第六章 保障和促进经济发展

第一节 财税管理制度简介

一、税法

税收是国家为了实现其职能的需要，凭借国家权力，依照法律规定的程序对满足法定课税要件的主体所征收的货币或者实物，具有法定性、强制性和无偿性。税法是调整税收关系的法律规范的总称。税收关系分为税收体制关系与税收征纳关系。

目前相关的税法主要调整的是税收征纳关系，税收征纳关系又分为税收征纳实体关系和税收征纳程序关系，相应地税法也分为征纳实体法和征纳程序法。

(一) 实体税法

1.实体税法概述

实体税法最常见的分类是按照征税对象的不同分为流转税法、收益税法、财产税法、资源税法和行为税法。流转税法包括增值税法、消费税法、营业税法、城市维护建设税法和关税法；收益税法包括企业所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、个人所得税法和农牧业税法；财产税法包括房产税法和契税法；资源税法包括资源税法本身、土地增值税法、城镇土地使用税法和耕地占用税法；行为税法包括印花税法、固定资产投资方向调节税法、车船使用税法、屠宰税法和筵席税法。

2.实体税法的构成要素

税收法定，税种很多，任何实体税法都是由下列这些要素所构成的：税法主体、征税对象、税目、税率、纳税环节、纳税义务发生时间与纳税期限、纳税地点、税收优惠、违章处理。税法的构成因素中较为重要的有：征税主体与纳税主体、征税对象、税率。

(1)征税主体与纳税主体。征税主体在我国有三个，分别是税务机关、财政机关和海关。财政机关负责征收农牧业税、耕地占用税和契税；海关负责征收关税，并代征进口环节的增值税、消费税，代交通管理部门征收船舶吨税。其余的税种由税务机关负责征收。纳税主体除了企业与个人，政府机关、事业单位、社会团体在很多情况下也会成为纳税的主体。

(2)征税对象。征税对象是区分税种的标志，如流转税以流转额为征税对象、收益税以所得额为征税对象。一个纳税人可能要涉及多种纳税的纳税义务，这是因为针对的征税对象不同。

(3)税率。税率是税法的核心要素，代表着征税的深度。我国税率的基本形式有：定额税率、比例税率和累进税率。采用定额税率的税种有资源税、城镇土地使用税、耕地占用税等；采用比例税率的税种最典型的是增值税和企业所得税；累进税率分为全额累进税率、超额累进税率和超率累进税率，现行税法只采用超额累进税率和超率累进税率，采用超额累进税率的税种是个人所得税的某些税目；采用超率累进税率的税种是土地增值税。

3.实体税法相关规定

(1)增值税相关规定

增值税是以商品流通和劳务服务在各个环节的增值额为征税对象的一种税，增值税主要针对货物征税，但是要注意以下三点：第一，并不是所有的货物的销售都要缴纳增值税，销售不动产和转让无形资产两项货物的，只是征收营业税而不征收增值税。第二，增值税的征税范围不仅限于货物，还包括两项劳务，即加工劳务和修理修配劳务。第三，增值税的征收不考虑纳税人的盈亏状况，只要搞经营活动有增值额出现，就要征税。

增值税的纳税人是在我国境内销售货物、提供加工和修理修配劳务、进口货物的单位和个人。增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，小规模纳税人不得使用增值税专用发票。增值税是多环节征税，商品每流转一道，有增值额存在，就要征收增值税，增值税是价外税，在增值税专用发票上税款是单独列明的。

增值税的减免税由国务院规定，任何单位或个人无权决定减免税。(2)消费税相关规定

消费税是以特定消费品的流转额为征税对象的一种税。消费税的纳税人为在我国境内生产、委托加工和进口这些消费品的单位和个人。消费税是对货物的销售普遍征收增值税的基础上，选择特定的消费品加征的一道税。消费税纯粹是针对特定货物的，这些货物指如下五类消费品：①过度消费对人类健康、社会秩序、生态环境等方面造成危害的消费品，如烟、酒及酒精、鞭炮和烟火；②奢侈品和非生活必需品，如贵重首饰及珠宝玉石、化妆品等；③高能耗及高档消费品，如小汽车、摩托车等；④不可再生和不可替代的石油类消费品，如汽油、柴油；⑤具有财政意义的消费品，如护肤护发用品、汽车轮胎。

(3)营业税相关规定

营业税是针对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的营业收入额征收的一种税。加工劳务和修理修配劳务，这两项劳务属于增值税的应税劳务，不属于征收营业税的范围。

营业税的纳税人兼营多项劳务，应分别予以核算。未分别核算的，按税率最高的劳务计算征税。减免税项目由国务院规定。

(4)企业所得税相关规定

企业所得税是针对内资企业的生产经营所得和其他所得征收的一种税。企业所得税以企业经营有成果为征税的前提条件。在中华人民共和国境内，企业和其他取得收入的组织为企业所得税的纳税人，不包括个人独资企业、合伙企业。

第一，这里的企业包括居民企业和非居民企业。居民企业，是指依法在中国境内成立，或者依照外国(地区)法律成立但实际管理机构在中国境内的企业。非居民企业，是指依照外国(地区)法律成立且实际管理机构不在中国境内，但在中国境内设立机构、场所的，或者在中国境内未设立机构、场所，但有来源于中国境内所得的企业。

居民企业应当就其来源于中国境内、境外的所得缴纳企业所得税。非居民企业在中国境内设立机构、场所的，应当就其所设机构、场所取得的来源于中国境内的所得，以及发生在中国境外但与其所设机构、场所有实际联系的所得，缴纳企业所得税。

非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税。企业所得税采用比例税率。企业所得税以纳税人每一纳税年度的收入总额减去准予扣除项目后的余额为计税依据。准予扣除项目是指成本、费用、损失。

第二，企业所得税的税率为25%，符合条件的小型微利企业，按20%的税率征收企业所得税，国家需要重点扶持的高新技术企业，按15%征收企业所得税。

第三，外商投资企业和外国企业应纳所得税。外商投资企业和外国企业所得税的纳税人包括：①中外合资经营企业；②中外合作经营企业；③外资企业：④在中国境内设立机构、场所从事生产经营的外国企业和其他经济组织；⑤没有在中国境内设立机构、场所而有来源于中国境内的外国企业和其他经济组织。外商投资企业就来源于中国境内、外的全部所得负有向中国政府纳税的义务，而外国企业仅就来自于中国境内的所得也负有向中国政府纳税的义务。

(5)个人所得税相关规定

《中华人民共和国个人所得税法》于1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过，并于1993年、1999年、2005年进行了三次修改，2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国个人所得税法)的决定》，对《中华人民共和国个人所得税法》做出了进一步修改，将自2011年9月1日起施行。个税起征点的讨论是本次修改中最热门的话题，个税免征额由2000元调高至3500元，税率级数由九级减为七级，一级税率由5%降至3%。可以说，我国个人所得税免征额的提高会直接降低部分中低收入群体的税负，现将相关内容介绍如下：第一，纳税人。个人所得税的纳税人分为居民和非居民。居民是指在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，居民纳税人应就其来源于境内、境外的全部所得纳税；非居民是指居民以外的人，非居民仅就来源于中国境内的所得纳税。在这里应注意居民与非居民的划分标准，不是是否拥有中国国籍，外国人、无国籍人如果在中国境内居住满一年，属于居民的范围，就其来自境外的所得也负有向中国政府纳税的义务。

第二，征税范围与免税、减税项目。依据税法，个人的下述所得应当纳税：工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得。这里应注意：个体户在税法上按照个人对待，生产经营所得需要纳个人所得税，而不是企业所得税。

第三，免税项目。免税项目包括：省级政府、国务院部委和中国人民解放军军级以上单位，以及外国组织、国际组织颁发的各项奖金；国债、金融债券的利息；按照国家规定统一发给的补贴、津贴；福利费、抚恤金、救济金；保险赔款；军人的转业费、复员费；按照国家规定发给干部、职工的安家费、退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费等；依照我国有关法律规定应予免税的各国驻华使馆、领事馆的外交代表、领事官员和其他人员的所得；中国政府参加的国际公约、签订的协议中规定免税的所得；经国务院财政部门批准免税的所得。在上述免税的所得中，应注意奖金必须是省、部级以上单位颁发的，否则不能享受免税待遇；利息免税仅限于国债和金融债券，股票、公司债券的利息、储蓄存款的利息都是要纳税的；离、退休人员的工资，不管是多少均不纳税。

第四，利率。工资、薪金所得，以每月收入额减除费用3500元后的余额，为应纳税所得额，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为3%至45%；个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得，适用5%至35%的超额累进税率；稿酬所得，适用比例税率，税率为20%，并按应纳税额减征30%；劳务报酬所得，适用比例税率，税率为20%。对劳务报酬所得一次收入畸高的，可以实行加成征收，具体办法由国务院规定。特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得，适用比例税率，税率为20%。

(二) 程序税法

程序税法主要是指《中华人民共和国税收征收管理法》，《中华人民共和国税收征收管理法》于1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，并于1995年和2001年进行修正。凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用《中华人民共和国税收征收管理法》。耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理的具体办法，由国务院另行制定。关税及海关代征税收的征收管理，依照法律、行政法规的有关规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自做出税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定。税务机关征税不得多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。

1.税款缴纳管理

(1)按期纳税。纳税人和扣缴义务人应当按照法律法规规定的期限或税务机关依照法律法规确定的期限缴纳或解缴税款，未按照规定的期限缴纳或解缴税款的，从滞纳之日起，每天加收滞纳税款万分之五的滞纳金。

(2)延期纳税。纳税人因有特殊困难不能按期纳税的，经省级国家税务局、地方税务局批准，可以延期纳税，延期的期限最长不得超过3个月。这里应注意三点：一是延期的期限为最长3个月，二是扣缴义务人不存在延期解缴税款的问题，三是延期纳税的审批权在省级税务局。

(3)严格减税、免税管理。税收法定，法律规定有减税、免税的，纳税人经申请，有审批权的税务机关批准，可以享受减税、免税的优惠待遇。地方各级政府、各级政府主管部门、单位、个人违反法律、行政法规规定，擅自做出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报告。

2.税务机关征收税款时可以采取的措施税务机关在税收征管中可以视情况采取核定税款、调整应纳税额、税收保全、税收强制执行等措施。

(1)核定税款。税收法定，法律没有规定的情况，税务机关便不能采用核定应纳税款的权利。

(2)调整应纳税额。这是针对关联企业采取的一项措施，目的是为了防止避税。

(3)税收保全措施。税收保全措施是在纳税期之前采用的，防止纳税人逃避纳税义务，保障国家税款的措施。第一，税收保全措施只能对从事生产、经营的纳税人采用，对其他纳税人、扣缴义务人不能采用。第二，采取税收保全失措施的条件有两个：一是税务机关有根据认为从事生产经营的纳税人有逃避纳税义务的行为，在规定的纳税期之前责令纳税人限期缴纳税款；二是在限期内税务机关发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象，遂责成纳税人提供担保，纳税人又不能提供纳税担保。第三，采取税收保全措施的程序是经县以上税务局局长批准。税收保全措施不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。第四，税收保全措施的内容有二：一是书面通知纳税人的开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款；二是扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。 .

(4)税收强制措施。税收强制措施是在纳税人未履行纳税义务，经采取一般的征管措施无效的情况下，所采取的一项强制纳税人尽纳税义务的措施。

第一，税收强制执行措施既可以对从事生产经营的纳税人采用，也可以对扣缴义务人和纳税担保人采用，这一点与税收保全措施不同。但税收强制措施与税收保全措施一样，对非从事生产经营的纳税人，如个人纳税人不得采用。第二，采取税收强制措施的条件是：纳税人、扣缴义务人未按照规定缴纳、解缴税款，纳税担保人未按照规定缴纳所担保的税款；经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳。就是说，在纳税人、扣缴义务人缴纳、解缴税款，纳税担保人未缴纳所担保的税款时，并不能直接采取强制措施，必须要责令限期缴纳，逾期届满时才能采用。第三，采取税收强制措施必须经县以上税务局局长批准，强制措施不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。第四；税收强制措施的内容有二：一是书面通知银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款，包括滞纳金。二是扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款，包括滞纳金，同样，个人及其所抚养家属维持生活必需的住房和用品，不在强制措施的范围内。

(5)对于没有按照规定办理税务登记以及临时经营的纳税人的征管措施。税务机关可以核定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，可以扣押其价值相当于应纳税的商品、货物；扣押后仍不缴纳的，经县以上税务局局长批准，可以依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖所得抵缴税款。

3.税务争议的解决

税务争议有两类：一类是纳税上的争议，一类是处罚上的争议。这两类争议在解决的方法上不尽相同。

(1)纳税上争议的解决。纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先按照法律、行政法规的规定缴纳或解缴税款及滞纳金或者提供担保，然后才能向上一级税务机关申请复议；上一级税务机关应在法定期限内做出复议决定；对复议决定不服的，可以向法院起诉。未经复议法院不予受理诉讼；未经纳税或解缴税款，‘又不提供担保的，税务机关不受理复议申请。就是说，纳税上争议的解决程序是：先纳税，再复议，复议不服的再进行诉讼。若不纳税又不提供担保，纳税上的争议不予解决。之所以这样规定，是因为税的征收带有强制性。

(2)处罚上争议的解决。当事人对税务机关的处罚决定或强制执行措施、保全措施不服的，可以在法定期限内向上一级税务机关申请复议，对复议决定不服的向法院起诉；也可以直接向法院起诉。这里复议不是必经程序。另外应注意，当事人对处罚决定逾期不申请复议也不起诉、又不履行的，税务机关自身可以采取上述强制执行措施，也可以申请法院强制执行。

二、会计法

《中华人民共和国会计法》于1985年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，并于1993年、1999年修改，修改后的法律自2000年7月1日起施行。会计法的目标是规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序。

会计机构与会计人员的基本职能是会计核算与会计监督。依据法律，财政部主管全国的会计工作，统一的会计制度由财政部制定；县级以上地方各级政府财政部门管理本行政区域内的会计工作；单位负责人负责本单位的会计工作，并对本单位会计资料的真实性、完整性负责。

（一）会计核算的基本要求。

各单位不管其性质如何，都必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。各单位应设置会计机构或在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员。国有的和国有资产占控股地位或主导地位的大、中型企业必须设置总会计师。

（二）会计核算的事项。

《中华人民共和国会计法》第十条对会计核算的事项列举作了规定。包括：款项和有价证券的收付；财物的收发、增减和使用；债权债务的发生和结算；资本、基金的增减；收人、支出、费用、成本的计算；财务成果的计算和处理；需要办理会计手续、进行会计核算的其他事项。

（三）计账的本位币。

记账本位币为人民币，业务收支以人民币以外的货币为主的单位，可以选定一种外币作为记账本位币，但财务会计报告应当折算成人民币。就是说所有的财务会计报告必须用人民币编制。

（四）会计核算的程序。

会计核算的第一步是根据原始凭证及有关资料编制记账凭证；第二步是根据记账凭证或原始凭证登记会计账簿；第三步是定期的账核对、账实核对、账款核对；第四步是根据核对无误的账簿，编制财务会计报告。这里应注意账簿并不都是根据记账凭证登记的，有些账簿也是以原始凭证为根据登记的。

三、审计法

审计法是调整审计关系的法律规范的总称。《中华人民共和国审计法》于1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，并于2006年2月28日由第十届全国人大常委会第二十次会议修正。依据该法，国务院设审计署在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作，向国务院总理报告工作；省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。这种领导体制与一般的政府机关在政府的领导下开展工作不同。地方各级审计机关要对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。

(一) 审计机关的审计监督的范围

(1)各级政府的预算执行情况；(2)中央银行的财务收支；(3)国有金融机构及国有企业的资产、负债、损益；(4)国家的事业组织的财务收支；(5)国家建设项目预算的执行情况和决算；(6)政府部门管理的和社会团体受委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支；(7)国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支。通过审计监督的范围可以看出，审计机关并不是对所有单位的财务收支都实施审计监督。

(二) 审计机关的权力

审计机关在实施审计的过程中，有权要求被审计单位报送有关资料、有权检查被审计单位的会计资料和资产、有权就审计事项中的有关问题向有关单位和个人进行调查、有权对被审计单位正在进行的违反国家规定(包括违反法律、行政性法规、行政规章等在内)的行为进行制止。对于正在实施的违反国家规定的行为制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，有权通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的，应建议有关主管部门纠正，审计机关无权要求被审计单位放弃执行主管部门的规定。有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。

(三) 审计的程序

审计的程序分为四个步骤：第一步，组成审计组，于实施审计前向被审计单位送达审计通知书；第二步，通过审查、查阅、检查、调查等方式进行审计，取得有关资料；第三步，审计组向审计机关提出审计报告，审计报告报送审计机关前应征求被审计单位的意见，被审计单位应将其意见以书面形式送交审计组或者审计机关；第四步，审计机关审定审计报告，对审计事项做出评价，出具审计意见书；对于违反规定的行为需要依法给予处理的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关机关提出处理、处罚意见，审计意见书和审计决定应送达被审计单位和有关单位。审计决定自送达之日起生效。

第二节 土地管理制度简介

一、土地管理法

土地管理法指对国家运用法律和行政的手段对土地财产制度和土地资源的合理利用所进行管理活动予以规范的各种法律规范的总称。我国制定土地管理法的目的是：为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。《中华人民共和国土地管理法》于1986年制定，后于1988年和2004年两次修订，1998年国务院制定并于201 1年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》是对该法的重要补充。这两部法律法规是我国土地管理和保障人民群众土地使用权益的主要法律依据。我国人多地少，可耕地面积和人均耕地面积都非常紧张，所以《中华人民共和国土地管理法》严格规定了土地的所有权、使用权以及权力变更的制度；规定了各级人民政府土地利用规划的原则和审批办法，并建立土地的统计和调查制度；严格规定了耕地的保护制度，限制耕地转为非耕作用地的数量，实行基本农田保护制度，禁止破坏、闲置耕地。这些都与人民群众，特别是依赖农业收入的广大农民群众的利益密切相关。各级人民政府必须以有利于广大人民群众的根本利益为出发点，切实依法进行土地管理，保障群众权益。

(一) 国有土地使用权

1.出让土地使用权

出让土地使用权是土地使用者以向国有土地所有者代表支付出让金为对价而原始取得的有期限限制的国有土地使用权。

第一，出让土地使用权的主体。境内外法人、非法人组织和公民个人可依法取得出让土地使用权。但是，外商投资开发经营成片土地，应依法设立中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资企业，享有该项权利。

第二，出让土地使用权的取得。出让土地使用权的合法取得方式为拍卖、招标、协议。城市房地产管理法规定，商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，应当采取拍卖、招标方式出让土地使用权。没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取协议方式出让土地使用权。采取协议方式出让土地使用权的，出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

第三，出让土地使用权的年限。根据国务院的现行规定，城镇国有土地使用权出让的最高年限，按土地用途分为以下几种情况：(1)居住用地70年；(2)工业用地50年；(3)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；(4)商业、旅游、娱乐用地40年；(5)综合或者其他用地50年。此外，开发国有荒山、荒地、荒滩从事广义的农业生产的，使用期限最长不得超过50年。国有土地所有者代表与用地者可在不超过最高出让年限的前提下，在出让合同中约定出让年限。

2.划拨土地使用权

划拨土地使用权是土地使用者经县级以上人民政府依法批准，在缴纳补偿、安置等费用后所取得的或者无偿取得的没有使用期限限制的国有土地使用权。其适用范围包括：(1)国家机关用地，例如政府大院和军事用地；(2)城市基础设施用地，例如道路、停车场和公益事业用地(例如残疾人工厂学校、希望小学，不包含正常健康人的学校)；(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，如三峡工程、京九铁路等；(4)法律法规规定的其他用地。

(二) 集体土地使用权

1.概述。

集体土地使用权是符合法律规定的用地者按照土地用途而以一定方式使用集体土地的权利。按土地用途进行分类的各项集体土地使用权可以分别对应有不同的取得方式。农用地使用权的取得方式为承包(因此又被称为“土地承包经营权”)，其中主要采用带有社会保障性质的与集体经济组织内部成员身份密切相关的家庭承包方式，此外也可采用招标、拍卖及公开协商等承包方式；宅基地使用权的取得方式为分配；非农经营用地使用权的取得方式为投资；非农公益用地使用权的取得方式为拨付。

农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

2.土地承包经营权

目前我国用以规范土地承包经营权的法律法规主要有两个，一是第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过的《中华人民共和国农村土地承包法》，二是2005年农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》。《中华人民共和国农村土地承包法》旨在稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。规定国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包；村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。

3.宅基地使用权农村集体经济组织内部成员符合建房申请宅基地条件的，依法享有宅基地使用权。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。宅基地使用权人转让、出租房屋及宅基地使用权再申请宅基地的，不予批准。

(三) 建设用地管理

1.国家建设用地

国家建设征用农民集体土地，应依法报国务院或省、自治区：直辖市人民政府批准。征收下列土地由国务院批准：(1)基本农田；(2)基本农田以外的耕地超过35公顷的；(3)其他土地超过70公顷的。征收上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

2.临时建设用地

临时建设用地是指因建设项目施工和地质勘查等需要临时使用国有土地或者集体土地。其与一般建设用地相比，用地时间短，审批手续相对简便。

(1)临时建设用地的审批程序。临时建设用地，由县级以上人民政府审批。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

(2)临时建设用地的限制。土地管理法对临时建设用地作了以下限制性规定：第一，必须按照临时使用合同约定的用途使用土地；第二，不得修建永久性建筑；第三，临时使用土地的期限不得超过2年。

(四) 征收土地的补偿

《土地管理法》以及《土地管理法实施条例》中，对土地的征收征用作了比较详细的规定：

(1)征收土地的，应当按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。

(2)征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。

(3)征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

(4)依照前述的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

(5)国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

(6)征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。

(7)被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

二、城市房地产管理法

《中华人民共和国城市房地产管理法》于1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改(中华人民共和国城市房地产管理法)的决定》，修改后的法律自同日起施行。

(一) 房地产开发

以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

(二) 房地产交易

1.商品房预售，应当符合下列条件：(1)已支付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；(2)持有建设工程规划许可证；(3)向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明；(4)按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。

2.转让经济适用房。转让经济适用房时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家的有关规定缴纳土地使用权出让金。

简单地说，经济适用房的转让必须先转为商品房，再转让；这样的规定要求由受让方补办出让手续，是为了增加其购买经济适用房的麻烦，不如去买商品房。

第三节 环境保护制度简介

一、环境保护所涉及的法律法规

《中华人民共和国环境保护法》是环境保护的基本法，该法于1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，1989年12月26日中华人民共和国主席令第二十二号公布施行。其他涉及环境保护的法律法规主要包括：(1)综合类：2001年《中华人民共和国防沙治沙法》；2002年《中华人民共和国清洁生产促进法》；1994年《中华人民共和国自然区保护条例》；2007年《全国污染源普查条例》；2003年《排污费征收使用管理条例》；1998年《建设项目环境保护管理条例》等。(2)海洋环境保护类：1999年《中华人民共和国海洋环境保护法》；1985年《中华人民共和国海洋倾废管理条例》；2006年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》；2007年《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等。(3)大气污染防治：2000年《中华人民共和国大气污染防治法》。 (4)固体废物污染防治类：2004年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《危险废物经营许可证管理办法》；2009年《废弃电器电子产品回收处理管理条例》。(5)水污染防治类：1984年第六届全国人大常委会五次会议通过，后分别于1996年第八届全国人大常委会十九次会议和2008年第十届人大第三十二次会议修订的《中华人民共和国水污染防治法》；2000年的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》。(6)噪声污染防治类：1996年《中华人民共和国环境噪声污染防治法》。(7)放射性污染防治：2003年《中华人民共和国放射性污染防治法》。

二、环境保护法的基本原则

(一)经济、社会与环境协调发展原则

该原则又被简称为协调发展原则，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。该原则揭示出了我们应如何看待经济发展与环境保护之间的关系。因为，经济的发展总是和环境的保护存在着矛盾之处。经济和社会的发展导致对自然资源的需求不断增加，造成对环境资源的破坏。因此，该原则提出在发展经济的同时一定要注意到环境的保护，合理利用自然资源，保持良好的生态环境，提高资源的再生能力，实现资源的可持续利用，促进经济、社会与环境协调发展，促进人与自然和谐、稳定的发展。

(二)预防为主、防治结合、综合治理的原则

预防为主、防治结合、综合治理的原则简称为预防为主原则或综合治理原则，是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。该原则要求在保护环境时要做到防患于未然。将消除污染的措施提前到开发建设之初。从源头上切断环境污染的产生，从根本上避免和减少环境污染的事后治理。因为，环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。而且事后治理环境污染和破坏的费用巨大，甚至付出巨大的经济代价也无法降低影响。另外，环境问题的产生和发展具有缓发性和潜在性，人们对损害环境的活动造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现和认识。但环境问题一旦出现，往往为时已晚，且无法救治。因此，我国不能够走西方发达国家“先污染，后治理”的老路，而是应该采取“预防为主、防治结合”原则，尽量避免环境损害或将其消除于生产过程之中，做到防患于未然。

(三)污染者负担原则

该原则内容包括：污染者付费和污染者治理。所谓开发者保护，是指对环境和自然资源进行开发利用的组织或个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。对自然资源的开发和保护是密切相关的，开发的目的就是为了有效的利用并保护好环境和自然资源。强调这一责任其目的是使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，维护自然资源的合理开发、永续利用。所谓污染者治理，是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对其污染和被污染的环境进行治理，并承担治理费用。实施该原则可以明确污染者的责任，推动排污者积极治理污染，促进企业治理污染和保护环境。

(四)公众参与原则

公众参与原则，又称环境民主原则或依靠群众保护环境的原则。该原则是指，环境法鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保护他们对污染和破坏环境的行为依法进行监督的权利。公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。在环境法中确立公民参与的原则，是民主主义理念在环境管理活动中的延伸。广大公民作为人类的一分子，对与维持自身生存休戚相关的环境品质的改善当然享有决策的权利。这项原则最集中地体现了现代环境法的民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。在环境问题所涉及的法律关系当中，公众的环境利益是最容易受到侵害的，而公众相对于企业事业单位和行政部门处于弱者地位，如果没有公众参与，环境保护就必然失去发展的动力，就会流于形式，也根本无法保证法律的公平与正义。

三、环境保护法的基本制度

(一) 环境规划制度

环境保护法第十二条规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

环境规划按规划的时间期限分为短期规划、中期规划和长期规划。通常短期规划以5年为限，中期规划以15年为限，长期规划以20、30、50年为限。按规划的法定效力分为强制性规划和指导性规划。按规划的性质可以分为污染控制规划、国民经济整体规划和国土利用规划三大类。

(二) 环境影响评价制度

环境影响评价适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内对环境有影响的建设项目、流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价。

(三) “三同时”制度

“三同时”制度，是指建设项目需要配置的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境法律制度。该制度系我国首创。中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域对环境有影响的建设项目需要配置环境保护设施的，必须适用“三同时”制度。

(四) 排污收费制度

排污收费制度是指国家环境管理机关根据法律、法规的规定，对排污者征收一定数额的费用的一项法律制度。

1.征收排污费的对象

征收排污费的对象是超过国家或地方污染物排放标准排放污染物的企业事业单位0企业事业单位向水体排放污染物，不超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳排污费，超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，缴纳超标准排污费，即对排放水污染物的实行达标排放的征收排污费，超标准排放征收超标准排污费的双收费制度；向大气和海洋排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准，达标排放的征收排污费，超标排污应当限期治理并科以罚款。之所以水体宽松，原因是目前可以治理；大气海洋的治理目前尚困难，因此严格。

2.缴纳排污费以外的其他法律义务和责任对排污者而言，其缴纳了排污费，并不免除其负担治理污染、赔偿污染损失和法律规定的其他义务和责任。排污费只是行政责任的一个，民事刑事责任不受影响，还要承担。

(五) 环境保护许可证制度

对不超过排污总量控制指标的排污单位，颁发《排放许可证》；对超出排污总量控制指标的排污单位，颁发《临时排放许可证》，并限期削减排放量。

(六) 限期治理制度

限期治理制度，是指对污染严重的污染源，由法定国家机关依法限定在一定期限内治理并完成治理任务，达到治理目标的一整套法律制度措施。

1.限期治理的对象。限期治理的对象包括两大类：一是严重污染环境的污染源；二是位于需要特别保护的区域内的超标准排污的污染源，需要特别保护的区域指风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域。

2.限期治理制度的实施程序。限期治理由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提出意见，报同级人民政府批准。中央或者省、自治区、直辖市人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定；市、县或市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。造成环境噪声污染的小型企业事业单位的限期治理，可以由县级以上人民政府在国务院规定的权限内授权其环境保护行政主管部门决定。对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除加收超标准排污费外，可以处以罚款，或者责令停业、关闭，罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由做出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭的，须报国务院批准。

四、环境纠纷处理的特殊性

(一)环境民事责任的特殊性

环境民事责任，是指单位或者个人因污染危害环境而侵害了公共财产或者他人的人身、财产所应承担的民事方面的责任。

1.环境民事责任的构成。

第一，环境民事责任实行无过错责任。其原因在于环境侵害行为本身创造社会财富有一定的正当性，追究其过错几乎不可能；另外，由排污者从营利中赔偿受害人的损失，符合公平原则。第二，行为的违法性不是构成要件。行为人即使达标排污，只要从事排污并发生了危害后果的，也要承担民事责任。行为人不得以达标排放作为免除其民事责任的抗辩理由。第三，实行因果关系推定。即被告不能证明自己与环境污染危害无关，如行为人排放的污染物不可能产生受害人遭受的污染，就推定因果关系存在。

2.环境民事责任的免责事由。

第一，由不可抗力造成并且行为人及时采取合理措施。第二，受害者自我致害。污染损失由受害者自身的责任所引起的，排污单位不承担责任。第三，第三者过错。第三者应当承担责任。

3.环境民事诉讼时效为3年。

环境保护法规定：因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。

4.环境民事诉讼适用举证责任倒置。

在环境民事诉讼中，原告只需提供被告侵权的基本事实，而被告则负主要的举证责任。之所以在环境民事诉讼中适用举证责任倒置，是因为要求原告证明被告从事排污行为、排污行为与损害后果之间的因果关系，十分困难，如果实行原告举证无异于剥夺受害者的胜诉权。

(二)环境行政纠纷处理的特殊性

对于环境行政诉讼时效，环境保护法作了不同于行政诉讼法的规定；当事人对行政复议决定不服的诉讼时效为15天；直接向人民法院起诉的，诉讼时效为15天。