存”的户数逐渐增多。下户虽然不向地主交租，却要担负官府繁重的赋税和徭役，因而每至凶年往往出卖土地沦为佃客。如他们每年要交田税、身丁税、各种杂税，有些税可谓横征暴敛，巧立名目。北宋的贫苦农民遭受着严重的经济剥削，因而北宋初年王小波、李顺的起义就不是偶然的了。

第二，采取各种措施促进农业生产。宋朝对农业生产非常重视，清醒地认识到农业是立国之本，强兵之本。北宋建国者一开始就将京都奠立在运河之滨的汴梁（即开封），使全国各地的应贡物品可以经水路系统辗转进京，从而使国家的政治中心处于衣食无忧的境地。但朝廷并不以此为满足，而是以发展农业生产为基本国策，采取扶持、奖励农业生产的一系列措施。宋代历届朝廷都不停地颁布劝农诏书，与过去历代王朝颁布的劝农诏书不同的是，这些诏书不尚空谈，而是针对农业生产中的具体问题提出解决办法，责成有关地方官员负责办理或派大臣亲临调查。北宋朝廷制定和颁发的重要农业政策大致有如下几种：一是召流民复业，开辟荒田。流民多是因天灾人祸而避走他乡，这就导致大量土地荒芜。因此北宋初年频频颁布诏书，以各种优待条件劝诱流民复业归农。比如在限期内复业的，不仅免除以前拖欠的赋税，而且以后几年内也可减轻赋税。朝廷还鼓励开发各类生、熟荒地，对能够指导农民垦辟荒田的地方官员给予重奖。二是兴修水利，扩大土地灌溉面积。朝廷对治理水患投入大量的物资和民力，并兴建农田水利灌溉工程。这些水利工程或由民间兴办，或由州县兴办，或由中央兴办，对农业增产起到了良好的作用，有的地区产量提高了两三倍。三是设置农官，劝导农桑。为督促农民发展农业，各级政府设有农官。宋太祖建国第三年便“令诸州长吏劝课农桑”，宋真宗景德二年（1005）又令各州府皆兼劝农使之职，宋仁宗时严令转运使等每年巡历各地检查农官政绩。久而久之设官劝农成了例行公事，不少勤勉的官吏做出了成绩。四是推广优良品种和先进技术。如宋真宗时将福建首先引种的占城稻推广到江、淮一带，又于天禧年间将从印度引进的绿豆在民间推广担物砖俑。朝廷对改进农具也非常重视，还下令雕印《四时纂要》、《齐民要术》等前代农书，指导农业生产。

第三，改进赋税征收和徭役负担的办法。宋朝沿袭唐朝中期以来的两税制，夏季征收的称夏税，一般收取现钱，但在许多地方普遍存在着税钱折纳税物的情况，品种主要有丝、棉、大麦、小麦等。秋季征收的称秋税，一般以实物为税，主要征收稻、粟、豆、草等，也称秋苗。所以宋代有“夏税秋苗”的说法。但是宋两税已不同于合租、庸、调为一的唐两税，而是专指田税。这些田税只向主户征收而不向客户征收，但实际上地主的税必然由佃农承担。每年纳税之前两个月，各地官府都要向纳税户分别发放称为“由子”的通知单，上面并列该户应缴纳的两税数额。农民缴纳两税以后，由官府发给盖有印鉴的“户钞”作为缴纳的凭据。宋初两税额大约占产量的1/10，对大多数地区来说负担并不算重。但自唐朝中期实行两税法以来，就一直存在着隐田漏税的现象。北宋开国不久，太祖即下令清查各地隐田。但由于豪强兼并土地，农户逃亡严重，隐田难以查清。有些农户实际上是为逃避赋税而冒称逃亡，暗中则携带田产投靠兼并之家，从而导致国家田赋随之减少。针对这种情况，太宗、真宗两朝均屡次下诏均田税，即民户十家为保，一家逃亡，其税由其他九家均摊。这种做法加重了未逃亡户的负担，而获得逃田的兼并之家则隐占了田赋。到北宋中期，隐田漏税的问题不但未能解决，反而愈演愈烈，致使朝廷两税收入不断减少。这一问题始终困扰宋代，全国垦田数目虽有增加，但国家收入却在减少，其根源主要在于豪强兼并。在农村除两税外，还有身丁钱、杂变、和籴、科配等税目。宋代20～60岁的男子都要缴纳身丁钱，不管主户或客户。杂变亦称沿纳，是沿袭五代十国时期设置的各种苛捐杂税，如农具钱、桥道钱、盐钱、曲钱、纸笔钱、鞋钱等等，名目繁多。和籴是官府强制收购民间粮米，最初限于上等户，后逐渐变为按户等摊派。科配是各种临时性杂税，缴纳的时间、种类、数量都不固定，最初由城市的坊郭户承担，后推广到农村。总的来说，宋初国家财政比较宽松时，朝廷注意到尽量不增加农民的负担，并做到了这一点。大约从真宗起，赋税名目和数额都有增加，致使农民负担加重。

另外，徭役本来是古代国家税收的特殊征取方式，它表现为民户无偿为国家承担某些职事。宋代的官户因已有人在为国家效力，一般都享有不再承担徭役的特权。按照宋代的役法，徭役有职役和夫役之分。职役主要由上户承担，夫役则由下户承担。职役也称吏役，是国家指派主户担任的州县乡村基层组织的某些职务。宋代职役有差、雇两种，由国家无偿征调的职役称差役，由国家出钱雇佣的则称雇役。北宋前期多用差法，王安石变法时普遍推行雇法。职役衙前的职责是替官府管理府库或押送财物，法定由一等户充当，其官衔最高可升至都知兵马使。里正、户长、乡手书的职责是替官府督催赋税。里正大约相当于乡长，由一等户轮流充任；户长是里正的副手，由二等户轮差；乡书手相当于文书、会计，由三等户充当。此外还有耆长、弓手、壮丁，其职责是维护乡间治安。耆长由二等户轮任，弓手、壮丁一般出自三、四等户，由于弓手、壮丁需要比较熟练的武艺，不易轮换，有些人几乎是终身应役。另外还有州、县官府的吏人，如孔目、押司等，供州、县官员驱使的散从官、承符、手力等，以及各级府库管理杂务的斗子、库子、秤子、栋子、掏子、仓子等。这些职役由地方上的上户承担，在宋初往往享有一定权势。由于州县官员都由异乡人担任，而且有固定的任职期限，因而这些职役往往可以把持地方政治，成为实权人物，有些人还可借此改变自己的身份地位。但是又因这些职役没有任何报酬，还要担当风险，因而一般上户视为负担，不愿充役。如衙前对官物如有损耗就要包赔，里正、户长催税不齐就要代为赔垫，有些上户为服差役而倾家荡产。所以到北宋中期，职役已成为富裕农户的沉重负担，朝廷已很难把差役法推行下去。相对于职役而被征调出来从事各种体力劳役的就是夫役，也称工役或杂徭。原则上城乡凡有一丁的民户都要承担夫役，但已担任职役的上户可以暂免夫役，有些被科派夫役的上户也往往出钱雇人代为应役或强迫佃户代役，因此夫役一般是由下户或佃客承担的无偿劳役。夫役的主要内容有修浚河道、土木营建、运输官物等。夫役征发没有固定时日，每遇大型工程或战争，往往要征调数万或十数万丁夫，服役时间长达一两个月。作为家庭主要劳力的男丁长期外出服役，常使民户荒废农事而导致家业败落。夫役的生活极其艰苦，劳动又很繁重，这也是导致农产逃亡的重要原因之一。

第四，在土地制度方面实行“不抑兼并”的政策。自从唐朝的均田制被破坏之后，原来的国有土地大都被豪强地主所占有。到了北宋，国家直接控制的土地为数已很有限。因此，官田已被私田所取代，宋初不再实行唐朝的职田制，即按品级领受二百亩到上千亩的职分田，而是让大小官吏自行购置田产，放手让官僚地主阶级占有土地。从宋太祖赵匡胤时代起，就鼓励那些放弃军权的高级将领如石守信等人购置田产。到乾兴元年（1022）有人向宋真宗报告，宋朝建立60年来，豪强大肆兼并土地，如果不加制止，全国土地将要被他们占有一半。宋代官员占田建庄形成庄院，并强迫佃户也寄住在庄上，一个庄就形成一个作为自然经济单位的村落。庄主还在庄上私蓄兵器，建立武装。这些庄院遍布全国各地。宋仁宗时衡州大姓尹家占田达千顷，称霸一方。《水浒传》中也描写了许多这样的庄园，如祝家庄就是祝姓大地主的田庄。因而，北宋王朝上自宰相，下至县吏，以及一批经商致富的大财主，无不以大量资金购买土地，建庄立院。宋仁宗时，全国有7/10的垦田已经落入大地主手中。他们逃避赋税，造成国家财政困难。在这种情况下，政府才不得不下令：公卿以下官员占田不得超过三十顷。可见占田三十顷的决不是少数，而这种限制也是不可能生效的。总之，北宋统治者适应中唐以后土地制度的发展变化，听任土地国有制度继续衰落，放任土地私有制度自由发展，鼓励民户充分占有和利用土地，在农民赋税负担不重的情况下，这有利于自耕农经济的发展，也满足了官僚、地主、富商自由购买土地的要求，对促进农业生产有积极意义。但这为土地兼并大开了方便之门，因而使得后来土地兼并成为宋代突出的社会问题。在北宋前期这还没有达到十分严重的程度，因为许多达官显贵只会坐享荣华富贵，入不敷出时便出售土地以维持奢华生活。加之他们往往有众多子孙们分家业，因而就连一些官至宰相者也免除不了死后家业衰败。科举制的实行也使世代做官的人很少，做官也只是在土地限额内免除部分杂税。但是土地流动制度为一些希望占有土地者提供了机遇，这样就使普通农户通过辛勤劳动购置土地变为可能，也促使了一些不法官员倚仗权势贪赃枉法私欲膨胀。宋代还有屯田、营田之举，这都促进了北宋前期的经济发展。但最终土地越来越集中在少数高官豪强手中，导致国家积贫积弱的现象也就不足为奇了。

第五，发展城市功能，建立城镇体制。唐朝以前的城市主要是政治中心，城市的格局大体固定不变，严格遵行坊市制度。北宋定都开封以后，封闭的坊墙取消了，商业区与居住区的界限打破了，代之以住宅和商店相混合的城市街道形式。汴京城内，店铺沿街林立，行人熙攘不绝，城市面貌焕然一新，商业脱胎剔犀柄团扇功能大大增强。城外的草市设立起固定的店铺，城郭的限制也越来越少，逐渐发展成繁华的商业和居民区，扩大着城市规模。镇原是军事设防之地，驻军需要各种供应，宋代也变成了市井所在。宋代设镇不再以军事为依据，而以人口和税收为标准，“民聚不成县而有税者则为镇”。不少地方在原来乡村草市基础上发展成镇，有些地方因特殊的物产或手工业发达而形成镇。宋代的镇发展迅速，很快遍及全国。这些城镇不一定都是政治中心，经济职能显然增强了。城镇规模的扩大和商业、手工业的发展，使城市中平民数量大增。城镇的商业不再主要是为达官显贵提供奢侈品，而是经营市民日常生活需要的粮食、布帛、煤炭、器具等。商业的繁荣又推动了城镇手工业的发展，不少城镇形成各具特色的手工业。所以宋代大中城市的功能已逐渐演变为政治和经济并重，小城镇则逐渐形成以经济为主的特点。城市的兴起也使文化繁荣起来。许多城市是各级官府治所，许多官员离任之后也在城市定居。他们虽然居住在城市，生活的主要来源却多在乡村。他们在农村有大量田产，在城市又兼营商业。他们普遍文化水平较高，往往选取风景秀丽、物产丰富的江南城市置办产业，是城市中的富裕阶层。除此之外，城镇居民主要是坊郭户，他们从事各种各样的职业。坊郭户也分主户和客户，划分的标准主要看有无财产。坊郭户是城市中从事各项经济活动的主要力量，也是城市中国家税收的主要承担者。此外城市中还寄生着相当数量的游民，他们没有正式户籍和正当职业，以偷盗、欺诈、乞讨、赌博、卖淫为生，城市人口的增多使文化生活相对的集中，宋代文化的城市性、商业性、娱乐性、大众性由此凸现出来。

改革与发展

北宋中叶真宗赵恒统治时期（997～1022），中央集权的统治得到巩固，各项制度已基本完备，社会经济也不断发展，出现了前所未有的繁荣局面。但也就是从真宗在位时期起，宋朝统治集团原来不多的进取精神逐渐衰退，任何试图改革创新的倡议都不被采纳，朝廷执政者皆趋向因循保守。真宗以后的仁宗（1023～1063）和英宗（1064～1067）两朝，总的来说继续墨守成规无所作为，与此同时诸多社会弊病却日益显露出来，致使国家财政状况不断恶化陷入危机之中。正是在这样的背景下，神宗统治时期（1068～1085）任用王安石变法，试图通过重振经济达到富国强兵的目的，但终因积弊已久与守旧势力强大，变法失败。此后朝廷上下腐败风气日盛，北宋由此走向衰落。

北宋真宗、仁宗、英宗在位期间，各方面财政支出不断增加，而财政收入没有相应增长却有所减少，以致后来出现大量赤字。造成财政状况恶化的原因是多方面的。从收入方面看，尽管政府不断增加苛捐杂税，如从真宗朝起各种杂征的名目和数额就日益增多，一些北宋初年废止的前代杂税又纷纷复征；以至到仁宗朝时，政府征收的粮食总额中杂税已占到1/3左右，而买卖牛羊、修屋盖房、析烟分居等等也都要缴纳税收。但如此横征暴敛却并非正常，因为这表明政府的两税收入减少和正常的赋税制度不能运转，其根源就在于势族豪强兼并土地造成大量的隐田漏税。由于农户不堪重负而逃亡，使豪强之家隐得更多的逃田，而均田税的做法反而使田税更加不均，未逃户的负担更加沉重，这就使逃亡户愈多，国家版籍上登录的田亩愈少，从而导致两税难征并形成恶性循环之势。因而横征暴敛不但没能增加国库收入，反而激起广大农民的强烈反抗。仁宗时期，西夏入侵，宋被迫每年赐银五万两、绢十三万匹、茶两万斤，以换取和平。辽也趁机要挟，宋在“澶渊之盟”的基础上，再赠银十万两、绢十万匹，这些开支无疑增加了农民的负担。各地农民、士兵起义此起彼伏，如庆历三年（1043）时的王伦起义，庆历七年（1047）时的王则造反，大小暴动时有发生，“一年多如一年，一火强如一火”，皆由经济原因引起，引起朝廷上下震动。

国家财政收入减少，但支出却日多。

一是军费。太祖时拣选禁军标准极为严格，人数虽只有20万但战斗力却极强。太宗时禁军增加到35万人，真宗时增加到43万人，仁宗时由于同西夏作战增至82万人。承担各种杂役的厢军人数也不断增加，太祖时厢军不过几万人，仁宗时达到40多万。如此多的军队其花费是惊人的，据仁宗时担任过三司使的蔡襄估算，当时军队开支已占到岁入总额的六分之五以上，稍晚些时的思想家张载也说“养兵之费，在天下十居七八”。北宋军队规模的不断扩大与朝廷制定的军事政策有关，其募兵制不仅着眼于守卫边防，还着眼于社会安定。国家设置厢军承担杂役，减轻了民户厌恶的部分劳役。遇到灾荒年份招募饥民从军，可以预防他们揭竿而起反抗朝廷。为了保持禁军的稳定一般不裁员，禁兵子弟亦可从军吃皇粮。宋朝军事制度的这些特点，在北宋初年兵员较少时还是有其积极意义的，但久而久之，冗兵成为国家财政的沉重负担，以致朝廷为了维持社会安定不得不付出高昂的财政代价。

二是庞大的官僚队伍。北宋初年内外官员总计不过数千人，到真宗时增加到近万人，仁宗时更增加到17000余人。此外，受禄的宗室吏员还有15000余人，不受禄而以贪污受贿为生的吏员则不计其数。北宋高、中级官员的待遇也很优厚，不仅有俸禄、职宋真宗像田、祠禄、恩赏等，还有酒茶、厨料、薪炭、饲刍等，一个高级官员的一年开支总有万贯以上。北宋官员数量不断增加的原因主要是科举取士越来越多，真宗咸平三年（1000）一次便取进士、诸科1800多人，仁宗朝（1023～1063）13次科举共取进士、诸科近万人，这些中举者都陆续加入了官员的队伍。其次按照“恩荫”法授官的人数太多，这些人包括皇亲国戚及官僚子孙乃至他们的门客。仁宗庆历七年（1047）仅皇族授官的就达千人以上，官员中地位稍高者便可荫子孙一人为官。另外宋太祖对官员采取“大度宽容”的方针，真宗以后的各位皇帝谨守“祖宗旧法”，对犯罪的官员往往只是贬黜到偏远地方了事，官职不废，俸禄照拿，几乎变成对官员的放纵。所以，北宋中期以后冗官渐多，他们无所事事，事事扯皮，既耗费了国家大量财物，又败坏了朝廷上下风气。

三是巨大的皇室耗费。太祖、太宗在位时比较注意节俭，真宗以后皇室武士俑耗费日益浩大。在生活上，皇帝后宫数千人，奢侈享乐风气日盛，各种宴饮、赏赐不断。另外祭祀活动的费用也大大增加，特别在时势艰难之际皇帝更是企图以此维护统治。大中祥符元年（1008），真宗与大臣密谋伪造“天书”，由庞大的仪卫扈从亲往泰山行封禅礼，整个东封活动耗费国库八百多万。三年以后，真宗又假称奉“天书”西出潼关，祭祀汾阴，费钱一百二十万贯。为安放“天书”，真宗下令在汴京修建道观玉清昭应宫，并命三司使丁谓主持修建工程。丁谓制订的修建计划庞大，每天服役的民工达三四万人，所用材料从全国各地征调。全国各地也都因“天书”降临修建天庆观，一纸伪造天书使天下劳民伤财。名目繁多的迷信活动和大兴土木，大约一直持续了15年。到宋真宗死去，整个国库因这冗费的开支消耗殆尽，由此造成的政治腐败和财政空竭直接影响到宋朝统治。

北宋中期国家财政的危机引起了朝廷内外诸多有识之士的关注，他们纷纷提出各种主张和具体措施以挽救国家命运。早在真宗（998～1022）初年，知扬州王禹即应诏上书，提出五条建议：一是对辽和西夏“谨边防，通盟好”；二是“减冗兵，并冗吏”，减轻税收；三是严格科举制度，使入官不滥；四是淘汰僧民，减少耗费；五是“亲大臣，远小人（宦官）”，皇帝信用宰相不疑，宰相择用诸司长官。王禹的建议着眼于减少冗兵、冗官、冗费，主旨是减少国家的财政支出。仁宗在位时财政状况更差，有关议论也更多。宝元二年（1039），权三司度支判官宋祁上疏，认为国用不足在于“三冗三费”。“三冗”是指：天下有定官而无限员，各级官员比以前增加了5倍；几十万厢军不作战而耗衣食；僧、道人数日增而无限额，仅尚未受戒的就有50万之众。“三费”是指：道场斋醮，百司供费无数；京师多建寺观，多设徒卒，增添官府衣粮；大臣罢黜仍带节度使衔，靡费国用。宋祁主张裁减官兵，节省经费，不要奢靡，基本沿袭了王禹的意见。庆历三年（1043），宋仁宗在内外交困的情况下起用范仲淹为参知政事，富弼、韩琦为枢密副使，要求他们改革弊政，兴致太平。当年九月，范仲淹上疏十事，以陈国政：（1）“明黜陟”，即改变以往文官三年一迁的磨勘法，按才行量用并给予奖罚；（2）“抑侥幸”，改变对贵族子弟的“恩荫”旧法，严加限制以减少冗官；（3）“精贡举”，改革专以诗赋墨艺取士的旧制，着重策论和经学；（4）“择官长”，严格选派转运使、提点刑狱及各州县长官；（5）“均公田”，即按官员等级给予职田，以责其廉洁，防止贪污；（6）“厚农桑”，每年秋天都要兴修水利，以促进农业生产；（7）“修武备”，在京畿召募士兵5万人，既节省军费又保卫京师；（8）“减徭役”，裁并州、县建置，使徭役相对减轻；（9）“覃恩信”，即朝廷发布的赦令，各地都必须执行；（10）“重命令”，各地的法令由朝廷统一，颁行之后必须遵守。这些建议被仁宗采纳，并下令颁行全国，号称“庆历新政”。由于新政侵犯了许多贵族和官僚的利益，因而在实施过程中遭到他们的强烈反对。他们攻击范仲淹的改革派为“朋党”，甚至诬陷他们有取代皇帝的野心。在保守派的压力和流言蜚语的影响下，宋仁宗那种迫切要求改革弊政、兴致太平的决心动摇。庆历五年（1045）初，仁宗下诏罢废关于磨勘和恩荫的新法。范仲淹被罢免，富弼因赞同修改磨勘法也被罢免，韩琦上书力谏不成也被迫出朝改任他职。“庆历新政”仅历时一年多，便在贵族及官僚的激烈抵抗下，宣告失败。庆历六年（1046），范仲淹在邓州写下了著名的《岳阳楼记》，抒发了自己“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的司马光撰《资治通鉴》时残存的墨迹博大胸怀。

“庆历新政”夭折后，一切恢复了老样子。财政情况没有缓解，社会危机更为严重。因此没过几年，要求变革的呼声重新出现。宰相文彦博和枢密使庞籍以国用不足为由，主张裁减兵员使之归农。曾担任过权知开封府、权御史中丞、三司使、枢密副使的包拯针对当时“三冗”积弊，主张严格选拔官员，淘汰冗官；停止招募士兵，解决冗兵；轻徭节支，减少冗费；并严惩残害百姓的贪官污吏。三司度支判官王安石也向宋仁宗呈上一份长达万言的《言事书》，就北宋中期存在的诸多问题提出变法主张。稍后知谏院司马光三上奏札，呈请仁宗“斟酌事宜，损益变通”，主张裁减禁军，量才用官，节省财用。此外，这个时期的其他著名士大夫如欧阳修、苏轼等，也都先后提出过某些变更的主张。这些均反映出，在当时国库空虚、危机四伏的情况下，有政治远见的士大夫们普遍有种焦虑感，改弦更张已成大势所趋。

治平四年（1067）初，面临困境的英宗皇帝病死。不满20岁的赵顼即位，是为神宗。神宗当太子时就很关心国家大事，登基后也正是士大夫变法思潮方兴未艾之时。他很想有所作为，但他向元老重臣富弼征询富国强兵之道时，没想到此时的富弼已经丧失了庆历年间的改革锐气，因久居高官而变得老于世故、不思更新了。宋神宗只得转而寄希望于当时在士大夫中享有很高声望的王安石，熙宁二年（1069）任命王安石为参知政事实施改革。史称“熙宁变法”。

王安石（1021～1086），字介甫，江西临王安石像川人。庆历二年（1042年）考中进士后，在担任地方官吏的过程中，一直表现出勇于进取的实干精神，与当时的官僚阶层中流行的因循苟且、虚妄空谈形成鲜明的对照。王安石执政后，迅即在神宗支持下开始变法。他首先建立起一个主持变法的新机构“制置三司条例司”，即皇帝特命设置的制定三司（户部、度支、盐铁）条例的专门机构。在这个机构中他任用了一大批新人，如吕惠卿、曾布、章悼、吕嘉问、沈括、苏辙等。王安石的变法指导思想与其他主张改革的士大夫最大不同之处在于，他认为解决财政问题的根本方法不是削减支出，而是通过促进生产的发展以求增加财富。

王安石变法的内容主要有，在农业方面实行青苗法、农田水利法。青苗法规定，各路以常平仓、广惠仓所积存的1500万贯石以上的钱谷为本，遇粮价上涨时以低价出售，遇粮价下跌时以高价收购。其所积现钱每年分两期，即需要播种时和夏粮未熟时的正月和五月，按照自愿原则由农民向官府借贷。收获后加息2/10或3/10，随两税归还谷物或现钱，凡灾荒较重的地区可延期归还。实行青苗法益处有三：接济农民发展生产，抑制豪强兼并之家盘剥，不加赋税而增加国家收入。农田水利法规定，各地应积极开荒垦田，兴建水利，修筑堤防，所需费用由受益人户按户等高下出资。如工程浩大，民力不足，可依青苗法由官府给予贷款，如果官府财力仍然不足，可以由州县官劝谕富裕人户出钱，依例计息，由官府置簿催还。主持变法的官员还要广泛听取社会各界发展生产的建议，只要能讲求水利者都可到东京献计献策。兴修水利有成绩者，政府将给予授官、嘉奖。在王安石的倡导下，一时形成了“四方争言农田水利”的高潮。地方官员听取民间建议制订农田水利工程计划，其中许多迅速实施并富有成效。几年之间，“四方之民，辐辏开垦”，“环数千里，并为良田”。朝廷因此不但推动了农业生产，而且有效地增加了社会财富。

王安石变法在商业方面则体现为市易法和免行法。市易法大致是借鉴西汉中叶桑弘羊推行的平准法而建立的，其目的在于要把都城开封和其他商业城市中市场物资的价格规定及操纵物价涨落的权力，从豪商富贾的手中夺回到中央政府手中，从而一可使物价基本稳定，二可使一般小商贩免受富商巨贾的盘剥侵凌，三可使政府获取那些大商人独享的财利。市易法规定，在京师设置市易务，以内藏库等钱187万贯作本，控制商业贸易。商贩可向市易务贷款，也可向市易务成批地赊购货物，均以五人为保并以产业为抵押，年息二分。市易务根据市场情况，平抑高昂价格，收购滞销货物，以防商品短缺或过剩造成物价波动，同时国家又可在经营中安定社会秩序和获取财政收入。市易法颁布后，陆续在全国各个重要商业城市设置市易务，又将京城市易务升为都提举市易司作为全国总机构。这就使大商人在垄断市场方面受到很大限制，而全国市易务所收息钱极大地充实了国库。免行法是王安石变法期间在商业方面施行的另一项新法，其目的在于减少皇室和官府对商人的敲诈勒索。京师各行、商铺因承担供应宫廷百货的任务，经常被迫用高价收购货物供应官府需要。而官司上下勒索，采购数额常在例额数倍以上，稍不如意便恃权惩治。所以，“每纠一人入行，辄诉讼不已”。免行法规定，各行商铺依据获利多少，每月向市易务交纳免行钱，同时不再以实物或人力供应官府。此后宫廷买卖物品都要通过杂买场、杂买务，并由市易司负责估定物价。免行法的施行给朝廷增加了一笔收入，同时也为商人免去了无休止的勒索，而使那些贪官污吏及皇亲国戚蒙受了不少损失。

王安石变法的核心在于敛财，因而在赋役方面多有改革，如方田均税法、募役法、均输法。方田均税法亦称《方田均税条约》，是针对大地主兼并土地、隐瞒田产、偷漏赋税等问题制定的。北宋政府向来纵容豪强之家，而且给予一些免税免役的特权。一般农户为逃避日益繁重的赋税和徭役，宁愿托庇于官绅之家，假称已把土地卖给他们而自己冒充佃户，实则仍在原有土地上耕种但交给他们一部分收获。其恶果，是北宋朝廷的赋税收入大幅下降。王安石面对这一宋初以来普遍存在而又很难解决的问题，于熙宁五年（1072）发布由司农寺制定的《方田均税条约》。此法规定，每年九月由县官主持丈量土地，以东南西北各千步为一“方”，依据方、庄账籍检验土地肥瘠分为五等税额，丈量后于次年三月向民间公布，分发方账、庄账、甲帖、户帖四种土地账帖作为“地符”，分家析产、典卖割移都以丈量后的田亩为准，由官府登记并发给证书，诡名挟佃者都要合并改正，各县税收不得用合零就整手段超过原有定额，荒地归耕佃之家不再追查，瘠卤不毛之地允许占有佃种。方田均税法颁布后，由济文臣立像州巨野县尉王曼为指教官，先在京东路实行，以后推行到各路。至元丰八年（1085）神宗皇帝病死后司马光罢废此法时为止，仅在京东、陕西、河北、秦凤、延五路就丈量出被隐漏的田产248万余顷。此法使农产的赋税负担与土地占有的情况比较相符，抑制了豪强之家的兼并之势，国家的田赋收入也得到了保证。募役法也称免役法，是对原来实行的差役法的改革。北宋差役原由乡村上户承担，但实际上许多上户享有特权，因此各种差役被转嫁造成农户负担。免役法规定，废除原来按户等轮流充当衙前等州、县官府差役的方法，改由州、县官府出钱雇人应役。各州、县预计每年雇役所需经费，由民户按户等高下分摊。上三等户分八等缴纳役钱，随夏、秋两税缴纳，称“免役钱”。原来不承担差役的官户、女户、僧道、未成丁户、坊郭户等，按定额的半数缴纳役钱，称“助役钱”。州、县官府依当地吏役事各繁简，自定数额，供当地费用。定额之外另加2/10缴纳，称“免役宽剩钱”，由各地存留备用，以备灾荒年份免征役钱时使用。实行免役法后，使得原来轮流充役的农民可以一心耕口务农，过去被认为是兼并之家的上户也要交一份免役钱，地方财政收入增加并有了专门的吏役。

在财政方面，王安石还考虑节约用度，制定了均输法、保甲法等。均输法主要是针对“国用不足”而制定的。北宋都城聚居着为数众多的皇族、官员和军队，为保证他们的供应，便在江南、两浙、荆湖、淮南等六路设置发运使负责督运各地上供物品。发运使只知照章办事，一切按照每年定额，丰年不敢多运，凶年不敢少运。由于上供数量较多，各地往往隐瞒财富，不肯如实申报朝廷，却又以支移、折变等名目加倍收税。朝廷调用物资时，不管某地是否生产某种东西，也不管其时是否生产某物的季节，一旦需要，急令强征。这种种弊端都给富商大贾囤积居奇提供了条件，使朝廷造成无谓的浪费而又财用窘迫。按照均输法的规定，朝廷任命薛向为六路发运使，从内藏库拨予钱五百万贯、米三百万石作为周转费用。发运使了解六路的财赋情况，掌握京都库藏支存定数和每年地方供办的物品数额，然后按照“徙贵就贱，用近易远”的原则，“得以从便变易蓄买”以备存用，借以节省价款和转运劳费。王安石试图由朝廷“稍收轻重敛散之权”，做到“国用可足，民财不匮”。可以说，均输法从节省的角度出发改变了旧有的浪费现象，增加了朝廷财政的宏观调控能力而剥夺了富商大贾的部分利益，使民户的额外负担有所减轻，国家财用窘急的状况有所改善。

在军费方面王安石也节约开支，主要措施是裁减兵员。北宋中期以来，军队规模不断扩大，而官兵骄惰腐朽。王安石变法期间，实行将兵法以提高军队效能，实行保甲法以训练地方壮丁，使军队增强战斗力而国家减少财政支出。将兵法规定，裁减50岁以上的老弱兵士，减少禁军军营兵额，合并各地马步军营，聚集在京师的禁军大部分拨到各路。减兵并营的工作从熙宁二年（1069）开始到熙宁八年（1075）结束，从仁宗庆历年间的82万余人减少到56万余人。各地厢兵也按禁军方法裁减，由原来的43万余人减少到22万余人。禁军、厢军裁减后，军队总额不过80万人，合计减少约1/3。为改变过去“兵不知将，将不知兵”的状况，又在全国各军事要地设置带兵将领，将领均选武艺高强、作战经验丰富的人担任，专门负责训练军队，以提高军事素质，达到“强兵”的目的。这不仅节省了大量军费支出，还使军队更加精干、齐整。神宗皇帝称赞此举“不惟胜敌，兼可省败”。保甲法规定，每十家组成一保，五保为一大保，十大保为一都保。凡家有两丁以上者，出一人为保丁。选取主户“有财干心力者”和“物力最高者”充任保长、大保长和都保正。农闲时集合保丁进行军训，夜间轮差巡差维持治安。其目的是逐步实现民兵制与募兵制相结合，在各地乡村中建立起严密的治安网以维持封建统治秩序，还节省了国家的大量军费开支。总之，王安石力行新法，总目的是实现“民不加赋而国用足”。在新法实行的16年间，的确取得了“富国强兵”的一定效果，“中外府库，无不充衍，小邑所积钱米，亦不减二十万”。军事实力也有所增强，曾在对西夏的战争中取得熙河之役胜利等。

由于新法在一定程度上损害了皇室、官僚、地主的既得利益，因此遭到他们的强烈反对。统治集团内部以司马光为首的保守派极力攻击新法，他们认为祖宗之法不可变，增加国库收入实际是聚敛民间财富，统治国家要重义轻利，兼并之势是天使之然。实际上这些说法无不说明反对变法者从本身利益出发，而不是考虑国家的财政状况和长远命运。王安石在《答司马谏议书》中对司马光所提侵官、生事、征利、拒谏以及天下怨谤给予严正驳斥，并立场鲜明地表示了态度。由于宋神宗支持新法，司马光等一大批人相继被罢官，新法得以推行。但是变法派与保守派之间的激烈斗争始终没有停止，宋神宗后来在强大的保守派压力下也曾有过动摇，致使王安石两度被迫辞去相位。元丰八年（1085）神宗去世，即位的哲宗皇帝年仅10岁，改元元佑，由其祖母高太后临朝听政。一贯反对变法的高太后重用保守派代表人物司马光等人，这标志着反对变法的势力再度掌握政权，司马光把变法的责任全部推给王安石，并为死去的神宗皇帝开脱以便废弃新法。司马光在执政后一年左右的时间里，将各项新法全部罢废，就连保守派内部的一些人士也觉得过分。闲居江宁的王安石闻听后极为惊愕，不足一个月便忧愤而死。变法派人物更是遭受打击迫害，一大批主张变法的官员被排挤出朝廷，史称“元更化”。