第三章 全面推进依法行政

第一节 依法行政思想的演进

一、依法行政的含义

在现代社会，行政必须受法律的约束，这是法治的必然要求。尽管各国在其不同的法治发展道路上，形成了关于“依法行政”的不同称谓，但在现代法治国家中，依法行政都实质性成为行政机关所普遍遵循的一项法治原则，并由此构成了各国建立行政法律制度的基础和根据。

依法行政包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定；二是行政机关权力的行使必须依据法律，既不得违反实体规范，也不得违反程序规范；三是违法行政必须承担法律责任。其中，规范行政权的来源是前提，行政权的合法行使是关键，法律责任的落实则是保障，三者之间环环相扣，三位一体，共同构成了现代社会对行政机关的要求。

为了进一步准确把握依法行政的含义，我们需要从下列三个方面深刻认识依法行政的本质：

第一，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。

依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权之源；政府责任是行政权的核心，是政府属性的本质。对于政府而言，“法未授权不可为”；对于公民而言，“法未禁止即可为”。在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。

第二，在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。

依法治国、依法行政的核心是依法治官而非治民，依法治权而非治事，依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器，而不是指地理界定概念。我们必须摒弃法律仅仅治民、洽事的意识，确立法律首先治官、治权的法治主义意识，在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。

第三，在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。

我国现行立法比较重视设定公民责任，不太重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性重要法律法规难以及时出台，一些单行法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者过于原则无法追究，或者力度过软不具威慑力。现行行政执法过于重视行使行政权，不太重视承担行政责任：一些执法者习惯于抖威风、耍特权、牟取部门利益，甚至在少数地方和部门形成了以案件为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法链”。现行的监督制度往往重视虚置监督形式，不太重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”，往往出现“相互礼让”；外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来阻力很大；监督者的监督责任同样缺失，很多监督都成了“软监督”。

二、依法行政思想的演进过程

受两千多年的封建集权统治和儒家思想的影响，我国的民主与法治精神存在先天不足。在封建社会，官员们历来把法律视为驭民的工具，把权力视为个人社会地位和物质利益的资本，习惯于按照个人意志行事，以言代法、以权代法和滥用权力的情况普遍存在。老百姓也对法律敬而远之，视法律为约束老百姓的枷锁，而掌权者自身是超乎法律之上的。这样，在旧中国根本谈不上依法行政。

新中国建立之后，我国的民主与法制建设开始起步。早在1945年，毛泽东同志回答黄炎培先生提出的共产党在执掌全国政权后怎样才能跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率这一问题时，就指出要靠民主和法制。建国初期，民主与法制建设取得了较大发展，特别是1954年宪法的制定，对推动社会主义民主和法制建设起到了巨大的作用。但是，“文革”十年期间，言大于法、权大于法的现象横行社会，民主与法律遭到了严重的践踏，我国的民主与法治建设也受到了极大的破坏。

党的十一届三中全会以后，我国的民主、法治建设和实践逐步走上了正常的轨道，在促进依法行政方面我国已经形成了一套较为完善的法律体系，在行政领域以宪法为基础的中国特色社会主义依法行政法律框架体系正在发挥应有的作用，行政机关依法行政的法制化、高效化正在大力推进。

中共十五大明确指出：依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。为了把党的基本路线贯穿到国家基本法中，在九届全国人大二次会议上，通过了宪法修正案，明确规定中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。这就使依法治国的基本方略得到我国根本大法的认可。

依法行政是依法治国的重要组成部分。在我国，依法行政表现为一种治理国家的方式，是政府管理国家行政事务方式的重大变革。从1984年全国人大常委会委员长彭真提出国家管理“要依法办事”，到1993年依法行政在八届全国人大一次会议的《政府工作报告》中正式确立，我国对依法行政的认可走过了一个长时间的曲折道路。江泽民同志在中共十五大的报告中明确要求“一切政府机关都必须依法行政”，至此，“依法行政”被正式提出。

第二节 全面推进依法行政的重要性和紧迫性

一、全面推进依法行政的重要性

(一)依法行政是国家发展的结果

我国的行政机关，履行着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的职责。行政机关通过管理国家事务，行使行政权，事关社会公共利益和公民个人利益，体现国家政权的性质，影响国家政权同广大人民群众的关系。因此，时任国务院总理朱镕基在九届全国人大二次会议的《政府工作报告》中提出，政府要加强行政立法，强化执法监督，推进依法行政；并明确地把从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，作为国务院贯彻依法治国基本方略要着重抓好的三项工作之一。

(二)依法行政是社会改革的需要

我国从十一届三中全会以后，进入了改革开放的新时期。改革开放发展起来的经济民主和政治民主，为依法行使行政权奠定了坚实的基础。尤其是在建设社会主义市场经济目标提出后，必然要求政府不再依靠行政命令的办法进行管理，而只能依靠法律，通过法律手段管理经济，以致管理整个社会。这就是依法行政的经济基础。目前，我国经济发展迅速，政治生活日益民主，社会生活中许多深层次矛盾需要用法律手段来解决。全社会对依法行政的要求也越来越高，在这样的社会环境下，依法行政就被各级政府提到一个重要的位置上来。

(三)依法行政是我国加强法制建设的必然

我国加强依法行政，在立法上，从国家基本法到各个部门法，都对依法行政提出了明确的要求。依法行政的前提，必须是对行政行为进行有效的制约。1989年《行政诉讼法》的通过，标志着对具体行政行为是否合法进行审查的司法机制正式形成。《行政诉讼法》规范了“民告官”后，依法行政才具备了实现的可能。再如，近年来颁布的《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》，从国家法的角度规定了监督、制约行政机关行使行政权，规范国家的立法权，充分体现了依法治国、依法行政的现代行政管理理念。对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政制度改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，有重要的历史意义。

二、全面推进依法行政的意义

(一)依法行政是保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。

从形式上看，依法行政确定的是法律与行政之间的关系，强调的是行政对法律的服从和尊重，但其本质上指向的却是对公民、法人或者其他组织合法权益的保护。行政权作为一种支配性权力，极易扩张和造成对公民权利的侵害，依法行政正是通过对行政权取得和行使的控制机制，及违法行政的责任追究机制，将行政权纳入法制轨道，使行政能够服从广大人民的意志和立场，从而保护公民的合法权益，实现行政权为广大人民群众提供福祉的目的。

依法行政要求行政权的来源必须依据法律，这有助于从根本上减少和杜绝行政机关自我授权和权力扩张侵犯行政相对人合法权益的可能性；依法行政要求行政权的行使应该在法定的权限范围内，应该遵守法定的实体规范和程序规范，这就从执法过程中防止行政权侵犯行政相对人的合法权益；依法行政要求行政机关违法行政必须承担相应责任，这就从强化行政机关的责任上保护了行政相对人的合法权益。

(二)依法行政是依法治国的核心和关键。

我国宪法明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”。《纲要》明确提出要依法行政、建设法治政府。那么，依法治国和依法行政之间究竟存在什么关系？我们认为，依法行政与依法治国之间关系密切：一方面.依法行政是依法治国的重要组成部分，没有依法治国的大环境，依法行政也就无从谈起；另一方面，依法行政又是依法治国的核心、难点、重点和关键所在，行政机关依法行政观念薄弱。依法行政的能力和水平低下，依法治国方略也就不可能得以全面实施。

1.依法行政是依法治国的应有之义。

依法治国的一个基本要求就是“政府和公职人员必须严格依法行政.依法办事，依法管理国家的政治、经济、文化和其他各项社会事务”。依法行政是依法治国的重要组成部分.主要体现在以下三个方面：其一，依法治国是一项复杂的系统工程，法治国家和法治社会目标的实现有赖于法治各个环节和各个要素的共同努力。依法行政则是其中的关键环节之一，依法行政是建设法治国家和法治社会的核心内容。其二，依法治国的基本特点是奉行“法律之治”，建立健全法律体系，并确保法律得到切实的贯彻实施。行政机关作为最主要的执法机关，承担着实施法律的重任，因此如果没有强有力的行政执法，那么任何立法努力都只不过是一种徒劳。其三，依法治国的关键是确立“法律至上”的权威，而依法行政的基本要求就是政府守法，行政机关只有在“行政服从法律”的基础上才能通过实施法律进行公共管理。

2.依法治国为依法行政提供了前提。

不奉行依法治国，就无法全面推行依法行政，依法治国为依法行政提供了前提和基础。一则，奉行依法治国，意味着一切政党、国家机关、社会团体和公民个人都必须以宪法和法律为根本的活动准则，不得凌驾于法律之上或者超越于法律之外，这就要求行政管理要从主要是“依政策行政”向主要“依法行政”转变，是否合法成为衡量行政管理正当与否的支配性标准。正因为如此，依据依法治国方略的确立就为依法行政的产生和发展提供了生长土壤，铺平了发展道路。二则，依法行政不是孤立的，它需要得到依法治国的各个组成部分的支持。例如，不仅有赖于立法机关建立、健全与社会主义市场经济体制相适应的法律体系，以确保“有法可依”；而且有赖于立法监督、司法监督和各种社会监督，以确保“有法必依”。据此，如果离开立法、司法和其他力量的支持，就很难要求行政机关真正做到依法行政。

3.依法行政是依法治国的重点。

实行和坚持依法治国，就是在党的领导下努力实现国家各项工作法制化、规范化，保证人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式.参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，真正做到有法可依，有法必依，执法必严、违法必究，保证各项事业在社会主义法制轨道上顺利发展。从国家权力分工的一般规律来看，行政权是国家权力中最为集中和最活跃的部分，行政机关是权力最为宽泛、机构最多、人数最多的国家机关，无论是管理国家事务、社会事务，还是管理经济文化事业，行政机关无疑都居于主导地位。正是由于行政机关的行政行为与公民、法人和其他组织的利益关系最为密切，涉及面最为广泛，行政机关在社会治理中的举足轻重地位，这就决定了依法行政成为依法治国的重点和核心。如果行政机关不能依法办事，公民、法人和其他组织的合法权益将受到损害，法律在社会生活中的作用和在人们心目中的权威就会遭到削弱，就不可能实现行政法治，也就不可能建设法治国家和法治社会。

(三)依法行政是深化行政管理体制的有力手段。

改革开放以来，我国在行政法治建设与行政管理体制改革两方面都取得了重大成就，积累了许多宝贵经验，但同时也都还存在着一些重大问题亟待解决。当下，我们正处于向纵深方向加速发展的关键时期，我们应当全面总结二者在我国社会主义民主政治建设框架中的密切关系，按照《纲要》和行政管理体制改革的总体方案，努力推进公共行政体制优化、制度变革与机制创新，全面推进依法行政、加快建设法治政府，实现党的十七大报告确立的“建设服务型政府”的宏伟目标。

我们认为，行政管理体制改革与行政法治建设二者关系具有两面性：一方面，二者之间存在着明显张力，前者倾向于证伪，作现行体制安排不合理的假定，经过反复试错以完成体制变革，而后者则倾向于证成，假定现行体制设计的合理性，然后通过行政法律制度来确认该种体制；行政法治追求公共行政体制的确定性和连续性，试图实现政府职能定位、行政组织结构、行政权力运作机制、行政行为模式、行政责任追究机制的法定化，而行政管理体制改革却要中断旧体制的连续性，重建一种新的确定性。一旦二者对现行体制的合理性认识发生分歧时，行政法治的“保守性”与行政管理体制改革的“创新性”之间的矛盾就会激化。另一方面，二者之间又是辩证统一的，同属上层建筑，在中国都属于社会主义民主政治的重要组成部分，都取决于经济基础且须对经济基础作出回应；二者都围绕着政府职能的理性界定和全面履行这个主题展开，其核心都是通过规范和制约行政权来维护和拓展公民权利；在崇尚科学、理性和以人为本的现代社会，二者都要祛除政府职能设定和实现过程中的非理性因素，理顺政企、政资、政社、政事以及政府与其他公共机构之间的关系，在理性界定政府职权和职责的基础上，按照科学化、民主化和法治化的要求.建构一套理性的行政权力运行机制，有效实施公共管理和提供公共服务；二者之间是互相交融的关系，行政管理体制改革将依法行政、建设法治政序、效益、自由等价值诉求融入公共行政体制变革当中，而行政法律制度变革则要体现行政管理体制改革追求的公共理性和公共精神，并以制度为载体实现公共行政的制度化、规范化和程序化；二者往往交错发展、齐头并进，行政管理体制改革为行政法律制度变革提供基础与前提，减少制度变革阻力，而行政法治建设则能确认和巩固行政管理体制改革成果，降低改革的随意性，树立法律至上的权威，实现依法行政。

第三节 全面推进依法行政的指导思想与目标

依法行政是政府的全局性工作，涉及行政管理的各个方面，为此，必须确立一个科学的指导思想来为依法行政提供行动指南。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了全面推进依法行政的指导思想，这就是：全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。上述指导思想的确立，对于建设法治政府，全面推进依法行政进程，具有重大而深远的意义。

一、全面推进依法行政的指导思想

我国的依法行政之路应该向什么方向发展？国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》首先明确规定了全面推进依法行政的指导思想。具体说来，我国全面推进依法行政，应当遵循以下指导思想。

(一)坚持党的领导，坚持执政为民。

在我国，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

坚持执政为民，始终代表中国最广大人民的根本利益，是中国共产党的根本宗旨所决定的，是全面推进依法行政的根本目的。全面推进依法行政，就是要按照宪法和法律来行使人民赋予的权力，从根本上保障和维护人民群众的权利和利益。全面推进依法行政，就要在国家机关工作中，充分体现人民利益至上的基本精神，将保障和维护人民群众的合法权益作为国家行政管理工作的出发点。

依法行政是依法治国的核心，依法行政同样必须坚持党的领导。党的领导主要是政治、思想和组织的领导。只有很好地坚持党的领导，才能真正做到执政为民。党的领导、执政为民与依法行政是统一的，党的领导、执政为民是依法行政的指导思想。

(二)忠实地履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

全面推进依法行政，就是要使政府机关和工作人员必须在宪法和法律规定的范围内活动，严格依法行政，增强法治观念，全面提高依法行政的能力和水平，自觉做遵守法律的模范和表率，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，《实施纲要》把坚持忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，作为全面推进依法行政的一个重要指导思想。

依法行政必须忠实地履行宪法和法律赋予的职责。宪法是一个国家的根本大法，规定着一个国家的根本的指导思想、基本原则、根本制度、根本任务和公民的基本权利和义务，从根本上决定着一个国家的性质和未来的发展方向，是保护国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础。宪法规定了中央人民政府和地方各级人民政府的产生、组成和职权，国务院组织法和地方各级人民政府组织法具体规定了政府机关的组织和职权范围，相关的行政法律详细规定了国家机关行政的法律界限。

依法行政是贯彻依法治国方略、提高行政管理水平的基本要求。要把各级政府的依法行政水平大大提高一步，建设法治政府。

各级政府要严格按照法定的权限和程序行使权力、履行职责。所有政府工作人员都要坚持依法办事，学会并善于依法处理经济社会事务。行政权力应当依据法律，行政行为应当遵守法律，行政机关违法同样应当承担责任。要加强政府立法工作，提高立法质量。要改革行政执法体制，规范行政执法行为，实行行政执法责任制和过错追究制，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制。要完善行政监督制度，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。行政执法人员的素质和工作水平直接影响行政执法效果，关乎群众利益，关乎政府形象。要加强行政执法队伍建设，不断提高执法能力和水平。

(三)提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度。

政府的管理效能是政府通过行政管理活动所取得的积极效果，政府要通过一系列的具体操作程序和过程，例如降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度等来提高政府的效能。

全面推进依法行政，也是提高行政效率、降低行政成本、创新管理方式的一种重要手段。各级行政机关和工作人员严格依法行政，就能够使整个行政工作走上法制、规范、有序的轨道，增强行政管理的透明度，大大降低行政管理成本，从根本上创新行政管理方式，提高行政效率。

依法行政就是要通过制度建设，完善行政组织法，来提高政府的管理效能，降低管理成本。政府要按照精简、统一、效能的要求，合理设置机构，优化人员结构，科学规范部门职能和分工，将一些职能相近、相似或交叉的机构合并，逐步扩大社会自治功能，缩小政府统制功能，切实解决政出多门、层次过多，职能交叉、职责重复、权责脱节、效率低下，以及多重多头管理和执法的问题，提高政府回应社会的能力，为民众提供方便、快捷、高质量的公共服务。阳光是最好的防腐剂，公共行政应增强透明度。无论是行政立法、行政机关的重大决策、决定还是行政管理过程都应当公开透明，让人们知晓。公开透明是人民参与政治、参与管理的前提，也是人民从事经济、社会活动合理预期的基础，同时还便于对行政活动的监督。

全面推进依法行政，可以说是一场政府管理体制创新的革命。随着依法治国基本方略的贯彻落实和社会主义政治文明建设的进展，行政管理体制改革和创新也在不断深化，政府职能进一步转变。推进政府机构改革，按照精简、统一、效能的原则合理设置机构，理顺职能分工，加强政府法制建设，逐步实现政府机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，这是政府机构依法行政的重要基础。坚持依法行政，加强对行政权力的制约和监督。

依法行政是贯彻依法治国基本方略的重要内容和必然要求，是政府行使权力的基本准则。依法行政的水平和能力，是衡量政府工作的重要标准。政府工作人员要学法、懂法、用法，善于依法处理经济和社会事务。要提高行政执法和行政监督水平，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

二、全面推进依法行政的目标

全面推进依法行政的目标是建设法治政府。法治政府是现代法治国家一个十分重要的概念。其内涵十分丰富，外延十分宽泛，而且又是一个动态的概念，一方面随着法治的发展而发展，另一方面又随着人们认识的发展而发展，可以说“什么是法治政府”的认识在法学理论探求上将是永无止境的。但基于现有的法治发展基础和现有的认识能力，对现阶段的法治政府内涵做一个比较合理的界定不仅是可能的，而且也是十分必要的。现代法治特征和行政权力的属性共同决定法治政府的内涵。

（一）法治政府的“法”是反映人民共同意志的良法。

法律内容要体现民主正义，法律结构形式要呈现合理性。它的形式要求：

1.法律具有一般性。法律是针对社会中的一般人而非特定人设定的行为模式，这些行为模式对所有的人同等适用。

2.法律具有公开性。法律必须公布，使所有人能够了解法律内容。

3.法律具有明确性。法律必须是明确的、具体的，为公众所认识和理解。

4.法律具有可预测性。法律能让人们预测到行为的后果，可做什么，不能做什么，法律不能溯及既往。

5.法律具有可诉性。当法律规定的权利被侵犯或滥用，义务被讳反时，有适当的救济程序和手段。

6.法律体系必须结构严谨、内部和谐、内容完备。部门法之间、法律的效力等级之间、实体法与程序法之间彼此衔接、界限明确，不仅同一法律内部不能自相矛盾，不同法律之间也不能相互矛盾，凡是需要法律调整的社会关系都要分门别类地纳入各个部门法，不能有重大缺漏，法律调整的内容和形式等要适应社会生活，注意保持法律的稳定性、连续性与变动性的统一。

7.法律必须合乎情理，切实可行，不能要求公民去做他做不到的事情。

（二）法治政府的“治”是“善治”，即政府内部治理和外部约束的控权机制，“善治”的最终目标：合法性、透明.性、责任性和法治有效、稳定以及回应社会。

1.法治政府的精要在于“治国者先受治于法”，即政府要受到宪法和法律的规范和约束。法治政府的基础性前提之一是存在独立的，能代表人民共同意志的，约束政府权力的获取、组织和行使的法律，以权力制衡权力，其中包括规范政府权力获取的约束制度和机制以及政府行为的约束制度和制衡机制。政府权力纳入宪法和法律支配之下，受到控制和约束，不仅成为人民主权原则的核心内容和最高原则，而且成为一种活的政治生态，从而真正实现法治。对政府行使行政权力的监督和违法行政纠错机制，其中包括人大的法律监督和纠错机制、政协的民主监督和纠错机制、独立的司法审查和纠错机制、被称为“第四种权力”的舆论监督和民众监督，从而防止政府滥用权力和腐败。

2.律人先律己。建立一系列具体的、法律的、经济的、行政的、政治的政府内部治理制度和监督机制，保证政府自觉完全依照法治轨道运作。其中包括民主的、科学的行政立法制度，独立、公正的行政执法制度，政府权力自我约束、监督和政府上下左右相互约束、监督的制度和机制，政府公务员的选拔、任用、培训、教育、奖惩制度和机制，使政府建立起制度化、法律化的归责机制和责任追究机制，使政府及其公务员形成一种坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的理念，一种法律具有至上性、权威性的法律情感，一种尊重和保障公民权利和自由的责任意识，一种公正、严肃、依法办事的观念，实现法治政府“治”的最终目的“善治”，以保障政府权力成为积极推动经济发展、社会进步的力量。

（三）法治政府的“政府’”是现代意义上的政府，即民主政府、有限政府、分权政府、责任政府。

传统意义上的政府是集立法、行政、司法于一体的综合型政府，是全能的、无所不知的、无所不能的政府。传统意义上的政府是一个社会的权力中心，而社会必须受制于这一中心。而现代意义上的政府，它的权力来源于人民授予，主权在民；国家权力由多元支配，相互制约，并为其负责与反应；政府的权威来源于政府与人民之间制度化对话；政府的职责不在于控制和管制，而在于掌舵和服务；政府的行为不应以自身需要为导向，而应以公民需要为导向。政府管理的实质是如何管理在追求各种社会价值的变迁过程中的公众。

一个法治政府的确立是当前市场经济发展和社会进步的必然要求。但由于长期的封建统治、传统力量的积淀对当代中国政府建设的影响根深蒂固，建构一个全新的、有限的、分权的、民主的法治任重而道远。

第四节 依法行政的基本原则与要求

一、依法行政的基本原则

2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对未来十年我国推进依法行政、建设法治政府进行了全面的规划和部署，提出经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设的纲领性文件。《全面推进依法行政实施纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，确定了推进依法行政应当遵循的七项基本原则：

（一）坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。

我国民主政治建设和法治建设经验表明，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

（二）维护最广大人民的根本利益。

坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持对人民负责，是依法行政的根本要求。

（三）维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。

各级政府和有关部门在依法行政中必须严格按照宪法和法律的规定行使权力，确保整个法律体系的和谐统一和执法的公正，防止地方保护主义和部门保护主义。

（四）把发展作为执政兴国的第一要务，促进经济社会和人的全面发展。

坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，是依法行政应当始终坚持的基本原则。

（五）坚持依法治国和依德治国相结合。

任何一个社会的稳定和发展，既需要有法律规范提供制度保证，也需要有道德规范提供精神保证。依法治国与依德治国相辅相成，缺一不可。

（六）坚持开拓创新与循序渐进的统一。

依法行政必须兼顾长远和阶段性，有序稳步发展，才能不断走向成功。

（七）坚持依法行政与提高行政效率的统一。

推进依法行政，不能将依法行政与提高行政效率对立起来，将二者对立起来是一种不正确的做法。

二、依法行政的基本要求

依法行政的基本要求是：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

(一) 合法行政

合法行政要求行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政包括以下几个方面的要求：一是任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；二是任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律；三是任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；四是任何违反上述3点规定的行政活动，非经事后法律认可，均得以宣告为“无效”。

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二) 合理行政

合理行政要求行政机关实施行政管理时，要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要和适当。

合理行政是合法行政的必要补充，标准具体有三个方面：一是行政行为须有正当性，即行政主体作出行政行为，主观上必须出于正当动机，客观上必须符合正当的目的；二是行政行为须有平衡性，即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家(集体)利益之间的平衡；三是行政行为须有情理性，即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。

(三) 程序正当

程序正当要求构成行政行为的方式、步骤和时间、顺序等等，要符合法律及其精神。具体要求如下：

1.坚持公开原则。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行。行政法规、规章、政策措施及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许相对人依法查阅；行政行为的程序、手续要公开，应通过公开张贴或其他途径公开发布，使相对人了解；某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当以公开的形式进行，如召开听证会等，允许公众旁听。

2.坚持公平公正原则。要求行政机关及其工作人员办事公道，合理考虑相关因素；平等对待行政相对人，不因相对人的身份、民族、信仰、性别而有所歧视。具体来说，第一，应建立回避制度，行政机关工作人员在处理涉及与自己有利害关系的事务时，应当主动回避或应当事人的申请而回避；第二，不偏听偏信，应当给予当事人同等的陈述和申辩的机会、同等的示证的机会；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发表意见的机会。

3.听证原则。即在行政程序上要保证相对一方当事人对行政行为发表意见，并且使这种意见得到应有的重视。

4.顺序原则。要求行政程序的各项制度表现为一定的顺序性，如果违反了规定的顺序，即为违法或不当行政。

5.效率原则。它是为了保证行政活动的高效率，行政程序的各个环节应当有时间上的限制，即所谓时效制度，如超过法定时间，即构成违法。

(四) 高效便民

行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率和质量，最大限度地为公民、法人和其他组织提供方便。它要求行政机关既有效地实施行政管理，又力避繁琐，尽可能地创造条件，方便当事人，方便群众，包括简化程序，减少环节，节省时间、费用和精力等等，以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政管理的目的。

(五) 诚实守信

行政机关的行政行为应当具有公信力，公民、法人和其他组织对行政机关的决定的信赖应当受到保护。行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

(六) 权责统一

行政机关履行管理职能需要赋予相应的管理职能，但必须同时依法承担相应的法律责任。权责统一可以概括为“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。